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• 1. Structure de l'industrie sous le régime de franchisage
• 2. Les avantages et les coûts de la privatisation

ANNEXE B
Franchisage du service ferroviaire voyageurs en Grande-Bretagne

Un livre blanc publié en juillet 1992 expliquait que British Rail serait divisée en plus de 100 compagnies distinctes et que l'infrastructure ferroviaire demeurerait un élément séparé des compagnies de matériel roulant (Rolling Stock Companies - ROSCO) ainsi que des opérations touchant les passagers et les marchandises. Les services voyageurs devaient en outre être subdivisés en 25 unités d'exploitation de trains (Train Operating Units - TOU), en plus d'un service voyageurs européen (European Passenger Service - EPS). Les opérations marchandises devaient être réparties entre 5 compagnies, alors que les opérations d'entretien des infrastructures devaient être confiées à 14 unités de services de l'infrastructure (Infrastructure Service Units - ISU). Cette structure à répartition verticale était conçue précisément pour que le gouvernement puisse transférer au secteur privé les risques en matière d'endettement et les recettes de British Rail et, du moins l'espérait-on, stimuler chez les entrepreneurs privés l'esprit de concurrence et l'ingéniosité nécessaires pour rajeunir une industrie parvenue à maturité.

1. Structure de l'industrie sous le régime de franchisage

L'initiative de privatisation a vraiment démarré en novembre 1993 lorsqu'on a adopté la Railway Act et établi l'Office of Passenger Rail Franchising (OPRAF), un organisme indépendant présidé par le directeur du franchisage. Le ministre des Transports ne peut donner des instructions ou directives au directeur du franchisage que dans un cadre législatif; les décisions courantes relèvent de ce dernier. On a confié deux tâches essentielles à l'OPRAF : 1) la priorité immédiate de vendre 25 entreprises de services ferroviaires voyageurs régionaux, suburbains et interurbains; et 2) la responsabilité courante de financer, de gérer par contrat et de promouvoir l'investissement au sein de ces entreprises une fois les ventes effectuées.

La structure d'un contrat de franchisage est plutôt compliquée et les nombreuses conditions qu'il contient laissent peu de marge de manoeuvre. Les critères clés d'un tel contrat sont les suivants : 1) Niveaux de service : les exigences relatives aux services voyageurs définissent les modalités minimales des services (c.-à-d. la fréquence, le premier et le dernier train, la durée des déplacements et les arrêts intermédiaires); 2) Paiements : la subvention (prime) payable à l'exploitant (gouvernement); 3) Durée : la période couverte par le contrat de franchisage; 4) Avantages de réseau : l'exploitant doit participer à des opérations de réseau (service avec billets directs, cartes de transport multimodal, demandes de renseignements téléphoniques à l'échelle nationale); 5) Tarifs : le directeur du franchisage administre un large éventail de tarifs; 6) Régime de mesures incitatives : des facteurs d'incitation sous forme de pénalités et de primes financières visent à encourager l'amélioration du rendement et vice versa, selon les modalités du contrat de franchisage, entre autres pour ce qui concerne la saturation des services; et 7) Garanties financières et corporatives : des engagements financiers doivent être pris, y compris l'apport de capital-actions et d'une caution de bonne exécution.

On a fixé deux objectifs clés au directeur du franchisage pour ce qui est de l'attribution des franchises : 1) optimiser les ressources; et 2) encourager le développement du secteur ferroviaire. De décembre 1995 à février 1997, il a réalisé les objectifs en question, ce qui fait qu'aujourd'hui 13 exploitants détiennent 25 franchises appelées Train Operating Companies (TOC). Les TOC ne possèdent pas les trains qu'elles exploitent; elles les louent aux ROSCO. De fait, les TOC sont dans une très large mesure cantonnées au rôle d'entreprises de services ferroviaires car elles ne possèdent guère d'actifs importants.

