FINA Réunion de comité

STANDING COMMITTEE ON FINANCE

COMITÉ PERMANENT DES FINANCES

TÉMOIGNAGES

[Enregistrement électronique]

Le mercredi 13 mai 1998

• 1542

[Traduction]

Le président (M. Maurizio Bevilacqua (Vaughan—King—Aurora, Lib.)): La séance est ouverte. Je voudrais souhaiter la bienvenue aux fonctionnaires du ministère des Finances: Douglas R. Wyatt, avocat aux Services juridiques; M. John Grace, économiste, Division du secteur financier; M. Frank Swedlove, directeur de la Division du secteur financier, Direction de la politique du secteur financier. Nous accueillons également M. Robert Turnbull, avocat principal à la Banque du Canada.

Monsieur Swedlove, je crois que vous avez des remarques introductives à nous présenter, puis nous passerons aux questions et réponses. Soyez les bienvenus.

M. Frank Swedlove (directeur, Division du secteur financier, Direction de la politique du secteur financier): Merci, monsieur le président.

Nous avons remis au greffier un exemplaire de la courte déclaration que je vais maintenant présenter en anglais et en français.

Le projet de loi sur les lettres et billets de dépôt met à jour les lois fédérales, afin que les pratiques efficaces du marché puissent comprendre un plus vaste éventail d'instruments financiers. Le projet de loi permettra notamment que certains nouveaux types d'instruments financiers puissent être détenus dans un dépositaire de valeurs mobilières. De plus, quand ces instruments seront échangés sur le marché, le transfert de leur propriété sera inscrit au moyen d'une écriture comptable dans les registres du dépositaire, plutôt que par le transfert matériel des valeurs mobilières échangées entre les parties. L'adoption de ces pratiques contribuera à la sécurité et à l'efficacité du marché.

Le recours à des dépositaires centraux et au transfert par inscription en compte est bien établi au Canada, bon nombre d'instruments financiers y étant déjà admissibles. Cependant, certains types d'instruments, notamment ceux qui sont régis par la Loi sur les lettres de change, sont actuellement exclus, étant donné que la Loi sur les lettres de change n'a pas été mise à jour pour tenir compte de leur utilisation. Ainsi, il continue d'être question, dans la Loi sur les lettres de change, de la possession effective d'un instrument financier dans la description des droits des parties à une opération. Les limites de la Loi sur les lettres de change ont empêché le transfert d'acceptations bancaires et d'effets commerciaux dans les dépositaires.

Plutôt que de modifier des dispositions de la Loi sur les lettres de change, le projet de loi prévoit la création d'une nouvelle loi. Il établit aussi deux nouvelles catégories d'instruments financiers, soit les lettres de dépôt et les billets de dépôt, et un ensemble de règles appuyant leur acceptation dans un dépositaire central. Le projet de loi exige qu'il soit clairement indiqué sur ces instruments qu'il s'agit de lettres de dépôt ou de billets de dépôt. Les dispositions actuelles de la Loi sur les lettres de change demeureront en vigueur et s'appliqueront aux lettres et aux billets ordinaires qui ne sont pas détenus dans un dépositaire.

La création de cette nouvelle loi est soutenue par le milieu financier. Elle aura comme avantage immédiat de permettre le transfert d'acceptations bancaires et d'effets commerciaux dans la Caisse canadienne de dépôt de valeurs. Puisque le volume d'échange de ces instruments n'est dépassé que par celui des bons du Trésor et des obligations fédérales, cette mesure accroîtra grandement l'efficacité du marché canadien des valeurs mobilières.

• 1545

Enfin, monsieur le président, je tiens à souligner qu'une modification technique connexe de la Loi sur la gestion des finances publiques est incluse dans cette législation. La Loi sur la gestion des finances publiques permet l'échange sur le marché d'effets de commerce comme les bons du Trésor et les obligations d'État. Cependant, sur le plan juridique, il reste à déterminer si la définition d'effet de commerce inclut les titres d'emprunt du gouvernement détenus dans un dépôt et assujettis au transfert par inscription en compte. La modification projetée règle cette question d'interprétation juridique en remplaçant l'expression «effet de commerce» par une expression plus générale.

Ainsi prend fin mon allocution, monsieur le président. Mes collègues et moi serons heureux de répondre à toutes vos questions.

Le président: Merci beaucoup, monsieur Swedlove.

Nous allons passer aux questions et réponses.

Monsieur Szabo.

