---

CHAPITRE 1 : UNE NOUVELLE ÈRE S'OUVRE

En 1997-1998, pour la première fois depuis 1969-1970, le gouvernement fédéral a terminé l'exercice sans accuser de déficit budgétaire. Il avait prévu un déficit nul après avoir tenu compte d'une réserve pour éventualités de 3 milliards de dollars. Une fois les comptes soldés, l'excédent que le gouvernement a dégagé s'est chiffré à 3,5 milliards de dollars.

C'est avec grand plaisir que j'annonce que le gouvernement du Canada a, pour la première fois en plus d'une génération, réalisé son premier excédent budgétaire, qui se chiffre à 3,5 milliards de dollars. La somme a été affectée directement à la diminution de la dette. C'est la première fois en 28 ans que le Canada rembourse une partie de sa dette.

Paul Martin, La Mise à jour économique et financière, le 14 octobre 1998

Comme par le passé, le gouvernement fédéral a dépassé son objectif initial de façon substantielle. Pour l'exercice 1997-1998, le gouvernement cherchait à l'origine à ce que son déficit représente 2 p. 100 du PIB et se chiffre donc à 17 milliards de dollars environ. En valeur, le résultat obtenu est encore plus spectaculaire que celui atteint au cours de l'exercice précédent, puisque le déficit était de 8,9 milliards de dollars au lieu des 24,3 milliards prévus.

Cette amélioration du solde budgétaire constitue le redressement le plus spectaculaire des finances fédérales depuis la démobilisation à la fin de la Deuxième Guerre mondiale.

La Mise à jour économique et financière, le 14 octobre 1998

L'an dernier, le Comité a annoncé que nous entrions dans une nouvelle ère. De toute évidence, avec le premier budget fédéral équilibré en presque 30 ans, cette ère a bel et bien commencé. Toutefois, il faut encore se demander ce qu'elle nous apportera. Avec les succès obtenus en matière budgétaire, nombreuses ont été les prévisions optimistes concernant l'ampleur du dividende budgétaire et les propositions d'utilisation de ces nouvelles ressources. Mais la situation économique nous suggère d'user de prudence. Il faut éviter d'amener les Canadiens à attendre tellement en matière de nouveaux programmes sociaux qu'ils soient extrêmement déçus au moment où nous atteignons nos objectifs financiers les plus ambitieux, à savoir cesser de financer les programmes en empruntant et réduire la dette nationale.

Bien qu'il soit toujours important d'user de prudence, nous devrions néanmoins envisager l'avenir avec optimisme compte tenu de nos succès récents. Les défis s'assortissent de possibilités et d'obstacles. Si nous désirons créer une économie concurrentielle, qui réponde aux besoins et aux aspirations des Canadiens, nous devons saisir ces occasions. Et, pour ce faire, nous devons continuer de faire preuve de responsabilité financière.

Nous sommes convaincus que la réduction de l'endettement du Canada devrait constituer une priorité. Nous estimons en effet que le niveau de l'endettement au Canada qui subsiste est toujours trop élevé, même s'il a été bien abaissé (ce qui nous a certainement aidés au cours de l'épisode récent d'instabilité), si bien que le Canada est toujours vulnérable face aux perturbations provenant de l'étranger

Jean Van Loon (president de l'Association canadienne des producteurs d'acier)

Source : la Mise à jour économique et financière, 14 octobre 1998

Le Canada est le seul pays du G7 à avoir enregistré un excédent (de près de 1 p. 100 de son PIB) en 1997, dans l'ensemble du secteur public, selon les comptes nationaux. Cette situation contraste vivement avec celle de 1992, alors que les déficits enregistrés équivalaient à 8 p. 100 du PIB, seule l'Italie ayant accusé un rendement plus faible. Ces progrès financiers sont les plus remarquables qui aient été accomplis au sein du G7.

