Privilège parlementaire / Droits des députés

Liberté de parole : droit égal des députés à faire une déclaration au titre de l’article 31 du Règlement

Le 23 avril 2013

Débats, p. 15798–15801

Le 26 mars 2013, Mark Warawa (Langley) soulève une question de privilège au sujet de la liberté de parole et du droit des députés de faire une déclaration au titre de l’article 31 du Règlement^[1]. Comme son parti lui a refusé l’occasion de faire une déclaration au titre de cet article, il s’estime lésé dans sa capacité à représenter ses électeurs. Il ajoute que seul le Président peut retirer le droit de parole à un député, et qu’on ne devrait pas se servir des listes d’orateurs soumises par les partis pour priver un député du droit égal de s’exprimer. Gordon O’Connor (ministre d’État et whip en chef du gouvernement) soutient qu’il est dans l’usage que le Président se serve ces listes, et qu’on lui demande ici de se mêler des affaires internes des partis, ce qui dépasse le cadre de son mandat. D’autres députés interviennent, après quoi le Président prend la question en délibéré^[2]. Dans les semaines suivantes, 17 autres députés prennent la parole sur cette question^[3].

Résolution

Le 23 avril 2013, le Président rend sa décision. Il explique que la principale contrainte au privilège de la liberté de parole est le temps. Il confirme que le pouvoir de la présidence de décider à qui donner la parole est incontestable et que ce pouvoir n’a pas été éclipsé par l’utilisation des listes. Toutefois, pour que la présidence exerce ce pouvoir, les députés doivent quand même attirer son attention pour demander la parole. Les députés ont le droit de demander la parole à tout moment. Le Président rappelle aux députés que même si leurs noms apparaissent sur les listes d’orateurs, ceux qui veulent parler doivent quand même se lever et attirer l’attention du Président. Déclarant qu’il ne trouve aucune preuve selon laquelle on aurait systématiquement empêché M. Warawa de s’exprimer, il ne peut conclure qu’il y a eu atteinte à ses privilèges et, par conséquent, conclut que la question de privilège n’est pas fondée de prime abord. Cependant, le Président conclut que, bien que la présidence continuera à se fier aux listes remises par les partis, si elle doit décider à qui donner la parole, elle exercera son pouvoir discrétionnaire de façon à équilibrer les interventions et à respecter à la fois la volonté de la Chambre et les droits des députés à titre individuel.

Décision de la présidence

Le Président : Je suis maintenant prêt à rendre ma décision sur la question de privilège soulevée le 26 mars par le député de Langley concernant la présentation d’une déclaration de député au titre de l’article 31 du Règlement ^[4].

Je remercie l’honorable député de Langley d’avoir soulevé cette question; de même que l’honorable whip en chef du gouvernement, l’honorable leader à la Chambre de l’Opposition officielle, l’honorable leader à la Chambre du Parti libéral; ainsi que les députés de Vegreville—Wainwright, de Saanich—Gulf Islands, de Lethbridge, de Winnipeg-Sud, de Edmonton—St. Albert, de Brampton-Ouest, de Kitchener-Centre, de Nouveau-Brunswick-Sud-Ouest, de Wellington—Halton Hills, de Glengarry—Prescott—Russell, de Surrey-Sud—White Rock—Cloverdale, de Medicine Hat, de West Vancouver—Sunshine Coast—Sea to Sky Country, d’Halifax et de Thunder Bay—Superior-Nord de leurs commentaires.

Lorsqu’il a soulevé sa question de privilège, le député de Langley a expliqué que, peu avant le moment où il était prévu qu’il prenne la parole pendant les Déclarations de députés, le 20 mars, son parti l’a informé qu’il ne pouvait plus faire sa déclaration parce que, selon ses dires, et je cite : « le sujet n’avait pas été approuvé ». Dans son intervention, il a fait valoir que le privilège de la liberté de parole a pour but de permettre aux députés de s’acquitter de leur responsabilité consistant à représenter leurs électeurs.

