Chapitre 16Le processus législatif

Étapes du processus législatif

Un projet de loi franchit toutes les étapes du processus législatif par « une longue série de motions normalisées » sur lesquelles la Chambre doit se prononcer favorablement avant que le projet de loi puisse devenir loi¹³³. C’est sur ces motions, et non pas sur le projet de loi, que portent les débats et les décisions de la Chambre. Ces étapes, auxquelles correspondent les motions, constituent un processus simple et logique où chaque étape transcende la précédente, de sorte que même si les principales motions — que le projet de loi soit lu une première, une deuxième ou une troisième fois — sont semblables en apparence et semblent répétitives, leurs sens diffèrent considérablement¹³⁴. De plus, la Chambre ne se prononce pas définitivement sur un projet de loi avant l’étape finale, au moment où elle décide si le projet de loi poursuivra ou non son cheminement¹³⁵.

Le Règlement de la Chambre exige que tout projet de loi fasse l’objet de trois lectures, en des jours différents, avant d’être adopté¹³⁶. Cette coutume découle d’une ancienne pratique parlementaire qui trouve ses origines en Angleterre¹³⁷. À l’époque où la technologie ne permettait pas encore de reproduire les documents en grand nombre et à peu de frais, les projets de loi étaient présentés sous forme manuscrite, et donc en un seul exemplaire. Afin que les députés puissent prendre connaissance des projets de loi, le Greffier leur en faisait la lecture. Ainsi, l’idée de « lire » les projets de loi était à l’origine prise au sens littéral¹³⁸.

De nos jours, les projets de loi ne sont plus lus à voix haute et les lectures sont devenues une formalité. Lorsque le Président déclare que la motion portant première lecture a été adoptée, un greffier au Bureau se lève et prononce les mots « première lecture de ce projet de loi », indiquant ainsi que l’ordre de la Chambre a été respecté. Ce scénario se répète lorsque la Chambre ordonne la deuxième puis la troisième lecture du projet de loi.

Une attestation de lecture doit être annexée au projet de loi immédiatement après l’adoption de la motion à chacune des trois lectures. Le Greffier de la Chambre est tenu d’attester chacune des lectures et d’indiquer, au bas des projets de loi, leur date d’adoption¹³⁹. Tout au long des étapes de son étude, le projet de loi demeure sous la garde du Greffier. Aucune modification de fond n’y est permise sans l’autorisation expresse de la Chambre ou d’un comité, toute modification prenant alors la forme d’un amendement. Les originaux des projets de loi portant les attestations prescrites font partie des archives officielles de la Chambre¹⁴⁰.

Tous les projets de loi doivent franchir les mêmes étapes du processus législatif, sans que la voie empruntée ne soit nécessairement identique dans chaque cas. Depuis que la Chambre a adopté de nouvelles règles afin d’assouplir son processus législatif¹⁴¹, l’adoption des projets de loi peut s’effectuer selon l’une des trois façons suivantes (voir la figure 16.1, « Les trois options du processus législatif (Projets de loi émanant du gouvernement déposés à la Chambre des communes) ») :

• Un ministre ou un simple député, après en avoir donné avis, dépose un projet de loi qui reçoit immédiatement la première lecture. Le projet de loi fait ensuite l’objet d’un débat de portée générale à l’étape de la deuxième lecture, après quoi il est renvoyé à un comité pour une étude article par article.
• Un ministre peut proposer qu’un comité soit chargé de l’élaboration du projet de loi. Celui-ci sera alors déposé par le comité et franchira l’étape de la deuxième lecture sans débat ni amendement¹⁴².
• Un ministre peut proposer qu’un projet de loi soit renvoyé à un comité aux fins d’examen avant la deuxième lecture.

Quelle que soit la voie empruntée, le projet de loi doit franchir l’étape du rapport, être lu une troisième fois et renvoyé au Sénat pour étude et adoption avant de recevoir la sanction royale.

Au début d’une nouvelle session, les projets de loi émanant du gouvernement qui sont identiques à des mesures législatives présentées lors de la session précédente peuvent être rétablis à l’étape où ils étaient rendus au moment de la prorogation¹⁴³. Pour ce faire, il faut adopter une motion¹⁴⁴. En revanche, les projets de loi émanant des députés résistent à la prorogation et n’ont donc pas besoin d’être présentés à nouveau à l’ouverture d’une nouvelle session. Le rétablissement des projets de loi du Sénat s’effectue selon une procédure distincte¹⁴⁵.

En cas de circonstances urgentes ou extraordinaires, et si la Chambre le juge à propos, un projet de loi peut faire l’objet de deux ou trois lectures ou franchir plusieurs étapes du processus législatif le même jour¹⁴⁶. Cette disposition du Règlement s’applique seulement aux étapes dites de lecture¹⁴⁷. C’est à la Chambre et non à la présidence qu’il incombe de déterminer s’il y a urgence suffisante en la matière¹⁴⁸.

Voici les étapes qu’un projet de loi doit franchir pour devenir loi :

• Avis de présentation et inscription au Feuilleton de la Chambre des communes ;
• Élaboration d’un projet de loi par un comité (le cas échéant) ;
• Dépôt et première lecture ;
• Renvoi à un comité avant la deuxième lecture (le cas échéant) ;
• Deuxième lecture et renvoi à un comité ;
• Examen en comité ;
• Étape du rapport ;
• Troisième lecture (et adoption) ;
• Étude et adoption par le Sénat ;
• Adoption par les Communes des amendements du Sénat (le cas échéant) ;
• Sanction royale ;
• Entrée en vigueur.

Les projets de loi présentés au Sénat doivent franchir essentiellement les mêmes étapes, sauf qu’ils sont d’abord étudiés au Sénat et ensuite à la Chambre des communes¹⁴⁹. La plupart des projets de loi peuvent être présentés dans l’une ou l’autre des chambres, à l’exception de ceux qui entraînent des dépenses ou qui concernent la fiscalité, lesquels doivent être présentés à la Chambre des communes. Leur présentation est d’ailleurs assujettie à des règles spéciales¹⁵⁰.

Avis de présentation et inscription au Feuilleton

Un avis écrit de 48 heures doit précéder le dépôt de tout projet de loi d’intérêt public¹⁵¹. Les étapes subséquentes de l’étude du projet de loi ne nécessitent aucun avis, à l’exception des motions visant à adopter des amendements du Sénat ou à proposer des amendements à l’étape du rapport. Les projets de loi d’intérêt privé sont assujettis à des exigences distinctes en matière d’avis¹⁵².

Un ministre ou un simple député qui a l’intention de présenter un projet de loi à la Chambre des communes doit d’abord en donner avis au Greffier de la Chambre avant 18 heures du lundi au jeudi et avant 14 heures le vendredi¹⁵³. Le titre du projet de loi est alors inscrit au Feuilleton des avis. Le surlendemain, le titre du projet de loi apparaît dans le Feuilleton parmi ceux des autres projets de loi attendant d’être présentés à la Chambre selon l’ordre dans lequel les avis ont été reçus. On juge que cette façon de procéder satisfait à l’avis de 48 heures exigé par le Règlement. Le titre du projet de loi reste inscrit au Feuilleton, sous la rubrique « Ordre des travaux », jusqu’à ce que le ministre ou le simple député qui le parraine décide de le présenter à la Chambre.

Élaboration d’un projet de loi par un comité

Le Règlement prévoit qu’une motion ordonnant à un comité de préparer un projet de loi¹⁵⁴ peut être proposée par un ministre¹⁵⁵.

Avant de pouvoir donner à un comité la consigne de préparer et de déposer un projet de loi, le ministre doit donner un avis de 48 heures relativement à la motion requise¹⁵⁶. Une fois ce délai écoulé, la motion est inscrite au Feuilleton sous les Ordres émanant du gouvernement. Lorsqu’elle sera appelée par le gouvernement, elle pourra faire l’objet d’un débat d’au plus 90 minutes, après quoi le Président interrompra les délibérations et mettra aux voix toute question nécessaire pour en disposer¹⁵⁷.

Lorsque la Chambre adopte le rapport d’un comité chargé de préparer et de déposer un projet de loi, la motion portant adoption du rapport devient un ordre de déposer le projet de loi¹⁵⁸. Si, au moment de proposer la motion portant première lecture du projet de loi, le motionnaire déclare que le projet de loi est fondé sur le rapport du comité, le projet de loi franchira plus tard l’étape de la deuxième lecture sans débat ni amendement. L’étude en deuxième lecture d’un projet de loi émanant du gouvernement ne pourra commencer avant le troisième jour de séance suivant la première lecture¹⁵⁹. Après sa deuxième lecture, le projet de loi franchit les autres étapes communes aux mesures législatives d’intérêt public.

Dépôt et première lecture

La première véritable étape du processus législatif est le dépôt et la première lecture d’un projet de loi à la Chambre. Lorsque le parrain du projet de loi le juge opportun, une fois la période d’avis écoulée, il informe la présidence de son intention de présenter son projet de loi pendant les Affaires courantes à l’appel de la rubrique « Dépôt de projets de loi émanant du gouvernement » (si le parrain est ministre) ou de la rubrique « Dépôt de projets de loi émanant des députés ». L’autorisation de déposer un projet de loi est accordée automatiquement, et la motion est réputée adoptée sans débat ni amendement ni mise aux voix¹⁶⁰. Les ministres fournissent rarement des explications lorsqu’ils demandent l’autorisation de déposer un projet de loi, mais il leur est loisible de le faire¹⁶¹. Par contre, les simples députés donnent habituellement une brève explication du projet de loi qu’ils présentent à la Chambre¹⁶².

La première lecture consiste à présenter officiellement le projet de loi à la Chambre, puis à l’imprimer et à le rendre public¹⁶³. C’est à ce moment qu’un numéro lui est attribué. L’adoption de la motion de première lecture ne traduit aucun autre engagement de la part de la Chambre que celui de diffuser le projet de loi à l’intention du Parlement et du public¹⁶⁴. Aucune discussion n’est permise à cette étape. Une fois que l’autorisation de déposer le projet de loi a été accordée, le Président propose à la Chambre la motion portant « Que ce projet de loi soit maintenant lu une première fois et imprimé. » La motion est réputée adoptée sans débat ni amendement ni mise aux voix¹⁶⁵. Le Président demande ensuite : « Quand ce projet de loi sera-t-il lu pour une deuxième fois ? » et répond : « À la prochaine séance de la Chambre ». Cette demande n’est en fait qu’une simple formalité qui permet d’inscrire le projet de loi au Feuilleton sous la rubrique des « Ordres émanant du gouvernement » ou sous celle des « Affaires émanant des députés », selon le cas¹⁶⁶.

Comme les projets de loi du Sénat sont déjà imprimés lorsqu’ils sont transmis à la Chambre des communes, aucune permission n’est requise pour les présenter. La motion de première lecture est réputée adoptée sans débat ni amendement ni mise aux voix¹⁶⁷. Les projets de loi du Sénat franchissent ensuite les mêmes étapes que ceux de la Chambre des communes.

Renvoi à un comité avant la deuxième lecture

Traditionnellement, l’adoption de la motion portant deuxième lecture d’un projet de loi signifie que la Chambre en approuve le principe, ce qui limite de fait la portée des amendements pouvant y être apportés dans le cadre de l’examen en comité et à l’étape du rapport. En 1994, pour assouplir le processus législatif, la Chambre a modifié son Règlement¹⁶⁸ de façon que les ministres puissent proposer le renvoi des projets de loi émanant du gouvernement à un comité avant la deuxième lecture¹⁶⁹. Les députés peuvent ainsi examiner le principe des projets de loi avant l’étape de la deuxième lecture et proposer des amendements qui en modifient la portée¹⁷⁰. On peut également avoir recours à cette procédure pour les projets de loi fondés sur des motions des voies et moyens¹⁷¹.

Lorsque l’Ordre du jour appelle la deuxième lecture d’un projet de loi émanant du gouvernement, un ministre peut¹⁷², après en avoir avisé les représentants des partis de l’opposition, présenter une motion tendant au renvoi immédiat du projet de loi à un comité avant la deuxième lecture. Le Règlement ne précise pas de quelle façon les représentants des partis de l’opposition doivent en être avisés. La pratique actuelle veut que le leader du gouvernement à la Chambre les avise pendant la déclaration du jeudi¹⁷³, bien qu’il ne soit pas inhabituel pour un ministre d’informer la Chambre de l’intention du gouvernement lors de la présentation et première lecture du projet de loi¹⁷⁴. La motion de renvoi immédiat à un comité ne peut faire l’objet d’aucun amendement et le débat est limité à cinq heures. À l’issue des cinq heures, ou lorsque plus aucun député ne se lève pour prendre la parole, le Président met la question aux voix¹⁷⁵. Si la motion est adoptée, le projet de loi est renvoyé à un comité permanent, spécial ou législatif aux fins d’examen.

En général, dans son étude article par article du projet de loi, le comité se conforme aux mêmes règles et procédures qui régissent l’étude des projets de loi en comité après la deuxième lecture¹⁷⁶. Il peut entendre des témoins et recevoir des mémoires. La portée des amendements dont la mesure peut faire l’objet est toutefois beaucoup plus vaste, étant donné que l’étude en comité n’est pas restreinte par le principe du projet de loi, celui-ci n’ayant pas encore été approuvé par la Chambre. Au terme de son étude, le comité fait rapport du projet de loi à la Chambre, avec ou sans amendement. L’étude à l’étape du rapport ne peut commencer avant le troisième jour de séance suivant la présentation du rapport¹⁷⁷.

Une fois que le comité a fait rapport du projet de loi à la Chambre, le stade suivant consiste essentiellement à fusionner l’étape du rapport et la deuxième lecture. Les députés peuvent proposer des amendements après en avoir donné avis par écrit deux jours de séance avant que le projet de loi ne soit appelé¹⁷⁸. Lorsque l’étude à l’étape du rapport est terminée, une motion portant « Que le projet de loi (tel que modifié) soit agréé à l’étape du rapport (avec un autre amendement ou d’autres amendements) et lu une deuxième fois » est mise aux voix immédiatement et la Chambre en dispose sans débat, ni amendement¹⁷⁹. Une fois adopté à l’étape du rapport et lu une deuxième fois, le projet de loi est inscrit en vue de la troisième lecture et de son adoption à une séance subséquente de la Chambre.

Deuxième lecture et renvoi à un comité

L’étape de la deuxième lecture se caractérise par la tenue d’un débat général sur le principe du projet de loi¹⁸⁰. Le Règlement ne mentionne pas expressément cette pratique, mais celle-ci est profondément ancrée dans la tradition procédurale de la Chambre¹⁸¹. Le débat doit donc porter sur le principe du projet de loi et non sur ses dispositions particulières¹⁸².