L'excédent budgétaire provient de ce que la dette publique nette, qui était de 583,2 milliards de dollars en 1996-1997, est tombée à 579,7 milliards en 1997-1998 - c'est la première baisse du niveau absolu de la dette publique nette depuis 1969-1970.

Le solde budgétaire fédéral s'est amélioré, passant d'un déficit de 42 milliards en 1993-1994 à un excédent de 3,5 milliards en 1997-1998.

Dans l'ensemble, la situation du marché du travail est saine ? 264 000 nouveaux emplois ont été recensés au cours des neuf premiers mois de cette année, ce qui porte le nombre total d'emplois créés depuis la fin de 1996 à 636 000 et, depuis l'automne de 1993, à plus de 1,3 million. Cette croissance ferme a fait baisser le taux de chômage, qui est passé de près de 10 p. 100 à la fin de 1996 à 8,3 p. 100 en septembre 1998 - son niveau le plus faible en huit ans.

Ce succès a été rendu possible en grande partie par une réduction considérable des dépenses de tous les paliers gouvernementaux. Passant de 41,7 p. 100 à 33,8 p. 100 du PIB, entre 1992 et 1997 elles ont baissé de plus de 19 p. 100. Les provinces ont, elles aussi, contribué de façon non négligeable à cette tendance, puisque leurs dépenses de programme en pourcentage du PIB ont connu une diminution comparable.

Les deux ordres de gouvernement du Canada ont complètement retourné leurs situations financières. Le ratio de la dette au PIB diminue actuellement aussi bien au niveau fédéral qu'au niveau des provinces et territoires. Un avantage très évident de ce renversement réside dans le déclin du fardeau des intérêts. Les frais de la dette, qui avalaient plus de 35 cents sur chaque dollar de recettes fédérales en 1995-1996, sont maintenant inférieurs à 27 cents.

Quel que soit l'étalon de mesure, les résultats financiers des administrations publiques canadiennes se sont donc améliorés sensiblement ces dernières années. Néanmoins, il reste encore un volet qui exigera beaucoup de travail. Le fardeau global de la dette des gouvernements, au Canada, dépasse encore de beaucoup la moyenne du G7 et ne se compare en rien à celui des États-Unis. Il y a 20 ans, les gouvernements canadiens avaient accumulé une dette égale à environ 40 p. 100 du PIB, et celle des États-Unis était à peu près la même. Aujourd'hui, cette proportion dépasse 90 p. 100. Le fardeau de notre dette est une fois et demie plus lourd que celui auquel sont confrontés les gouvernements américains.

Source : la Mise à jour économique et financière, 14 octobre 1998

L'ÉCONOMIE ET LE BUDGET

Dans le chapitre d'introduction de l'an dernier, nous décrivions les difficultés budgétaires que connaissait le Canada et les mesures prises pour assainir les finances publiques. Cette année, nous scrutons l'horizon pour chercher à voir où les événements actuels pourraient nous mener et veiller à ne pas retomber dans l'abîme financier dont nous venons tout juste de sortir. Et maintenant que nous avons assaini les finances publiques, nous devons nous pencher sur la crise que peut entraîner la situation de l'économie mondiale.

À notre avis, les choses sont assez simples. Le Canada atlantique et les régions rurales du Québec doivent simplement diversifier leurs économies et créer des emplois viables. Ces emplois doivent être créés dans des secteurs autres que les ressources naturelles, ce qui constitue un écart par rapport à la tradition.

Ronald W. Bulmer (président, Conseil canadien des pêches)

Le Canada a vécu une période d'expansion longue et soutenue. La croissance économique de notre pays dépend essentiellement de nos échanges avec les États-Unis. Nos deux économies connaissent une croissance robuste et non inflationniste, que nous n'avons pas encore connue. Le danger d'une récession causée par des facteurs internes, due à un resserrement de la politique monétaire nous préoccupe donc beaucoup moins que par le passé.

Mais cela ne signifie pas que nous sommes à l'abri de toute récession, la crise en Asie de l'Est nous le rappelle.