Bien que le député accepte la pratique voulant que les partis fournissent des listes de députés au Président, il s’oppose à ce que la situation soit gérée de manière à ce que le droit de parole — dont tous jouissent également — puisse être retiré à un député. Il a affirmé, et je cite : « Si on me prive du droit et du privilège de faire des déclarations au même titre que les autres députés, j’estime que cela m’enlève mon privilège selon lequel tous ont les mêmes droits dans cette enceinte. » Il a également soutenu que, en fin de compte, seul le Président a le pouvoir de refuser à un député l’occasion de faire une déclaration et qu’il faut protéger le droit, conféré à tous les députés par l’article 31 du Règlement^[5], de faire des déclarations.

Dans son exposé, le whip en chef du gouvernement a rappelé à la Chambre que tous les partis reconnus ont recours aux listes et que, et je cite, « depuis de nombreuses années, l’usage veut qu’à la Chambre, le Président donne la parole aux députés dont le nom figure sur les listes fournies par les partis ». De plus, a-t-il ajouté, étant donné que la préparation des listes relève des affaires internes des caucus des partis, le Président n’a pas à s’en mêler.

De son côté, le leader à la Chambre de l’opposition a fait valoir que le rôle du Président consiste notamment à faire la part des choses entre les tensions qui surviennent naturellement entre un député et son parti politique et le droit du député de prendre la parole au Parlement. Il a ensuite ajouté : « La question porte sur la nécessité pour les députés de pouvoir s’exprimer librement au nom de ceux qu’ils représentent. » Il a cité à l’appui un passage se trouvant à la page 89 de La procédure et les usages de la Chambre des communes, deuxième édition :

Le droit de loin le plus important qui soit accordé aux députés est celui de l’exercice de la liberté de parole dans le cadre des délibérations parlementaires.

Cependant, il a également fait remarquer que, étant donné la pratique bien ancrée selon laquelle les whips choisissent les députés qui prendront la parole, jumelée à l’absence de dispositions du Règlement permettant explicitement au Président d’intervenir dans le processus, la présidence devra sans doute bénéficier du bon vouloir et de l’appui de la Chambre si elle souhaite intervenir.

Plusieurs autres députés ont pris la parole pour appuyer le député de Langley, alors qu’un autre a repris pour son compte les arguments du whip en chef du gouvernement. Quant au député de Nouveau-Brunswick-Sud-Ouest, il a proposé que j’étende la portée de mon examen pour inclure, en plus des listes visant les Déclarations des députés, les listes destinées à la période des questions.

Tout d’abord, je souhaite rappeler à la Chambre le rôle de la présidence en matière de questions de privilège. À la page 141 de l’ouvrage d’O’Brien et de Bosc, il est écrit ceci :

On attache une grande importance aux allégations d’atteinte aux privilèges parlementaires. [...] Le rôle du Président se limite à décider si la question qu’a soulevée le député est de nature à autoriser celui-ci à proposer une motion qui aura priorité sur toute autre affaire à l’Ordre du jour de la Chambre, autrement dit, que le Président pourra considérer de prime abord comme une question de privilège. Le cas échéant, la Chambre devra immédiatement prendre la question en considération. C’est finalement la Chambre qui établira s’il y a eu atteinte aux privilèges ou outrage.

J’aimerais également dire quelques mots sur une conception erronée, quoique bien répandue, du rôle du Président dans des cas comme celui à l’étude. Plusieurs députés ont fait des analogies avec le sport et ont comparé mon rôle à celui de l’arbitre ou du commissaire de ligue. Il se peut que le rôle du Président s’apparente à celui de l’arbitre, mais il existe une différence de taille : aucune ligue ne nomme le Président pour qu’il applique les règles du haut de son autorité, dans l’absolu. Au contraire, à la Chambre des communes, ce sont les députés qui choisissent parmi eux un Président chargé de faire respecter les règles qu’eux-mêmes ont établies et qu’ils peuvent eux-mêmes modifier. Par conséquent, ce n’est qu’avec la participation active des députés que le Président, qui a besoin du soutien et du bon vouloir de la Chambre afin d’exercer les fonctions qui lui incombent, peut faire appliquer les règles.