Les perceptions quant à l’importance de cette étape du processus législatif ont évolué au fil des ans. Traditionnellement, on considérait que la deuxième lecture constituait l’étape la plus importante du processus législatif¹⁸³. En 1968, le Comité spécial de la procédure de la Chambre, après avoir examiné les étapes du processus, déclarait dans son rapport qu’on avait trop insisté sur l’importance de la deuxième lecture par le passé et que le stade décisif du processus ne devait pas précéder la présentation d’un rapport de comité¹⁸⁴. Selon le Comité, l’adoption de la motion de deuxième lecture signifie simplement que la Chambre a soumis le projet de loi à une étude préliminaire et que, sans s’engager à l’adopter en définitive, elle en autorise le renvoi à un comité qui l’étudiera en détail et l’amendera, au besoin¹⁸⁵.

La deuxième lecture d’un projet de loi et le renvoi à un comité sont proposés dans une seule motion, laquelle précise à quel comité (permanent, spécial ou législatif) le projet de loi est renvoyé¹⁸⁶. Dans la plupart des cas, le parrain du projet de loi est en mesure de décider de quel comité il s’agira. Le Règlement exige, dans certains cas, que les projets de loi soient renvoyés à un comité plénier¹⁸⁷.

Le débat en deuxième lecture commence lorsque, à l’appel de l’Ordre du jour portant deuxième lecture du projet de loi, le ministre ou simple député, selon le cas, se lève et propose « Que le projet de loi (numéro et titre) soit maintenant lu une deuxième fois et renvoyé au (nom du comité) ».

Le Règlement régit la durée des interventions pendant le débat¹⁸⁸. Seuls les discours du premier ministre et du chef de l’Opposition ne sont pas assujettis à une limite de temps¹⁸⁹. Autrement, pour les projets de loi du gouvernement, durant la première série d’interventions et durant les cinq heures de débat qui suivent, les députés peuvent prendre la parole pendant au plus 20 minutes, après quoi une période de questions et observations d’au plus 10 minutes est accordée¹⁹⁰. S’il n’y a pas de questions ou d’observations ou si la période de temps n’a pas été entièrement utilisée, un autre député peut prendre la parole. Les questions et observations doivent avoir trait au discours du député¹⁹¹.

Sauf pour la première série d’interventions sur les projets de loi émanant du gouvernement, le whip d’un parti peut indiquer à la présidence qu’une ou plusieurs des périodes d’intervention de 20 minutes attribuées à ses députés seront partagées en deux. Autrement, les députés peuvent eux-mêmes aviser le Président de leur intention de partager leur temps de parole au moment d’intervenir. Après la première série d’interventions et les cinq heures de débat qui suivent, les députés peuvent prendre la parole pendant au plus 10 minutes ; chaque discours est alors suivi d’une période de questions et observations d’au plus cinq minutes¹⁹². La coutume veut qu’un droit de réplique soit accordé à tout député qui propose une motion de fond. La pratique actuelle consiste à accorder également un droit de réplique au député qui propose une motion portant deuxième lecture d’un projet de loi¹⁹³. Dans le cas des projets de loi émanant du gouvernement, un secrétaire parlementaire ne peut exercer ce droit au nom du ministre qu’avec le consentement unanime de la Chambre.

Amendements à la motion de lecture

Un projet de loi d’intérêt public qui n’a pas été renvoyé à un comité avant sa deuxième lecture ne peut faire l’objet d’un amendement avant d’avoir franchi l’étape de la deuxième lecture et d’avoir été renvoyé à un comité¹⁹⁴. En revanche, la motion portant deuxième lecture d’un projet de loi peut faire l’objet d’un amendement¹⁹⁵. Seuls trois types d’amendement peuvent toutefois être présentés, et ceux-ci le sont sans préavis : le renvoi à trois ou à six mois ; l’amendement motivé ; et la motion portant renvoi de l’objet du projet de loi à un comité.

L’amendement de renvoi

Le renvoi est un amendement qui peut être proposé relativement à une motion de deuxième ou troisième lecture. Il a pour effet d’empêcher qu’un projet de loi soit « maintenant » lu une deuxième ou une troisième fois, et d’en différer la lecture à trois ou à six mois¹⁹⁶. Si l’amendement de renvoi est adopté, le projet de loi est réputé abandonné pour la durée de la session en cours. S’il est rejeté, le débat aura néanmoins été prolongé et les députés auront pu intervenir une seconde fois.

L’amendement de renvoi fut instauré dans l’usage britannique au cours du XVIII^e siècle comme moyen de remettre à plus tard la reprise de l’étude d’un projet de loi. On admit par la suite que l’adoption d’un tel amendement par la Chambre équivalait au rejet du projet de loi, puisque la durée du renvoi avait pour but exprès d’en empêcher l’étude avant la fin de la session. En règle générale, si la session se poursuivait au-delà de la date anticipée, le projet de loi n’était pas réinscrit au Feuilleton¹⁹⁷.

Ce sont donc les circonstances historiques qui ont fixé à trois ou à six mois la période du renvoi. Il y a une centaine d’années, les sessions duraient rarement plus de six mois. On proposait donc un renvoi à six mois lorsqu’on se trouvait en début de session, et à trois mois lorsqu’on se trouvait en fin de session. De nos jours, les sessions de la Chambre des communes du Canada sont plus longues, mais leur durée n’est ni régulière ni fixée d’avance.

Une analyse des amendements de renvoi qui ont été présentés à la Chambre des communes depuis la Confédération révèle que les cas d’utilisation de cette procédure se regroupent en deux périodes distinctes : de 1867 à 1920 et de 1920 à aujourd’hui.

Le premier amendement de renvoi a été proposé le 28 novembre 1867¹⁹⁸. Au cours de cette première période, c’est le gouvernement, et non l’opposition, qui eut recours le plus souvent au renvoi¹⁹⁹. Comme la Chambre avait peu de temps à consacrer aux affaires du gouvernement pendant les courtes sessions de cette époque, le gouvernement se sentait parfois obligé de recourir à des amendements de renvoi pour disposer de multiples projets de loi émanant des députés et avoir ainsi plus de temps à consacrer à ses propres mesures législatives.

Depuis 1920, la période réservée aux affaires émanant du gouvernement occupe la plus grande partie du temps des travaux de la Chambre et, progressivement, l’amendement de renvoi est devenu presque exclusivement utilisé par l’opposition comme moyen de prolonger les débats. Les précédents indiquent que des amendements de renvoi ont déjà été proposés relativement à des motions de deuxième et de troisième lecture lors de périodes caractérisées par de fortes tensions entre les partis et que ces amendements ont rarement été adoptés. En effet, sur la centaine de cas consignés dans les Journaux, seuls quatre ont abouti. Il s’agissait dans chaque cas d’un renvoi qui avait été proposé par le gouvernement et qui visait à disposer d’un projet de loi émanant d’un député²⁰⁰.

L’amendement de renvoi doit satisfaire à certains critères pour être jugé recevable. Comme le renvoi à plusieurs mois vise à neutraliser le mot « maintenant » dans la motion de lecture, il doit proposer de modifier la motion par substitution, aux mots suivant le mot « Que », de ce qui suit : « le projet de loi (numéro et titre) ne soit pas maintenant lu une deuxième fois, mais qu’il soit lu une deuxième fois dans trois mois (ou six mois) à compter de ce jour ». L’amendement de renvoi ne nécessite pas d’avis. Il peut faire l’objet d’un débat, mais ne peut être modifié²⁰¹.

Lorsqu’un amendement de renvoi est rejeté, le débat se poursuit sur la motion principale ; cependant, un seul amendement de renvoi peut être proposé par motion de lecture²⁰². L’adoption d’un amendement de renvoi (que ce soit à trois ou à six mois) diffère l’étude du projet de loi pour une durée indéfinie²⁰³. C’est pourquoi le projet de loi est rayé du Feuilleton et ne peut être présenté de nouveau, même à l’issue de la période précisée dans l’amendement²⁰⁴. Le projet de loi est donc rejeté de façon indirecte et toute tentative de le faire inscrire à nouveau au Feuilleton serait jugée contraire à la décision de la Chambre. Toutes les tentatives visant à faire appliquer l’amendement de renvoi à une résolution²⁰⁵ ou à l’inclure dans le texte d’un amendement motivé²⁰⁶ ont à ce jour été jugées irrecevables par la présidence²⁰⁷.

L’amendement motivé

L’amendement motivé permet à un député d’exprimer les raisons de son objection à la deuxième ou troisième lecture d’un projet de loi à l’aide d’une proposition pertinente remplaçant la question initiale. Présenté sous forme de motion, l’amendement motivé supprime et remplace tous les mots suivant le mot « Que » dans la motion principale.

Le premier amendement motivé remonterait à 1882²⁰⁸. L’analyse des amendements motivés qui ont été proposés depuis la Confédération révèle qu’au début, de 1882 à 1930 environ, les députés jouissaient d’une grande latitude dans la formulation des amendements motivés. Durant cette époque, on contestait rarement la recevabilité des amendements motivés et la présidence intervenait très peu. Au début des années 1930, on commença à demander régulièrement aux Présidents de statuer sur la recevabilité des amendements motivés et un certain nombre de précédents furent établis. Dans les années 1970, il était devenu difficile pour les députés de proposer des amendements motivés acceptables sur le plan de la procédure²⁰⁹ à cause de la multiplication des précédents à cet égard.

Bien que le Règlement de la Chambre des communes ne renferme aucune disposition explicite sur les amendements motivés²¹⁰, les précédents ont abouti, au fil des ans, à l’établissement de règles de procédure. Ces règles régissent à la fois la forme et la teneur des amendements. De nos jours, l’amendement motivé prend généralement la forme d’une proposition adressée à la Chambre de refuser de procéder à la deuxième lecture d’un projet de loi pour un motif précis²¹¹. Les raisons correspondent à l’une ou à l’autre des catégories suivantes :

• la déclaration motivée d’un principe qui va à l’encontre ou s’écarte des principes, des objectifs ou des dispositions du projet de loi ;
• une opinion quant aux circonstances se rattachant à la présentation ou à l’étude du projet de loi ou à toute autre initiative s’opposant au progrès de l’étude du projet de loi.

Pour être recevable, un amendement motivé doit respecter les règles suivantes :

• Il doit être pertinent et se rapporter strictement au projet de loi à l’étude²¹². Un amendement motivé n’est pas pertinent si, par exemple, il se rattache à un autre projet de loi²¹³, vise à scinder le projet de loi²¹⁴, propose le retrait du projet de loi et son remplacement par un autre²¹⁵, se rattache à la loi existante plutôt qu’au projet de loi modificateur²¹⁶, dépasse la portée du projet de loi²¹⁷, comporte une dépense d’argent ou propose des changements dépassant la portée de la recommandation royale²¹⁸ ;
• Il ne doit pas être un rejet pur et simple du principe du projet de loi. La procédure à suivre lorsqu’un député n’est pas d’accord avec le principe d’un projet de loi et veut le rejeter est tout simplement de voter contre la motion principale portant deuxième lecture du projet de loi²¹⁹ ;
• Il ne doit pas porter sur des dispositions précises du projet de loi²²⁰, si ce qui est recherché peut être accompli au moyen d’amendements qui pourraient être présentés lors de l’étude en comité²²¹ ;
• Il ne doit pas poser une condition à l’adoption de la motion portant deuxième ou troisième lecture du projet de loi²²².

Un amendement motivé qui n’est qu’une déclaration d’opposition à certaines parties du projet de loi est irrecevable²²³. Par ailleurs, un amendement motivé ne doit pas obligatoirement contester le principe d’un projet de loi pour être jugé recevable²²⁴.

Lorsqu’un amendement motivé est jugé recevable, la Chambre doit en disposer. La Chambre ne s’est jamais prononcée en faveur d’un amendement motivé. Si elle approuvait un tel amendement, le débat sur le projet de loi prendrait fin, tout comme l’étude de la motion de deuxième ou troisième lecture²²⁵. L’ordre relatif au projet de loi disparaîtrait alors du Feuilleton.

Renvoi de l’objet d’un projet de loi à un comité

Au cours du débat sur la motion de deuxième lecture, un député peut proposer un amendement visant à retirer le projet de loi et à en confier l’objet à un comité pour qu’il l’examine et en fasse rapport à la Chambre. Ce type d’amendement remplace tous les mots après le mot « Que » par la proposition que le projet de loi ne soit pas maintenant lu une deuxième fois, que l’ordre de deuxième lecture soit révoqué, le projet de loi retiré du Feuilleton et que seul l’objet du projet de loi soit renvoyé à un comité²²⁶.

C’est au début des années 1870 que l’on a pour la première fois tenté de donner instruction à un comité d’étudier l’objet d’un projet de loi²²⁷. À l’origine, on voyait ce type d’amendement comme une façon pour un comité de recommander si le projet de loi devait aller de l’avant ou non. Au fil des ans, la formulation de l’amendement a évolué de manière à préciser que ce type de motion donnerait à un comité le pouvoir d’étudier uniquement l’objet du projet de loi et non ses dispositions²²⁸. Au milieu des années 1970, on a fait ressortir la notion selon laquelle un tel amendement entraînerait en fait le rejet du projet de loi en ajoutant les mots « que l’ordre soit révoqué, le projet de loi retiré »²²⁹.

Certaines conditions doivent cependant être remplies pour permettre la présentation de ce type d’amendement. Premièrement, l’objet du projet de loi ne peut être renvoyé à plus d’un comité²³⁰ ni à un organisme inexistant²³¹. Deuxièmement, un amendement qui vise à poser une condition à l’adoption de la motion de lecture d’un projet de loi est irrecevable²³². Troisièmement, les dispositions mêmes du projet de loi ne peuvent pas être renvoyées à un comité, puisque cela reviendrait à ordonner à un comité d’étudier certaines dispositions d’un projet de loi avant même que ce dernier n’ait fait l’objet d’une deuxième lecture et d’un renvoi à un comité²³³.

Si l’amendement ne précise pas d’échéance pour la présentation d’un rapport à la Chambre, le comité saisi de l’objet du projet de loi est libre de prendre tout le temps qu’il juge nécessaire²³⁴.

Motions d’instruction

Une fois qu’un projet de loi a été renvoyé à un comité, la Chambre peut adopter une motion d’instruction autorisant ce dernier à faire une chose qu’il n’aurait autrement pas le pouvoir de faire, par exemple : examiner une partie d’un projet de loi et en faire rapport séparément²³⁵ ; examiner certains points en particulier²³⁶ ; diviser un projet de loi en plusieurs mesures²³⁷ ; regrouper plusieurs projets de loi en une seule mesure²³⁸ ou encore élargir ou resserrer la portée ou l’application d’un projet de loi²³⁹. Un comité peut aussi solliciter des instructions de la Chambre²⁴⁰.

