TRAN Rapport du Comité
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- INTRODUCTION
- LES SERVICES FERROVIAIRES VOYAGEURS AU CANADA
- 1. Le réseau canadien
- 2. La métamorphose de VIA Rail
- 3. La concurrence sur les voies : fret c. passagers
- LE DÉFI POUR VIA RAIL
- 1. Le rôle de VIA Rail dans le service voyageurs
- 2. La question financière
- 3. Caractéristiques du service : fréquence, vitesse et capacité
- 4. Considérations environnementales
- 5. Questions de régie
- LES OPTIONS DE RÉGIE
- 1. Entreprise d'État : maintenir le réseau
- 2. Société d'État : engagement à long terme envers le transport des voyageurs
- 3. Franchisage : partenariats État-secteur privé
- 4. Privatisation
- LIGNE À GRANDE VITESSE
- CONCLUSIONS
- RECOMMANDATIONS
- Politique
- Dessertes des centres éloignés
- Concurrence
- Accès aux voies
- Régie
- Le projet Lynx
LA RENAISSANCE DES SERVICES
FERROVIAIRES VOYAGEURS AU CANADA
VIA Rail Canada Inc. (VIA Rail) a été établie en 1977 sans mandat législatif et est devenue en 1978 une société de la Couronne par décret. On lui a donné la responsabilité du transport ferroviaire voyageurs interurbain qui était antérieurement assuré par les chemins de fer nationaux du Canada (CN Rail) et le chemin de fer du Canadien Pacifique (CP Rail). Depuis sa création, VIA Rail a souffert de problèmes graves et continuels : équipement âgé et inefficace; piètre respect des horaires; service au client et marketing de mauvaise qualité; règles de travail dépassées; moral médiocre chez les employés.
Au cours des années, on a promis à VIA Rail de l'équipement neuf, un mandat législatif et des niveaux de subvention prévisibles. Plusieurs études ont fait le tour des problèmes de VIA Rail et recommandé des solutions : un mandat législatif, de l'équipement neuf et une base de financement stable. Indépendamment du fait que ces recommandations n'ont pas été mises en oeuvre, VIA Rail a poursuivi son travail dans des circonstances très difficiles. Depuis cinq ans, VIA Rail poursuit une stratégie d'affaires par laquelle la culture d'entreprise bureaucratique et lourde, dépendant de l'importance de la subvention gouvernementale, se transforme en une structure légère d'entreprise d'affaires à l'écoute de la clientèle.
Malgré ces efforts et ces améliorations, VIA Rail se trouve aujourd'hui à la croisée des chemins. Alors qu'on a réduit les coûts et amélioré l'efficacité, VIA Rail est arrivée au point où il lui faut de l'équipement neuf, une nouvelle infrastructure et une clientèle plus large pour croître d'une façon sensible. Ajoutons à cela le fait que le gouvernement cherche à accroître le rendement systémique de tous les modes de transport afin de les rendre concurrentiels pour le transport des personnes et des biens. VIA Rail a certes contribué à ce mouvement en rationalisant ses opérations, mais ni le transport ferroviaire voyageurs en général, ni l'entreprise en particulier, n'ont fait l'objet d'un réexamen récent des politiques comme cela a été le cas pour d'autres modes de transport.
Le Comité estime qu'il faut établir une nouvelle vision pour le transport des voyageurs. La subvention prévue pour 1998-1999 est de 170 millions de dollars. Rien ne garantit combien de temps ce niveau de subvention se maintiendra et la question fondamentale de l'équipement neuf et de l'infrastructure neuve devra être tranchée dans un avenir très rapproché. Le Comité réalise qu'il faudra trouver des façons novatrices de revitaliser le transport ferroviaire des passagers, faute de quoi les services voyageurs s'étioleront graduellement au Canada. Étant donné qu'il est peu probable que les subventions fédérales à VIA Rail augmentent dans l'avenir prévisible, il nous faut évaluer comment on peut au mieux appliquer de nouvelles options de financement aux services ferroviaires voyageurs au Canada.
À cette fin, le ministre des Transports a demandé au Comité permanent des transports de la Chambre des communes de faire l'examen des services ferroviaires voyageurs afin de formuler des recommandations qui permettraient de les revitaliser. Pour aider le Comité, le ministre a fourni un guide qui esquisse les grands dossiers de l'entreprise : rôle de VIA Rail au sein de l'industrie, cadre de régie, niveau de subvention, options de financement, partage de l'infrastructure avec les trains de marchandises et, enfin, service envisagé de trains à grande vitesse.
Pour remplir son mandat, le Comité a envisagé ces questions dans divers contextes. Il a examiné les modes de financement en cours en Grande-Bretagne, en France et aux États-Unis, comment les trains de passagers peuvent partager la voie avec les trains de marchandises, ainsi que les modèles de gestion qui pourraient s'appliquer au Canada. Ce faisant, le Comité a voulu se pencher sur les questions fondamentales qu'il faut résoudre lorsqu'on envisage les services voyageurs : que voulons-nous faire des services ferroviaires voyageurs, et comment s'y prendre? Que devrait être l'objectif politique à long terme du gouvernement pour le service ferroviaire voyageurs et comment l'atteindre? Dans le présent rapport, le Comité a tenté de fournir au gouvernement plusieurs options qu'il peut utiliser pour répondre à ces questions cruciales.
LES SERVICES FERROVIAIRES VOYAGEURS AU CANADA
Fournisseur des services ferroviaires voyageurs du Canada, VIA Rail a transporté environ 3,8 millions de passagers en 1997. L'entreprise exploite 430 trains par semaine sur 14 000 km de voies, desservant plus de 450 localités au Canada. Le réseau de VIA Rail comprend trois services principaux (voir la Pièce 1) :
- Les services du corridor : entre Québec et Windsor, soit 355 trains par semaine, environ 85 p. 100 de la clientèle totale et 70 p. 100 de l'ensemble des revenus.
- Les trains transcontinentaux : les services de l'Ouest comprennent trois trains qui relient chaque semaine Toronto à Vancouver, tandis que les services de l'Est comprennent trois trains qui relient chaque semaine Montréal et Gaspé, et six autres qui relient chaque semaine Montréal à Halifax.
- Les services aux centres éloignés : conformément aux directives gouvernementales, VIA Rail exploite huit services pour régions éloignées. Ce sont :
VIA Rail entretient son parc de trains légers-rapides-confortables (LRC), de voitures en acier inoxydable et de locomotives à trois centres d'entretien situés à Montréal, Winnipeg et Vancouver.
VIA Rail n'est pas le seul fournisseur de services voyageurs au Canada. Il y en a d'autres, comme la Great Canadian Railtour Company, qui exploite le Montagnard des Rocheuses, offre un service de train touristique dans les Rocheuses canadiennes entre Vancouver et Calgary en passant par Kamloops et Banff, et de Vancouver à Jasper en passant par Kamloops. Ce service est assuré par un exploitant privé qui l'a acquis par suite d'un appel d'offres public lorsque le gouvernement l'a mis en vente. Tout le monde s'entend pour dire que le Montagnard des Rocheuses est une réussite, la clientèle augmentant chaque année. Une partie de son mandat consistant à examiner des systèmes alternatifs pour les services voyageurs, le Comité s'est penché avec grand intérêt sur cet exemple de participation du secteur privé.
Des services de trains de banlieue sont également fournis dans certaines de nos grandes villes. Ces services relèvent des villes et des provinces et, comme tels, ne sont pas visés directement par le mandat du Comité. Néanmoins, le Comité signale qu'il y a des endroits où les services de banlieue et interurbains pourraient être coordonnés. Par exemple, on pourrait établir des gares intermodales pour les passagers entre les services de banlieue et interurbains, afin de réduire la congestion et d'offrir un meilleur accès à divers points de convergence, comme les aéroports.
