FAIT Rapport du Comité

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PRÉFACE

En septembre 1998, le ministre du Commerce international, l'honorable Sergio Marchi, invitait le Comité à lancer une série de consultations publiques sur toutes les questions que soulève le programme de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) et le projet de création d'une Zone de libre-échange des Amériques (ZLEA). Le Comité a convenu de l'importance d'entendre un vaste éventail de représentants de la société canadienne durant les phases préparatoires cruciales de l'élaboration de la politique commerciale menant aux importantes conférences ministérielles de l'OMC et de la ZLEA prévues pour la fin de 1999. Comme le Comité était déjà occupé par la préparation de son rapport, Le Canada et le défi nucléaire, déposé en décembre 1998, il n'a pas pu aborder ces questions avant la reprise des travaux du Parlement de février 1999. À ce moment-là, il a confié l'étude de la ZLEA à son Sous-comité du commerce, des différends commerciaux et des investissements internationaux, lequel fera rapport à l'automne.

Compte tenu de l'éventualité du lancement d'un vaste cycle de négociations sous les auspices de l'OMC à l'occasion de la troisième Conférence ministérielle de Seattle de décembre 1999 et des nombreuses questions pressantes entourant la nécessité, la portée et l'orientation de ces négociations, le Comité a effectué une série intensive d'audiences depuis février pour être en mesure de publier le présent rapport avant l'ajournement d'été. Nous estimons en effet important de prévoir suffisamment de temps pour que notre rapport soit diffusé dans le public et pour que nos constatations et recommandations puissent être prises en considération lors de la formulation des positions du gouvernement du Canada en prévision de la rencontre de Seattle. Le présent rapport traite évidemment d'un grand nombre de questions de politique commerciale importantes, de même que des nombreuses préoccupations exprimées par le public, qui concernent à la fois le fond et la forme des négociations, et qui ont été parfois exprimées avec passion. L'étude du Comité a été infiniment instructive et n'est finalement qu'une étape d'un long processus. À cet égard, parmi d'autres propositions visant à accroître la participation de la société en général, nous prônons en particulier la supervision, par des organes parlementaires, de toutes les étapes futures de l'élaboration, de la mise en oeuvre et de l'examen de la politique commerciale.

Dans le contexte du mandat plus vaste du Comité en matière de politique étrangère, il est intéressant de noter que le grave conflit qui sévit dans les Balkans nous rappelle brutalement que nous sommes très loin de vivre dans un joli monde imaginaire sans frontières où les actions des États, bonnes ou mauvaises, sont éclipsées par les forces prétendument inexorables de la mondialisation, sous l'impulsion de marchés sans entraves et des techniques modernes. Quand mondialisme et tribalisme s'affrontent et se percutent de façon parfois imprévue, les contradictions que présente un système international souvent désordonné posent de nombreuses difficultés à un pays de taille moyenne comme le Canada. La plus grande consiste à profiter pleinement des occasions qui se présentent d'avoir un apport constructif en accord avec nos propres intérêts et nos propres valeurs nationales et d'oeuvrer pour l'instauration d'un monde meilleur où le droit à de bonnes perspectives d'avenir et à la sécurité vient en tête des priorités.

Dans l'élaboration de la politique économique, de la politique étrangère et de la politique en matière de sécurité, les citoyens et leurs gouvernements doivent faire des choix politiques véritables, souvent difficiles, sous pression, et sans résultat garanti. Notre étude des prochaines étapes pour le Canada dans le contexte du système d'échanges internationaux s'est faite de façon ouverte sans préjuger de l'issue des questions controversées de puissance, d'interdépendance et d'équité en ce qui a trait à la régulation d'une économie mondiale émergente avec lesquelles l'OMC devra composer. Dans le contexte de cette consultation démocratique, nous avons entendu tous les camps dans ce débat, car on se rend bien compte que les enjeux dépassent de loin la simple promotion de nos intérêts sur les plans des échanges et de l'investissement, si importants soient-ils pour la prospérité du Canada. Fondamentalement, la question sous-jacente à laquelle nous cherchons à répondre est la suivante : quel genre de régime commercial mondial servira le mieux les intérêts à long terme de nos concitoyens? Le corollaire est le suivant : quelles priorités le gouvernement du Canada doit-il se donner, au niveau intérieur comme au niveau international, pour contribuer à un résultat avantageux, particulièrement dans le contexte des questions systémiques et des questions sectorielles que l'on cherchera à résoudre à Seattle et ailleurs?