La Chambre peut donner des instructions à un comité plénier ou, bien entendu, à n’importe lequel de ses comités. Plusieurs motions d’instruction peuvent être proposées relativement à un même projet de loi, mais chaque motion doit être proposée séparément²⁴¹. Les motions d’instruction se rapportant à des projets de loi sont davantage facultatives qu’impératives²⁴², en ce qu’il appartient au comité de décider s’il exercera ou non les pouvoirs que lui confère la Chambre²⁴³.

Les motions d’instruction émanent d’une pratique britannique qui s’est développée au cours de la seconde moitié du XIX^e siècle et ont été conservées dans l’usage de la Chambre des communes canadienne. Presque toutes les instructions relatives à des projets de loi recensées dans les précédents remontent à une époque où les projets de loi étaient renvoyés à un comité plénier après la deuxième lecture.

Une motion d’instruction n’est pas recevable comme amendement à la motion de deuxième lecture d’un projet de loi et ne peut être proposée tant que la Chambre est toujours saisie du projet de loi à l’étude²⁴⁴. Elle peut être proposée immédiatement après la motion de deuxième lecture lorsqu’elle porte renvoi à un comité plénier²⁴⁵. Aucun avis n’est exigé et une motion d’instruction présentée à cette étape du processus législatif ne peut être ni débattue ni amendée²⁴⁶.

Une motion d’instruction peut également être proposée sous forme de motion indépendante²⁴⁷. Un avis de 48 heures est alors exigé²⁴⁸ et la motion, lorsque soumise à la Chambre, peut faire l’objet d’un débat et d’amendements²⁴⁹. Le débat sur une motion d’instruction doit porter sur l’objet de l’instruction et non sur le contenu du projet de loi²⁵⁰. Une motion d’instruction indépendante peut être proposée même une fois qu’un comité a commencé son étude du projet de loi²⁵¹.

Le ministre qui propose une motion d’instruction peut choisir de la faire inscrire au Feuilleton sous les Ordres émanant du gouvernement ou sous la rubrique « Motions » des Affaires courantes. En revanche, les motions d’instruction proposées par de simples députés sont habituellement inscrites sous les Affaires émanant des députés, sauf si elles se rapportent à un projet de loi dont est saisi un comité, auquel cas elles sont inscrites sous la rubrique « Motions » des Affaires courantes²⁵². La motion est alors traitée comme une motion de fond indépendante, même si elle n’a de signification qu’au regard du projet de loi dont le comité est saisi. Si le débat sur la motion est ajourné ou interrompu avant la fin de la séance, la motion est reportée à la rubrique des Ordres émanant du gouvernement et le moment de la reprise ultérieure du débat est laissé au gré du gouvernement²⁵³.

Plusieurs raisons peuvent amener la présidence à juger irrecevable une motion d’instruction. On ne peut se servir d’une motion d’instruction pour traiter dans un projet de loi d’une affaire qui pourrait constituer une mesure distincte ou pour chercher à s’immiscer dans les travaux d’un comité dont le rapport n’a pas encore été présenté²⁵⁴. Est aussi irrecevable une motion d’instruction qui n’est pas présentée dans la forme voulue ou qui n’est pas libellée de façon à ce que le comité comprenne clairement ce que la Chambre souhaite²⁵⁵. Une motion d’instruction est irrecevable si elle ne se rapporte pas au contenu du projet de loi, si elle n’est pas claire ou si elle tente de supprimer une partie du projet de loi. Enfin, elle est irrecevable si elle tente d’accorder à un comité des pouvoirs qu’il a déjà²⁵⁶, si elle autorise un comité à scinder un projet de loi qui ne s’y prête pas²⁵⁷ ou si elle étend les prérogatives financières de la Couronne sans la recommandation royale requise²⁵⁸.

Consentement royal

Dérivé des pratiques britanniques, le consentement royal (à ne pas confondre avec la sanction royale ou la recommandation royale) fait partie des règles et des usages tacites de la Chambre des communes du Canada. Toute mesure législative qui touche les prérogatives, les revenus héréditaires, les biens ou les intérêts de la Couronne exige le consentement royal, qui, au Canada, émane du gouverneur général en sa qualité de représentant du souverain²⁵⁹. Ce consentement est donc nécessaire pour reporter, aliéner ou céder des droits de propriété de la Couronne, ou pour renoncer à l’une de ses prérogatives²⁶⁰. C’est ainsi qu’il a été exigé pour des projets de loi relatifs à des chemins de fer sur lesquels la Couronne avait un droit de servitude²⁶¹, à des droits de propriété de la Couronne (sur les parcs nationaux, par exemple²⁶²), à la saisie-arrêt et à la distraction de pensions²⁶³ et à des modifications à la Loi sur l’administration financière²⁶⁴.

Le consentement royal n’est pas requis lorsque le projet de loi vise des biens que la Couronne détient pour ses sujets²⁶⁵. Le consentement de la Couronne ne signifie toutefois pas que celle-ci approuve la teneur du projet de loi, mais simplement qu’elle accepte d’enlever un obstacle à sa progression afin que les deux chambres puissent l’examiner et demander, à terme, la sanction royale²⁶⁶.

Bien que le consentement royal soit souvent donné à l’étape de la deuxième lecture d’un projet de loi²⁶⁷, il peut l’être à n’importe quelle étape précédant l’adoption définitive du projet de loi²⁶⁸. Il peut prendre la forme d’un message spécial²⁶⁹, mais il est habituellement transmis par un ministre²⁷⁰ qui prend la parole à la Chambre pour déclarer : « Son Excellence le (la) gouverneur(e) général(e) a été informé(e) de la teneur de ce projet de loi et consent, dans la mesure où les prérogatives de Sa Majesté sont touchées, à ce que le Parlement étudie le projet de loi et fasse à cet égard ce qu’il juge approprié. » À défaut de consentement préalable, le Président refusera de mettre aux voix la motion portant troisième lecture et adoption²⁷¹. Si, par mégarde, un projet de loi exigeant le consentement royal devait franchir toutes les étapes au Parlement sans l’avoir obtenu, il faudrait alors déclarer nulles et non avenues les délibérations pertinentes²⁷².

Examen en comité

À l’étape de l’examen en comité, les députés étudient en détail les articles du projet de loi. C’est lors de cette étude qu’ils peuvent pour la première fois proposer des amendements au projet de loi. C’est aussi à cette étape que des témoins peuvent être invités à présenter leur point de vue et à répondre aux questions des députés. Un projet de loi est renvoyé pour étude à un comité permanent, spécial ou législatif²⁷³, normalement après la deuxième lecture à la Chambre, mais parfois avant²⁷⁴. Tous les projets de loi fondés sur une motion des subsides sont obligatoirement renvoyés à un comité plénier²⁷⁵. La Chambre peut tout de même, du consentement unanime, y renvoyer n’importe quel autre type de projet de loi²⁷⁶, le plus souvent après avoir franchi plus d’une étape du processus législatif au cours d’une même séance²⁷⁷. Enfin, la Chambre peut adopter un ordre spécial pour renvoyer un projet de loi à un comité plénier²⁷⁸.

Mandat du comité

Lorsqu’un projet de loi est renvoyé à un comité, on considère que l’ordre de renvoi lui confère uniquement le mandat d’examiner le projet de loi et d’en faire rapport à la Chambre, avec ou sans amendement²⁷⁹. Si le projet de loi a déjà été lu une deuxième fois, le comité est lié par la décision de la Chambre et ne peut apporter au projet de loi des modifications qui en contredisent le principe²⁸⁰. Évidemment, il n’en est pas ainsi lorsque le comité est saisi d’un projet de loi qui n’a pas encore été lu une deuxième fois²⁸¹.

Durant l’étude d’un projet de loi, un comité peut recevoir certaines précisions de la Chambre sur son ordre de renvoi. Les « instructions » de la Chambre peuvent avoir pour effet d’élargir le mandat du comité en lui donnant des pouvoirs additionnels²⁸².

Un comité peut être saisi d’un nouveau renvoi de la Chambre pour étudier un projet de loi dont il a déjà fait rapport. Le renvoi est normalement proposé sous forme d’amendement à la motion portant troisième lecture du projet de loi. La Chambre peut renvoyer de nouveau un projet de loi à un comité afin de l’amender ou de revoir certains articles ; elle peut renvoyer le projet de loi plusieurs fois, avec ou sans limitation. Dans ce dernier cas, le projet de loi tout entier peut être réexaminé. Dans le cas d’un renvoi avec limitation, le comité ne peut examiner que les articles ou les amendements qui lui sont renvoyés²⁸³.

Rôle du comité dans l’étude d’un projet de loi

Le rôle du comité consiste à examiner le projet de loi article par article et, au besoin, mot par mot, et d’en approuver le libellé ou de le modifier²⁸⁴.

Le comité a le pouvoir de modifier les dispositions du projet de loi à un point tel que, lorsqu’il en est fait rapport à la Chambre, le projet de loi peut être à toutes fins pratiques complètement différent de ce qu’il était avant que le comité en ait été saisi²⁸⁵. Par exemple, le comité peut rejeter un ou plusieurs articles du projet de loi (si bien qu’il ne reste plus rien du texte de ce projet de loi) et en faire rapport à la Chambre avec amendements ; il peut également rejeter tous les articles du projet de loi et les remplacer par d’autres dans la mesure où ils respectent les règles relatives à la recevabilité²⁸⁶.

Durée des interventions

Tout membre d’un comité peut prendre la parole aussi souvent et parler aussi longtemps qu’il le souhaite, sous réserve uniquement des dispositions adoptées précédemment par le comité²⁸⁷. Il arrive souvent qu’un comité adopte des motions pour gouverner ses travaux, comme des motions limitant la durée des interventions, établissant l’ordre des interventions des membres du comité (habituellement selon l’affiliation politique) et imposant des délais régissant la présentation de certains types de motions ou d’amendements²⁸⁸.

Un comité peut aussi limiter lui-même le temps qu’il consacre à l’étude d’un projet de loi en adoptant une motion en ce sens. Une telle motion peut faire l’objet d’un débat et d’amendements. Il arrive qu’un comité adopte l’équivalent d’une motion d’attribution de temps, c’est-à-dire que le temps accordé à l’examen de chaque article soit déterminé par motion²⁸⁹, ou encore que l’étude d’un projet de loi prenne fin à une heure ou à une date donnée²⁹⁰. On a également adopté des motions pour suspendre l’étude de projets de loi en particulier jusqu’à ce que certaines conditions soient remplies²⁹¹.

Audition de témoins

Un comité saisi d’un projet de loi choisit normalement de tenir des audiences publiques. Son comité directeur (appelé sous-comité du programme et de la procédure) ou le comité tout entier, si aucun comité directeur n’a été formé, peut discuter d’un calendrier de réunions et dresser une liste des témoins que les membres souhaitent inviter à comparaître²⁹². Le comité directeur présentera habituellement ses recommandations au comité entier sous forme de rapport. Le comité devra ensuite adopter le rapport, modifié ou non. Le comité peut en outre décider de se prévaloir des services des analystes de la Bibliothèque du Parlement²⁹³ ou d’embaucher tout autre spécialiste qu’il considère nécessaire pour l’appuyer dans son travail²⁹⁴.

Dès le début de la première réunion sur l’examen du projet de loi, le président du comité met en délibération l’article 1 (ou l’article 2, si l’article 1 vise le titre abrégé²⁹⁵) afin de permettre la tenue d’une discussion d’ordre général et l’interrogation des témoins, s’il y en a qui comparaissent. D’habitude, le premier témoin à comparaître devant le comité est le parrain du projet de loi, le ministre qui en est responsable ou son secrétaire parlementaire. D’autres témoins peuvent ensuite être invités à donner leur avis sur le projet de loi. Ils peuvent être des particuliers, des experts ou des représentants d’organisations susceptibles d’être touchés par la mesure législative. À ce stade, la discussion est très libre et porte à la fois sur le principe général et les détails du projet de loi. Plus tard, une fois que l’étude article par article du projet de loi est en cours, le ministre responsable ou son secrétaire parlementaire pourra s’adresser de nouveau au comité²⁹⁶. Les fonctionnaires du ministère concerné se rendent aussi disponibles durant cette étape afin de fournir des explications sur certains aspects complexes ou techniques de la proposition législative²⁹⁷.

Il est arrivé que des comités étudient deux projets de loi au cours d’une même réunion afin d’interroger un ministre et des témoins sur les deux projets de loi en même temps²⁹⁸. Il s’agissait alors de projets de loi qui avaient des questions communes et qui, par conséquent, se prêtaient bien à une étude simultanée. Nonobstant ces similitudes, les projets de loi ont été examinés séparément à l’étape de l’étude article par article²⁹⁹. Il est également arrivé qu’un comité étudie en même temps un projet de loi qui lui avait été renvoyé et la teneur d’un autre projet de loi³⁰⁰.

Étude article par article

L’audition des témoins terminée, le comité procède à l’étude article par article du projet de loi. C’est au cours de cette étape que les membres du comité peuvent proposer des amendements au projet de loi.

Ordre d’examen des éléments constitutifs du projet de loi

À moins que le comité n’en décide autrement, l’étude article par article se fait dans l’ordre suivant :

• articles ;
• articles réservés (le cas échéant) ;
• annexes ;
• article 1 (titre abrégé) ;
• préambule (le cas échéant) ;
• titre.

Les éléments constitutifs d’un projet de loi doivent être étudiés selon un ordre prescrit. L’étude du préambule (si le projet de loi en comporte un) est reportée à la fin de l’examen article par article³⁰¹. Celle de l’article 1, si celui-ci ne vise que le titre abrégé, est également reportée. Si le projet de loi contient un titre subsidiaire au lieu d’un titre abrégé, la pratique actuelle consiste à traiter le titre subsidiaire comme un titre abrégé et à repousser son examen. Les autres articles et les annexes sont étudiés dans l’ordre dans lequel ils figurent dans la version imprimée du projet de loi³⁰². Les nouveaux articles et les nouvelles annexes sont mis en discussion suivant l’ordre dans lequel ils apparaîtraient dans le projet de loi. Bien que certains ouvrages en matière de procédure parlementaire préconisent un ordre différent pour leur examen³⁰³, les comités ont, de façon générale, préféré aborder l’examen des nouveaux articles et des nouvelles annexes de la même manière que les propositions d’amendements aux articles, c’est-à-dire dans l’ordre où ils paraîtraient dans le projet de loi. En fait, cette pratique s’est avérée si courante qu’elle est maintenant solidement établie dans les usages de la Chambre³⁰⁴. Une fois qu’il a disposé de tous les articles et annexes, le comité revient à l’étude de l’article 1 (si celui-ci a été reporté), du préambule et, enfin, du titre³⁰⁵.

Étude des articles

Chaque article du projet de loi constitue une question distincte et doit être étudié séparément. Le président du comité appelle successivement chaque article par son numéro et, après débat et si aucun amendement n’est proposé, met l’article aux voix. Si un amendement est proposé, le président donne la parole au député concerné, qui a ainsi l’occasion de proposer son amendement et de l’expliquer au comité. Une nouvelle question est ainsi mise en examen et un nouveau débat s’engage. Une fois la discussion terminée, le président met d’abord aux voix l’amendement visant à modifier l’article, puis l’article lui-même, tel que modifié (le cas échéant). Une fois adopté, l’article ne peut être remis en discussion, sauf du consentement unanime³⁰⁶.