M. Paul Szabo (Mississauga-Sud, Lib): Merci.

J'ai regardé la documentation concernant le projet de loi S-9; il est entendu que cette mesure est conforme à la législation que l'Ontario vient d'adopter mais qu'il n'applique pas aux lettres et aux billets de dépôt, puisqu'ils sont assujettis à la Loi sur les lettres de change, mais je me demande pourquoi on ne s'est pas contenté de modifier les lois actuelles. Il me semble que c'est toujours la première et la meilleure chose à faire pour éviter la multiplication des projets de loi régissant un ensemble d'activités législatives. J'aimerais savoir ce qu'il en aurait coûté si l'on s'était contenté de modifier la législation actuelle pour y intégrer les deux nouveaux instruments financiers.

M. Frank Swedlove: Vous avez raison, monsieur Szabo. Nous avons tout d'abord envisagé de modifier la Loi sur les lettres de change, mais après consultation des conseillers juridiques, il a été décidé de procéder de cette façon. Je vais demander à M. Wyatt de parler des difficultés qu'aurait comportées la modification de la Loi sur les lettres de change.

M. Douglas Wyatt (conseiller juridique principal, Division des services juridiques généraux, ministère des Finances): Nous aurions pu procéder de cette façon, et en fait, au départ, cette mesure législative formait une nouvelle partie de la Loi sur les lettres de change, mais nous avons constaté qu'il y aurait eu trop d'articles où il aurait fallu dire: «L'article X de la Loi sur les lettres de change ne s'applique pas...» Il y aurait une longue liste d'articles qui ne s'appliquaient pas, et une liste sans doute aussi longue d'articles qui s'appliquaient. En définitive, nous avons considéré que cette formule était plus déroutante qu'une nouvelle loi.

En fait, c'est sans doute la première d'une série de lois qui vont être soumises au Parlement et aux assemblées provinciales, et qui traitent du fondement législatif de la comptabilité, car la Conférence du droit uniforme du Canada travaille actuellement à l'élaboration d'une loi fédérale-provinciale plus générale traitant de la comptabilisation des transferts d'actions et d'obligations pour les différentes catégories de sociétés commerciales et de questions du même ordre. On aurait pu intégrer la loi actuelle à des lois ultérieures, mais nous avons trouvé au départ qu'il était plus limpide de procéder de cette façon.

Ces instruments financiers sont bien différents de ceux auxquels s'appliquent la Loi sur les lettres de change, comme votre billet à ordre, ou le mien. Ce sont essentiellement des instruments commerciaux de gros. Il n'y a actuellement au Canada qu'une chambre de compensation qui en détienne. Ils sont d'application très limitée et l'existence d'une loi distincte ne prêtera pas à confusion.

M. Paul Szabo: Pensez-vous que les changements que vous apportez actuellement suffiront à plus long terme et qu'il n'y aura pas lieu de refaire la même opération si d'autres instruments financiers encore plus originaux arrivent sur le marché?

M. Douglas Wyatt: La nouvelle loi s'appliquera à un certain type d'instrument, et les nouveaux instruments dont vous parlez devraient y être assujettis. Les marchés financiers font preuve d'une grande créativité et il serait imprudent de dire que les mesures prises aujourd'hui seront encore suffisantes d'ici dix ans, car les marchés ont fait la preuve de leur grande aptitude à évoluer rapidement. Nous le savons, mais il n'est pas toujours possible de trouver la formulation exacte pour couvrir tout ce que l'on peut imaginer.

M. Paul Szabo: On reproche souvent à l'ensemble de la législation d'être de plus en plus difficile à observer pour ceux qui n'étudient pas la législation à plein temps ou dont ce n'est pas le travail principal. J'espère que l'on s'efforce toujours de trouver le moyen de faciliter l'application et la compréhension de notre législation. Je considère que c'est la meilleure chose qu'on puisse en penser.

• 1550

Ma dernière question, monsieur le président, concerne l'énoncé selon lequel la création de ces lettres et billets de dépôt à des fins comptables va améliorer l'efficacité du marché. Pouvez-vous nous expliquer cette amélioration ou nous exposer les raisons pour lesquelles le marché va être plus efficace?

M. Frank Swedlove: Du simple fait qu'on va maintenant pouvoir utiliser un dépositaire central et passer en comptabilité les transferts d'effets commerciaux et les acceptations bancaires, cette activité va être plus efficace. En l'absence d'une telle loi, il fallait un transfert concret de ces documents du vendeur à l'acheteur.