Faisant remarquer que les décisions en matière de commerce international étaient devenues un « enjeu local », dont l'impact touche de plus en plus de domaines qui relèvent de la politique intérieure, le ministre Marchi a dit, dans sa déclaration initiale au Comité, qu'il fallait que les décideurs fassent trois choses, tant au Canada qu'à l'étranger.

• Tout d'abord, nous devons rendre le processus dans son ensemble plus transparent. Les Canadiens veulent que le gouvernement et les institutions internationales soient plus ouverts et plus responsables. Nous devons faire en sorte que l'on entende la voix des Canadiens au moment d'élaborer le cadre de l'économie mondiale.
• Deuxièmement, nous devons être plus réceptifs. Lorsque les Canadiens expriment leurs préoccupations - qu'elles concernent les normes du travail, les droits de la personne ou la crainte d'une perte de souveraineté - nous ne pouvons pas en faire fi sous prétexte qu'elles sont les réactions excessives de personnes mal informées. Nous devons aborder ces préoccupations de front et exposer les faits aux Canadiens.
• Troisièmement, et c'est relié aux autres points, nous devons être plus inclusifs. Nous ne pourrons pas continuer à discuter du commerce et de la mondialisation en petit comité. Les changements que nous apportons se répercutent sur les personnes. Or, l'histoire montre qu'il est important d'établir un consensus sur les questions qui touchent nos concitoyens si directement.

Le Comité en convient. Cependant, une fois que l'on suscite ces attentes, le processus d'élaboration de la politique publique en matière de commerce international doit respecter ces conditions plus exigeantes et remédier au manque de confiance que nous avons souvent rencontré durant nos audiences. Le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international a ajouté un certain nombre de documents de consultation à son site Internet. Le Comité a aussi placé sur le sien une série de notes de discussion avec des questions pour le public. Manifestement, cela n'est que le début d'un processus de participation des citoyens et des organismes publics à tous les niveaux - un processus qui doit être permanent et interactif de manière à faciliter un véritable dialogue et à forger un plus vaste consensus national. C'est aussi la raison pour laquelle nous avons intégré à notre rapport un guide sur l'OMC à l'intention des citoyens.

La réalisation même de l'étude du Comité s'est révélée fort instructive. Après une série initiale d'audiences durant lesquelles nous avons entendu le Ministre et des hauts fonctionnaires au début de février, nous avons organisé à Ottawa, en mars et en avril, une série de tables rondes sur plusieurs grands thèmes. Ensuite, le Comité s'est scindé en deux groupes pour aller entendre des témoins dans six villes du Québec et des provinces de l'Atlantique. Pour compléter la série d'audiences pancanadiennes, deux groupes de membres du Comité se sont rendus dans huit villes des provinces de l'Ouest et de l'Ontario la dernière semaine d'avril. Compte tenu des contraintes de temps et de ressources, cela a été de loin la plus vaste et la plus intense consultation parlementaire sur le commerce international. Non seulement cette consultation était-elle d'une portée sans précédent, mais c'était aussi la première fois qu'un tel processus était lancé plusieurs mois avant le début des négociations officielles. Au total, à l'occasion de plus de 30 séances publiques, plus de 400 témoins de tout le Canada ont fait un exposé, et plusieurs ont présenté aussi des mémoires substantiels (voir Encadré 2). Les membres du Comité sont impressionnés par le sérieux et la qualité de ces mémoires. Nous nous en sommes inspirés dans tout le rapport et avons même inséré dans chaque chapitre une section intitulée « Ce qu'en disent les Canadiens », mais nous conseillons néanmoins au gouvernement et au public de lire la transcription intégrale des délibérations qui se trouvent au site Internet du Comité.

