Le processus législatif / Divers

Le 26 janvier 1987

Débats, p. 2665-2668

Le 23 janvier 1987, l’hon. Herb Gray (Windsor-Ouest) invoque le Règlement au sujet du projet de loi C‑37 qui a trait au bois d’œuvre. Bien que le débat soit déjà amorcé à l’étape de la deuxième lecture, M. Gray estime que le projet de loi n’aurait pas dû être déposé sous cette forme puisqu’il contrevient au Règlement qui stipule qu’aucun projet de loi ne peut être présenté en blanc ou dans une forme incomplète. Le projet de loi fait état d’un « Mémorandum d’entente » en précisant que ce document a été déposé à la Chambre le 19 janvier 1987, alors que ce n’est pas le cas. Il renferme aussi un blanc car il renvoie, au sujet du mémorandum, à un document parlementaire qui n’existe pas puisque le mémorandum n’a pas été déposé. M. Gray enjoint le Président d’annuler le débat en deuxième lecture et d’obliger le gouvernement à présenter cette mesure législative de nouveau. D’autres députés font remarquer que, comme le mémorandum mentionné dans le projet de loi n’a pas encore été déposé à la Chambre, le projet de loi est incomplet et certaines informations sur le contenu de la mesure font défaut. Le Président reconnaît qu’une erreur s’est produite et entend les commentaires de divers députés en les enjoignant de se pencher sur la question du préjudice que cette erreur a pu causer à l’intérêt public et aux députés. Un long débat s’engage. Le Président prend finalement la question en délibéré^[1] et rend, le 26 janvier 1987, une décision qui est reproduite intégralement ci-dessous.

Décision de la présidence

M. le Président : Avant de passer à l’ordre du jour, j’ai une décision à vous communiquer au sujet du débat qui a eu lieu vendredi dernier, le 23 janvier. Le député de Windsor-Ouest a invoqué alors le Règlement, soutenant que le projet de loi C‑37, concernant l’imposition d’un droit à l’exportation sur certains produits de bois d’œuvre, était contraire à l’article 108 du Règlement.

L’article 108 du Règlement se lit comme ceci :

Aucun projet de loi ne peut être présenté en blanc ou dans une forme incomplète.

Le député de Windsor-Ouest a fait allusion au paragraphe (3) de l’article 2 du projet de loi, dans lequel il est clairement précisé que le mémorandum d’entente lie ce projet de loi et l’Accord canado-américain. Le député a particulièrement critiqué les lignes 10, 11 et 12 de la page 2 du projet de loi, où il est dit que le mémorandum d’entente canado-américain concernant des produits de bois d’œuvre a été déposé le 19 janvier 1987 et enregistré en tant que document parlementaire, dont le numéro est omis dans le projet de loi. Il a ensuite fait valoir que le débat sur le projet de loi devrait être considéré comme nul et que le gouvernement devrait être tenu de présenter à nouveau le projet de loi et de reprendre le débat et ses délibérations depuis le début.

L’honorable secrétaire parlementaire du vice-premier ministre et président du Conseil privé (M. Doug Lewis) a reconnu que le mémorandum d’entente n’avait pas été déposé à la date prévue et qu’une erreur administrative avait été commise. Il a laissé entendre qu’il serait possible de corriger la date du dépôt et d’inscrire à l’article 2 le numéro du document parlementaire en question en apportant un amendement à l’étape de l’étude au comité. L’honorable secrétaire parlementaire a soutenu que la date du dépôt du mémorandum d’entente et le numéro du document parlementaire n’étaient pas essentiels au projet de loi C-37.

L’honorable député d’Ottawa—Vanier (M. Jean-Robert Gauthier) a maintenu que parce qu’il y a un blanc à la ligne 12 de la page 2 dudit projet de loi, cela rendait le projet de loi inacceptable dans sa totalité selon l’article 108 du Règlement et que le gouvernement doit par conséquent retirer le projet de loi défectueux et présenter un projet de loi modifié portant la bonne date et les bons numéros des documents connexes.