M. Paul Szabo: Il ne s'agit donc pas de stimuler l'appétit pour ce genre d'instruments financiers, mais tout simplement d'éliminer du travail administratif.

M. Frank Swedlove: Je pense que s'il est plus facile, au plan administratif, de négocier ces instruments, ils n'en deviendront que plus avantageux. C'est un lien de cause à effet.

M. Paul Szabo: Très bien. Merci.

Le président: Merci, monsieur Szabo.

Allez-y, monsieur Finlay.

M. John Finlay (Oxford, Lib.): Merci, monsieur le président. Comme je ne suis pas officiellement membre de ce comité, je vais poser une question simple de façon à bien comprendre la question dont vous traitez ici.

Dans le troisième paragraphe de votre déclaration, vous dites:

Le recours à des dépositaires centraux et aux transferts par inscription en compte est bien établi au Canada, bon nombre d'instruments financiers y étant déjà admissibles.

Pouvez-vous me dire de quels instruments financiers il s'agit? Est-ce qu'ils comprennent les bons du Trésor, mes actions, mes obligations, etc.?

M. Frank Swedlove: Oui, ils comprennent tous ces instruments.

M. John Finlay: Au dernier paragraphe de la première page, vous dites:

[...] le volume d'échange de ces instruments n'est dépassé que par celui des bons du Trésor et des obligations fédérales [...]

Il ne s'agit donc pas d'une nouveauté. Nous imposons simplement une autre méthode de comptabilisation, de transfert, et de négociation de ces instruments, que j'ai moi-même transportée des entreprises à la banque lorsque j'étais coursier il y a 30 ou 40 ans, et que l'on va maintenant transférer d'un ordinateur à un autre.

M. Frank Swedlove: C'est exact, monsieur Finlay.

M. John Finlay: Et dans l'intervalle, on aura supprimer quelques emplois.

Une voix: Mais vous en avez un nouveau maintenant.

M. John Finlay: En fait, j'aimais bien l'autre.

Merci, monsieur le président.

Le président: Madame Redman.

Mme Karen Redman (Kitchener-Centre, Lib.): Merci, monsieur le président. J'ai quelques questions qui me semblent assez simples.

Quels sont les principaux dépositaires canadiens?

M. Frank Swedlove: Je vais demander à la Banque du Canada de répondre.

M. Robert G. Turnbull (conseiller principal, Banque du Canada): Je peux peut-être vous répondre. La réponse est bien simple. Actuellement, il n'y a qu'une société de service de dépositaires au Canada qui traite les créances, les règlements de créance et les actes de garantie; il s'agit de la Caisse canadienne de dépôt de valeurs Limitée, de Toronto.

Il y a un an ou deux, je crois, une compagnie de l'Ouest appelée West Canada Clearing Corporation traitait les transactions intervenues dans l'ouest du Canada. Depuis un an à peu près, la Caisse canadienne de dépôt de valeurs Limitée a pris la suite de cette société de l'Ouest et c'est maintenant le seul dépositaire et la seule chambre de compensation des valeurs au Canada.

Mme Karen Redman: Est-ce que les Canadiens se servent de dépositaires étrangers?

M. Robert Turnbull: Oui, pour les valeurs étrangères en devises étrangères. Je crois que les plus utilisées sont le dépositaire et la chambre de compensation des États-Unis, le Depository Trust Corporation. Par ailleurs une agence de la Federal Reserve traite les transactions de bons du Trésor américains et en fait la compensation.

Vous avez tout à fait raison, il y a des organismes semblables dans tous les grands pays industrialisés.

Mme Karen Redman: Finalement, qui devrait réglementer ces dépositaires?

M. Robert Turnbull: En vertu de la Loi sur la compensation et le règlement des paiements, entrée en vigueur en 1996, la Banque du Canada est l'autorité fédérale de réglementation et de surveillance des systèmes canadiens de compensation et de règlement du point de vue du risque systémique.

• 1555

La Banque du Canada s'intéresse donc au risque que présente les systèmes de compensation et de règlement, y compris la Caisse canadienne de dépôt de valeurs Limitée, pour le système financier. Cependant, comme cette caisse règle des transactions et des valeurs, elle est également partiellement assujettie à la réglementation des commissions provinciales de valeurs mobilières.

Ces commissions s'intéressent davantage aux échanges de valeurs mobilières et au règlement de ces échanges. Compte tenu du volume énorme des transactions financières concentrées dans une entité comme la Caisse canadienne de dépôt de valeurs Limitée et dans ses services de compensation, la Banque du Canada, en tant qu'autorité fédérale de réglementation, s'intéresse davantage aux risques potentiels qu'elle pourrait occasionner au système financier en cas de dérapage.