La situation budgétaire du gouvernement fédéral et celle des gouvernements provinciaux, de même que l'état de l'économie en général, sont bien meilleurs qu'ils ne l'étaient en 1994, lorsque la crise du peso mexicain a fait des ravages dans nos finances. L'actuelle crise en Asie de l'Est nous démontre de façon très éloquente que l'économie canadienne est toujours très vulnérable face aux chocs externes. Notre position budgétaire n'est pas forte au point que nous puissions ignorer avec désinvolture les effets de ces chocs et ne pas nous prémunir contre eux.

Malgré les pressions qui s'exercent à partir des autres régions du monde, les bénéfices des sociétés demeurent relativement robustes, mais nous nous inquiétons de l'endettement du Canada et recommandons que des mesures soient prises pour qu'une partie de l'excédent serve à réduire notre endettement.

Barry W. Pickford (president du Comité chargé des questions fiscales chez Stentor et vice-président de la fiscalité, Bell Canada - Stentor politiques publiques Télécom Inc.)

RÉPERCUSSIONS DES ÉVÉNEMENTS INTERNATIONAUX

Ces chocs ont eu des répercussions à l'échelle mondiale. Le 27 août 1998, l'Indice Dow Jones a perdu 4,2 p. 100 de sa valeur, le TSE 300, 6 p. 100, et la Bourse de Londres FT, 3,2 p. 100. (Les marchés boursiers ont de nouveau dégringolé le 1er septembre lorsque la moyenne du Dow Jones des industriels a perdu 6 p. 100 de sa valeur et le TSE 300, 3,7 p. 100.) Pendant cette période, le cours le plus bas atteint par le dollar canadien a été de 63,3 cents américains.

Cette turbulence ne touche pas seulement le Canada. En Australie, autre pays industriel lourdement tributaire des ressources naturelles, l'effet sur le dollar de ce pays a été encore plus prononcé. En janvier 1997, le dollar australien valait environ 76 cents américains, et le nôtre 74 cents. Or, il a atteint un plancher de 55 cents américains au moment où notre propre dollar affichait son niveau le plus bas, 63 cents américains. Manifestement, donc, la chute marquée de la valeur externe de notre devise n'est pas un phénomène isolé.

Après être intervenu à plusieurs reprises sur le marché des changes, en puisant abondamment dans ses réserves de devises pour acheter des dollars canadiens, la Banque du Canada a finalement décidé, le 27 août 1998, de relever les taux d'intérêt à court terme de 100 points de base1. Certains économistes pressent la Banque du Canada et le gouvernement fédéral de prendre des mesures beaucoup plus vigoureuses. Toutefois, selon un groupe d'économistes de l'Université de Toronto, le fait de hausser la valeur du dollar de un cent américain exigerait une augmentation des taux d'intérêt de 100 points de base. Pour compenser l'effet ralentisseur de cette hausse sur l'économie, il faudrait, selon les mêmes économistes, réduire les impôts de 10 milliards de dollars.

La crise asiatique, qui avait commencé à se manifester avant le dépôt du budget fédéral de 1998, s'est intensifiée sensiblement depuis. Nombreux étaient ceux qui avaient espéré que cette crise ne constitue qu'un cahot sur la trajectoire menant à la poursuite de la prospérité économique. Mais la crise s'est intensifiée et s'est propagée à d'autres économies, dont elle a exacerbé les propres problèmes internes. La portée de cette crise et l'ampleur de ses répercussions n'avaient pas été prévues, et ne pouvaient d'ailleurs pas l'être, au moment de la préparation du budget de 1998. Elles ont toutefois eu des conséquences néfastes sur l'économie et sur l'équilibre du budget de l'État, conséquences qui doivent être prises en compte aujourd'hui.

À mesure que les problèmes financiers que connaissaient l'Asie et la Russie s'aggravaient au cours de l'été, le cours du dollar a enregistré une série de nouveaux creux, avant de tomber à 63,31 cents américains le 27 août, ce qui a constitué un record.