Le député de Humboldt—Lake Centre (M. Vic Althouse) et le député de Churchill (M. Rod Murphy) ont demandé à la présidence de se reporter à une décision qu’elle avait prise en juin 1986 au sujet du projet de loi sur les médicaments brevetés, alors que la présidence avait refusé de présenter la motion sur l’introduction dudit projet de loi, car la recommandation royale nécessaire en l’occurrence n’avait pas été obtenue^[2]. Selon eux, le projet de loi C‑37 n’ayant pas suivi les voies normales, il devrait être rejeté de la même façon.

Le député de Winnipeg—Fort Garry (M. Lloyd Axworthy) et le député de Spadina (M. Dan Heap) ont prétendu qu’étant donné que le mémorandum d’entente est essentiel au fonctionnement de la loi, au départ le projet de loi C‑37 comporte une lacune, puisqu’il ne renferme pas ledit mémorandum d’entente. Dans son intervention, l’honorable vice-premier ministre et président du Conseil privé (M. Don Mazankowski) a tenté de définir un projet de loi imparfait. Il a déclaré qu’un projet de loi en blanc serait incomplet. Selon lui, si l’on omettait de décrire les principes d’un projet de loi ou les détails concernant ces principes, ledit projet de loi pourrait n’avoir aucune valeur, mais en l’occurrence, il s’agit d’un simple détail qui peut être facilement modifié.

Le député de York Sud—Weston (M. John Nunziata) a prétendu, quant à lui, que le projet de loi comporte une lacune, puisque la date est inexacte et qu’on ne précise pas le numéro du document. Selon lui, cette lacune est irréparable et les travaux qui ont eu lieu jusqu’à maintenant ne sont pas conformes à la procédure, et il faut donc déclarer que le projet de loi et le débat jusqu’à maintenant sont nuls et non avenus.

L’honorable secrétaire parlementaire du ministre des Transports (M. David kilgour) a rétorqué qu’aucun projet de loi n’est parfait en soi et que le projet de loi C‑37 est suffisamment complet pour être adopté en deuxième lecture et déféré à un comité où il pourra être amélioré. Il a ajouté qu’aucun député n’avait subi un préjudice et que la présidence se devait de décider que le débat se poursuive.

Le député de Western Arctic (M. Dave Nickerson) s’est reporté à une décision que la présidence a rendue au cours de la précédente législature et qui figure à la page 5139 du Hansard du 26 juin 1984. À l’époque, les exemplaires d’un projet de loi remis aux députés comportaient des blancs, mais comme le vice-président en a informé la Chambre, il n’y avait aucun blanc dans la copie déposée sur le Bureau de la Chambre, au moment de la présentation du projet de loi. Ainsi, ce cas particulier nous éclaire malheureusement fort peu, étant donné qu’il y avait bel et bien un blanc dans le projet de loi C‑37 qui a été présenté le 19 janvier dernier.

À ce stade-ci, il est peut-être souhaitable de se reporter aux délibérations qui ont eu lieu jusqu’à maintenant au sujet du projet de loi C‑37.

Le 19 janvier 1987, alors que la Chambre en était aux affaires courantes, l’honorable ministre du Commerce extérieur (M^me Pat Carney) a déposé un avis de motion des voies et moyens lié au Mémorandum d’entente sur le bois d’œuvre entre les États-Unis et le Canada, et a demandé qu’un jour soit désigné pour l’étudier conformément aux paragraphes (1) et (2) de l’article 84 du Règlement. À 15 heures le même jour, la Chambre a consenti à l’unanimité à déroger aux restrictions [l’article] 84(1) du Règlement interdisant d’étudier ce genre de motions Je jour même où elles sont déposées, et ladite motion des voies et moyens a été adoptée par un vote par appel nominal.

Le projet de loi C‑37 sur le droit à l’exportation de produits de bois d’œuvre a été présenté et lu pour la première fois avec, encore une fois, le consentement unanime pour déroger aux dispositions du Règlement prescrivant d’en donner avis. Le projet de loi s’accompagnait comme il se doit d’une recommandation dûment signée par le gouverneur général.