2. La métamorphose de VIA Rail
Comme on l'a noté dans l'introduction, VIA Rail a réalisé des progrès depuis cinq ans. En rationalisant sa gestion, l'entreprise a réduit sa dépendance envers les subventions gouvernementales de 160 millions de dollars entre 1992 et 1997, soit de 41 p. 100 en cinq ans seulement, tout en maintenant le niveau des services. La subvention gouvernementale est passée de 389 millions de dollars en 1992 à 229 millions en 1997; pour 1998-1999, on vise 170 millions. Dans la même période, VIA Rail a accru ses revenus de 31 p. 100 et amélioré son rapport revenu/frais d'exploitation de 77 p. 100. En outre, alors qu'elle absorbait une réduction draconienne des subventions, VIA Rail n'a coupé aucun service et les passagers-milles ont en fait augmenté de 817 millions en 1992 à 884 millions en 1997.
Malgré ce progrès, tous les services et segments du réseau de VIA Rail fonctionnaient à perte et exigeaient une subvention en 1997. Le train transcontinental de l'Est a perdu 27,6 millions de dollars; le train transcontinental de l'Ouest, 29,6 millions; le corridor, 108,1 millions; les trains régionaux et de desserte des localités éloignées ont perdu 30,7 millions, tout cela pour un total de 196 millions de dollars. En bref, chaque fois qu'un train de VIA Rail quitte la gare, la société perd de l'argent.
Durant son témoignage devant le comité, l'ancien président de VIA Rail, M. Terry Ivany a dit, en substance, ce qui suit :
Nous avons atteint un carrefour dans l'évolution du transport voyageur. Nous avons atteint des résultats remarquables. Mais maintenant, nous avons fait tout ce que nous pouvions dans les conditions actuelles. Nous ne pouvons pas aller plus loin parce que nous n'avons les moyens ni d'améliorer l'infrastructure ni d'exploiter les occasions qui existent sur le marché1.
VIA Rail estime également que si elle n'est pas en mesure de réaliser les investissements nécessaires d'ici quelques années, le coût de l'entretien et de l'exploitation du matériel roulant âgé augmentera et les services, leur qualité et l'achalandage diminueront. Suivre cette voie signifierait inévitablement la disparition de VIA Rail. Pour le ministre des Transports et la direction de VIA Rail, le statu quo mène à la mort du rail et n'est pas une option. Le Comité est d'accord.
3. La concurrence sur les voies : fret c. passagers
Dans le domaine ferroviaire, aucun autre pays ne ressemble au Canada. Par exemple, au Japon, 95 p. 100 des recettes totales de l'industrie proviennent des services voyageurs. En Grande-Bretagne, la proportion est de 80 p. 100 et, en Allemagne, de 67 p. 100. Toutefois, au Canada, ce sont les recettes du transport des marchandises qui prédominent, celles des services voyageurs ne représentent que 3 p. 100 du total. Comme nulle part ailleurs, le fret est suprême au Canada.
Il va de soi que sans voies réservées, les trains de voyageurs doivent partager les voies avec les trains de marchandises et ces voies appartiennent aux deux grandes compagnies principales et aux chemins de fer d'intérêt local. En 1997, VIA a versé environ 50 millions de dollars pour l'utilisation des voies, 46 millions à CN Rail, dont 14 millions au titre de mesure d'incitation au respect des horaires, et 4 millions à CP Rail. En règle générale, les voies sont suffisantes pour la circulation actuelle des trains au Canada. Toutefois, le corridor Montréal-Toronto, particulièrement le tronçon Brockville-Pickering, et le tronçon Calgary-Vancouver, sont probablement presque saturés, mais quelques témoins ont été en désaccord.
La direction de VIA Rail juge les possibilités d'expansion considérables et y voit la clé de sa rentabilité future. Beaucoup de témoins ont répété au Comité que, par de fortes réductions des coûts, VIA Rail a amélioré ses résultats, mais ne saurait faire plus sur ce plan. Il lui faut maintenant prendre de l'expansion en augmentant sa clientèle et son rendement. Tout en le reconnaissant, VIA Rail nous a décrit certaines entraves auxquelles elle doit s'attaquer pour atteindre son objectif :
1. Le rôle de VIA Rail dans le service voyageurs
VIA Rail a pour mandat, depuis sa création, d'assurer un service voyageurs national, ce qui n'a jamais été clairement défini. Selon sa structure actuelle, VIA Rail offre trois services de base : les services du corridor, les trains transcontinentaux et les services aux centres éloignés / régionaux. La question fondamentale est de savoir si VIA Rail doit continuer d'offrir ces services et, si oui, dans quelles conditions. Le mandat actuel de VIA Rail l'empêche-t-il d'assainir son bilan et de devenir une entreprise plus efficace et rentable?
Le Comité estime qu'il y a peut-être une meilleure façon de structurer le mandat de VIA Rail. À cause de la géographie du pays et de la densité de la population, il faut peut-être adapter les services ferroviaires à la situation. Il serait irréaliste de partir du principe que les services voyageurs peuvent être identiques partout au pays. L'examen des services dans d'autres pays a permis au Comité de constater qu'il faut varier les solutions pour trouver la combinaison idéale. La Grande-Bretagne a intégré, par exemple, les services de long parcours aux liaisons interurbaines et aux trains de banlieue. Dans le système britannique de franchisage ferroviaire, détaillé à l'Annexe B, chaque service est financé un peu différemment pour tenir compte du type de services offerts et du nombre de voyageurs prévus. En France, où le réseau voyageurs relève de l'État, le gouvernement envisage des façons d'accroître le rôle des administrations régionales dans le financement et la prestation du service (voir l'Annexe C). Aux États-Unis, un nouveau plan de réorganisation prévoit la division d'AMTRAK en trois entreprises distinctes et diverses solutions sont à l'étude pour l'exploitation des services régionaux et transcontinentaux (voir l'Annexe A).
Le Comité tient aussi à faire une remarque sur qui devrait assurer les services ferroviaires de voyageurs. Pour l'instant, ce mandat appartient à VIA Rail. Devrait-il en être ainsi pour toujours? Peut-être pas dans chaque cas. Des exploitants privés pourraient-ils, par exemple, assurer à moindre coût aux contribuables des services subventionnés vers les centres éloignés et régionaux dont le maintien pourrait s'imposer « pour le bien public »? Faudrait-il privatiser le service transcontinental et l'exploiter comme une entreprise touristique? Le gouvernement devra examiner avec soin la question pour s'assurer de confier le service voyageurs au meilleur transporteur ferroviaire.
VIA Rail recevra 170 millions de dollars en subventions fédérales en 1998-1999. Du total, seulement 24,7 millions seront consacrés aux immobilisations : actifs - gares, matériel roulant et infrastructure. Ce ne sera pas suffisant pour renouveler son parc vieillot, ce qui risque de marginaliser ses services et d'accroître ses coûts d'exploitation au point où le transport de voyageurs par chemin de fer sera chose du passé.
Le statu quo n'est manifestement pas une solution si nous voulons maintenir le service voyageurs existant au Canada. Les partenariats État-secteur privé pour l'achat de matériel roulant et la prestation des services, comme en Grande-Bretagne, est l'une des diverses solutions proposées. Une autre serait que l'exploitant conclue une entente de service avec un fabricant pour la construction et l'entretien d'éléments d'actif (comme le matériel roulant) pendant la durée du contrat.