Le comité peut, sur adoption d’une motion à cet effet, procéder à la division d’un article dans le but de débattre des parties de l’article ou de les mettre aux voix séparément³⁰⁷.

Articles réservés

Le comité peut décider, par voie de motion, de reporter l’examen d’un article ou d’un groupe d’articles consécutifs. Le débat sur une motion qui propose de reporter l’examen d’un article doit se limiter à la seule question du report et non porter sur les dispositions du projet de loi ou de l’article visé. À moins que la motion de report en dispose autrement, un article dont l’examen aura été différé sera étudié après que tous les autres articles du projet de loi auront été examinés³⁰⁸.

Amendements

Proposé lors du débat sur un article, l’amendement vise soit à modifier le texte de l’article en discussion de telle manière qu’il soit plus acceptable, soit à proposer au comité un nouveau libellé. L’amendement doit absolument se rattacher à l’article qu’il cherche à modifier³⁰⁹ et ne peut donc viser qu’un article du projet de loi³¹⁰. Cela étant dit, le président peut, pour des raisons d’ordre pratique, autoriser que la discussion porte à la fois sur plusieurs autres amendements qui sont reliés entre eux et qui concernent différents aspects de l’amendement dont le comité est saisi³¹¹. Une fois proposé, un amendement ne peut être retiré qu’à la demande du motionnaire et du consentement unanime des membres du comité³¹².

Un sous-amendement peut aussi être proposé : il a pour objet de modifier un amendement ou de le préciser. Le sous-amendement doit se rapporter à l’amendement et ne doit pas en élargir la portée en soulevant une question qui lui est étrangère³¹³. Le comité ne peut être saisi que de deux amendements à la fois, c’est-à-dire un amendement à l’article et un sous-amendement à l’amendement³¹⁴.

Seul un membre du comité ou son substitut dûment désigné³¹⁵ peut proposer un amendement au projet de loi ou voter sur une proposition d’amendement³¹⁶. Le président du comité, à l’instar du Président de la Chambre, ne peut proposer de motions ni voter, sauf en cas d’égalité des voix³¹⁷. Il est généralement admis qu’en cas d’égalité des voix, un président de comité devrait se prononcer de façon à poursuivre la discussion. Ainsi, s’il devait se prononcer sur un article du projet de loi, le président voterait de manière affirmative, tandis que dans le cas d’un amendement ou d’un sous-amendement, il voterait de manière négative, afin de maintenir le statu quo et de garder la question ouverte à d’autres amendements, en comité ou à la Chambre à l’étape du rapport. Le président de comité n’est pas obligé de donner les motifs de sa voix prépondérante ni de l’expliquer³¹⁸. Cette pratique n’a pas cours lorsqu’un comité est saisi d’un projet de loi d’intérêt privé ; en pareil cas, le président peut voter sur toute question concernant le projet de loi et exercer ensuite son droit de voix prépondérante en cas d’égalité des voix³¹⁹.

Le Bureau du légiste et conseiller parlementaire offre des services de rédaction législative aux membres du comité qui souhaitent proposer des amendements à un projet de loi. Lorsque les députés choisissent de se prévaloir de ces services, il est entendu que toutes les communications entre eux et le personnel du Bureau du légiste et conseiller parlementaire et tout autre employé de la Chambre des communes relativement aux amendements proposés doivent être considérées comme étant strictement confidentielles. Chaque proposition d’amendement doit être présentée par écrit au greffier du comité et peut être proposée dans l’une ou l’autre des deux langues officielles. Contrairement aux règles qui s’appliquent aux motions présentées à la Chambre, il n’est pas nécessaire qu’une motion proposée en comité soit appuyée³²⁰.

Le député qui entend faire des propositions d’amendement à un projet de loi n’est pas tenu d’en donner avis ; cependant, l’usage veut qu’il les communique au greffier du comité afin d’en assurer la traduction, la compilation et la diffusion à tous les membres du comité³²¹. Prévenu à l’avance, le président du comité pourra par conséquent veiller à ce qu’une proposition d’amendement soit abordée au bon moment durant l’étude du projet de loi. Pour assurer le déroulement ordonné de l’étude article par article, un comité peut envisager l’adoption d’une motion dictant une heure de tombée pour la réception des propositions d’amendement³²².

Ordre de prise en considération des amendements

Trois types d’amendements peuvent être proposés lors de l’étude de chaque article du projet de loi³²³ :

• l’amendement visant à retrancher certains mots en les remplaçant par d’autres ;
• l’amendement visant à retrancher un ou plusieurs mots ;
• l’amendement visant à insérer ou à ajouter d’autres mots, ou à ajouter un nouvel article ou une nouvelle annexe au projet de loi.

Le président du comité met en délibération les propositions d’amendement selon l’ordre dans lequel ils apparaîtraient dans le projet de loi, sauf lorsque plusieurs propositions d’amendement sont faites pour la même ligne. En pareil cas, les amendements sont abordés dans l’ordre chronologique où ils ont été soumis. Le président peut décider qu’un amendement n’est pas présenté au bon endroit ou qu’il y aurait lieu de le présenter sous forme d’un nouvel article³²⁴.

Les amendements doivent être proposés dans un ordre qui suit le texte à modifier. Une fois que le comité a modifié une ligne d’un article, il ne peut la modifier de nouveau par un autre amendement : une ligne ne peut être modifiée qu’une seule fois³²⁵.

Recevabilité des amendements

Les amendements et les sous-amendements qui sont proposés par des députés en comité doivent être conformes à certaines règles de recevabilité. Une fois que les amendements et sous-amendements ont été présentés, le président du comité décide de leur recevabilité ; il n’a pas à se prononcer sur une proposition hypothétique. Le président s’appuie sur les règles de procédure établies comme précédents au fil des ans et sur les ouvrages faisant autorité en matière de procédure et de pratique parlementaires.

Contrairement à la Chambre, où les décisions du Président sont sans appel³²⁶, la décision d’un président de comité peut faire l’objet d’un appel au comité par voie de motion³²⁷. Par contre, ni la décision du président du comité ni la motion d’appel ne peuvent faire l’objet d’un débat. La décision du président ne peut être annulée qu’à la majorité des voix. Par conséquent, s’il y a égalité des voix lors d’un vote sur une motion demandant que la décision du président soit maintenue, sa décision est maintenue³²⁸.

Si, au cours du débat, le président constate qu’une proposition d’amendement dont on a accepté la présentation (mais qui n’a pas encore fait l’objet d’une décision) est irrégulière, il en informe le comité et arrête l’étude de la proposition³²⁹.

Règles

Les règles concernant la recevabilité des amendements sont essentiellement les mêmes, que ce soit pour un projet de loi renvoyé à un comité avant ou après la deuxième lecture, ou étudié à l’étape du rapport³³⁰. Toutefois, les règles qui traitent du principe ou de la portée d’un projet de loi ne s’appliquent pas lorsqu’un projet de loi n’a pas encore franchi l’étape de la deuxième lecture, étant donné que le principe du projet de loi n’a pas été au préalable entériné par la Chambre.

Les règles qui gouvernent la recevabilité des amendements proposés aux articles d’un projet de loi peuvent être regroupées en fonction des caractéristiques et des éléments suivants :

Principe et portée : Un amendement à un projet de loi renvoyé à un comité après la deuxième lecture est irrecevable s’il en dépasse la portée et le principe³³¹. (Cette règle ne s’applique pas à un projet de loi renvoyé à un comité avant la deuxième lecture, étant donné que le principe du projet de loi n’a pas encore été entériné par la Chambre.) De même, un amendement qui équivaut à une simple négation du projet de loi ou en contredit le principe tel qu’adopté en deuxième lecture³³² est irrecevable.

Pertinence : Tout amendement à un projet de loi doit nécessairement être pertinent, c’est-à-dire toujours avoir rapport à l’objet du projet de loi ou de l’article du projet de loi à l’étude. En ce qui concerne un projet de loi renvoyé à un comité après la deuxième lecture, un amendement est irrecevable s’il vise à modifier un texte législatif dont le comité n’est pas saisi³³³ ou s’il vise à modifier un article de la loi existante, sauf si celle-ci est explicitement modifiée par un article du projet de loi³³⁴. À l’inverse, un tel amendement serait recevable dans le cas d’un projet de loi renvoyé à un comité avant la deuxième lecture, pourvu qu’il soit toujours pertinent. En effet, dans ce cas, le principe et la portée du projet de loi n’auraient pas encore été définis, ce qui en permettrait une étude plus vaste.

Cohérence : Les décisions du comité à l’égard d’un projet de loi doivent être compatibles avec ses décisions antérieures. Un amendement est donc irrecevable s’il va à l’encontre ou s’écarte des dispositions du projet de loi adoptées jusque-là par le comité, s’il contredit une décision rendue au sujet d’un amendement antérieur³³⁵, s’il s’inspire d’amendements déjà rejetés³³⁶ ou s’il en dépend³³⁷.

Prérogative de la Couronne en matière financière : Étant donné qu’un amendement ne peut empiéter sur la prérogative de la Couronne en matière financière, est irrecevable tout amendement qui entraîne une imputation sur le Trésor³³⁸, qui étend l’objet ou le but de la recommandation royale ou qui en assouplit les conditions et les réserves³³⁹. Est également irrecevable tout amendement qui dépasse la portée de la motion des voies et moyens sur laquelle est fondé un projet de loi, de même que tout amendement qui impose à la population une nouvelle charge fiscale³⁴⁰ qui n’a pas été sanctionnée au préalable par l’adoption d’une motion des voies et moyens ou qui n’est pas englobée dans les termes d’une motion des voies et moyens déjà adoptée³⁴¹.

Forme : Un amendement qui vise à supprimer un article tout entier est irrecevable puisque voter contre l’adoption de l’article en question aurait le même effet³⁴². Un amendement est aussi irrecevable s’il est présenté au mauvais endroit du projet de loi, s’il est présenté au comité dans un esprit de dérision ou s’il est vague ou futile³⁴³. De plus, un amendement est irrecevable s’il se rapporte à des amendements ou à des annexes pour lesquels aucun avis n’a encore été déposé, s’il est incompréhensible sans eux ou s’il est incomplet pour d’autres motifs³⁴⁴. Enfin, un amendement qui rend inintelligible ou grammaticalement incorrect l’article qu’il vise à modifier est également irrecevable³⁴⁵.

Disposition interprétative : La disposition interprétative d’un projet de loi n’est pas l’endroit pour proposer une modification de fond au projet de loi, à moins que d’autres amendements aient été adoptés qui justifieraient l’amendement de la disposition interprétative³⁴⁶. De plus, un amendement à la disposition interprétative d’un projet de loi qui a été renvoyé à un comité après la deuxième lecture doit toujours se rapporter au projet de loi, sans en dépasser la portée et sans en contredire le principe. Cette dernière règle ne s’applique pas à un projet de loi qui a été renvoyé à un comité avant la deuxième lecture³⁴⁷.

Intertitres : On soutient depuis longtemps que, étant donné qu’ils ne font pas partie du texte de loi, les intertitres rattachés à diverses parties d’un projet de loi ne peuvent faire l’objet d’amendements³⁴⁸. Toutefois, il est arrivé que des comités modifient des intertitres sans que cela ne soulève d’objections, et la jurisprudence en la matière a incité les instances chargées du processus législatif à adopter un point de vue plus souple à cet égard³⁴⁹.

Disposition d’entrée en vigueur : Un amendement qui vise à modifier l’article concernant l’entrée en vigueur d’un projet de loi en la faisant dépendre d’une condition est irrecevable³⁵⁰, puisqu’il dépasse la portée du projet de loi et tente d’y apporter un élément nouveau. En revanche, un amendement qui vise à repousser l’entrée en vigueur est recevable, à condition que le délai soit jugé raisonnable et non pas comme une tentative de contrecarrer l’entrée en vigueur des dispositions du projet de loi.

Annexes : Il est possible de proposer un amendement à une annexe et de nouvelles annexes³⁵¹, sauf dans le cas d’un projet de loi dont l’objet est de ratifier un accord (un traité ou une convention) qui relève des prérogatives de la Couronne. Si l’annexe d’un tel projet de loi renferme le libellé de l’accord, elle ne peut alors faire l’objet d’amendements. Néanmoins, on peut proposer des amendements aux articles du projet de loi, pourvu qu’ils ne touchent pas au libellé de l’accord en annexe³⁵².

Préambule : Dans le cas d’un projet de loi renvoyé à un comité après la deuxième lecture, un amendement de fond au préambule n’est recevable que s’il est rendu nécessaire par l’adoption d’amendements au projet de loi³⁵³. De plus, un amendement au préambule est recevable lorsqu’il s’agit de rendre le texte plus précis ou d’en uniformiser les versions française et anglaise³⁵⁴. Si le projet de loi ne contient pas de préambule, le comité ne peut pas en ajouter un³⁵⁵. Dans le cas d’un projet de loi renvoyé à un comité avant la deuxième lecture, un préambule, s’il n’en existe pas déjà un, peut être présenté dans la mesure où il se rapporte au projet de loi ; par surcroît, sont recevables des amendements de fond à un préambule existant³⁵⁶.

Formule d’édiction : La formule d’édiction n’est pas soumise à l’approbation du comité ou de la Chambre et ne peut donc faire l’objet de débats ou d’amendements³⁵⁷.

Titres : On ne peut modifier les titres, qu’il s’agisse du titre intégral, abrégé ou subsidiaire, que si les amendements apportés au projet de loi le justifient³⁵⁸. Tout changement apporté à un titre par un comité prend effet au moment où le projet de loi modifié est adopté à l’étape du rapport³⁵⁹.

Amendements corrélatifs : Lorsqu’un amendement est jugé irrecevable, tous les amendements corrélatifs de cet amendement le sont aussi³⁶⁰.

Mise aux voix des amendements

Lorsque le comité est saisi d’une proposition d’amendement et d’un sous-amendement, le président du comité met d’abord aux voix le sous-amendement. S’il est rejeté, l’amendement est ensuite mis aux voix ; si le sous-amendement est adopté, l’amendement, modifié, est alors mis aux voix. Le comité peut parfois, du consentement unanime, faire en sorte qu’un groupe d’amendements soit mis aux voix comme si chacun d’eux avait été proposé et avait fait l’objet d’un vote séparé³⁶¹.