Alors que l'humeur était à l'optimisme au moment du budget de l'année dernière, aujourd'hui la situation mondiale assombrit les perspectives économiques. Les économistes du secteur privé prévoient maintenant un taux de croissance de seulement 2,9 p. 100 pour 1998 alors que les prévisions étaient de 3,5 p. 100 plus tôt cette année. Ce nouvel accès de circonspection s'explique par le fait qu'environ 40 p. 100 des économies mondiales se trouvent actuellement en récession ou s'en approchent. Le taux de croissance prévu pour la production mondiale est désormais d'environ 1,5 p. 100 pour 1998, alors qu'il était de 4 p. 100 au cours des deux années précédentes, et il devrait tomber à 1 p. 100 pour 19992. Un taux de croissance mondial de 1,5 p. 100, c'est le taux de croissance enregistré au moment de la récession de 1981-1982 soit la pire récession qu'a connue l'Amérique du Nord depuis la Grande Crise. La crise d'Asie de l'Est menace donc de devenir une crise économique mondiale.

Bien que la plupart des provinces canadiennes (à l'exception de la Colombie-Britannique) aient relativement peu d'échanges commerciaux avec les pays d'Asie de l'Est, la santé de notre économie dépend encore beaucoup de nos exportations de produits de base (qui comptent pour environ 36 p. 100 de l'ensemble de nos exportations). Ce chiffre est peu représentatif, du fait qu'en Ontario les exportations émanant du secteur des ressources naturelles ne comptent que pour 11 p. 100 de l'ensemble des exportations de cette province. À l'ouest du Manitoba, cette proportion passe à 75 p. 100 au moins. Dans les provinces atlantiques, elle est d'environ 80 p. 100 et au Québec, de 38 p. 1003.

Le Canada est un exportateur net important de produits de base vis-à-vis du reste du monde. En 1997, sa balance commerciale a enregistré un excédent net, qui a représenté 7 p. 100 du PIB, soit 62 milliards de dollars.

La crise économique mondiale a eu des effets spectaculaires sur les cours des produits de base et c'est essentiellement par ce biais qu'elle s'est répercutée sur l'économie canadienne. L'Indice des prix de l'ensemble des produits de base publié par The Economist a chuté de 30 p. 100 depuis le milieu de 1997 et affiche actuellement son niveau le plus bas, en termes réels, de ces 25 dernières années. L'Indice des produits industriels publié par la même revue se situe au niveau le plus bas, en termes réels, qu'il ait connu depuis les années 304. La situation pourrait s'aggraver si la Russie décidait d'inonder les marchés mondiaux de ses produits de base dans le but de régler ses propres problèmes économiques, ce qui aurait pour effet de faire chuter davantage les cours de ces produits. Le recul de la valeur du dollar canadien s'explique essentiellement par la chute des prix des produits de base.

Les cours des produits de base ont chuté d'environ 28 p. 100 depuis le sommet qu'ils avaient enregistré fin 1996. Depuis le début des années 70, les prix des produits de base en termes réels reculent et affichent actuellement leur niveau le plus bas de toute la période écoulée.

Une autre répercussion directe de cette crise économique sur le Canada est la perte de confiance des investisseurs, laquelle se manifeste par un déclin des prix des éléments d'actif. Le fléchissement des prix des actions nord-américaines en est un exemple concret.

S'il est vrai que les prix des produits de base ont contribué au déclin de la valeur externe du dollar canadien au cours des quelque 20 dernières années, notre économie a néanmoins évolué et notre dépendance à l'égard des exportations de produits de base s'est réduite sensiblement.