Tous ces scénarios sont crédibles et réalistes, mais il est capital, pour assurer leur succès et la rentabilité à long terme de VIA Rail, que le gouvernement s'engage à stabiliser le financement à long terme des services voyageurs au Canada. Aucun service voyageurs dans le monde ne fonctionne sans subventions de l'État, et le Canada ne fait pas exception. Il est maintes fois ressorti des rapports parlementaires et d'études indépendantes que, sans un engagement financier à long terme de la part de l'État, les services voyageurs continueront de se traîner de crise en crise sans qu'on règle leurs problèmes endémiques.
3. Caractéristiques du service : fréquence, vitesse et capacité
Un des problèmes les plus critiques pour VIA Rail est d'accroître la fréquence des trains dans le corridor Québec-Windsor. À l'heure actuelle, VIA Rail s'est engagé par contrat avec CN Rail et, dans une moindre mesure, avec CP Rail à exploiter des trains de passagers sur leurs voies. Dans le corridor, la plupart des trains de VIA Rail roulent sur les voies de CN Rail. Sa stratégie commerciale consiste surtout à porter la fréquence des trains dans le corridor d'un train express dans chaque sens à trois dans chaque sens. Selon le témoignage de VIA Rail, ces trains atteindraient une vitesse moyenne de 160 km/h et ne feraient que quelques arrêts entre Montréal et Toronto. VIA Rail envisage de réserver la voie principale de CN Rail entre Montréal et Toronto aux trains de voyageurs plus rapides et plus fréquents et de fret périmable pendant que tous les autres trains emprunteraient la voie de CP Rail.
Il ressort de leur témoignage que les services ferroviaires marchandises n'apprécient guère l'idée de laisser VIA Rail emprunter davantage leurs voies, en particulier dans le corridor. CN Rail nous a présenté quatre conclusions sur la proposition de VIA Rail d'offrir des services plus fréquents et plus rapides sur ses voies de fret périmable :
1. Une augmentation de la vitesse et de la fréquence exigerait davantage d'entretien de la voie, et plus de frais. Comme les trains qui se déplacent à environ 160 km/h le font sur des voies réservées plutôt que des voies générales, cela donne lieu à des problèmes de sécurité, de capacité et de fiabilité du service.
2. Les trains voyageurs absorbent une bien plus grande capacité de la voie que les trains de marchandises (selon CN Rail, le coefficient est d'environ 5 pour 1). L'ajout de 4 trains par jour dans le corridor absorberait donc une capacité équivalente à celle de 20 trains de marchandises additionnels;
3. Pour pouvoir absorber le supplément de fret proposé par VIA Rail, il faudrait étendre et modifier sensiblement l'infrastructure de CP Rail à des coûts élevés (de l'ordre de 500 millions de dollars); et
4. La proposition de VIA Rail priverait CN Rail de l'accès à d'importantes gares de triage dans le corridor. Ces gares sont cruciales pour la fiabilité du service offert par CN Rail dans le corridor vital Halifax-Chicago.
Le CN affirme qu'on compromettrait sa capacité à servir ses clients s'il devait accorder un plus grand accès à VIA Rail.
Les transporteurs ferroviaires de marchandises jugent, pour ces raisons, que le plan de VIA Rail n'est pas pratique et compromettrait gravement leur compétitivité au Canada. Ils ne croient pas possible de faire circuler sur les mêmes voies des trains de voyageurs additionnels dont la vitesse dépasse 160 km/h et des trains de marchandises. Le Comité doit être persuadé que l'expansion des services voyageurs ne compromettrait pas le secteur du transport des marchandises, une activité de 7 milliards de dollars, pour remédier à un problème de VIA Rail, une entreprise de 400 millions de dollars.
Le Comité comprend que la capacité d'un chemin de fer dépend de plusieurs facteurs. La notion même de capacité mérite d'être précisée. Les chemins de fer considèrent généralement la capacité comme étant le nombre de trains qui peuvent utiliser une ligne donnée moyennant une marge acceptable de retards. Les facteurs qui influent sur un tronçon donné sont notamment :
- le tracé : courbes, pentes, nombre de voies, emplacement et longueur des voies d'évitement, configuration des passages à niveau;
- l'état de la voie;
- les systèmes de signalisation et de contrôle en place;
- les caractéristiques des trains: longueur, rapport puissance/poids, capacité de freinage, etc.; et
- les types de trains et leur vitesse.
La capacité est d'autant plus grande que les caractéristiques des trains sont semblables, particulièrement en ce qui concerne la vitesse. Par exemple, le Montagnard des Rocheuses voyage à la même vitesse que les trains de marchandises sur la même ligne. Comme l'a déclaré CN Rail au Comité, en supposant que les trains de marchandises ont des caractéristiques de fonctionnement uniformes, l'introduction d'un train de voyageurs voyageant à des vitesses plus élevées (160 km/h) absorbe la valeur de cinq canaux, c'est-à-dire de cinq marches possibles pour les trains de marchandises. Il importe de comparer le nombre de canaux (évalué à 53 par jour) avec le nombre de trains circulant réellement sur chaque tronçon du corridor. Dans les milieux spécialisés d'Amérique du Nord, on évalue qu'un train de voyageurs utilise une capacité équivalente à celle qu'emploieraient trois trains de marchandises. Inversement, trois trains de marchandises utilisent la capacité d'un train de voyageurs.
La Pièce 2 illustre les mouvements hebdomadaires des trains de voyageurs et de marchandises pour chaque tronçon dans le controversé corridor Québec-Windsor. Le Comité s'est fait dire qu'à l'heure actuelle le corridor Montréal-Toronto n'est pas utilisé à pleine capacité. La voie de CN Rail pourrait accepter un certain nombre d'autres trains de VIA Rail sur cette ligne. Au-delà d'une certaine limite, qui n'a pas encore été définie, les contraintes de capacité commencent à poser un problème, surtout entre Brockville et Pickering. Il faudrait trouver des solutions nouvelles, par exemple : 1) construire des voies supplémentaires (d'autres voies d'évitement); 2) améliorer les systèmes de signalisation; 3) améliorer l'aménagement des horaires (les trains de marchandises pourraient passer progressivement à des horaires fixes au lieu d'être programmés en fonction de la demande); 4) améliorer la configuration des gares; 5) dérouter les trains de marchandises (déroutement des trains de marchandises lents sur la ligne de CP Rail); et 6) créer une régie de l'infrastructure (société privée qui coordonnerait tout le trafic ferroviaire sur une base commerciale).
Lorsqu'il est question d'accroître la capacité et la fréquence des trains pour permettre l'expansion des services voyageurs, la vitesse des trains préoccupe le Comité. Tout en reconnaissant que VIA Rail attirera vraisemblablement plus de clients si elle augmente la fréquence des trains express, le Comité n'est pas pleinement convaincu que cela réglerait entièrement ses problèmes. L'idée que la durée du trajet est l'élément crucial pour attirer et garder la clientèle est revenue sans cesse au cours des audiences. La nécessité d'assurer des départs aux heures prévues et un trajet Montréal-Toronto d'au plus trois heures sera au coeur du débat. Pour y parvenir, des vitesses d'environ 240 km/h semblent les plus appropriées. C'était manifestement le cas d'AMTRAK pour établir son service à grande vitesse dans le corridor du Nord-Est, entre Boston, New York et Washington, pour accroître sa part du marché aux dépens des lignes aériennes, ses trains devaient atteindre une vitesse moyenne de 240 km/h. La vitesse conjuguée à la fréquence serait sans doute pour VIA Rail une meilleure façon d'assurer son expansion.