La Chambre a donné encore une fois son consentement unanime à passer tout de suite à l’étude de la motion de deuxième lecture, suspendant ainsi l’application [l’article] 111(1) du Règlement qui stipule que les trois lectures d’un projet de loi doivent avoir lieu en des jours de séance différents. Au cours du débat le même jour, le très honorable chef de l’Opposition (M. John Turner) a proposé un amendement à la motion de deuxième lecture visant à la renvoyer à six mois. Le jeudi 22 janvier l’amendement a été mis aux voix et rejeté par un vote par appel nominal.

L’honorable secrétaire parlementaire du ministre du Commerce extérieur (M. John McDermid) a ensuite proposé la question préalable, c’est-à-dire, « Que la question soit présentement mise aux voix. »

C’est là où nous en sommes après quatre jours de débat sur la question portant deuxième lecture du projet de loi C‑37 et c’est là où l’honorable député de Windsor-Ouest soulève son recours au Règlement.

Pour trancher la question, la présidence a examiné tous les arguments présentés que je tâcherai de reprendre pour la plupart. J’ai déjà expliqué au député de Western Arctic que le précédent dont il a parlé, bien que portant sur un sujet semblable, ne nous était guère utile, car la version officielle du projet de loi auquel il faisait allusion ne comportait pas de blancs au moment de sa présentation en juin 1984. Je le remercie néanmoins de ses observations.

Les députés de Churchill et de Humboldt—Lake-Centre ont évoqué le projet de loi sur les brevets pour médicaments, présenté en juin 1986, et j’avoue que ce précédent n’est pas des plus pertinents non plus. Si la présidence a pris une décision, comme elle l’a fait en juin 1986, ce n’est pas en conformité de l’article 108, car [l’article] 86(2) du Règlement exige que la recommandation royale soit annexée à tout projet de loi qui le nécessite. Or au projet de loi C‑37, présenté le 19 janvier 1987, était annexée comme il se doit une recommandation royale.

Le député de Winnipeg—Fort Garry et son collègue de Spadina ont fait valoir que le Mémorandum d’entente ne figurait pas dans le projet de loi. Je les prie de se reporter à une décision rendue le 17 mai 1956 qui établissait le fait qu’il n’est pas nécessaire d’annexer les ententes aux projets de loi pour assurer l’exécution de ces dernières^[3]. La présidence avait alors renvoyé la Chambre au chapitre 71 des Statuts du Canada de [1948], soit à la Loi pourvoyant l’exécution des traités de paix entre le Canada, l’Italie, la Roumanie, la Hongrie et la Finlande; or, aucun des accords dont il est question dans cette loi n’avait été annexé au projet de loi.

Ces deux importantes questions étant résolues, la présidence doit alors répondre aux honorables députés de Windsor-Ouest, d’Ottawa—Vanier, et de York-Sud—Weston, en ce qui a trait à l’article 108 du Règlement et leur affirmation que le projet de loi C‑37 est un projet en blanc et dans une forme incomplète à cause des lignes 11 et 12 à la page 2 dudit projet de loi.

Par le passé, mes devanciers n’ont guère hésité à juger irrecevables les projets de loi présentés en blanc. Il s’agissait le plus souvent de propositions de loi d’initiative parlementaire qui, ayant été présentés et lus pour la première fois, ne comportaient qu’un titre sans le moindre texte ou qui n’avaient pas été parachevés. J’invite les députés à se reporter à la décision que M. le Président Jerome a rendue et qui figure à la page 5461 du Hansard du 16 mai 1978, et plus particulièrement à celle que M^me le Président Sauvé a rendue le 15 décembre 1980, déclarant nulles et sans effet les délibérations portant sur le projet de loi C‑622. À cette occasion, elle a déclaré, comme en fait foi le Hansard à la page 5746 :

[…] bien que le document relatif à la motion fût rédigé, le [projet de loi] lui-même ne l’était pas et par conséquent il n’était pas prêt à être déposé.

L’article 69 du Règlement est très clair. Le voici :

Aucun [projet de loi] ne peut être présenté en blanc ou dans une forme incomplète.

Apparemment, M^me le Président Sauvé avait une idée très précise de l’article 108 du Règlement : un projet de loi présenté en blanc en était simplement un qui comportait seulement un titre ou qui n’était rédigé qu’en partie.