Enfin, comme 40 p. 100 des exportations américaines sont à destination des pays en développement, une détérioration sensible de ces économies ralentira forcément la croissance de l'économie américaine, ce qui se répercutera sur le Canada. La région centrale du Canada a jusqu'ici été largement épargnée par ces événements, car les exportations des produits de base jouent un rôle moindre dans son économie. Toutefois, si l'économie de nos voisins du Sud se ralentit de façon substantielle, l'Ontario et le Québec s'en ressentiront.

Pour savoir comment la crise affecte l'économie canadienne, il suffit d'examiner les prévisions récentes en matière de croissance économique et de les comparer aux prévisions du secteur privé pour le budget. On prévoyait une croissance réelle de 3,5 p. 100 en 1998 et de 2,9 p. 100 en 1999. (Les prévisions de croissance prudentes choisies par le gouvernement étaient respectivement de 3 p. 100 et de 2,5 p. 100). Cet automne, Doug Porter de Nesbitt Burns Inc. mise sur une croissance de 2,9 p. 100 en 1998 et 2 p. 100 en 1999. La CIBC prévoit une croissance de 3,2 p. 100 et de 2,5 p. 100 pour chacune de ces années, alors que la Banque Toronto-Dominion, l'organisme le plus pessimiste, s'attend à une croissance de 2,8 p. 100 en 1998 et de 1,8 p. 100 en 1999. Selon cette dernière institution, ceci signifie que le taux de chômage au Canada demeurera inchangé dans l'ensemble au cours des deux prochaines années.

LA PRUDENCE DEMEURE NÉCESSAIRE

Ces révisions aux projections montrent non seulement que la prudence affichée par le gouvernement se justifiait mais aussi que ce dernier aurait dû se montrer encore plus circonspect. La situation actuelle est un éloquent rappel de la fragilité de l'économie mondiale, malgré l'apparente robustesse de cette dernière.

Il est donc clair que le gouvernement fédéral doit continuer d'user de prudence dans sa préparation du budget de 1999. Autrement il laisserait entendre que l'économie mondiale est stable, ce qui serait illusoire, et il ternirait le processus de préparation du budget par des impératifs politiques, alors qu'il s'agit simplement d'orienter judicieusement les finances publiques. De nombreux prévisionnistes admettent effectivement que, lorsque l'année en cours sera terminée, les hypothèses initiales du gouvernement fédéral à propos de l'économie se révéleront plus exactes que celles du secteur privé.

Par le passé, le gouvernement fédéral a incorporé un facteur de prudence aux taux d'intérêt, de l'ordre de 50 à 100 points de base, facteur de prudence qu'il ne pouvait moduler que pour les taux à court terme. L'an dernier, le Comité a recommandé que le gouvernement fédéral utilise un facteur de prudence représentant de 50 à 100 points de base pour les taux d'intérêt à court et à long termes. Le gouvernement a accepté cette recommandation et porté à 100 points de base, dans son budget pour 1998, les facteurs de prudence appliqués aux taux d'intérêt à court et à long termes pour 1999 en invoquant pour argument la crise économique asiatique et la tempête financière.

Les prévisionnistes du secteur privé s'attendent à ce que le taux des bons du Trésor à trois mois se situe en moyenne à 5,0 p. 100 en 1998 et à 5,2 p. 100 en 1999.

Cette nouvelle mesure, qui reflète la clairvoyance du Comité, s'est justifiée, à la lumière des événements récents. En février 1998, les prévisionnistes du secteur privé s'attendaient à ce que le taux moyen des bons du Trésor à trois mois soit de 4,6 p. 100 en 1998 et 1999, alors qu'il était en moyenne de 3,2 p. 100 en 1997. Ces prévisions tenaient compte de la progression régulière de ce taux tout au long de 1997. Ce dernier a d'ailleurs atteint 5,2 p. 100 vers le milieu de septembre.

Le dollar canadien s'est sensiblement apprécié à la fin des années 80 et au début des années 90 dans le sillage des relèvements très marqués des taux d'intérêt canadiens, de telle sorte qu'ils étaient supérieurs de 5 points de pourcentage à leurs pendants américains.