Comme il est écrit à la page 307 de l’ouvrage d’O’Brien et de Bosc, et je cite :

Malgré l’autorité considérable inhérente à sa charge, le Président ne peut exercer que les pouvoirs que lui confère la Chambre, dans les limites établies par cette dernière.

Dans leurs interventions, plusieurs députés ont souligné à juste titre l’importance fondamentale de la liberté de parole pour l’exercice de leurs fonctions. À la page 89 de La procédure et les usages de la Chambre des communes, deuxième édition, la liberté de parole dont jouissent les députés est décrite comme :

[...] un droit fondamental, sans lequel ils [les députés] ne pourraient remplir convenablement leurs fonctions. Cette liberté leur permet d’intervenir sans crainte dans les débats de la Chambre, de traiter des sujets qu’ils jugent pertinents et de dire tout ce qui, à leur avis, doit être dit pour sauvegarder l’intérêt du pays et combler les aspirations de leurs électeurs.

Le rôle du Président dans la protection de ce privilège en particulier est énoncé à la page 308 du même ouvrage, et je cite : « Il incombe au Président de protéger la liberté de parole de tous les députés et de leur permettre de l’exercer dans toute la mesure du possible […] ».

Cette dernière citation est particulièrement importante, car elle met en évidence une vérité essentielle, c’est-à-dire qu’il existe des limites inhérentes au privilège de la liberté de parole. Hormis les interdictions bien connues concernant les propos non parlementaires, l’obligation de nommer les autres députés par leur titre, les règles sur les répétitions et les digressions, la convention relative aux affaires en instance et les autres limites visant à assurer la tenue d’un discours respectueux et courtois, la contrainte la plus importante pour la Chambre est celle du temps disponible.

Nul n’est besoin de rappeler à la Chambre que, chaque jour de séance, la vaste majorité des députés n’ont pas l’occasion de faire une déclaration au titre de l’article 31 du Règlement ^[6] —  il n’y a tout simplement pas assez de temps. C’est sans doute pour cette raison que le Règlement prévoit que les députés « peuvent » — et non pas doivent — obtenir la parole pour faire une déclaration. Par conséquent, bien que de nombreux députés aient pris la parole dans le cas présent pour défendre le droit de prendre la parole, le député de Langley a reconnu cette limite inhérente et a parlé de façon plus précise du droit de parole égal pour tous. C’est cet aspect — l’égalité — qui importe le plus et c’est cela que la présidence doit examiner attentivement.

En d’autres mots, le député de Langley demande à la présidence si la pratique selon laquelle les whips lui fournissent la liste des députés censés obtenir la parole durant les Déclarations de députés constitue une contrainte injuste à sa liberté de parole, dans la mesure où il ne se voit pas accorder de façon équitable l’occasion de prendre la parole.

On ne peut nier qu’une collaboration étroite s’est peu à peu installée entre la présidence et les whips des partis afin de trouver des moyens d’utiliser le temps de la Chambre de façon aussi efficace que possible et d’assurer qu’un traitement équitable pour tous les partis dans l’attribution du temps de parole. Dans certains cas — par exemple, les votes par appel nominal — le Règlement prévoit explicitement le rôle des whips. Dans d’autres cas, la règle n’est pas établie par le Règlement mais se dégage plutôt de l’ensemble des pratiques suivies par la Chambre au fil des ans.

Le bref historique des Déclarations de députés, aux pages 420 à 422 de l’ouvrage d’O’Brien et de Bosc, nous montre que nos pratiques à cet égard ont dû à plusieurs reprises s’adapter aux circonstances changeantes, demeurant en place seulement tant qu’elles étaient pertinentes et conformes à la volonté de la Chambre.