Adoption du projet de loi

Une fois que le comité a terminé son étude article par article, le projet de loi dans son ensemble, avec ou sans amendement, est soumis à l’approbation du comité. Si la pratique habituelle consiste, à cette étape, à répondre oui à la question « Le projet de loi est-il adopté ? », l’opposition au projet de loi s’exprime normalement par le rejet de tous les articles du projet de loi avant son adoption ou par l’adoption d’une motion portant que le comité décide de ne pas poursuivre l’étude du projet de loi (voir la section intitulée « Abandon de l’étude du projet de loi » du présent chapitre).

Autorisation de faire rapport à la Chambre

Après l’adoption du projet de loi, le président demande au comité l’autorisation d’en faire rapport à la Chambre. La formule d’usage est la suivante : « Dois-je faire rapport du projet de loi (tel que modifié) à la Chambre ? ». Si le comité acquiesce, et à moins d’indication contraire, le président doit faire rapport du projet de loi à la Chambre dans les plus brefs délais.

Réimpression du projet de loi

Si des modifications ont été adoptées, le comité ordonne généralement la réimpression du projet de loi à l’intention des députés qui auront à le consulter à l’étape du rapport³⁶².

Rapport à la Chambre

Le comité doit s’en tenir à l’ordre de renvoi que constitue le projet de loi et faire rapport du projet de loi à la Chambre, avec ou sans amendement³⁶³. Il ne peut faire rapport que du projet de loi et, par conséquent, ne peut inclure dans son rapport des recommandations de fond³⁶⁴. À plusieurs occasions, le Président a déclaré irrecevables des rapports qui contenaient des recommandations³⁶⁵ ou des motions portant adoption d’un tel rapport³⁶⁶. En 1973, le Président Lamoureux déclarait « […] qu’il n’y a pas d’autorité qu’on puisse invoquer pour soutenir qu’étudiant un [projet de loi] un comité de la Chambre peut lui faire rapport d’autre chose que le [projet de loi] lui-même³⁶⁷ ».

Toutefois, en vertu du mandat permanent que lui confère le Règlement, rien n’empêche un comité permanent de présenter un rapport distinct dans lequel il expose ses recommandations de fond à l’égard de l’objet du projet de loi³⁶⁸.

Obligation de faire rapport

Tout comité doit faire rapport à la Chambre de tous les projets de loi qui lui ont été renvoyés, ainsi que des amendements qui y ont été apportés³⁶⁹, et la Chambre doit recevoir tout projet de loi dont un comité aura fait rapport, qu’il ait été amendé ou non³⁷⁰. Aucun comité n’est cependant habilité à soumettre à la Chambre deux rapports sur un seul projet de loi, ce qui aurait pour effet de diviser le projet de loi³⁷¹. Un comité peut rejeter tous les articles, le titre et le projet de loi même. Le comité fait alors rapport du projet de loi avec amendements même s’il n’en reste que le numéro³⁷².

Par ailleurs, à moins qu’un ordre de la Chambre³⁷³ ou une disposition du Règlement³⁷⁴ n’impose au comité une date limite pour faire rapport du projet de loi à la Chambre, il appartient au comité de déterminer à quel moment en faire rapport³⁷⁵. La Chambre conserve le droit de modifier le libellé de l’ordre de renvoi d’un projet de loi à un comité. Si un ministre ou un député estime qu’un comité chargé de l’examen d’un projet de loi fait fi de l’autorité de la Chambre en refusant de faire l’examen du projet de loi ou d’en faire rapport à la Chambre, il peut choisir de porter le fait à l’attention de la Chambre et proposer une limite de temps à l’étude du projet de loi par le comité. Cela peut se faire en donnant avis d’une motion tendant à exiger du comité qu’il fasse rapport au plus tard à une date donnée. Cet avis peut être inscrit, le cas échéant, sous les Ordres émanant du gouvernement ou les Affaires émanant des députés³⁷⁶.

Projet de loi d’intérêt public émanant d’un député

Tout comité saisi d’un projet de loi d’intérêt public émanant d’un député est tenu, dans un délai de 60 jours de séance à partir de la date du renvoi en comité, d’en faire rapport à la Chambre, avec ou sans amendement. Autrement, il doit lui présenter un rapport dans lequel il recommande de ne pas poursuivre l’étude du projet de loi³⁷⁷ ou dans lequel il demande une seule prolongation de 30 jours de séance, raisons à l’appui³⁷⁸. Si aucun projet de loi ni rapport n’est présenté au plus tard à la fin des 60 jours de séance, ou de la prolongation de 30 jours de séance si elle a été approuvée par la Chambre, le projet de loi est réputé avoir fait l’objet d’un rapport sans amendement³⁷⁹.

Abandon de l’étude du projet de loi

Il est arrivé à quelques reprises qu’un comité présente un rapport à la Chambre soit pour recommander que l’étude d’un projet de loi soit abandonnée³⁸⁰, soit tout simplement pour informer la Chambre du fait que le comité avait convenu d’en abandonner l’étude³⁸¹. De même, à l’occasion, un comité décide de ne plus poursuivre l’étude d’un projet de loi sans en faire rapport à la Chambre³⁸².

En pareilles circonstances, la décision finale quant au sort à accorder à un projet de loi appartient à la Chambre dans son ensemble, et non seulement au comité dont la fonction est d’exécuter le mandat qu’il a reçu de la Chambre et de faire rapport du projet de loi. Seule la Chambre a le pouvoir de refuser qu’un projet de loi soit adopté ou d’en ordonner le retrait³⁸³. Rappelant à la Chambre que la présidence ne se mêle pas de la conduite des affaires d’un comité, le Président Fraser a bien précisé que rien n’empêchait un député ou un ministre, au moyen d’une motion, de faire intervenir la Chambre pour qu’elle exerce son autorité en ordonnant au comité de reprendre effectivement ses travaux et de faire rapport à la Chambre³⁸⁴.

Rapport contenant des amendements irrecevables

Étant donné qu’un comité peut faire appel de la décision de son président³⁸⁵ et l’annuler, il se peut qu’un comité fasse rapport d’un projet de loi auquel ont été apportés des amendements déclarés initialement irrecevables par la présidence. L’admissibilité de ces amendements, ainsi que de tout autre amendement apporté par un comité, peut donc faire l’objet d’une contestation sur le plan de la procédure au moment où la Chambre reprend l’étude du projet de loi à l’étape du rapport³⁸⁶. La recevabilité des amendements est alors déterminée par le Président de la Chambre, qu’il soit invité à le faire à la suite d’un rappel au Règlement³⁸⁷ ou qu’il le fasse de sa propre initiative³⁸⁸.

Dans une décision rendue en 1992, le Président Fraser a déclaré :

Lorsqu’un projet de loi est renvoyé à un comité permanent ou législatif de la Chambre, ce comité est autorisé uniquement à adopter, à modifier ou à rejeter les dispositions qui se trouvent dans le projet de loi et à faire rapport du projet de loi à la Chambre avec ou sans proposition d’amendement. Dans ses travaux, le comité doit respecter un certain nombre de contraintes. Il ne peut empiéter sur la prérogative financière de la Couronne, il ne peut aller au-delà de la portée du projet de loi adopté à l’étape de la deuxième lecture, et il ne peut toucher à la loi originale en y apportant des amendements qui ne sont pas envisagés dans le projet, aussi tentant que cela puisse être³⁸⁹.

Présentation du rapport

Le rapport du comité qui a complété l’examen d’un projet de loi est présenté à la Chambre par le président du comité³⁹⁰ pendant les Affaires courantes, à l’appel de la rubrique « Présentation de rapports de comités »³⁹¹. Aucun débat ne peut avoir lieu à ce moment-là.

Étape du rapport

Après avoir été examinés en comité, les projets de loi sont examinés une deuxième fois par la Chambre tout entière. C’est à cette étape, appelée l’étape du rapport, que les députés peuvent, après en avoir donné avis, proposer des amendements au projet de loi dont le comité a fait rapport. Ces motions font alors l’objet d’un débat.

Historique

À l’époque de la Confédération, on a prescrit dans le Règlement de la Chambre des communes la marche à suivre pour l’étude des projets de loi en comité et la présentation des rapports à la Chambre. Même si les projets de loi pouvaient être renvoyés à un comité permanent ou spécial, ils devaient quand même faire l’objet d’un examen par un comité plénier³⁹². Les amendements adoptés par le comité devaient être communiqués à la Chambre, qui les recevait immédiatement. De plus, les règles prévoyaient que s’ils faisaient l’objet de rapports avec amendements par un comité plénier, les projets de loi pouvaient être débattus et amendés avant que la Chambre en ordonne la troisième lecture. Si les projets de loi n’avaient pas fait l’objet de modifications lors de l’étude en comité plénier, la troisième lecture était abordée immédiatement ou encore fixée à un moment déterminé par la Chambre.

Au fil des ans, on a constaté que les amendements n’étaient proposés qu’en comité et que, lorsqu’ils l’étaient à la Chambre, une motion portant adoption de ceux-ci était présentée et mise aux voix immédiatement³⁹³. Ce constat a amené la Chambre, en 1955, à modifier ses règles pour refléter la pratique établie. On a convenu qu’il fallait présenter les amendements à la Chambre et disposer immédiatement de la motion tendant à les approuver avant qu’une troisième lecture soit ordonnée pour la prochaine séance de la Chambre³⁹⁴. Ces modifications au Règlement ont eu pour conséquence d’éliminer ce qui pouvait alors constituer l’étape du rapport. En 1968, la Chambre a effectué une refonte complète de son processus législatif de façon que tous les projets de loi, sauf ceux fondés sur des motions de subsides ou des voies et moyens, soient désormais renvoyés à des comités permanents ou spéciaux et ne fassent plus l’objet d’un réexamen par un comité plénier. De plus, la Chambre a rétabli l’étape du rapport et accordé au Président le pouvoir de choisir et de regrouper les amendements. Elle a aussi adopté des dispositions relatives à la présentation des avis d’amendements et à la durée des discours à cette étape du processus législatif³⁹⁵.

Si le Comité spécial sur la procédure de 1968 a recommandé le rétablissement de l’étape du rapport, c’est parce qu’il la jugeait essentielle pour que tous les députés, et non seulement les membres du comité, puissent se prononcer sur les projets de loi à l’étude et, s’il y a lieu, y proposer des amendements. Dans l’esprit du Comité, cette étape ne devait toutefois pas constituer une reprise de l’étape de l’examen en comité. En effet, contrairement à l’étape de l’examen en comité, où le projet de loi est étudié article par article, il ne devait y avoir aucun débat à l’étape du rapport, sauf si l’on donnait un préavis en vue de présenter des amendements, qui constitueraient dans ce cas l’unique objet du débat.

Depuis 1968, les dispositions du Règlement relatives à l’étape du rapport ont été modifiées à quelques reprises. En 1986, la Chambre a apporté des changements à la durée des interventions³⁹⁶, précisé le but de l’étape du rapport et ajouté un « nota » énonçant des lignes directrices pour guider le Président dans le choix et le regroupement des motions d’amendement³⁹⁷. En 1994, on a de nouveau modifié la procédure permettant à un ministre de proposer le renvoi d’un projet de loi émanant du gouvernement à un comité avant la deuxième lecture³⁹⁸.

Puis, en 2001, un nouveau paragraphe a été ajouté au nota susmentionné, du fait qu’on avait inondé le Feuilleton des avis de centaines de propositions d’amendement concernant certains projets de loi controversés³⁹⁹. On y souligne que la présidence ne choisirait pas des motions « à caractère répétitif, frivole ou abusif ou de nature à prolonger inutilement les délibérations »⁴⁰⁰. Dans une décision rendue en 2012, le Président a encouragé la Chambre à trouver des façons de donner aux députés indépendants l’occasion de soumettre des amendements aux projets de loi afin de limiter le nombre de motions d’amendement à l’étape du rapport⁴⁰¹.

Rédaction des motions d’amendement à l’étape du rapport

Les députés obtiennent souvent, de la part du Bureau du légiste et conseiller parlementaire, des conseils et de l’aide pour rédiger des motions. Si on s’entend généralement pour dire que les communications que requiert ce processus devraient être considérées comme étant confidentielles, il reste que des questions de privilège soutenant ce principe⁴⁰² ont mené à l’adoption, en mars 2000, d’une motion portant renvoi de la question au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre. Dans son rapport, le Comité recommandait que « le processus de rédaction des amendements des députés aux projets de loi du gouvernement et aux projets de loi émanant des députés et aux motions d’initiative parlementaire, y compris la confidentialité qui leur est due et les personnes à qui l’information est communiquée, soit clairement décrit dans des lignes directrices de pratique ». Si le rapport n’a pas été adopté, il n’en reste pas moins que les pratiques administratives ont été modifiées pour renforcer la confidentialité du processus de rédaction⁴⁰³.

Avis de motions d’amendement

Pour qu’une motion portant amendement d’un projet de loi⁴⁰⁴ puisse être examinée à l’étape du rapport, il faut en donner avis, par écrit⁴⁰⁵, au moins un jour de séance avant le début de l’étude à l’étape du rapport s’il s’agit d’un projet de loi renvoyé à un comité après la deuxième lecture⁴⁰⁶, et deux jours de séance s’il s’agit d’un projet de loi renvoyé à un comité avant la deuxième lecture⁴⁰⁷. Les avis doivent être reçus par le Greffier avant 18 heures du lundi au jeudi et avant 14 heures le vendredi afin de paraître dans le Feuilleton des avis du jour de séance suivant⁴⁰⁸. Lorsque la Chambre est en période d’ajournement, l’heure de tombée pour les avis est 18 heures le jeudi précédant la reprise des travaux de la Chambre⁴⁰⁹. Aucun avis ne peut être déposé le jour du début de l’étude du projet de loi à cette étape, ni les jours suivants⁴¹⁰.

Modification relative à la forme

Le Règlement prévoit une exception aux exigences en matière de préavis dont il est question ci-dessus. Un ministre peut proposer un amendement sans avis si cet amendement ne vise que la forme d’un projet de loi du gouvernement⁴¹¹. Dans un tel cas, le débat doit porter uniquement sur l’amendement. Le but de cette règle est de faire en sorte qu’il soit plus facile d’apporter à un projet de loi les modifications subséquentes à d’autres modifications par le comité. Il appartient alors à la présidence de déterminer si l’amendement n’est que la simple conséquence de l’adoption d’un autre amendement ou s’il tend à changer le sens du projet de loi.

Avis de recommandation royale

Dans le cas d’une modification à caractère financier qui requiert une recommandation royale⁴¹², le Règlement prévoit qu’on doit donner avis de la recommandation royale au plus tard le jour de séance précédant celui où doit commencer l’étude à l’étape du rapport. Cet avis doit paraître au Feuilleton des avis, accompagné du libellé de la modification visée⁴¹³.

Recevabilité des motions d’amendement

Il revient au Président de décider quels amendements seront étudiés à l’étape du rapport. Le Président n’a pas à déterminer si l’objet ou le fond de l’amendement mérite une discussion, mais seulement si, dans le cadre des règles de procédure s’appliquant à la recevabilité des amendements présentés à l’étape du rapport, l’amendement proposé est recevable⁴¹⁴.