Les taux à long terme ont évolué de façon différente. Ils ont reculé pendant la totalité de 1997 perdant environ 100 points de base pour s'établir à 5,6 p. 100. Le secteur privé s'attendait à ce qu'ils demeurent constants, aux alentours de 6 p. 100 en moyenne, en 1998 et 1999. Le gouvernement a choisi d'ajouter un facteur de prudence de 50 points de base pour 1998 et de 100 points de base pour 1999. Il supposait donc que le taux serait de 6,4 p. 100 en 1998 et de 7 p. 100 en 1999. Les taux à long terme ont continué de décliner au début de 1998, puis se sont redressés du fait de la crise en Asie de l'Est et des pressions s'exerçant sur le dollar. Entre la fin mai et la fin août, le taux des obligations types à 10 ans a grimpé de plus de 30 points de base pour s'établir à 5,67 p. 100. Au cours du mois, l'écart entre les rendements des obligations à 10 ans canadiennes et américaines s'est creusé de 50 points de base, les taux d'intérêt à long terme canadiens redevenant supérieurs à leurs pendants américains, mettant ainsi fin à une situation unique mais de brève durée. Ces taux à long terme ont encore chuté par la suite et, à la fin de septembre, ils s'approchaient de 5 p. 100.

Pour le Canada, la crise économique s'est traduite par un essoufflement de la croissance économique : elle ne s'est par transmise par l'entremise des taux d'intérêt, comme cela a souvent été le cas par le passé, mais plus directement par une chute des cours des produits de base, un recul des exportations et un ralentissement de la croissance en général.

Au cours des neuf premiers mois de l'année, 264 000 nouveaux emplois ont vu le jour, ce qui a porté à 636 000 le nombre total d'emplois créés depuis fin 1996 et à plus de 1,3 million ceux créés depuis l'automne 1993.

Source : la Mise à jour économique et financière, 14 octobre 1998

Source : la Mise à jour économique et financière, 14 octobre 1998

Malgré cette mise en garde, le Comité ne désire pas laisser entendre que les Canadiens ont une opinion excessivement pessimiste de l'économie canadienne. La croissance devrait se poursuivre dans presque toutes les provinces. La situation de l'emploi devrait continuer de progresser et, par voie de conséquence, les finances publiques devraient encore s'améliorer. L'inflation et les taux d'intérêt devraient demeurer bas et cette relative stabilité des prix devrait permettre à la Banque du Canada de mener une politique monétaire axée sur une poursuite de l'expansion économique.

La productivité de la main-d'eouvre constitue toutefois un volet de l'économie qui de toute évidence, laisse beaucoup à désirer. Au Canada, le PIB en termes réels par employé devrait progresser de 0,4 p. 100 seulement cette année et l'an prochain, et de 0,8 p. 100 en l'an 2000. Aux États-Unis, la situation est tout à fait différente, puisque le PIB par employé devrait croître en termes réels de 2,1 p. 100 en 1998, de 1,5 p. 100 en 1999 et de 1,7 p. 100 en l'an 2000. Au cours de ces trois années, la productivité américaine se sera améliorée d'environ 400 points de base de plus que la productivité canadienne. Cela explique en partie l'écart de niveau de vie entre les deux pays et augure mal la compétitivité future de l'économie canadienne. C'est pour cela que le Comité estime que le gouvernement fédéral devrait s'attaquer à ce problème en établissant un pacte de productivité qui servirait de repère pour l'évaluation des initiatives du gouvernement fédéral.

---

1 Le 19 novembre 1998, le taux bancaire avait été subséquemment réduit trois fois, annulant 75 p. 100 de la hausse du mois d'août.

2 TD Quarterly Economic Forecast, 22 septembre 1998.

3 Linda Nazareth, « Outlook for the Provinces », CIBC Economics Online, 24 septembre 1998.

4 The Economist, « On the Edge », 3 septembre 1998.