Mme Karen Redman: Merci.

Le président: Merci.

Monsieur Jackson.

M. Ovid L. Jackson (Bruce—Grey, Lib.): Il semble que des gens comme Bill Gates sont sur le point de créer de nouvelles devises, et j'ai entendu dire que des sociétés commerciales pourraient à leur tour se retrouver avec une devise différente du dollar canadien. Je ne sais pas si cela pourrait avoir une incidence sur vos activités. Est-ce que vous travaillez dans cette direction? Est-ce que vous essayez de contrôler des devises qui pourraient surgir de cette façon?

M. Frank Swedlove: La question de la monnaie électronique est une question très intéressante et elle comporte de nombreux aspects intéressants relativement à la réglementation. Divers organismes d'Ottawa—le ministère des Finances, la Banque du Canada et le Bureau du surintendant des institutions financières ont examiné ce qui serait nécessaire pour traiter des questions liées à la monnaie électronique. Il n'y a pas de rapport direct avec le projet de loi dont nous sommes saisis, mais il s'agit effectivement d'une question très importante que le ministère et d'autres organismes examinent très sérieusement.

Le président: Merci, monsieur Jackson.

Monsieur Martin.

M. Keith Martin (Esquimalt—Juan de Fuca, Réf.): Merci, monsieur le président.

Je ne suis pas un spécialiste des finances, mais vous pouvez peut-être m'éclairer sur une question. Si ces billets de dépôt sont la même chose qu'un billet à ordre... y a-t-il une différence entre les deux? S'il n'y a pas de différence, pourquoi avoir des billets de dépôt, puisquÂil y a des billets à ordre? Alors pourquoi les avoir en plus des billets à ordre?

M. Douglas Wyatt: Écoutez. Ils sont comme un billet à ordre mais ce que nous faisons, c'est que nous tentons de séparer le billet à ordre que vous pourriez émettre de celui émis par General Motors, pour ainsi dire, car bien que vous puissiez donner un billet à ordre à votre banquier et qu'il puisse le détenir, General Motors émet 500 millions de dollars en billets à ordre qu'on appelle effets de commerce et il s'agit essentiellement d'une opération en gros. Donc ce que nous créons ici, c'est un régime séparé pour les billets à ordre de General Motors, car General Motors va donner ce que nous appelons un billet global à la CDS qui inscrit ensuite dans ses livres les intérêts des différents participants à mesure qu'ils achètent. C'est le marché de gros par opposition à un marché au détail ou à un marché individuel. Les structures sont les mêmes. L'effet de commerce est maintenant un billet à ordre émis par une société.

M. Keith Martin: Merci.

Le président: D'autres questions?

J'aimerais remercier M. Turnbull, M. Wyatt, M. Swedlove et M. Grace pour leur exposé.

Je vais demander au comité si nous pouvons maintenant passer à l'examen article par article. Je dis cela car il est précisé à l'ordre du jour que nous devons passer à l'examen article par article à 16 h 30. Nous sommes un peu en avance mais je vous demanderais votre consentement unanime, si cela est possible. Est-ce d'accord?

Des voix: D'accord.

Le président: Conformément à l'article 75(1) du Règlement, l'étude de l'article 1 est reportée.

(Les articles 2 à 21 inclusivement sont adoptés)

• 1600

(L'article 1 est adopté)

Le président: Le titre est-il adopté?

Des voix: Adopté.

Le président: Le projet de loi est-il adopté?

Des voix: Adopté.

Le président: Dois-je faire rapport à la Chambre du projet de loi?

Des voix: D'accord.

Le président: Merci à tous. M. Finlay, M. Jackson, je vous remercie beaucoup de vous être joints à nous aujourd'hui et de nous avoir aidés à procéder à l'étude de ce projet de loi. Je tiens à remercier tous les membres du panel de nous avoir aidés, et, monsieur Martin, merci de vous être joint à nous.

Je veux tout simplement vous rappeler que la prochaine séance du Comité des finances, la séance numéro 87, se tiendra le mardi 26 mai 1998 de 9 heures à 11 heures dans la pièce 362 de l'édifice de l'Est. Nous examinerons un rapport du comité technique de la fiscalité des entreprises, que vous connaissez peut-être mieux sous le nom du rapport Mintz.

La séance est levée.