À l’étape du rapport, le projet de loi est examiné dans son ensemble et non pas article par article, comme c’est le cas lors de l’examen en comité. Sauf indication contraire, les règles relatives à la recevabilité des amendements présentés à l’étape de l’examen en comité s’appliquent également aux motions d’amendement proposées à l’étape du rapport⁴¹⁵. Par ailleurs, certaines règles sont propres à l’étape du rapport. Ainsi, depuis l’entrée en vigueur en 1968 des règles relatives à l’étape du rapport, une motion d’amendement visant à biffer un article d’un projet de loi a toujours été jugée recevable par la présidence, même si cette motion tendait à modifier ou à aller à l’encontre du principe du projet de loi tel qu’adopté en deuxième lecture⁴¹⁶ ; une motion d’amendement qui vise plusieurs articles du projet de loi a été jugée irrecevable⁴¹⁷.

À l’étape du rapport, le Président a donc déclaré irrecevable une motion d’amendement qui empiétait sur la prérogative de la Couronne en matière financière⁴¹⁸ ; qui visait à modifier un accord relevant des prérogatives de la Couronne⁴¹⁹ ; qui visait à modifier une loi ou un article de loi non modifié par le projet de loi⁴²⁰ ; et qui visait à modifier le titre sans que des changements importants justifiant une telle modification aient été apportés au contenu du projet de loi⁴²¹.

Le Président a également jugé irrecevables des motions d’amendement à un projet de loi qui avait été renvoyé à un comité après la deuxième lecture, alors que ces mêmes motions d’amendement auraient été recevables si le projet de loi avait été renvoyé à un comité avant la deuxième lecture. Par exemple, le Président a déclaré irrecevable une motion d’amendement qui dépassait la portée du projet de loi ou de l’article visé⁴²² ; qui était contraire au principe du projet de loi adopté en deuxième lecture⁴²³ ; qui proposait, au moyen d’un changement à la disposition interprétative, une modification de fond qui dépassait la portée du projet de loi⁴²⁴ ; qui tendait à modifier une loi non visée par le projet de loi⁴²⁵ ; qui visait à modifier non pas un article du projet de loi qui modifiait une loi existante, mais plutôt un article de la loi même⁴²⁶ ; et qui équivalait à une négation complète du projet de loi⁴²⁷.

La présidence a également déclaré que, l’étape du rapport n’étant pas une étape de lecture, il n’est donc pas permis de présenter des motions d’amendement sous la forme d’amendements motivés, ce que l’on ne peut faire qu’aux étapes des deuxième et troisième lectures d’un projet de loi⁴²⁸.

Puisque les motions d’amendement à l’étape du rapport peuvent faire l’objet d’un débat, elles font partie de la catégorie des motions de fond susceptibles de faire l’objet d’un amendement et d’un sous-amendement⁴²⁹. Un amendement à une motion d’amendement à l’étape du rapport doit strictement se rapporter à cette motion⁴³⁰. Un amendement qui visait le même objectif qu’une autre motion à l’étape du rapport pourrait être jugé irrecevable, puisqu’il pourrait être considéré comme une nouvelle motion de fond dont avis préalable aurait dû être donné avant le début de l’étape du rapport⁴³¹.

Pouvoir du Président de choisir les motions d’amendement

En 1968, le Comité spécial de la procédure, craignant que des députés profitent de l’étape du rapport pour proposer des amendements similaires sans grande importance ou de nature dilatoire⁴³², a recommandé dans son rapport l’adoption d’une règle habilitant le Président « à déterminer et à fusionner les amendements dont il aurait été donné avis »⁴³³. Cette règle a alors été adoptée⁴³⁴.

En 1985, le Comité spécial sur la réforme de la Chambre des communes (comité McGrath) a déploré le fait que les « Présidents qui se sont succédé à la Chambre depuis 1968 ne se sont jamais prévalus de leur pouvoir de choisir les amendements, même s’ils ont exercé le pouvoir de les regrouper en vertu du Règlement⁴³⁵ ». Le Comité a recommandé, de façon appuyée, que le Président exerce le pouvoir de choisir les motions d’amendement à l’étape du rapport. En 1986, la Chambre a décidé d’ajouter un nota en ce sens à l’article du Règlement en question⁴³⁶. La présidence a par conséquent été appelée à exercer son pouvoir de choisir les motions, notamment après l’ajout au nota en 2001 d’un paragraphe soulignant l’étendue du pouvoir discrétionnaire de la présidence à cet égard⁴³⁷.

En vertu du Règlement, le Président a donc le pouvoir de combiner ou de choisir les motions d’amendement proposées à l’étape du rapport⁴³⁸. Depuis les années 1970, le processus de sélection et de regroupement des motions d’amendement a évolué. Dans les premières années d’application de cette nouvelle règle, le Président Lamoureux consultait régulièrement la Chambre avant de rendre une décision finale sur la recevabilité et le regroupement des amendements⁴³⁹. Au fil des ans, les Présidents en sont venus toutefois à consulter la Chambre seulement lorsqu’ils éprouvaient des difficultés à se prononcer sur la recevabilité d’un amendement. Comme le Président Fraser l’a expliqué dans une décision, la présidence applique un processus d’examen dans le cadre duquel les motions d’amendement font l’objet de discussions, parfois très approfondies, entre le député qui en est l’auteur et le personnel du Greffier⁴⁴⁰. Jusqu’en 1994, toutes les motions d’amendement proposées par les députés figuraient au Feuilleton des avis, même celles qui étaient jugées irrecevables par la suite. En juin 1994, le Règlement a été modifié pour faire en sorte que seules les motions ayant été jugées recevables par la présidence soient publiées dans le Feuilleton des avis⁴⁴¹. Lorsqu’une motion est jugée irrecevable, elle est renvoyée au député, accompagnée des raisons ayant motivé cette décision.

De façon générale, le Président s’emploie à prévenir tout débat à la Chambre qui serait une simple répétition de celui qui a eu lieu en comité⁴⁴². Normalement, le Président ne choisit pas une motion d’amendement déjà déclarée irrecevable en comité, sauf si elle y a été rejetée parce qu’elle exigeait la recommandation royale⁴⁴³ ou si la motion proposée en comité visait la suppression d’un article tout entier du projet de loi. De plus, le Président ne devrait normalement choisir que les motions d’amendement qui n’auraient pu être présentées en comité⁴⁴⁴. Dans ces cas, les députés peuvent écrire au Président pour expliquer les raisons pour lesquelles ils n’ont pu présenter ces motions en comité⁴⁴⁵. Il ne choisit une motion déjà rejetée en comité que s’il juge qu’elle revêt une telle importance pour les députés qu’elle mérite d’être examinée de nouveau à l’étape du rapport⁴⁴⁶. Enfin, il regroupe aux fins du débat les motions qui ont le même objet et qui sont interdépendantes. En agissant ainsi, il tient compte de la possibilité pour les députés intéressés de se faire entendre durant le débat sur une autre motion.

Par ailleurs, le Président pourrait, s’il le juge à propos, demander à un député qui a donné un avis de motion d’amendement de l’expliquer pour lui permettre de porter un jugement sur l’objet de l’amendement, mais, dans la pratique, les députés enverraient un avis écrit au Président s’ils avaient le moindre doute quant à la sélection de leur amendement pour débat⁴⁴⁷. Lorsqu’a été choisi un amendement présenté par plus d’un député, le Président désigne, après consultation, quel député le proposera (normalement, celui qui aura donné avis de la motion en premier)⁴⁴⁸.

La décision que rend le Président sur le regroupement des motions d’amendement à l’étape du rapport est composée de deux volets : le regroupement aux fins du débat et le regroupement aux fins de la mise aux voix.

Aux fins du débat, les motions d’amendement sont regroupées en fonction de deux critères : leur contenu et leur position dans le projet de loi. Les motions pouvant faire l’objet d’un même débat sont regroupées selon leur contenu, c’est-à-dire si elles produisent, une fois adoptées, le même effet à des endroits différents du projet de loi ou si elles visent la même disposition ou des dispositions semblables. Quant aux motions d’amendement visant la même ligne ou les mêmes lignes, on les regroupera selon leur position dans le projet de loi. Elles feront alors partie d’un même plan pour la mise aux voix.

Lorsqu’il choisit et combine les motions d’amendement, le Président décide également de leur regroupement pour leur mise aux voix, c’est-à-dire qu’il détermine l’ordre dans lequel ces motions seront mises aux voix et les conséquences d’un vote sur les autres. Le plan de mise aux voix a pour objet d’éviter que la Chambre ne doive se prononcer deux fois ou plus sur la même question.

Le Président rend sa décision sur le regroupement des motions d’amendement après lecture de l’ordre relatif à l’étude à l’étape du rapport du projet de loi. Il informe la Chambre des motions d’amendement qu’il a choisies et regroupées aux fins du débat ainsi que des modalités de leur mise aux voix⁴⁴⁹. Le cas échéant, il annonce celles qu’il n’a pas choisies et justifie son choix⁴⁵⁰. La présidence est parfois intervenue plus tard dans le débat pour réexaminer le choix et le regroupement des motions aux fins du débat sur les motions d’amendement⁴⁵¹.

Débat

À l’appel de l’Ordre du jour portant étude d’un projet de loi à l’étape du rapport, la Chambre aborde en premier l’étude de toute motion d’amendement dont on a donné avis. Chacune peut faire l’objet d’un débat et de modifications⁴⁵². Il n’y a cependant pas de débat si aucun avis de motion d’amendement n’a été donné à l’étape du rapport⁴⁵³. L’étude à l’étape du rapport peut commencer même si les témoignages présentés aux comités ou le compte rendu de leurs réunions ne sont pas encore disponibles⁴⁵⁴.

L’étude à l’étape du rapport d’un projet de loi qui a déjà été adopté à l’étape de la deuxième lecture ne peut commencer avant le deuxième jour de séance suivant la présentation du rapport du comité⁴⁵⁵. Dans le cas d’un projet de loi qui n’a pas encore été adopté à l’étape de la deuxième lecture, l’étude à l’étape du rapport ne doit pas commencer avant le troisième jour de séance suivant la présentation du rapport⁴⁵⁶. Ces intervalles dictés par la procédure sont strictement observés⁴⁵⁷.

Après avoir rendu sa décision sur le regroupement des motions aux fins du débat, la présidence donne lecture des motions du premier groupe (ou de la motion de ce groupe s’il n’y en a qu’une)⁴⁵⁸. Les modifications proposées et appuyées sont ainsi mises en délibération. Une fois proposée, une motion ne peut être retirée que du consentement unanime⁴⁵⁹.

Lorsque la Chambre doit être saisie d’une motion d’amendement et que le député qui a soumis l’avis est absent, la motion ne peut être mise en délibération que si elle est proposée par un autre député avec le consentement unanime de la Chambre⁴⁶⁰. Lorsqu’une motion d’amendement est mise en avis par le gouvernement, elle peut, en l’absence du ministre responsable, être proposée par tout autre ministre.

Au cours du débat à cette étape, aucun député ne peut prendre la parole plus d’une fois ou plus de 10 minutes au sujet d’un amendement ou d’un groupe d’amendements. La seule exception à cette règle concerne la limite de 20 minutes, applicable à la première série d’interventions, sur la première motion d’amendement à l’étape du rapport d’un projet de loi qui n’a pas encore été lu pour la deuxième fois⁴⁶¹. Les interventions des députés sont suivies d’une période de questions et observations de 10 minutes (après les interventions de 20 minutes dont il est question ci-dessus) ou de cinq minutes (après toutes les autres interventions)⁴⁶². Bien entendu, les délibérations à l’étape du rapport sont assujetties aux règles générales du débat, telle que la règle de la pertinence⁴⁶³.

Report des votes par appel nominal

Lorsqu’un vote par appel nominal est demandé sur une motion d’amendement pendant l’étude d’un projet de loi à l’étape du rapport, le Président peut attendre qu’on ait débattu de quelques-uns ou de tous les amendements proposés au projet de loi avant de convoquer les députés pour tenir le vote. La pratique habituelle veut que le Président diffère tous les votes par appel nominal jusqu’à la fin de l’étude à l’étape du rapport. On remet ainsi de séance en séance un ou plusieurs votes par appel nominal⁴⁶⁴. Lorsqu’il y a un nombre exceptionnel d’amendements à étudier à l’étape du rapport, le Président peut, après consultation des représentants des partis, ordonner que les votes par appel nominal différés aient lieu avant que tous les amendements aient été étudiés⁴⁶⁵.

Adoption à l’étape du rapport

L’étape du rapport d’un projet de loi qui n’a pas encore franchi l’étape de la deuxième lecture fait partie intégrante de l’étape de la deuxième lecture du projet de loi⁴⁶⁶. Ainsi, à la fin de l’étape du rapport, une motion portant « Que le projet de loi (tel que modifié) soit agréé à l’étape du rapport (avec un autre amendement ou d’autres amendements) et lu une deuxième fois » est proposée, puis mise aux voix immédiatement et la Chambre en dispose sans débat ni amendement⁴⁶⁷.

À la fin de l’étape du rapport d’un projet de loi qui a déjà franchi l’étape de la deuxième lecture, la motion portant adoption à l’étape du rapport est également mise aux voix immédiatement, sans débat ni amendement. Le libellé de la motion portant adoption varie selon que le projet de loi original a été amendé ou non, et selon l’étape à laquelle les amendements ont été apportés. Si, par exemple, un projet de loi n’est amendé ni en comité ni à l’étape du rapport, la motion est alors la suivante : « Que le projet de loi soit agréé à l’étape du rapport ». Si un projet de loi a toutefois été amendé en comité, mais non à l’étape du rapport, la motion se lira alors comme suit : « Que le projet de loi, modifié, soit agréé à l’étape du rapport ». Lorsque le projet de loi est amendé à l’étape du rapport, mais non en comité, la motion est la suivante : « Que le projet de loi soit agréé à l’étape du rapport, avec une ou plusieurs modifications ». Enfin, si le projet de loi est amendé en comité et à l’étape du rapport, on présente la motion suivante : « Que le projet de loi, tel que modifié, soit agréé à l’étape du rapport (avec un autre amendement ou d’autres amendements) ». Quoi qu’il en soit, pour que le projet de loi soit agréé à l’étape du rapport, son parrain doit présenter une motion en ce sens. S’il ne le fait pas, l’ordre portant adoption à l’étape du rapport est annulé et le projet de loi est alors rayé du Feuilleton⁴⁶⁸.

Si aucune motion d’amendement n’est proposée à l’étape du rapport d’un projet de loi qui a été lu une deuxième fois, il ne peut y avoir de débat et l’étude à l’étape du rapport devient une simple formalité d’adoption ou de rejet de la motion portant adoption à l’étape du rapport⁴⁶⁹ précédant la troisième lecture⁴⁷⁰. Un projet de loi qui a fait l’objet d’un rapport d’un comité plénier, avec ou sans amendement, ne peut faire l’objet d’un débat ni être amendé à l’étape du rapport⁴⁷¹. La Chambre doit en disposer à l’étape du rapport dès sa réception du comité plénier⁴⁷².