4. Considérations environnementales
On a discuté abondamment du rôle des services voyageurs pour ce qui est de contribuer à l'engagement du Canada de stabiliser et de réduire les émissions de gaz polluants en diminuant notre dépendance à l'égard de l'automobile. Lorsqu'il a consulté le travail de la Commission royale sur le transport des voyageurs au Canada, le Comité a constaté que, selon les taux d'occupation actuels et sur de courtes distances comme dans le corridor Montréal-Toronto, le train obtient de bien meilleurs résultats que l'automobile pour ce qui est des émissions de monoxyde de carbone (CO), de dioxyde de carbone (CO2) et de composés organiques volatils (COV), mais qu'il est plus dommageable pour l'environnement en ce qui touche les émissions d'oxyde nitreux (NOx). Sur de plus longs trajets, comme celui entre Saskatoon (Saskatchewan) et Halifax (Nouvelle-Écosse), le train continue en général d'être moins nocif pour l'environnement que la voiture, bien que les émissions de CO2 augmentent par rapport à celles de la voiture à cause de l'ajout de wagons-lits. En règle générale, l'avion nuit beaucoup moins à l'environnement que le train, notamment au fur et à mesure que les distances augmentent (voir le Tableau 1). Par conséquent, le train offre une solution écologiquement saine par rapport à la voiture. La question critique est de savoir si les automobilistes peuvent le trouver plus attrayant que leur voiture.
Pendant son étude, le Comité a examiné les services voyageurs en Grande-Bretagne, en France et aux États-Unis. D'après l'information qu'il a recueillie, il semble que le principal transfert de passagers vers le train s'effectue à partir de l'avion. Cela est particulièrement vrai en ce qui concerne le train à grande vitesse. Ce dernier est en concurrence directe avec l'avion pour le transport des voyageurs, pas avec l'automobile. Dans le cas des services ferroviaires à faible vitesse ou à vitesse intermédiaire, un transfert important de voyageurs semble peu probable, car les vitesses sont tout simplement trop faibles pour attirer les automobilistes. Il semble donc qu'on soit enfermé dans un dilemme. S'ils sont trop lents, les trains ne représentent pas une option valable pour de nombreux automobilistes. Si l'on introduit les trains à grande vitesse, le marché cible devient celui des passagers de l'avion, et on peut rater l'objectif de faire abandonner leur voiture aux automobilistes. Il faut aussi tenir compte d'un troisième paradoxe : en effet, s'il était judicieux, sur le plan de la politique, de transférer au train une partie du fret transporté par camion, mais sans des investissements considérables dans l'infrastructure, ce transfert entraverait la croissance des services ferroviaires voyageurs au Canada.
Tableau 1
Émissions par mode de transport sur deux trajets interurbains
| Émissions en grammes par passager-km, 1989 - Toronto à Montréal | |||||||
| Type d'émissions |
Transport public selon les taux d'occupation actuelsa |
Transport public - Tous les sièges occupés |
|||||
| Auto | Autobus | Train | Avion | Autobus | Train | Avion | |
| CO | 5.20 | 0.18 | 0.34 | 0.17 | 0.14 | 0.21 | 0.11 |
| COV | 0.94 | 0.05 | 0.14 | 0.10 | 0.04 | 0.09 | 0.07 |
| NOx | 0.75 | 0.40 | 1.54 | 0.34 | 0.31 | 0.96 | 0.23 |
| CO2 | 128 | 30 | 76 | 220 | 23 | 47 | 148 |
| Émissions en grammes par passager-km, 1989 - Saskatoon à Halifax | |||||||
| Type d'émissions |
Transport public selon les taux d'occupation actuelsb |
Transport public - Tous les sièges occupés |
|||||
| Auto | Autobus | Train | Avion | Autobus | Train | Avion | |
| CO | 5.20 | 0.24 | 0.77 | 0.13 | 0.14 | 0.54 | 0.09 |
| COV | 0.94 | 0.07 | 0.32 | 0.08 | 0.04 | 0.23 | 0.05 |
| NOx | 0.75 | 0.54 | 3.52 | 0.26 | 0.31 | 2.46 | 0.17 |
| CO2 | 128 | 41 | 173 | 167 | 23 | 121 | 113 |
a. Les taux d'occupation actuels des transporteurs publics en ce qui touche les déplacements de Toronto à Montréal sont évalués à 77 % pour l'autobus, 62 % pour le train et 67,5 % pour l'avion. Pour la voiture, le taux d'occupation est de 1,8.
b. Pour les déplacements de Saskatoon à Halifax, les taux d'occupation estimatifs sont de 57 % pour l'autobus, 70 % pour le train et 67,5 % pour l'avion.
Source : Le rapport final de la Commission royale sur le transport des voyageurs au Canada, Directions, Volume I, Approvisionnements et Services Canada, Ottawa, Canada, 1992, p. 167.
Lorsque le gouvernement fédéral a décidé récemment de commercialiser les ports et les havres, les aéroports, le système de navigation aérienne et CN Rail, il avait le choix parmi tout un éventail d'options : un organisme d'État, une société d'État ou une régie locale sans but lucratif, un conseil d'administration composé de représentants des secteurs privé et public, et enfin une société privée à but lucratif. Il n'est guère étonnant que le gouvernement les ait toutes retenues, suivant les circonstances particulières et selon sa perception de l'intérêt public à ce moment et pour l'avenir prévisible. Ainsi, les ports éloignés demeurent des organismes d'État; les plus grands aéroports canadiens sont dans une large mesure des administrations sans but lucratif; Marine Atlantique, qui fournit des services de traversiers sur la côte est du Canada et qui était auparavant une filiale de CN Rail, est une société d'État; CN Rail est devenue une société privée à but lucratif. Essentiellement, le gouvernement dispose des mêmes options, avec des différences subtiles mais importantes, en ce qui concerne les structures de régie de VIA Rail.
Tout en reconnaissant qu'il reste des problèmes majeurs à résoudre pour assurer le succès de VIA Rail, on aborde dans la prochaine partie certaines options structurelles qu'il y aurait lieu d'explorer afin de revitaliser les services voyageurs. Le Comité a évalué les avantages et inconvénients des options de régie suivantes : 1) la structure actuelle d'entreprise d'État, en vertu de laquelle VIA Rail poursuit ses activités en tant que société d'État non commerciale, sans mandat législatif, avec une autonomie d'exploitation limitée et un pouvoir d'emprunt strictement assujetti à la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP); 2) une société d'État commerciale pour laquelle le gouvernement du Canada définit un mandat législatif et un engagement financier à long terme, également assujettie à la LGFP, mais de façon moins stricte; 3) l'option de franchisage, en vertu de laquelle des exploitants privés assurent les services actuels de VIA Rail, en totalité ou en partie, selon des niveaux minimums et des modalités de service fixés par contrat avec le gouvernement du Canada par suite d'un appel à la concurrence, d'importantes subventions étant alors versées; ou 4) la privatisation pure et simple, en vertu de laquelle l'actif de VIA Rail est vendu au plus offrant par suite d'un appel à la concurrence. Les niveaux et configurations de service seraient alors déterminés par les exploitants privés soit en fonction des contraintes financières liées aux forces du marché, soit en vertu de contrats avec le gouvernement pour le versement éventuel de subventions dans le cas de services manifestement non rentables.
Dans la présente section, quatre options sont envisagées en matière de régie. Même si cela semble suggérer qu'il n'y a que quatre modèles de régie possibles, des sous-ensembles ou d'autres choix concernant les types de services ou des combinaisons possibles de mécanismes de financement dans chacune sont, à l'intérieur de certains paramètres, interchangeables d'une option à l'autre. Autrement dit, loin de s'exclure mutuellement, les options peuvent se conjuguer de diverses manières. Il pourrait même y en avoir d'autres.