Par ailleurs, étant donné que le Canada n'est qu'un pays parmi 134 autres membres de l'OMC, et que l'évolution de la situation dépendra en grande partie du contexte international lors de la préparation de la Conférence ministérielle de Seattle, le Comité a cherché à intégrer à son étude le point de vue de gens de l'extérieur. Le Comité n'était pas en mesure de se rendre à l'étranger, mais il a quand même entendu plusieurs experts reconnus de l'étranger de même que nos ambassadeurs à l'Union européenne et à l'OMC. Nous sommes parfaitement conscients du fait que le Canada doit être bien préparé pour composer avec les autres gouvernements et les responsables de la société civile quant aux priorités du commerce international jusqu'au début du nouveau millénaire. Il faut, d'une part, faire le point des réalisations contestées de la libéralisation des échanges et des investissements jusqu'à présent et, d'autre part, étudier de façon prospective les possibilités stratégiques de constitution d'alliances. Il ne s'agit pas du tout de dresser notre petite « liste de souhaits » en s'imaginant que nous pouvons instituer, unilatéralement ou dans l'abstrait, un ensemble idéal d'objectifs à l'échelon mondial. Si le Canada veut vraiment exercer une influence au niveau multilatéral, il doit soumettre des propositions réalistes qui non seulement reflètent un consensus solide à l'intérieur du pays, mais qui ont des chances raisonnables d'obtenir l'appui d'autres participants à l'OMC, tout au moins à long terme.

L'organisation du rapport est assez simple. Dans l'introduction, qui est suivie du « Guide », le Comité décrit plus en détail le contexte de l'élaboration de la politique dont il importe de tenir compte et expose les grandes orientations des témoignages entendus durant les audiences publiques. Il en résulte une première recommandation importante visant à instituer une démarche plus soutenue et plus approfondie de discussions démocratiques de la politique qui soit la plus représentative et constructive possible.

Les trois chapitres de la partie I du rapport qui porte sur l'intérêt du Canada dans l'établissement d'un meilleur régime mondial d'échanges commerciaux traitent des sujets suivants : les grands enjeux de la réforme systémique et structurelle (notamment en ce qui concerne la mission et les pouvoirs de l'OMC, les principes de transparence et d'accessibilité, la gouvernance démocratique et la reddition de comptes) auxquels est confrontée l'OMC en tant qu'institution mondiale en évolution, et le rôle du Canada à cet égard; les approches stratégiques à la détermination des objectifs du Canada dans toute négociation à venir à l'OMC, compte tenu des priorités intérieures et de la dynamique internationale; les questions fondamentales que pose la mise en oeuvre des obligations actuelles et futures de l'OMC, l'examen de l'impact des mesures commerciales et le règlement d'un nombre croissant de différends complexes.

Les sept chapitres de la partie II portent sur les principaux secteurs d'intérêt courant et futur du Canada en matière de commerce. Il est déjà prévu que certains de ces secteurs feront l'objet de négociations hâtives à la suite de la rencontre de Seattle - notamment l'agriculture, les services et plusieurs autres secteurs qui font partie du « programme incorporé » issu des accords du Cycle d'Uruguay de 1994 (qui ont également créé l'OMC en tant qu'organisation successeure du GATT (Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce) et mis à jour lors de deux conférences ministérielles précédentes (Singapour, 1996; Genève, 1998). D'autres secteurs, comme la culture et les enjeux nouveaux des industries fondées sur le savoir et les industries axées sur la technologie (p. ex., les flux d'information et le commerce électronique) présentent des problèmes nouveaux et difficiles pour le commerce. Parallèlement, comme nous l'ont signalé les témoins provenant d'entreprises exportatrices, il reste encore de nombreux problèmes d'accès aux marchés, de tarifs douaniers, de facilitation des échanges et de règlement des différends à régler dans les secteurs-marchandises bien établis comme dans les nouveaux secteurs de services. Nous consacrons un chapitre important du rapport à ces questions. Nous aborderons aussi la question des marchés publics où il importe de bien peser les perspectives qui s'offriraient aux exportateurs canadiens sur les marchés étrangers et l'impact, sur le marché intérieur, de la libéralisation des règles jusqu'aux paliers inférieurs de l'administration publique.