Troisième lecture (et adoption)

La troisième lecture est la dernière étape qu’un projet de loi doit franchir à la Chambre des communes. C’est à ce moment-là que les législateurs doivent décider si le projet de loi doit être adopté par la Chambre. Bien qu’elle soit souvent considérée comme une formalité, la troisième lecture n’en constitue pas moins une étape décisive du processus législatif. Cela est particulièrement vrai dans le cas d’un projet de loi fort controversé⁴⁷³.

La troisième lecture et l’adoption d’un projet de loi sont proposées dans la même motion, qui peut être débattue à la même séance que l’étape du rapport si aucun amendement n’a été proposée à cette étape ou si le projet de loi a fait l’objet d’un rapport, avec ou sans amendement, par un comité plénier⁴⁷⁴. Sinon, lorsqu’un projet de loi a fait l’objet d’un débat à l’étape du rapport, il ne peut être présenté en vue de la troisième lecture et de son adoption finale avant la prochaine séance de la Chambre⁴⁷⁵. De même, lorsqu’un projet de loi a été examiné par un comité avant la deuxième lecture et qu’il a ensuite franchi les étapes combinées du rapport et de la deuxième lecture, la troisième lecture et l’adoption ne peuvent avoir lieu qu’à la prochaine séance de la Chambre⁴⁷⁶.

Le débat en troisième lecture commence lorsque, à l’appel de l’Ordre du jour portant troisième lecture et adoption du projet de loi, le ministre ou le simple député, selon le cas, propose « Que le projet de loi soit maintenant lu une troisième fois et adopté⁴⁷⁷ ». Les règles relatives à la durée des interventions pendant le débat sont les mêmes que celles qui s’appliquent aux discours ainsi qu’aux questions et observations à l’étape de la deuxième lecture⁴⁷⁸.

Le débat à cette étape du processus législatif est centré sur la forme finale du projet de loi. Les amendements recevables à cette étape sont semblables à ceux qui étaient recevables à l’étape de la deuxième lecture⁴⁷⁹. Il est donc permis de proposer le renvoi du projet de loi à trois ou six mois⁴⁸⁰, de même que de proposer des amendements motivés⁴⁸¹. Ceux-ci doivent cependant, à l’étape de la troisième lecture, se rapporter strictement au projet de loi et ne pas aller à l’encontre de son principe tel qu’adopté en deuxième lecture⁴⁸². Si l’amendement de renvoi ou l’amendement motivé était adopté, le projet de loi n’irait pas plus loin et serait rayé du Feuilleton.

Il est aussi permis de proposer un amendement à la motion de troisième lecture pour renvoyer le projet de loi à un comité en le chargeant de réexaminer certains articles pour une raison précise⁴⁸³. Le but d’un tel amendement est notamment de permettre au comité d’ajouter un nouvel article, de réexaminer un article précis du projet de loi ou de réexaminer des amendements antérieurs⁴⁸⁴. Il n’empêche qu’un amendement visant à renvoyer un projet de loi à un comité ne doit pas constituer une instruction impérative⁴⁸⁵ ni viser à renvoyer le projet de loi à un comité autre que celui qui l’a déjà examiné⁴⁸⁶. Si l’amendement portant renvoi au comité est adopté, le comité ne peut se pencher que sur la partie du projet de loi précisée dans l’ordre de renvoi⁴⁸⁷.

Une fois adoptée la motion de troisième lecture, le Greffier de la Chambre indique la date de l’adoption au bas de la copie originale du projet de loi en guise d’attestation⁴⁸⁸. Le projet de loi est ensuite transmis au Sénat pour approbation. Le rejet d’une motion de troisième lecture entraîne l’abandon du projet de loi⁴⁸⁹.

Étude et adoption par le Sénat

Une fois que la Chambre des communes a adopté un projet de loi, elle en envoie une copie au Sénat (sous forme de papier parchemin) avec un message lui demandant de l’adopter⁴⁹⁰. Tout projet de loi peut être, sans autre forme de procès, renvoyé à la Chambre des communes si l’on juge qu’il a été envoyé au Sénat par erreur ou si l’on y découvre une grave erreur⁴⁹¹. Les étapes de l’étude des projets de loi au Sénat sont très semblables à celles de la Chambre des communes. Dès qu’il adopte un projet de loi, le Sénat en informe la Chambre des communes par voie de message.

Comme la plupart des projets de loi émanant du gouvernement naissent à la Chambre des communes, il arrive parfois que l’on demande au Sénat d’accélérer son processus d’examen. Le Règlement du Sénat prévoit une procédure, l’étude préalable, qui consiste à renvoyer à un comité permanent sénatorial l’objet d’un projet de loi qui a été présenté à la Chambre des communes, mais qui n’a pas encore franchi l’étape de la première lecture au Sénat⁴⁹². Le Sénat peut ainsi examiner le projet de loi et arrêter son opinion avant même qu’il lui soit transmis. Lorsqu’il reçoit le projet de loi, le Sénat est alors en mesure de l’adopter ou de l’amender en très peu de temps. Comme toujours, ces demandes faites au Sénat reposent sur la gracieuse coopération de ce dernier. Comme, en d’autres circonstances, le Président Parent l’a rappelé à la Chambre : « Les règles de l’une [des Chambres] ne peuvent être appliquées à l’autre, et nulle Chambre ne peut obliger l’autre à mener ses travaux d’une manière particulière ou selon un calendrier précis⁴⁹³ ».

Adoption par les Communes des amendements du Sénat (le cas échéant)

Lorsque le Sénat adopte un projet de loi sans amendement, un message est adressé à la Chambre des communes pour l’en informer⁴⁹⁴ et la sanction royale est habituellement accordée peu après ou dans les jours qui suivent. Le projet de loi lui-même n’est renvoyé à la Chambre que s’il s’agit d’un projet de loi de crédits⁴⁹⁵. Cependant, lorsqu’il apporte des amendements à un projet de loi, le Sénat en fait part à la Chambre dans le message qu’il lui envoie en même temps que le projet de loi⁴⁹⁶. Le Sénat ajoute parfois dans son message à la Chambre des observations ou des recommandations du comité sénatorial qui a examiné le projet de loi⁴⁹⁷. Les messages venant du Sénat sont publiés dans les Journaux.

Dès leur réception, les amendements apportés à un projet de loi par le Sénat sont présentés à la Chambre pour étude⁴⁹⁸. Il n’appartient pas au Président de la Chambre des communes de juger de la recevabilité, sur le plan de la procédure, des travaux menés au Sénat et des amendements qu’il apporte aux projets de loi⁴⁹⁹. C’est plutôt à la Chambre même qu’il revient de décider si elle accepte ou rejette les amendements proposés par le Sénat et si elle souhaite faire connaître à ce dernier les motifs de sa décision.

Une motion pour l’étape de l’étude des amendements du Sénat requiert un préavis écrit de 24 heures⁵⁰⁰. Dans pareille motion, le parrain du projet de loi peut proposer à la Chambre que les amendements apportés par le Sénat soient adoptés⁵⁰¹, modifiés ou rejetés⁵⁰². Dans la même motion, certains amendements du Sénat peuvent être rejetés, d’autres adoptés et d’autres modifiés. La motion doit porter exclusivement sur les amendements du Sénat et non pas sur d’autres dispositions du projet de loi qui ne sont pas visées par les amendements⁵⁰³. La Chambre peut décider de rejeter les amendements du Sénat pour diverses raisons, notamment parce qu’elle juge qu’ils vont à l’encontre du principe du projet de loi⁵⁰⁴ ou qu’ils empiètent sur les prérogatives de la Couronne (et de la Chambre des communes) en matière financière⁵⁰⁵. Ces motions figurent au Feuilleton des avis sous la rubrique « Motions relatives aux amendements du Sénat à des projets de loi ». Pareilles motions sont étudiées pendant la période consacrée aux Ordres émanant du gouvernement, s’il s’agit d’un projet de loi d’initiative ministérielle, ou pendant celle réservée aux Affaires émanant des députés, s’il s’agit d’un projet de loi d’initiative parlementaire.

Lorsqu’un débat s’engage sur des amendements du Sénat, les intervenants doivent s’en tenir aux amendements à l’étude et ne peuvent traiter d’autres aspects du projet de loi, ni de l’ensemble du projet de loi⁵⁰⁶. La motion portant sur les amendements du Sénat peut elle-même, au cours du débat, faire l’objet d’amendements et de sous-amendements⁵⁰⁷. Les députés qui s’opposent aux amendements du Sénat peuvent y proposer des amendements motivés⁵⁰⁸. Le premier ministre, le chef de l’Opposition, le ministre qui propose la motion ou le député qui intervient le premier au nom du ministre ainsi que le député qui intervient immédiatement après disposent d’un temps de parole illimité, après quoi a lieu une période de questions et observations de 10 minutes. Les autres députés peuvent parler pendant au plus 20 minutes et peuvent partager leur temps de parole avec un autre député⁵⁰⁹. Après chaque intervention de 20 minutes, une période n’excédant pas 10 minutes est réservée aux questions et observations. Des motions d’attribution de temps⁵¹⁰ et de clôture⁵¹¹ peuvent être proposées par le gouvernement pour limiter le débat ou y mettre fin⁵¹².

Lorsque la Chambre accepte les amendements du Sénat, un message est adressé au Sénat en conséquence et le projet de loi lui est renvoyé en attendant de recevoir la sanction royale. Si la Chambre modifie ou rejette les amendements du Sénat, elle en informe le Sénat également par voie de message. Le Sénat peut alors réexaminer ses amendements à la lumière du message de la Chambre. Il peut décider soit d’accepter la décision de la Chambre, soit de la refuser en insistant pour maintenir ses amendements, soit encore de modifier ce que la Chambre a proposé. Peu importe la décision du Sénat, il transmet un autre message à la Chambre pour l’en informer. Cette communication entre les deux chambres se poursuit jusqu’au moment où, finalement, elles arrivent à s’entendre sur un même texte. Si une entente ne peut être conclue par l’échange de messages, la chambre qui est saisie de la mesure peut alors demander la tenue d’une conférence.

Conférence entre les chambres

Lorsque survient un désaccord entre la Chambre des communes et le Sénat sur les amendements devant être apportés à un projet de loi, deux manières de procéder s’offrent aux chambres : elles peuvent signaler le désaccord au moyen d’un message (il s’agit normalement du premier recours) ou tenir une conférence. Bien que cette pratique soit tombée en désuétude⁵¹³, une conférence peut être demandée par l’une des deux chambres dans les cas suivants : pour communiquer une résolution ou une adresse que l’une des chambres souhaite faire approuver par l’autre chambre ; pour discuter des privilèges du Parlement ; pour discuter de toute question justifiant le recours à cette procédure ; pour obtenir ou communiquer des renseignements qui ont servi de base à l’adoption d’un projet de loi ; ou pour exposer ses motifs de refuser des amendements ou pour insister sur des amendements apportés à un projet de loi⁵¹⁴.

L’une ou l’autre des deux chambres peut demander la tenue d’une conférence, pourvu que la demande soit faite par celle qui est alors saisie du projet de loi à l’étude ou de toute autre affaire devant faire l’objet de la conférence⁵¹⁵. Le Règlement de la Chambre des communes exige que la Chambre convienne des motifs qu’elle entend faire valoir avant d’envoyer au Sénat son message demandant la tenue d’une conférence⁵¹⁶. D’autre part, les modalités visant le consentement à la tenue de conférences et leur préparation, de même que le déroulement des délibérations lors des conférences, ne sont toutefois pas régies par le Règlement, mais par les coutumes et la tradition⁵¹⁷.

Jusqu’en 1906, le processus relatif à la tenue des conférences était assez lourd. Le rôle des représentants à la conférence se bornait à lire l’exposé des motifs aux représentants de l’autre chambre et aucune discussion n’était permise. En octobre 1903, trois conférences, dont une seule constituait une « conférence libre », ont été tenues pour tenter de résoudre un différend causé par des amendements que le Sénat voulait apporter à un projet de loi adopté par la Chambre⁵¹⁸. De nouvelles règles ont été incorporées au Règlement en 1906⁵¹⁹, par suite de l’adoption l’année précédente d’une résolution conjointe des deux chambres⁵²⁰. Cette modification au Règlement visait à rendre « libres »⁵²¹ les conférences en vue de faciliter la conclusion d’une entente. Les représentants (appelés « délégués ») obtenaient ainsi la liberté de parler et de négocier comme ils le jugeaient bon⁵²².

Même si les deux chambres se transmettent de nombreux messages, elles sont rarement entrées en conférence. Aucune conférence n’a eu lieu depuis 1947 et l’on en relève uniquement 16 depuis 1903⁵²³. De ce nombre, on en compte 13 depuis l’entrée en vigueur, en 1906, des dispositions relatives à la tenue des conférences libres⁵²⁴. Ces conférences « libres » ont toutes été tenues à la demande de la Chambre des communes afin de régler des différends sur des projets de loi. Le Sénat est disposé depuis longtemps à laisser à la Chambre des communes l’initiative à cet égard, ce qui se reflète dans l’article du Règlement du Sénat sur les conférences, qui prévoit que la méthode normalement employée par le Sénat pour résoudre les différends consiste à accueillir par voie de message les motifs de la Chambre, « sauf si celle-ci souhaite les exposer par voie de conférence⁵²⁵ ».

Au fil des ans, l’échange de messages et la comparution de ministres devant les comités de la Chambre et du Sénat ont considérablement réduit la nécessité de recourir à cette procédure⁵²⁶, qui est néanmoins maintenue en cas d’une impasse liée à des amendements apportés à un projet de loi par le Sénat. En pareil cas, un député, habituellement celui qui est responsable du projet de loi, pourrait proposer qu’un message soit envoyé au Sénat pour lui demander de participer à une conférence libre sur l’amendement ou les amendements litigieux. Une fois le message adopté et transmis au Sénat, celui-ci répondrait à la Chambre au moyen d’un message. Si le Sénat acceptait de participer à la conférence, un message serait aussi envoyé à la Chambre des communes pour l’informer du moment et de l’endroit choisis pour la conférence ainsi que des noms des sénateurs (appelés « délégués ») qui représenteraient le Sénat. Une motion semblable serait présentée à la Chambre des communes pour désigner les représentants de celle-ci (dont ferait normalement partie le responsable du projet de loi)⁵²⁷ et ordonner qu’un message à ce sujet soit transmis au Sénat.