Le Comité croit également que le gouvernement du Canada devrait examiner chacune de ces quatre options en fonction des trois principaux secteurs d'activité de VIA Rail : 1) les services du corridor; 2) les services transcontinentaux / touristiques, et 3) les services en régions éloignées / régionaux.
De plus, pour des raisons de principe, le Comité convient que le gouvernement du Canada devrait, lorsqu'il examine ces quatre options, respecter les principes directeurs suivants :
Le premier critère est le suivant : le service ou le produit est-il commercialement rentable? S'il est rentable, nous pensons qu'il convient de le laisser fonctionner sur le marché. Je crois que le service qu'offre le Montagnard des Rocheuses est un bon exemple de cela et c'est un service qui utilise notre réseau selon des conditions négociées sur une base commerciale et qui fonctionne sans subvention.
Le deuxième critère est le suivant : le service se justifie-t-il pour des raisons d'intérêt public? (...) c'est une question qu'il faut se poser et à laquelle il faut répondre.
Si l'on décide que le service en question est dans l'intérêt général, il faut alors se poser une troisième question à savoir : quelle est la meilleure façon d'offrir ce service? Quelle est la façon la plus économique d'offrir le genre de service dont on a besoin2?
1. Entreprise d'État : maintenir le réseau
Dans la deuxième partie de ce rapport, le Comité a décrit le statu quo (crédits annuels permanents, de la part du gouvernement, d'environ 170 millions de dollars au titre de l'exploitation, sans capitaux importants pour le renouvellement de la flotte) comme une option désastreuse. Le Comité entend faire en sorte que cela n'arrive pas. Ce premier scénario inclut donc des capitaux suffisants pour permettre à VIA Rail de renouveler son matériel roulant en temps utile afin de conserver les niveaux de service et les horaires actuels. De cette façon, la formule de financement est réaménagée de façon que les services offerts actuellement au public par VIA Rail puissent être conservés indéfiniment. Un tel scénario nécessiterait une somme additionnelle d'environ 800 millions de dollars au cours des prochaines années au titre des dépenses en capital.
Ce scénario signifie que VIA Rail conserverait son statut de société d'État, non commerciale, qu'elle déterminerait les types, les niveaux et les horaires de services offerts au public après consultation du ministre des Transports et des fonctionnaires du ministère, qu'elle présenterait chaque année au Parlement un plan quinquennal, et qu'elle continuerait d'obtenir des fonds de Transports Canada tout en possédant un pouvoir d'emprunt très limité. Ainsi, le Parlement pourrait conserver un contrôle pratique de tous les aspects des services ferroviaires voyageurs au Canada grâce à la surveillance étroite effectuée par Transports Canada et Finances Canada.
Il y a deux grands avantages à choisir le scénario qui précède. Premièrement, la controverse entourant l'accès aux voies ne constitue plus un problème sur le plan des orientations, car les nouvelles fréquences que VIA Rail demanderait dans le corridor Montréal-Toronto devraient être négociées dans le secteur privé. Deuxièmement, des deux propositions relatives à la société d'État, ce scénario est celui qui semble comporter le moins de risques financiers pour le gouvernement. Les deux principaux inconvénients sont les suivants : 1) l'administration, par Transports Canada et par Finances Canada, des services assurés par le gouvernement demeure coûteuse; et 2) il faut renoncer à certains débouchés, relativement simples, par exemple la diversification dans des services complémentaires comme l'entretien d'équipement et des services de transport de courrier et de messageries.
2. Société d'État : engagement à long terme envers le transport des voyageurs
Cette option ressemble beaucoup à la première, mais offre une plus grande autonomie sur les plans des finances et de l'exploitation, ainsi qu'une plus grande souplesse et une plus grande capacité pour la direction de VIA Rail. Le gouvernement du Canada accorde ici à VIA Rail un mandat législatif, il modifie sa situation, au niveau du financement, de manière à ce que cette société ne figure plus dans le budget de Transports Canada mais qu'elle ait son propre budget permanent, et il s'engage à fournir à VIA Rail des fonds de l'ordre de 170 millions de dollars par an pendant environ 10 ans. Ces mesures permettraient à la direction de VIA Rail de faire des plans à plus long terme du point de vue financier et commercial et lui accorderaient plus de possibilités d'emprunt, ce qui pourrait peut-être se traduire par une plus grande efficacité opérationnelle. Cependant, l'accès à des voies devient maintenant un important problème à régler. Voici ce que pense VIA Rail des éléments de base de ce scénario :
Nous n'avons pas de mandat légal. Pour transformer VIA en société d'État commerciale, il faudrait plus qu'un simple changement de nom. Il faudrait trouver le moyen de donner à la nouvelle entreprise tous les pouvoirs nécessaires pour accéder efficacement au marché, avec une plus grande autonomie, afin de pouvoir prendre des décisions d'affaires et être crédible sur le marché. (...) Cet accès au marché serait particulièrement important pour les tentatives d'établissement par VIA de nouveaux partenariats avec le secteur privé/public. (...) La gestion du matériel roulant constitue un très bel exemple. Le secteur privé pourrait assumer la responsabilité de la conception, de la construction, du financement et de la maintenance du matériel roulant, conformément aux normes de qualité, de sécurité et de rendement établies par VIA. De plus, nous pourrions obtenir le capital grandement requis pour l'amélioration des infrastructures, par la vente et la cession-bail du matériel roulant existant et des installations de maintenance.
En effet, toutes les options exigent un financement gouvernemental pour les dépenses en immobilisation, mais pas plus élevé qu'actuellement. Toutes les options exigent un accès aux voies existantes, ainsi qu'une amélioration considérable des infrastructures. L'accès à de nouvelles voies serait requis pour les liaisons envisagées et pour les correspondances avec les aéroports. L'amélioration des infrastructures - amélioration des voies, meilleure disposition d'aiguillage et de signalisation, gares et installations plus modernes - serait essentielle pour assurer des services avec la qualité, la sécurité et la fiabilité que nous désirons. (...) Autrement dit, il faut plus qu'un engagement réitéré par le gouvernement à chaque nouveau mandat. L'avenir du rail voyageurs exige un engagement à long terme dont dépend une participation à long terme du secteur privé3.
Du point de vue du gouvernement du Canada, ce deuxième scénario l'expose à de plus grands risques financiers que le premier, car il accorde à VIA Rail une plus grande capacité d'emprunt, le gouvernement étant le garant ou le garant de facto en cas de défaillance. En outre, il n'y a aucune garantie que l'utilisation de ces fonds se traduira par une meilleure rentabilité des opérations ferroviaires voyageurs et par une dépendance moindre face au gouvernement dans l'avenir. Des coûts d'entretien et de réparation moins élevés, en raison du nouveau matériel roulant et d'autres investissements de capitaux, n'entraîneront pas nécessairement une dépendance financière moindre à l'endroit du gouvernement si d'autres facteurs ne sont pas contrôlés. Il va sans dire qu'un plan d'affaires judicieux et réaliste devient critique.
Par-delà l'acceptation de ces risques comme étant un fait accompli, le gouvernement ferait mieux de s'assurer des avantages promis en exigeant, en retour, des rendements financiers et opérationnels considérablement améliorés. Le recours, en contrepartie, à une telle approche devrait alléger les inquiétudes concernant les risques financiers non compensés s'il y a des pénalités ou des conséquences négatives en cas d'inexécution; ces conséquences doivent être plausibles. Par exemple, le ministre des Transports pourrait déposer un plan visant l'autonomie complète ou partielle en matière d'exploitation, du moins pour les services non obligatoires, en vertu duquel le gouvernement réduirait graduellement à un niveau plus modéré et plus réaliste la partie des 170 millions de dollars versés à VIA Rail qui est consacrée à l'exploitation. Le fait de ne pas répondre de façon satisfaisante aux critères opérationnels énoncés entraînerait la suspension de l'engagement financier restant, et d'autres options devraient alors être envisagées.