Le Comité a entendu de nombreux témoignages sur les enjeux de l'agriculture et de l'agroalimentaire dans toutes les régions du pays non seulement sur la manière d'assurer l'accès aux marchés et une concurrence loyale, mais aussi sur la protection des revenus agricoles et de la viabilité des collectivités rurales, sur le contrôle et l'exploitation durables à long terme des ressources naturelles importantes (y compris l'eau) et sur les objectifs en matière d'innocuité des aliments et de sécurité alimentaire. À partir des travaux réalisés par le Comité permanent de l'agriculture et de l'agroalimentaire de la Chambre des communes, par les gouvernements fédéral et provinciaux et, plus important encore, par les parties concernées elles-mêmes, nous avons tenté de mettre en relief les sujets qui font consensus de manière que le Canada puisse entamer les négociations cruciales à venir à l'échelle mondiale à partir d'une position de force.

Dans certains autres domaines délicats qui pourraient faire l'objet de négociations futures sous les auspices de l'OMC, s'il était décidé d'engager un cycle de négociations plus vaste à Seattle, le public s'entend beaucoup moins sur la façon de procéder. Certains sujets controversés, comme les droits de propriété intellectuelle, sont déjà régis par un important accord de l'OMC. D'autres, comme les règles visant la culture, l'investissement et la politique de concurrence, n'ont été abordés par l'OMC que de façon limitée ou indirectement. Dans d'autres cas encore, les avis sont extrêmement partagés quant à la question de savoir si ces questions devraient faire l'objet de négociations au sein de l'OMC actuellement, et comment on devrait procéder en admettant qu'il soit souhaitable d'établir un cadre multilatéral de règles administrées par l'OMC. Le Comité examine ces questions et les commentaires qu'elles suscitent, puis propose des directives générales pour l'élaboration d'une démarche réfléchie en prévision de Seattle et au-delà.

Plusieurs chapitres de la partie III sur la «dimension sociale» du commerce international abordent des questions qui sont probablement les plus délicates de toutes pour les gouvernements nationaux et qui, dans le cas des liens entre commerce international et environnement et commerce international et santé, touchent des sujets qui font déjà l'objet d'une vaste jurisprudence en matière de règlement des différends à l'OMC et d'un grand nombre de commentaires critiques. Une grande partie du débat sur les questions en matière de «protection sociale» s'effectue a posteriori, sous l'impulsion d'allégations de répercussions fâcheuses de la libéralisation des échanges et de l'accroissement de l'intégration économique internationale sur l'environnement, sur les programmes sociaux et sur la réglementation du marché du travail, sujets qui relèvent principalement des autorités nationales. De plus en plus, cependant, le débat se concentre sur la promotion active de normes internationales, et éventuellement mondiales, plus rigoureuses - par exemple, celles qui figurent dans les accords multilatéraux de protection de l'environnement, dans les conventions de l'Organisation internationale du travail (OIT) sur les droits «fondamentaux» des travailleurs et dans les obligations aux termes des conventions des Nations Unies sur les droits de la personne - qui pourraient éventuellement être liées d'une certaine manière à des disciplines exécutoires de l'OMC. Ce débat soulève des questions épineuses quant au champ d'application approprié des règles du commerce international sur lesquelles on n'arrive pas beaucoup à s'entendre au niveau international et dont la résolution exigera des compromis innovateurs. D'après les témoignages entendus, il est manifeste que de nombreux Canadiens voudraient que le système d'échanges préserve et défende les valeurs importantes, mais d'autres craignent que, ce faisant, on ne surcharge le programme de l'OMC au risque de compromettre sa mission essentielle. Le Comité propose à cet égard certaines solutions qui permettraient au Canada de travailler au sein de l'OMC à une plus grande intégration et une plus grande cohérence des politiques tout en évitant ces écueils.