En 1982, la pratique était devenue celle que nous connaissons aujourd’hui, c’est-à-dire que l’ordre et le nombre d’occasions d’intervenir accordées aux députés des diverses allégeances politiques font l’objet d’un accord entre les parties au début de la législature et sont ajustés au besoin. Ainsi, à chaque séance, une liste des noms des députés censés prendre la parole durant la période prévue pour ces interventions est fournie au Président par les whips des partis reconnus et par les députés indépendants. Bien que cette pratique ne soit pas formellement reconnue dans le Règlement, en règle générale, cette collaboration a bien servi la Chambre, et les listes ont aidé la présidence à gérer cette partie des journées de séance de manière à ce qu’elle se déroule de façon ordonnée.

Mais cela signifie-t-il que la présidence a cédé son pouvoir de décider quels députés auront la parole? Pour répondre à cette question, il pourrait être utile de rappeler l’historique des listes, qui ont été utilisées pour la première fois dans les années 1970 lors de la période des questions.

À la page 61 de ses mémoires intitulées Mr. Speaker, dans lesquelles il relate son expérience à titre d’occupant du fauteuil, le Président Jerome explique qu’il ne voyait pas d’inconvénient à utiliser les listes fournies par les partis, et je cite : « dans la mesure où l’on n’excluait pas injustement l’arrière-ban ».

Dans une décision rendue le 19 juin 1991, à la page 2072 des Débats, le Président Fraser a commenté de manière encore plus catégorique le pouvoir de la présidence. En réponse à une question d’un député à savoir si la présidence suivait une liste préétablie pour l’attribution du droit de parole, il a déclaré, et je cite :

Je remercie le député de son intervention. Je réponds à sa question par l’affirmative, il existe une liste; je ne suis pas lié par cette liste et je peux y déroger pour permettre à des députés, peu importe leur allégeance, d’intervenir ou de poser des questions, voire des questions supplémentaires. C’est une prérogative de la présidence et je ne crois pas qu’elle ait jamais vraiment été contestée. Je rappelle à tous les députés que cette prérogative existe pour ainsi dire depuis des temps immémoriaux.

Une description semblable du pouvoir du Président à cet égard est donnée à la page 318 de La procédure et les usages de la Chambre des communes, [deuxième édition], où il est écrit, et je cite :

Aucun député ne peut prendre la parole à la Chambre sans y avoir été invité par le Président, que ce soit pendant les débats, les périodes réservées aux questions et observations, la période des questions ou les autres étapes des travaux de la Chambre. Il existe diverses conventions et ententes officieuses visant à encourager les députés de tous les partis à participer aux débats; c’est cependant au Président que revient la décision ultime relativement à l’attribution du temps de parole à un député.

On ajoute, à la page 595, et je cite :

Les whips des divers partis fournissent chacun à la présidence une liste de députés qui souhaitent prendre la parole, mais elle n’est pas tenue de la suivre.

De la même façon, il est écrit, à la page 141 de la Jurisprudence
parlementaire de Beauchesne, sixième édition :

[...] il appartie[nt] en dernier ressort au président de décider de l’ordre dans lequel les orateurs se succéderont à la Chambre [...]

J’ai moi-même jugé bon de m’écarter des listes à quelques occasions, le plus souvent afin de maintenir l’ordre et le décorum pendant les déclarations de députés et la période des questions.

La présidence doit donc conclure de cette analyse des ouvrages de procédure et d’autres sources que le pouvoir du Président de décider qui aura la parole est incontestable et que ce pouvoir n’a pas été éclipsé par l’utilisation des listes, contrairement à ce que semblent dire certains députés.