3. Franchisage : partenariats État-secteur privé
Le scénario du franchisage suppose une démarche philosophique très différente de celle des deux scénarios précédents. Le franchisage des services ferroviaires voyageurs au Canada oblige, à tout le moins, à renoncer au modèle de « pourvoyeur de service unique » et à la formule « universelle » de services ferroviaires voyageurs qui caractérise souvent les services offerts par VIA Rail. En fait, le franchisage est l'un des modes de partenariat avec le secteur privé les plus mystérieux. Il suppose la prestation par le secteur privé de services directement régis par un organisme gouvernemental ou par contrat, et donne lieu soit au versement d'une prime au gouvernement en échange du droit exclusif d'offrir des services qui sont manifestement rentables, soit à l'octroi d'une subvention gouvernementale en cas de non-rentabilité.
Le scénario du franchisage est peut-être celui qui convient le mieux à la situation étant donné que les besoins en matière de services ferroviaires voyageurs sont différents d'un bout à l'autre du pays : certains étant dictés par une clientèle désireuse d'avoir accès à des moyens de transport de base au moindre coût possible, d'autres par les besoins des banlieusards ou des touristes et d'autres encore par les besoins diversifiés de ces différents types d'usagers. Dans un contexte semblable, il peut être plus efficace d'avoir recours à plusieurs pourvoyeurs de services ayant chacun une connaissance précise de la taille du marché, de sa diversité et de son degré de réceptivité au spectre prix/qualité, et disposant des compétences spécialisées nécessaires pour offrir ces services.
La possibilité d'une fragmentation du réseau fait contrepoids à ces arguments en faveur de petits exploitants régionaux. Deux questions doivent être résolues avant de céder en franchise les services ferroviaires voyageurs : la portée et la durée optimale d'un permis de franchise. Même si le Royaume-Uni en a fixé la durée normale à 7 ans, le Comité convient avec VIA Rail que la durée minimale devrait être de 15 ans pour susciter l'intérêt du secteur privé. La densité plus faible du trafic ferroviaire au Canada exigerait sans contredit des périodes plus longues pour permettre aux franchisés du secteur privé d'atteindre un taux de rendement suffisant et pour limiter le montant des subventions. Le Comité est d'avis que ces contrats de franchise devraient prévoir des clauses exigeant expressément que les franchisés respectent les normes convenues à l'égard de services tels que la fréquence des trains, la billetterie entre les régions ainsi que le maintien, la participation et le financement d'un service d'information téléphonique et sur Internet à l'intention des consommateurs pour éviter toute confusion inutile du marché. À défaut de se conformer à ces normes, les franchisés perdraient leur franchise.
Le Comité est d'avis que la participation du secteur privé au transport ferroviaire de voyageurs pourrait susciter une foule d'idées nouvelles et une grande créativité susceptibles de permettre une prestation de services davantage axée sur les consommateurs. Du point de vue du consommateur, la solution du franchisage peut donc s'avérer intéressante en raison de la possibilité d'accès à des niveaux de service, à des modèles, à des fréquences et des prix mieux adaptés. Par ailleurs, du point de vue du gouvernement, la prestation plus efficace de services par ces franchisés peut réduire le montant global des subventions et permettre de transférer au secteur privé les recettes et les risques d'endettement. Si le plan d'affaires est judicieux, le secteur privé pourrait fournir les capitaux nécessaires pour financer les travaux d'infrastructure qui pourraient éventuellement s'imposer. Il est donc tout à fait possible que cette solution soit profitable à toutes les parties.
Le Comité a appris, à partir de l'expérience de franchisage des services ferroviaires voyageurs au Royaume-Uni, qu'il est possible de formuler une proposition satisfaisante pour toutes les parties à condition de respecter les deux critères suivants : 1) un processus d'appel d'offres en vue de la mise en place d'un réseau ferroviaire franchisé de conception optimale; et 2) un franchisant vigilant et habilité à agir et un organisme de réglementation indépendant, qui pourraient éventuellement être fusionnés en un seul organisme gouvernemental, pour veiller à ce que les immobilisations demeurent conformes aux normes nationales afin d'assurer de bons services passagers à des prix raisonnables. La franchisation pourrait s'appliquer à la totalité ou à une partie seulement des services.
De l'avis du Comité, il n'est pas souhaitable de confisquer ou de nationaliser l'infrastructure ferroviaire du Canada. Le Comité croit aussi impérieux de conclure des ententes négociées et raisonnables en matière d'accès aux voies ferrées.
En fin de compte, ce scénario procurerait certains des avantages de la privatisation, comme l'accès aux compétences de gestion du secteur privé nécessaires pour attirer les investissements, mais elle permettrait aussi de maintenir un certain contrôle public sur les services (fréquence, horaires, niveaux minimum de services, etc.). Le franchisage aurait pour désavantage d'obliger le gouvernement à créer un organisme de surveillance pour exercer un contrôle et agir comme « gardien du réseau ». Ici encore, il y a lieu de noter que le franchisage n'abolit pas entièrement les subventions gouvernementales. La théorie veut que le franchisage réduise la dépendance à l'égard des subventions et accroisse l'efficacité des services offerts aux passagers. En dernière analyse toutefois, le gouvernement demeure responsable du succès ultime du service au terme de la période de franchisage. En cas d'échec, c'est à lui que revient encore la responsabilité d'offrir le service. Il peut en prendre le contrôle, offrir à d'autres soumissionnaires la possibilité de l'exploiter ou, au pire des cas, y mettre fin. La question que ce scénario soulève pour le gouvernement sur le plan de sa politique consiste à savoir quels services franchiser et quoi faire si le franchisage aboutit à l'échec.
La privatisation des services et des tracés de VIA Rail est aussi un scénario à envisager. Elle permet de transférer tous les risques opérationnels et financiers du gouvernement du Canada au secteur privé. Le gouvernement n'assumerait plus ces responsabilités et le marché déciderait des services ferroviaires voyageurs nécessaires, notamment de leur niveau et de leur mode de prestation d'un bout à l'autre du pays. Le gouvernement du Canada économiserait aussi sur le coût d'administration de ces services. En fait, ceux-ci pourraient éventuellement disparaître purement et simplement. De ces économies de frais d'administration, le gouvernement devrait déduire les frais de cessation des activités de VIA Rail, lesquels engloberaient vraisemblablement la radiation de sommes importantes au titre des valeurs comptables d'éléments d'actifs et de dettes.
Plusieurs tracés seraient mis en péril, en particulier en régions éloignées, puisqu'il est inconcevable que même le secteur privé puisse revitaliser suffisamment ces marchés. Par exemple, le service transcontinental pourrait ne pas fonctionner à longueur d'année, mais seulement lorsque la demande le justifierait; le service d'hiver pourrait être interrompu. Sur le plan politique, certains peuvent interpréter ce scénario comme l'abandon par le gouvernement fédéral d'une institution nationale; d'autres pourraient l'interpréter comme une « uniformisation des règles du jeu » pour l'ensemble des modes de transport, qui permettrait de rationaliser les services ferroviaires voyageurs au même titre que ceux offerts par les autres modes de transport.
Toutefois, comme il est mentionné plus haut, aucun réseau de transport ferroviaire de voyageurs au monde ne fonctionne sans une quelconque forme de subvention gouvernementale. La situation ne serait pas différente en cas de privatisation. Les exploitants privés exigeraient une certaine forme de subvention, que ce soit un allégement fiscal, une meilleure déduction pour amortissement ou une contribution pure et simple du gouvernement pour absorber les déficits de capitaux ou de fonctionnement. La privatisation totale ou partielle est aussi une possibilité. La question qu'il faut se poser est la suivante : ce scénario permet-il d'offrir le niveau de service jugé nécessaire par le gouvernement au moindre coût pour le contribuable?