J’ai cité ces précédents afin d’établir la différence entre un projet de loi en blanc et un autre comportant un blanc. De l’avis de la présidence, le projet de loi C‑37 n’est pas un projet de loi présenté en blanc au sens où nous l’entendons généralement et où l’ont entendu mes devanciers; cependant, à n’en pas douter, comme l’a si habilement démontré le député de Gander—Twillingate (M. George Baker), le projet de loi C‑37 comporte effectivement un blanc. Par ailleurs, il renferme une erreur, soit la mention que le Mémorandum d’entente aurait été déposé à la Chambre des communes le 19 janvier 1987. Ayant jugé que le projet de loi comporte des anomalies ou des erreurs, la présidence doit juger maintenant si lesdites erreurs rendent le projet incomplet au sens où l’entend l’article 108 du Règlement.

Le 24 septembre 1985, le président du Conseil privé (l’hon. Ray Hnatyshyn) a sollicité le consentement unanime de la Chambre pour rectifier des erreurs qui figuraient au projet de loi C‑75, tendant à modifier la Loi sur la marine marchande du Canada, qui avait été présenté plus tôt, en alléguant qu’une nouvelle recommandation royale avait été obtenue en conséquence^[4]. La Chambre avait accordé son consentement. Bien que la présidence ne se soit pas prononcée, il était évident à l’époque, parce que le projet de loi C‑75 ne faisait aucune référence à la Loi sur la production et la conservation du pétrole et du gaz dans son titre, le texte lui-même et la recommandation royale, qu’il renfermait des lacunes assez graves pour invalider la mesure. Comme il s’agissait d’erreurs de fond, le ministre n’avait que deux solutions : obtenir la permission de les corriger, ou recommencer à neuf.

La présidence a examiné les erreurs contenues à la page 2 du projet de loi C‑37 et les arguments qu’on a fait valoir, notamment ceux du vice-premier ministre et de son secrétaire parlementaire. J’en conclus que ces erreurs ne nuisent pas au projet de loi que ce soit sur son fond, ses principes, son objet, ses fins ou ses dispositions. La présidence est également convaincue que les termes de la recommandation royale ne s’en trouvent pas modifiés ou altérés.

Cependant, l’affaire ne peut en rester là. La Chambre a déjà consacré à ce rappel au Règlement une bonne partie de son temps, soit une journée entière de séance. Qu’il me soit également permis d’ajouter que l’affaire a préoccupé le Président toute la fin de semaine.

La solution que je vais proposer s’inspire de la décision rendue le 17 mai 1956, dont j’ai parlé tout à l’heure. Voici ce que le Président, M. Beaudoin, a dit à propos de la première lecture :

[…] à ce moment-là le député ne peut soulever cette objection car il n’a pas d’exemplaire du [projet de loi]. Le [projet de loi] n’a pas encore été imprimé. J’ai, toutefois, le devoir de m’en assurer. Je ne puis m’en assurer que d’une façon très sommaire, parce que les députés ne peuvent attendre [du Président] qu’il examine chaque projet de loi pour vérifier si rien n’a été omis. Les honorables députés ont eux-mêmes pourvu à cette circonstance en insistant, dans leur façon de procéder, pour qu’après la deuxième lecture tous les projets de loi soient déférés ou soumis à un de leurs comités permanents ou au comité plénier […].

Le commentaire 238 à la page 79 de la 5^e édition de Beauchesne stipule ceci :

Pendant l’examen d’un [projet de loi], il ne faut pas invoquer le Règlement pour des questions qu’il est possible de régler au moyen d’amendements.

Les erreurs contenues dans le projet de loi C‑37 pourraient effectivement être corrigées au moyen d’un amendement au Comité, mais la présidence estime que ce serait relativement compliqué pour rectifier ce qui est essentiellement une erreur d’importance secondaire ou un oubli.

Conformément à l’article 1 du Règlement, j’ai examiné ce qui se fait au Royaume-Uni et à la Lok Sabha en Inde. J’ai trouvé ceci à la page 493 de la 3^e édition de l’ouvrage Practice and Procedure of Parliament, publié par Kaul et Shakdher :

Aucun changement ne peut être apporté au libellé qu’avait un projet de loi lorsqu’il a été présenté ou lorsqu’un comité spécial ou mixte en a fait rapport, sauf au moyen d’un amendement adopté à la Chambre. Cependant, le Président peut corriger toute erreur d’impression ou faute de copiste évidente à n’importe quelle étape de l’étude d’un projet de loi au moyen d’une rectification au projet de loi […]^[5].