Au moment convenu, les délégués se rencontreraient pour tenter de résoudre l’impasse. Les comptes rendus montrent qu’advenant le cas où la Chambre siégerait au moment choisi pour la conférence, le Président se lèverait et annoncerait que le moment est venu de tenir la conférence, et le Greffier donnerait les noms des délégués qui se rendraient alors au Sénat⁵²⁸. Une fois les représentants de la Chambre arrivés au Sénat, le Président du Sénat annoncerait les noms des délégués du Sénat, qui quitteraient sur-le-champ la salle du Sénat. Étant donné qu’aucun rapport ou procès-verbal officiel n’a été préparé sur ces conférences, on dispose de peu de renseignements sur la façon dont ont été tenues les conférences libres dans le passé et sur ceux qui y ont assisté, en plus des délégués des deux chambres.

Le terme « conférence libre » s’entend d’une discussion qui dure tout le temps voulu pour qu’une entente puisse être conclue, mais rien ne garantit que ce sera le cas. En fait, trois issues sont possibles : la conférence est un échec ; on parvient à un compromis ; la Chambre accepte les amendements du Sénat ou, selon le cas, le Sénat accepte les amendements de la Chambre. Si la conférence se révèle un échec, l’affaire est close et le projet de loi reste simplement au Feuilleton où il expirera à la fin de la session (ou à la fin de la législature s’il s’agit d’un projet de loi émanant d’un député)⁵²⁹. Pendant ce temps, il n’est pas possible de déposer à la Chambre un nouveau projet de loi se rapportant au même sujet et renfermant des dispositions analogues. Si l’on parvient à un compromis, l’un des représentants de la Chambre présente à la Chambre un rapport sur la conférence et propose l’adoption du rapport et l’envoi au Sénat d’un message l’en informant. Enfin, si la Chambre décide de ne pas insister pour faire approuver ses amendements, elle adopte les amendements du Sénat et envoie un message à celui-ci pour l’en aviser.

Sanction royale

La sanction royale fait intervenir les trois éléments constitutifs du Parlement (la Couronne, le Sénat et la Chambre des communes). Partie intégrante du processus législatif, elle constitue l’étape que doit franchir un projet de loi avant de devenir officiellement une loi du Parlement. Une version du projet de loi, identique à celle adoptée par les deux chambres, est alors approuvée par un représentant de la Couronne pour recevoir « l’achèvement et la perfection d’une loi »⁵³⁰. Cette approbation peut se faire de deux façons : par cérémonie ou par déclaration écrite. La façon la plus traditionnelle est une procédure essentiellement cérémonielle qui se déroule en présence des députés et des sénateurs, les députés ayant été convoqués par l’huissier du bâton noir du Sénat à se rendre au Sénat pour assister à la cérémonie de la sanction royale. Depuis l’entrée en vigueur de la Loi sur la sanction royale, en 2002, on remplace souvent cette cérémonie officielle par une simple déclaration écrite⁵³¹.

L’origine de la sanction royale remonte à l’époque d’Henri VI (1422-1461 ; 1470-1471)⁵³², sous le règne duquel a vu le jour la pratique de la présentation dans les deux chambres des projets de loi sous forme de statuts complets, et non plus sous la forme de pétitions comme c’était le cas depuis les premiers temps du Parlement anglais. La sanction royale a été octroyée par le souverain en personne jusqu’en 1541, année où, pour épargner au roi Henri VIII le désagrément de devoir octroyer la sanction royale au projet de loi portant exécution de son épouse, Katharine Howard, la tâche a été confiée pour la première fois à une commission royale⁵³³. La nomination de lords commissaires chargés d’octroyer la sanction royale au nom du souverain est par la suite devenue pratique courante. La dernière fois qu’un souverain a refusé d’octroyer la sanction royale remonte au 11 mars 1707 : la reine Anne s’était alors opposée à l’établissement de la milice en Écosse⁵³⁴. Par ailleurs, la dernière fois que le monarque a en personne octroyé la sanction royale en Grande-Bretagne remonte au 12 août 1854, sous le règne de la reine Victoria⁵³⁵. En 1967, le Parlement britannique a adopté le Royal Assent Act, aux termes duquel un projet de loi prend maintenant force de loi sur simple notification de la sanction royale par les Présidents respectifs des deux chambres⁵³⁶. Cette procédure élimine donc la nécessité de tenir une cérémonie⁵³⁷.

Certes, à la Chambre des communes canadienne, la cérémonie officielle de la sanction royale a parfois été critiquée⁵³⁸, mais on y a remédié en 2002 avec l’adoption de la Loi sur la sanction royale. En conservant la cérémonie officielle, toutefois, le Parlement est demeuré fidèle aux conventions découlant directement de celles qui étaient en vigueur en Grande-Bretagne à l’époque de la Confédération⁵³⁹. Ni le Règlement de la Chambre des communes ni la Loi constitutionnelle ne font mention de façon précise de la procédure d’octroi de la sanction royale (ce que fait maintenant la Loi sur la sanction royale). Au départ, la sanction royale était habituellement reportée à la fin d’une session parlementaire, au moment où la présence du gouverneur général était de toute façon requise pour la prorogation du Parlement. Cette pratique est graduellement disparue avec le temps, la sanction royale étant de nos jours octroyée à des projets de loi n’importe quand au cours d’une session⁵⁴⁰.

Depuis qu’elle a été sanctionnée le 4 juin 2002, la Loi sur la sanction royale en prévoit l’octroi par déclaration écrite (par le gouverneur général ou son suppléant)⁵⁴¹. La Loi assure le maintien de la cérémonie traditionnelle dans la salle du Sénat en exigeant qu’elle se tienne au moins deux fois par année civile, notamment s’il s’agit du premier projet de loi de crédits présenté à chaque session parlementaire. De plus, pendant un ajournement de la Chambre, le Président peut, à la demande du gouvernement⁵⁴², faire connaître par avis que la Chambre se réunira plus tôt que prévu pour la sanction royale ; étant convoquée à « cette seule fin », la Chambre ne peut alors aborder aucune autre affaire⁵⁴³. Cela a rarement été nécessaire puisque des dispositions ont été prises pour l’octroi de la sanction royale lorsque la Chambre est ajournée. Un article ajouté au Règlement en 2002 requiert que les députés en soient informés dans un numéro spécial des Journaux⁵⁴⁴ et que les messages reçus du Sénat durant un ajournement soient déposés auprès du Greffier. Pareils messages sont réputés avoir été reçus par la Chambre le même jour⁵⁴⁵.

Lorsque la Chambre siège et qu’on souhaite tenir une cérémonie officielle de sanction royale, la Chambre peut suspendre ses travaux jusqu’à une certaine heure⁵⁴⁶, jusqu’à nouvelle convocation du Président⁵⁴⁷ ou jusqu’à ce que la sonnerie d’appel se fasse entendre⁵⁴⁸. À défaut d’arrangements spéciaux pour continuer la séance, les travaux sont interrompus à l’heure normale de l’ajournement et la Chambre s’ajourne jusqu’au prochain jour de séance⁵⁴⁹. S’il arrive que le moment de la cérémonie soit prévu en même temps que d’autres points à l’ordre du jour, une décision doit être prise pour savoir quelle affaire aura alors préséance⁵⁵⁰.

Le gouverneur général peut proclamer en personne la sanction royale, notamment dans le cas des lois de grande importance. En d’autres temps, elle est proclamée par un suppléant, en personne ou par déclaration écrite⁵⁵¹.

Sanction royale par cérémonie

Dès qu’un projet de loi a été adopté par les deux chambres du Parlement, on en fait une copie spéciale sur papier parchemin que signent les Greffiers des deux chambres. Lorsqu’une telle cérémonie doit se tenir, le personnel du gouverneur général informe le Président de la Chambre de la date et de l’heure auxquelles le gouverneur général ou son suppléant sera au Sénat. Le Président de la Chambre transmet ensuite le message aux députés⁵⁵².

À l’heure dite, l’huissier du bâton noir (un haut fonctionnaire du Sénat) informe la Chambre que le gouverneur général ou son suppléant invite les députés à passer au Sénat. Avant de pénétrer dans l’enceinte des Communes, l’huissier frappe trois coups à la porte⁵⁵³. Les délibérations en cours, le cas échéant, sont interrompues par le Président⁵⁵⁴. Le quorum n’est pas requis pour recevoir le message de l’huissier du bâton noir⁵⁵⁵. Le sergent d’armes annonce au Président et à la Chambre que le messager du Sénat désire entrer. Le Président répond : « Faites entrer le messager », après quoi on ouvre les portes pour laisser entrer l’huissier du bâton noir. La Chambre ne pouvant pas toujours faire en sorte que le programme de ses travaux coïncide avec le moment de la sanction royale, le messager doit parfois attendre. Cela a engendré bien des discussions au sujet de l’emploi du temps de la Chambre, notamment en ce qui concerne le fait de passer à d’autres travaux pendant que la Chambre attend le messager du Sénat⁵⁵⁶.

Une fois entré et après avoir salué trois fois, l’huissier du bâton noir se présente au Bureau et informe le Président du souhait du gouverneur général ou de son suppléant que la Chambre se rende immédiatement au Sénat⁵⁵⁷. Il conduit ensuite la Chambre au Sénat, suivi dans l’ordre du sergent d’armes, qui porte la masse, du Président, du Greffier et de ses adjoints et ensuite des députés.

Pendant que le Président et les députés s’assemblent à la barre du Sénat, l’huissier du bâton noir se dirige vers l’extrémité de la salle. Il s’incline devant le gouverneur général ou son suppléant et dit : « À l’ordre ! ». Sur ce, le Président de la Chambre lève son chapeau et s’incline pour saluer le gouverneur général (ou son suppléant). Un greffier au Bureau du Sénat lit ensuite, en anglais et en français, le titre des projets de loi qui doivent recevoir la sanction royale, à l’exception des projets de loi de crédits. Le Greffier du Sénat exhibe les projets de loi et déclare : « Au nom de Sa Majesté, Son Excellence le (la) gouverneur(e) général(e) (l’honorable gouverneur général suppléant) sanctionne ces projets de loi ».

Si un projet de loi de crédits doit être sanctionné, le Président de la Chambre des communes l’aura apporté avec lui dans la salle du Sénat et lira, dans les deux langues officielles, un message demandant qu’il reçoive la sanction royale, en utilisant la formule suivante :

Qu’il plaise à Votre Excellence (Honneur⁵⁵⁸) : les Communes du Canada ont voté certains subsides nécessaires pour permettre au gouvernement de faire face aux dépenses publiques. Au nom des Communes, je présente à Votre Excellence (Honneur) le projet de loi suivant : (titre), que je prie humblement Votre Excellence (Honneur) de sanctionner.

Un greffier au Bureau du Sénat se rendra à la barre, où le Président de la Chambre des communes lui remettra le projet de loi de crédits, puis il retournera au Bureau. Après avoir donné lecture dans les deux langues officielles du titre du projet de loi de crédits, le Greffier du Sénat lira la déclaration de sanction royale suivante :

Au nom de Sa Majesté, Son Excellence le (la) gouverneur(e) général(e) (l’honorable gouverneur général suppléant) remercie ses loyaux sujets, accepte leur bienveillance et sanctionne ce projet de loi.

Le représentant de la Couronne donne son consentement à l’adoption des projets de loi en faisant un signe de la tête. C’est par ce geste que la sanction royale est officiellement octroyée et c’est à partir de ce moment que les projets de loi ont force de loi, à moins qu’il soit fait mention dans un ou plusieurs d’entre eux d’une autre date pour leur entrée en vigueur⁵⁵⁹. L’huissier du bâton noir se tourne ensuite en direction de la porte principale du Sénat, marquant ainsi la fin de la cérémonie. Le Président de la Chambre lève son chapeau, s’incline pour saluer le représentant de la Couronne et se retire de la pièce avec les députés pour retourner directement à la Chambre des communes.

Le Président prend alors place au fauteuil et informe les députés que le gouverneur général ou son suppléant a eu la bienveillance, au nom de Sa Majesté, d’octroyer la sanction royale à certains projets de loi. La Chambre reprend ses travaux interrompus ou s’ajourne si l’heure de l’ajournement est déjà passée. La cérémonie entière ne dure normalement pas plus de 20 minutes⁵⁶⁰.

Sanction royale par déclaration écrite

La date à laquelle la sanction royale doit être octroyée par déclaration écrite est déterminée par le gouvernement une fois que le projet de loi a été adopté par les deux chambres. Si le gouverneur général n’est pas disponible ce jour-là, un suppléant peut le faire à sa place. Comme la Loi sur la sanction royale ne précise pas de lieu pour la cérémonie, il revient aussi au gouvernement de le déterminer.

Le gouverneur général (ou son suppléant), le Greffier des Parlements (ou son suppléant) et, à la demande du gouvernement, un représentant du Bureau du Conseil privé sont toujours présents à la signature d’une déclaration écrite de sanction royale, tout comme l’est aussi un greffier au Bureau de la Chambre dans le cas d’un projet de loi de crédits⁵⁶¹.

Au moment de la signature, on présente des copies sur papier parchemin des projets de loi au gouverneur général ou à son suppléant. On lui remet en même temps une lettre signée par le Greffier des Parlements confirmant que les projets de loi ont été adoptés par les deux chambres, lesquelles demandent en conséquence qu’ils reçoivent la sanction royale. Le gouverneur général ou son suppléant signe alors une déclaration de sanction royale, le Greffier des Parlements servant de témoin.

Des lettres informant les chambres de l’octroi de la sanction royale à des projets de loi sont immédiatement adressées au Président de chaque chambre par le Greffier du Sénat. La Loi sur la sanction royale prévoit que chaque chambre du Parlement doit être avisée d’une déclaration de sanction royale par son Président ou le suppléant de celui-ci. À quelques exceptions près (par exemple durant un ajournement), les lettres sont lues dans les deux chambres dès leur réception⁵⁶².

Un projet de loi ne peut pas recevoir la sanction royale s’il n’a pas franchi dans les deux chambres toutes les étapes du processus législatif. Un projet de loi peut cependant subir les trois lectures et recevoir la sanction royale au cours de la même séance⁵⁶³. La Loi constitutionnelle de 1867 traite, sans en préciser la procédure à suivre, des circonstances dans lesquelles la sanction royale peut être désavouée ou refusée⁵⁶⁴.

Entrée en vigueur

Il faut faire une distinction entre la date d’adoption d’une mesure législative par les deux chambres et son entrée en vigueur. Les dispositions relatives à l’entrée en vigueur des lois sont régies par la Loi d’interprétation⁵⁶⁵. Un projet de loi devient loi après avoir été adopté par les deux chambres sous la même forme ; cette loi entre en vigueur soit au moment où elle reçoit la sanction royale si aucune disposition de la loi n’en précise la date d’entrée en vigueur⁵⁶⁶, soit à une autre date, telle que prévue dans la loi. L’entrée en vigueur peut se faire ainsi à une ou plusieurs dates précisées par la loi elle-même ou fixées par décret pris par le gouverneur en conseil.

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