Depuis la mise en service au Japon, en 1964, de la ligne Tokaido à grande vitesse entre Tokyo et Osaka, et par suite du développement des technologies de trains à grande vitesse en Suède, en Allemagne et en France, on se demande si ce genre d'investissement serait rentable au Canada. Les traits communs de ces technologies sont des voies réservées, l'électrification et le petit nombre ou l'absence de passages à niveau. L'emplacement évident d'un tel projet au Canada, à supposer qu'il soit réalisable, est le corridor Québec-Windsor, où vit environ la moitié de la population totale du pays. C'est la Commission canadienne des transports qui a effectué en 1970 la première grande étude sur le sujet, laquelle a été suivie de plusieurs autres.
La dernière étude d'envergure, terminée en avril 1995, a été parrainée conjointement par les gouvernements du Canada, du Québec et de l'Ontario. On y concluait qu'une ligne à grande vitesse serait techniquement réalisable et souhaitable à différents points de vue, mais que, financièrement parlant, le taux de rendement ne serait pas assez élevé pour que des investisseurs privés injectent la totalité de la somme requise. De fait, l'étude concluait que 75 p. 100 de l'investissement devait venir du secteur public. Compte tenu de la conjoncture économique à cette époque, elle recommandait que le secteur privé prenne l'initiative pour la prochaine étape du projet.
C'est la tâche qu'a décidé d'assumer un consortium de sociétés privées formé de constructeurs de matériel roulant, de fournisseurs de systèmes, de firmes d'ingénieurs et d'entreprises de construction, regroupées au sein du Consortium Lynx. Celui-ci a entrepris un certain nombre d'études et vient de présenter aux trois gouvernements une ébauche de proposition, laquelle est décrite à l'Annexe D.
Nous avons été frappés, tout au long de notre étude sur les services ferroviaires au Canada, d'entendre dire par pratiquement tous les témoins entendus que VIA Rail ne peut pas continuer ainsi. Ce serait la condamner à une mort lente. Pour lui éviter un tel sort, la liste des problèmes auxquels il faut s'attaquer pour rendre les services ferroviaires voyageurs en général, et ceux de VIA Rail en particulier, prospères nous a été exposée. Il faudrait notamment clarifier le rôle de VIA Rail dans la prestation des services ferroviaires voyageurs et ouvrir le marché des services voyageurs par rail à d'autres transporteurs; à cela s'ajoutent le niveau de l'aide fédérale aux services ferroviaires voyageurs au Canada, le problème de capacité posé par les trains voyageurs qui empruntent l'infrastructure des trains de marchandises, la nécessité de desservir les centres éloignés, les trains à grande vitesse dans le corridor Québec-Toronto, et les choix qui s'offrent pour la régie de VIA Rail à l'avenir. Par-dessus tout, le Comité croit que les services ferroviaires voyageurs ont un rôle majeur à jouer au Canada et qu'ils devraient comprendre un service d'un océan à l'autre.
Le seul de ces problèmes qui se soit posé depuis 10 ans est celui de la capacité. Tous les autres ont été relevés et examinés, et ont fait l'objet, pour y remédier, de recommandations. Nous en sommes encore, pourtant, à réexaminer les problèmes des services ferroviaires voyageurs pour y trouver remède. Il y a lieu de se demander sérieusement pourquoi. La réponse est claire : c'est que les gouvernements ne se sont pas attaqués aux problèmes, de sorte que nous nous retrouvons de nouveau face à une crise dans ce domaine. Pendant combien de temps cette situation précaire peut-elle continuer? Certains ont prétendu que c'est le moment ou jamais d'agir pour le gouvernement, que VIA Rail est au bout du rouleau et que les services ferroviaires voyageurs au Canada sont gravement menacés.
Selon nous, la situation ne peut plus durer. Il faut donner à VIA Rail en particulier, et aux services voyageurs en général, les outils nécessaires pour assurer un service efficace, fiable et rentable aux voyageurs. Sinon, nous nous retrouverons encore devant la même situation. Dans ses recommandations, le Comité présente au gouvernement une variété d'options visant à remédier aux problèmes actuels des services ferroviaires voyageurs.
Un grave manque de direction se constate depuis la création de VIA Rail, surtout pour préciser ce que le gouvernement en attend. Le Comité estime à l'unanimité que le statu quo est inacceptable. Il importe surtout de savoir ce que nous voulons faire des services ferroviaires voyageurs et comment nous voulons y arriver.
Le Comité recommande donc :
1. Que le gouvernement définisse clairement le soutien qu'il entend apporter à long terme aux services ferroviaires voyageurs au Canada et s'engage à l'assurer pendant au moins 10 ans, notamment en ce qui concerne le réseau de voies, le niveau de service et un financement à long terme stable permettant aux parties de refinancer le matériel roulant et l'infrastructure et d'améliorer les services ferroviaires voyageurs.
2. Que le gouvernement annonce ses nouveaux objectifs à long terme au plus tard le 30 septembre 1999.
Le Comité est demeuré convaincu, tout au long de son étude, que les services ferroviaires voyageurs doivent évoluer en fonction des besoins de la clientèle, du climat économique du pays et des différents besoins de chaque région du Canada. Il est important que les services soient suffisamment souples pour s'adapter aux besoins variables du public voyageur. Sinon, le marché du transport ferroviaire de voyageurs s'étiolera et disparaîtra. Pour atteindre cet objectif, le moment est venu selon nous de réévaluer le rôle de VIA Rail et d'examiner la possibilité d'ouvrir le marché du transport ferroviaire de voyageurs à d'autres transporteurs. Le secteur privé pourrait peut-être, surtout dans le domaine du tourisme ferroviaire, exploiter et accroître des marchés sans compter autant sur les subventions gouvernementales.
Le Comité recommande donc :
3. Que le gouvernement permette et encourage, à l'égard de certains tronçons du réseau ferroviaire, des partenariats publics et/ou privés novateurs propres à assurer la prestation rentable et efficiente de tous les services.
Au sujet des subventions, le Comité a appris que VIA Rail exige du gouvernement fédéral un engagement financier de longue durée. Il en va de même dans tous les autres pays pour les services ferroviaires voyageurs. Tous sont subventionnés. Il faudrait cependant savoir à combien ces subventions doivent se chiffrer. La situation actuelle permet-elle de les réduire? Le secteur privé peut-il offrir un service plus efficace tout en étant moins subventionné? Et quelle doit être la durée de l'engagement financier du gouvernement à l'égard de VIA Rail ou des services voyageurs?
Sans savoir exactement quel devrait en être le niveau, le Comité est d'avis que les subventions ne peuvent pas être illimitées. Le transporteur ferroviaire de voyageurs ainsi subventionné doit faire l'objet d'une forme de contrôle. La Grande-Bretagne tente d'y arriver par ses ententes de franchisage qui comportent un calendrier de réduction graduelle des subventions. Sans limites de ce genre, les subventions pourraient atteindre des niveaux vraiment inacceptables pendant une très longue période.
Le Comité recommande donc :
4. Que le gouvernement s'engage à affecter chaque année aux services ferroviaires voyageurs des crédits de 170 millions de dollars et à revoir le niveau de ce financement tous les deux ans.