La [20^e] édition d’Erskine May, aux pages 377, 383 et 526, donne au Président de la Chambre des communes à Westminster beaucoup de latitude pour rectifier les erreurs d’importance secondaire dans les motions ou les projets de loi.

J’ordonne donc au greffier de la Chambre de modifier l’exemplaire de la Chambre du projet de loi C‑37 de la façon suivante :

Qu’on retranche les lignes 11et 12 du projet de loi et qu’on modifie la ligne 10 en ajoutant un point après les mots « décembre 1986 » et en supprimant le reste.

Cette modification supprime la date de dépôt incorrecte et le numéro en blanc du document. Cependant, la partie du paragraphe 2(3) qui permet d’avoir recours au Mémorandum d’entente pour interpréter l’annexe est maintenue. Ce n’est donc pas un changement majeur, mais cela corrigera les erreurs dont les députés se sont plaints. Le légiste et conseiller parlementaire réimprimera en outre le projet de loi ainsi modifié et ajoutera une note explicative à propos de cette décision et des rectifications ordonnées par la présidence.

Ce n’est pas la première fois que la présidence rend une telle décision puisque l’ex-Président de la Chambre, M. Jerome, a ordonné, le 23 avril 1975, que certains amendements adoptés à l’étape du comité soient supprimés et que le projet de loi concerné soit réimprimé. Les députés n’ont qu’à consulter [les Journaux] de ce jour-là, à la page 469, pour s’en convaincre.

En terminant, je voudrais commenter brièvement la question des erreurs de copiste et des omissions, car je ne les prends pas nécessairement à la légère. Cette question a été débattue pendant toute une journée et a entraîné des dépenses considérables puisque le projet de loi a été réimprimé. Il ne faut pas oublier non plus qu’elle a causé bien du souci aux députés et à votre Président. Cette erreur fera sans aucun doute l’objet de controverses encore. Ne laissons pas les responsables croire qu’ils pourront toujours se tirer de futures erreurs grâce à une décision comme celle que j’ai rendue. Une erreur de copiste peut saper les principes fondamentaux de justice qui régissent nos délibérations et nos débats. Par conséquent, ma décision ne porte que sur celle du projet de loi C‑37 seulement. Les erreurs futures devront être évaluées selon leurs répercussions sur les projets de loi à l’étude à la Chambre et sur les conséquences qui pourront en découler.

Je veux qu’il n’y ait aucun malentendu. Il est possible qu’une telle erreur puisse affecter le « fair play » qui gouverne nos travaux. Cette décision ne corrige que l’anomalie dans le projet de loi C‑37. À l’avenir, ce genre d’erreurs devront être étudiées en fonction de leurs conséquences sur la législation alors devant la Chambre et des suites qui en découleront.

En conséquence, nous reprendrons le débat sur la deuxième lecture du projet de loi C‑37 modifié par le Président.

Je veux remercier tous les députés pour leur contribution au débat de vendredi, que la présidence a pris très au sérieux. J’espère que les commentaires contenus dans cette décision expliqueront sans ambiguïté que, si des erreurs sont commises, il ne sera pas facile d’invoquer cette décision pour les corriger, et que comme précédent, il faut l’interpréter dans son sens le plus strict et dans un contexte très précis.

Encore une fois, je remercie tous les députés de la façon dont ils se sont comportés pendant ce débat très difficile qui concerne les droits de tous les députés. Il faut surtout accepter et comprendre que dans notre tradition parlementaire, les règles de procédure sont très importantes pour assurer la bonne marche de la Chambre.

Le 23 janvier 1987, dans l’intervalle qui suit la discussion sur ce rappel au Règlement, le gouvernement dépose, durant la période réservée aux Affaires courantes, le Mémorandum d’entente en question. Le Président décide toutefois par la suite de rayer du projet de loi la date de dépôt erronée et le numéro de document parlementaire. Ces mentions ne figurent pas dans le projet de loi adopté le 28 mai 1987.

F0513-F

33-2

1987-01-26