Il existe trois ROSCO - Porterbrook, Eversholt et Angel -, qui ont été privatisées en 1995; deux ont par la suite été revendues, une ayant été achetée par une grande TOC. Il s'agit probablement de l'élément le plus faible de la structure verticale et séparée de l'industrie ferroviaire, car ces entreprises peuvent être écartées de leur rôle de location par d'autres locateurs associés à des fabricants de matériel roulant, en particulier au moment où l'industrie des services voyageurs se détourne des rames spécialisées en faveur des rames universelles.

Railtrack, propriétaire de l'infrastructure des chemins de fer, a été privatisée en 1996 pour 1,95 milliard £. Railtrack obtient maintenant 95 p. 100 de ses recettes annuelles de 2,4 milliards £ en louant de l'espace aux stations et en donnant accès aux voies aux TOC et aux Freight Operating Companies (FOC). À l'heure actuelle, elle a une valeur boursière de 3,5 milliards £. Enfin, en février 1996, les opérations marchandises de British Rail ont été vendues à une entreprise américaine, Wisconsin Central; elles sont exploitées sous la raison sociale English, Welsh & Scottish Railway.

La Railway Act de 1993 a également établi l'Office of the Rail Regulator, chargé de promouvoir les objectifs d'« intérêt public » définis dans cette loi. Le régulateur des chemins de fer dirige un département non ministériel indépendant pour une période déterminée et suit les prescriptions du droit administratif anglais. Voir la Figure 1 pour une représentation schématique de la structure de l'industrie ferroviaire britannique.

FIGURE 1

2. Les avantages et les coûts de la privatisation

Comme nous l'avons dit plus haut, le gouvernement a opté pour la privatisation afin de transférer au secteur privé les risques touchant l'endettement et les recettes de British Rail. Bien qu'il soit encore trop tôt pour tirer une conclusion définitive et que le succès de ce choix ne fasse pas l'unanimité, il semble, d'après les indicateurs de rendement de 63 groupements de services, que les services voyageurs se portent mieux depuis la privatisation. Les indicateurs en question font ressortir ce qui suit :

Source : OPRAF, rapport annuel de 1996-1997, p. 12.

Il n'est guère étonnant que la demande de services voyageurs ait augmenté substantiellement, mais il serait difficile de déterminer dans quelle mesure cette hausse est attribuable à un meilleur agencement des services et des tarifs plutôt qu'à l'amélioration de l'économie nationale.

Le processus de privatisation a permis d'obtenir environ 5 milliards £ par suite de la cession des actifs ferroviaires à des intérêts privés, selon la ventilation suivante :

Le processus a également laissé au gouvernement des dettes d'environ 1,7 milliard £ à radier1. Parallèlement, l'OPRAF prévoit que les subventions annuelles seront ramenées de leur niveau record de 2,1 milliards £ en 1996-1997 à 926 millions £ en 2002-2003. Compte tenu du fait que la subvention versée à British Rail dans sa dernière année de fonctionnement s'élevait à environ 1 milliard £, et que les dépenses de fonctionnement courantes du régulateur des chemins de fer, de l'OPRAF et du ministère des Transports totalisent 100 millions £, l'augmentation des subventions annuelles versées au secteur nouvellement privatisé sur la première période de franchisage se situe à environ 5 milliards £. Par conséquent, le gouvernement peut déclarer, pour la première période de franchisage, des économies équivalant aux investissements attendus des exploitants privés, d'un total de 3,5 milliards £, ventilés de la façon suivante :

moins 1,7 milliard £ au titre de l'annulation de dettes et d'autres frais de démarrage du nouveau régime.

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1 Cela n'est pas anormal dans le cas des privatisations. Le taux d'endettement favorable accordé par les gouvernements incite invariablement la société d'État à privilégier l'endettement plutôt que les prises de participation. L'annulation des dettes rend l'émission de telles actions plus attrayante aux yeux des investisseurs privés et, par conséquent, est dans l'intérêt véritable du contribuable.