Dessertes des centres éloignés
Des témoins nous ont parlé, au cours de notre étude, de la définition des dessertes de centres éloignés. Pour certains, la conception généralement admise d'un tel service est celui qui dessert une région où la population n'a pas raisonnablement accès à d'autres modes de transport. Si c'est l'opinion générale, il faudrait peut-être réexaminer les huit dessertes de centres éloignés offertes par VIA Rail pour s'assurer que chacune répond au critère et que l'intérêt public l'exige. Si les dessertes ne répondent pas au critère, le gouvernement doit se demander s'il y a lieu de les subventionner.
Le Comité recommande donc :
5. Que le gouvernement entreprenne immédiatement l'examen de tous les services désignés comme « dessertes de centres éloignés » afin de s'assurer que les centres en question sont bien éloignés, et que les services désignés comme « dessertes de centres éloignés » soient maintenus dans l'intérêt public et subventionnés au moyen de crédits fédéraux distincts.
Le Comité a été saisi du problème des compagnies de chemin de fer privées qui doivent concurrencer un service ferroviaire voyageurs subventionné (VIA Rail). Selon le modèle retenu pour fournir des services ferroviaires au Canada, il faudra s'attaquer au problème afin d'offrir des règles du jeu équitables au secteur privé et au secteur public subventionné. Il faudrait, selon nous, rendre la concurrence aussi juste et raisonnable que possible.
Le Comité recommande donc :
6. Qu'en ce qui concerne la concurrence dans le secteur des services ferroviaires voyageurs, le gouvernement veille, en subventionnant un service voyageurs, à ne pas nuire indûment aux transporteurs ferroviaires privés, de manière à assurer l'application de règles du jeu équitables.
L'accès aux voies est l'une des questions clés sur lesquelles le Comité s'est penché. Pour accroître la rentabilité du service voyageurs, surtout dans le corridor Montréal-Toronto, il est essentiel de lui assurer un accès adéquat aux voies pour attirer la clientèle. Selon nous, il existe, dans le corridor, un surcroît de capacité auquel il faudrait assurer un accès adéquat aux services voyageurs.
À supposer que le corridor comporte effectivement un surcroît de capacité susceptible de servir aux trains de voyageurs, la question qui se pose est de savoir comment obtenir le droit de l'utiliser. Essentiellement, trois possibilités s'offrent au gouvernement : 1) la négociation; 2) une loi qui accorde un droit d'accès; et 3) une loi qui enlève aux transporteurs ferroviaires de fret la propriété des voies.
Le transfert de la propriété des voies à une tierce partie équivaudrait à les nationaliser pour ensuite les confier à un organisme privé ou public chargé de les gérer et de régulariser le trafic. Cela semble une façon plutôt fastidieuse et importune d'assurer le partage de la voie, et un empiètement inutile sur le droit privé de propriété. Il vaudrait probablement mieux laisser les transporteurs ferroviaires gérer cette infrastructure puisque cela fait partie de leur activité de base.
Cela dit, le Comité estime que des négociations sérieuses entre les transporteurs de fret et les services voyageurs seraient la meilleure façon d'assurer l'accès au réseau. Il faut créer un climat dans lequel les services voyageurs peuvent obtenir du propriétaire l'accès aux voies à des conditions raisonnables. L'adoption d'une disposition législative accordant des « droits de circulation » aux exploitants de services voyageurs serait peut-être une façon d'améliorer le climat de négociation. On entend par là le droit pour une société ferroviaire de circuler sur les voies d'une autre. L'idée est de lui éviter de construire une infrastructure coûteuse, alors qu'il existe un surcroît de capacité sur les voies d'un rival, afin d'assurer une meilleure exploitation des chemins de fer et la primauté de l'intérêt public sur les intérêts privés qui s'opposent.
La plupart des ententes concernant les droits de circulation sont négociées, en se sens qu'il s'agit d'ententes commerciales conclues de leur plein gré par les deux compagnies ferroviaires. À défaut d'entente à l'amiable cependant, la Loi canadienne sur les transports renferme une disposition (art. 138) permettant à une société ferroviaire de s'adresser à l'Agence canadienne des transports du Canada (ACT) pour obtenir le droit de circuler sur les voies d'un rival. L'Agence peut accorder ce droit, sous réserve des conditions qu'il croit utiles, s'il juge que c'est dans l'intérêt du public. Si les sociétés ferroviaires ne s'entendent pas sur les indemnités à verser, l'Agence peut en fixer le montant. Les droits de circulation deviennent ainsi le catalyseur de négociations sérieuses entre les transporteurs ferroviaires de fret et de voyageurs sur l'accès au surcroît de capacité.
Le Comité recommande donc :
7. Que le gouvernement encourage les transporteurs ferroviaires de fret et de voyageurs à conclure d'ici 18 mois des ententes assurant un accès adéquat aux infrastructures ferroviaires de manière à ce que leurs services voyageurs puissent prendre de l'expansion et être rentables et efficients; et
8. Que le gouvernement fasse clairement comprendre que, à défaut de négociations menées de bonne foi sur l'accès aux infrastructures, les dispositions de la Loi sur les transports au Canada relatives aux droits de circulation seront invoquées pour assurer l'accès équitable et raisonnable des services ferroviaires voyageurs aux infrastructures ferroviaires essentielles.
Les modèles examinés présentent tous des avantages et des inconvénients et, comme nous l'avons indiqué dans le rapport, les quatre options ne s'excluent pas mutuellement. On peut conjuguer de différentes façons les éléments de chacune afin de multiplier les options.
Sans vouloir donner d'indications précises, le Comité croit que, quelle qu'elle soit, l'option retenue devrait comporter un certain nombre d'éléments propres à en garantir le succès. À cet égard, mentionnons entre autres : la plus grande souplesse possible en matière de gestion pour l'exploitant; la capacité de fournir une variété de services afin de répondre aux diverses exigences du public voyageur; une définition nette du réseau à exploiter ainsi que de la qualité du service à fournir; la capacité d'assurer les services voyageurs grâce à des partenariats des secteurs public et privé; et un mécanisme obligeant l'exploitant à adhérer à un plan d'entreprise solide pour la prestation des services en question.
Le Comité recommande donc :
9. Que le gouvernement accorde à VIA Rail le statut de société d'État commerciale, afin qu'elle dispose d'une plus grande marge de manoeuvre pour l'exploitation et l'accès au capital; et
10. Que le gouvernement, par le truchement d'une agence gouvernementale indépendante, procède dans un délai de deux ans à un essai-pilote du franchisage de certains tronçons du système de VIA Rail.
Le Comité trouve intéressante l'idée d'une amélioration majeure du transport interurbain au Canada, comme ce serait le cas avec une ligne à grande vitesse dans le corridor Québec-Toronto. Étant donné l'ampleur de la contribution gouvernementale requise, nous croyons que le ministre des Transports devrait examiner très attentivement la question de la participation fédérale au projet Lynx.
Le Comité recommande donc :
11. Étant donné le potentiel d'une ligne à grande vitesse dans le corridor, le gouvernement devrait participer avec les gouvernements de l'Ontario et du Québec à la phase II du projet Lynx, jusqu'à concurrence de 25 millions de dollars sur 41 mois, le reste des fonds gouvernementaux étant fournis par les provinces de l'Ontario et du Québec.
1 Terry Ivany, président-directeur général, VIA Rail Canada, Procès-verbaux du Comité permanent des transports de la Chambre des communes, 26 février 1998, p. 2.
2 Hugh McDiarmid, vice-président exécutif, Activités commerciales, Canadien Pacifique, Procès-verbaux du Comité permanent des transports de la Chambre des communes, le 17 mars 1998, p. 6.
3 Terry Ivany, président-directeur général, VIA Rail Canada, Procès-verbaux du Comité permanent des transports de la Chambre des communes, le 26 février 1998, p. 6.