La partie IV du rapport traite des enjeux à long terme de l'OMC sur les plans du développement équitable et de la régulation de l'économie mondiale. Il importe de rappeler que les trois quarts des membres de l'OMC sont des pays en développement et que le poids de ces pays sera encore plus grand lorsque la Chine intégrera l'OMC, ce qui ne saurait tarder. Assurément, il va falloir répondre à un vaste éventail de préoccupations relativement au commerce et au développement, notamment chercher des façons d'aider les membres les plus petits et les plus faibles de l'OMC à accroître leur capacité, si l'on veut que la conférence de Seattle ait des suites productives. Il sera aussi important que les divers processus d'intégration régionale au niveau commercial - entre autres le processus de création d'une ZLEA actuellement présidé par le Canada - renforcent les objectifs multilatéraux mondiaux. Enfin, après la récente crise asiatique et les turbulences qui ont affecté les marchés émergents d'Asie, les questions de la régulation de l'économie mondiale et de la réforme de «l'architecture» des institutions issues de l'Accord de Bretton Woods figurent encore en bonne place au programme mondial. La transition longtemps attendue du GATT « provisoire » à l'OMC permanente soulève la possibilité de l'élaboration de nouveaux arrangements mondiaux, en commençant par l'amélioration de la cohérence et de la coordination au sein de l'OMC, des institutions financières internationales et du système des Nations Unies.

Le Comité ne se berce pas d'illusions et sait très bien que rien ne sera réglé du jour au lendemain. Il faudra certainement surmonter de nombreux obstacles et de nombreux désaccords. C'est pourquoi il importe de bien choisir le processus pour obtenir les résultats que nous voulons. Compte tenu des circonstances qui entourent la conférence de Seattle, il n'existe pas de solution simple. Nous ne pouvons non plus nous isoler, ni battre en retraite, ni chercher le statu quo. Comme l'ambassadeur Weekes l'a dit au Comité, lorsqu'il a comparu le 11 mai 1999, et l'a confirmé peu de temps après la rencontre des ministres du Commerce de la Quadrilatérale, tous les indices pointent vers le lancement d'un cycle de négociations beaucoup plus vaste. Les négociations déjà prévues ne se produiront pas rapidement, mais il reste peu de temps d'ici novembre pour inscrire de nouveaux sujets au programme ou en rayer. Les ministres commenceront l'étude des projets de recommandations durant l'été.

Dans ce contexte, il est essentiel que le Canada arrive à la table bien préparé à défendre et à promouvoir son propre programme. Le Canada doit aborder ces discussions avec une vision à long terme et des objectifs précis si nous voulons vraiment instituer un système d'échanges et d'investissements ouvert, fondé sur des règles, qui soit dans l'intérêt de tous les Canadiens et des gens du monde entier. Un pays comme le Canada dont la prospérité et la sécurité dépendent autant des flux des échanges commerciaux et des investissements (voir l'encadré 1) ne peut se contenter de moins. C'est là le message essentiel qui sous-tend notre rapport et les recommandations qu'il contient.

Encadré 1 L'importance du commerce international et de l'investissement pour le Canada*

En'an 2 000, le commerce mondial de marchandises et de services commerciaux devrait se chiffrer à plus de 8 billions de dollars (soit 2 billions de plus qu'en 1995). L'OMC comptera bientôt plus de 160 membres qui représenteront 95 p. cent du commerce mondial. Comme il l'a déjà fait àtitre de signataire initial des réductions tarifaires dans le cadre du GATT, le Canada doit continuer de jouer un rôle de chef de file dans le système commercial multilatéral. Cela est important à mesure que l'OMC croît et prend de l'essor.

Professor Engene Beaulieu, l'Université de Calgary
Mémoire, avril 29, 1999 Calgary