J’ajouterai au passage que l’utilisation des listes en général a amené une conséquence problématique pour la présidence : dans certains cas, les députés ne se lèvent pas pour demander la parole, car leur nom étant inscrit sur une liste, ils croient qu’ils obtiendront automatiquement le droit de parole lorsque leur « tour » viendra. Comme l’a affirmé le Président suppléant Bob Kilger dans une déclaration faite le 5 mai 1994, à la page 3925 des Débats et je cite :

Nous pouvons nous fier aux listes officieuses dont on parle parfois et qui peuvent être utiles, mais au bout du compte, il est bien entendu que la présidence reconnaîtra les députés qui demandent la parole.

C’est donc dire que le Président ne peut exercer ce pouvoir que si les députés attirent son attention pour demander la parole.

Par exemple, les députés sont libres de demander la parole à tout moment pour faire connaître leurs opinions lors des périodes réservées aux questions et observations. Il en est de même lors des débats portant sur un projet de loi ou une motion dont est saisie la Chambre. Au bout du compte, c’est à chaque député qu’il revient de décider de la fréquence à laquelle il souhaite demander la parole, tout en sachant qu’on ne réussit pas toujours à attirer l’attention du Président.

Chaque député a le droit de demander la parole, quel que soit le moment, et ce droit n’est subordonné à aucun autre député.

Maintenant, en ce qui concerne la question précise de savoir si le fait de rayer le nom du député de Langley de la liste des députés de son parti censés prendre la parole lors des Déclarations de députés du 20 mars, la présidence ne peut conclure qu’il y a, de prime abord, matière à question de privilège. On ne m’a présenté aucune preuve démontrant qu’on avait empêché systématiquement le député de prendre la parole. La présidence trouve que le député de Langley a été actif sous plusieurs rubriques depuis le début de la législature. Il a fait des déclarations sur divers sujets dans le cadre des Déclarations de députés; il a présenté des pétitions; il a prononcé des discours et est intervenu dans le cadre des questions et observations sous les ordres émanant du gouvernement; il a prononcé des discours sous les affaires émanant des députés et il a pris la parole lors de la période des questions. Comme je l’ai dit plus tôt, le député était libre d’obtenir le droit de parole à tout moment, de même que tous les autres députés.

Cependant, en ce qui concerne la question plus large de la répartition équitable du temps lors des déclarations de députés, l’examen des statistiques révèle que la préoccupation du député pourrait être légitime. Cela rejoint le devoir indéniable du Président d’agir comme gardien des droits et privilèges des députés et de la Chambre en tant qu’institution. Aussi, il lui incombe de veiller, à mesure que le temps passe, à ce qu’aucun député ne soit privé injustement de la possibilité de prendre la parole.

Pourtant, en ma qualité de Président, je ne peux exercer mon pouvoir discrétionnaire de décider à qui accorder la parole pendant les Déclarations de députés ni à aucun autre moment de la séance s’il n’y a qu’un seul député qui demande la parole. Comme je l’ai dit tout à l’heure, parce qu’on se fie trop aux listes, et plus souvent qu’on ne le devrait, les députés dont le nom y est inscrit ne se lèvent pas toujours pour demander la parole.

Si la présidence était dans une situation où elle devait choisir à quel député accorder la parole, elle exercerait bien entendu son pouvoir discrétionnaire. Or une telle situation ne s’est pas encore présentée lors des Déclarations de députés, ni d’ailleurs lors de la période des questions. Entre-temps, la présidence n’est pas en mesure d’ordonner unilatéralement que l’usage soit modifié. Les députés qui veulent la parole devront indiquer activement qu’ils souhaitent participer en se levant et en attirant l’attention du Président.

Entre-temps, je continuerai de suivre à titre d’indication les listes qui me sont fournies. Le cas échéant, lorsque plusieurs députés demanderont la parole en même temps, j’exercerai mon pouvoir de décider qui aura la parole, non pas de façon cavalière ou inconsciente, mais d’une manière équilibrée qui respecte à la fois la volonté de la Chambre et les droits de chaque député.

Je remercie les députés de leur attention malgré la longueur de cette décision.