ENVI Rapport du Comité

15.    CHANGEMENTS INSTITUTIONNELS

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15.1    Dans son rapport de 1990 (le Livre bleu), l'Équipe d'examen du processus d'homologation des pesticides avait recommandé que l'ARLA procède d'une loi révisée, à titre d'organisme autonome, indépendant et relevant directement du ministre de la Santé²⁵⁷. Le gouvernement fédéral a accepté de créer l'ARLA, mais a rejeté la recommandation d'en faire un organisme indépendant. Afin de garantir la responsabilité ministérielle, le gouvernement a indiqué que l'ARLA serait créée au sein du ministère de la Santé, mais que ses caractéristiques seraient essentiellement celles d'un organisme indépendant²⁵⁸.

15.2    Pour réaliser cette promesse, le gouvernement fédéral a créé l'ARLA au sein de Santé Canada en avril 1995. Comme n'importe quelle direction générale du Ministère, l'Agence relève directement du sous-ministre de la Santé et, par lui, du ministre.

15.3    Les témoins n'ont pas remis en cause l'indépendance de l'ARLA. Dans les circonstances, le Comité ne propose pas de pousser plus loin cette question. Cependant, convaincu que, peu importe si l'ARLA est un organisme indépendant ou un élément de Santé Canada, elle doit avoir une assise législative.

Une assise législative pour l'ARLA

15.4    L'ARLA relève du ministre de la Santé, mais il est incontestable qu'elle prend elle-même les décisions qui touchent ses opérations quotidiennes. De l'avis du Comité, il est important que la loi reflète cette réalité. Le fait que l'ARLA fasse partie de Santé Canada, plutôt que d'en être isolée, ne devrait pas empêcher qu'elle reçoive une assise législative. Il y a ici des précédents comme le Bureau des brevets.

15.5    Le Bureau des brevets relève d'Industrie Canada en vertu de l'article 3 de la Loi sur les brevets, qui l'a créé. Le paragraphe 4(1) de la Loi prévoit la nomination d'un commissaire aux brevets qui « exerce les pouvoirs et fonctions qui lui sont attribués en conformité avec la présente Loi » tandis que le paragraphe 4(2) énonce les fonctions du commissaire, comme la réception des demandes de brevet et la délivrance des brevets.

15.6    Il y a beaucoup de ressemblances entre le Bureau des brevets et l'ARLA. Le Bureau a la mission d'évaluer les demandes de brevets et de les accorder, le cas échéant. L'ARLA a le mandat d'évaluer les demandes d'homologation, de pesticides et d'accorder les certificats d'homologation, le cas échéant. Les deux organismes relèvent de l'autorité générale du ministre. Cependant, le Bureau des brevets dispose d'une assise législative, mais pas l'ARLA.

15.7    Donner à l'ARLA une assise législative ne fait pas partie des changements à la loi recommandés par l'Agence elle-même dans son document de janvier 1999. Cet oubli devrait être corrigé. Comme le gouvernement l'a indiqué dans le Livre mauve, l'ARLA, même si elle n'est pas un organisme autonome, en présente la plupart des attributs. Il conviendrait que l'Agence, comme le Bureau des brevets, soit reconnue dans la loi. Dans les chapitres précédents du présent rapport, nous avons abordé la nécessité de rendre le processus plus ouvert et transparent. À notre avis, préciser que l'Agence est dans les faits l'organisme décideur et énoncer son mandat dans la nouvelle loi constitue une étape importante vers l'atteinte de cet objectif.

Un mandat plus fort pour l'ARLA

15.8    Lorsqu'on a créé l'ARLA en 1995, on lui a donné le mandat suivant :

15.9    Voilà le mandat que l'Équipe d'examen du processus d'homologation des pesticides recommandait pour l'ARLA dans le Livre bleu de 1990. C'est également le mandat que le gouvernement fédéral a indiqué vouloir donner à l'Agence dans le Livre mauve de 1994.

15.10    De l'avis du Comité, ce mandat est trop faible pour être acceptable. Il affirme essentiellement qu'en protégeant la santé humaine et l'environnement, l'ARLA n'est pas tenue de faire plus que de « réduire au minimum » les risques découlant des pesticides. Il nous semble que l'ARLA devrait être tenue d'« éliminer le plus possible » les risques découlant des pesticides. En outre, en même temps que l'ARLA doit protéger la santé et l'environnement, elle doit « favoriser l'accès » aux pesticides au lieu, par exemple, de « favoriser l'accès à des pesticides plus sûrs ». Comme l'ARLA est tenue à la fois de protéger la santé et l'environnement et de rendre les pesticides disponibles, il n'est pas étonnant qu'on se soit inquiété de ce mandat « double », en particulier dans un contexte où la première fonction ne prime pas sur la seconde. En effet, les deux semblent placées sur un pied d'égalité et appellent un équilibre délicat. Voilà ce que le ministre de la Santé a répondu devant la Chambre des communes à la question d'un député :

15.11    De l'avis du Comité, le mandat double de l'ARLA émet un signal ambivalent, surtout à la lumière des objectifs que le gouvernement fédéral a formulés pour l'Agence. L'ARLA ne doit pas seulement promouvoir la santé, la sécurité et la qualité de l'environnement, ainsi qu'appuyer l'intégration de la lutte antiparasitaire aux objectifs plus vastes de la viabilité de l'environnement -- objectifs auxquels le Comité souscrit entièrement --, elle doit également favoriser la compétitivité de l'agriculture, de la foresterie, des autres industries qui exploitent les ressources naturelles, et du secteur de la fabrication, en plus d'assurer une réglementation transparente et ouverte tout en tenant compte du rapport qualité-coûts²⁶⁰.

15.12    Le Comité s'inquiète beaucoup des objectifs divergents de l'ARLA. La compétitivité et la rentabilité de l'industrie ne devraient pas avoir une telle importance. Notre expérience révèle que ces objectifs concurrencent trop souvent ceux de protéger la santé humaine et l'environnement. Trop souvent, c'est la protection de la santé et celle de l'environnement qui sont reléguées au second rang lorsqu'on prend des décisions.

15.13    Dans une certaine mesure, l'ARLA est déjà captive de l'industrie des pesticides. Elle doit compter sur les données fournies par les fabricants pour évaluer si elle peut homologuer un produit, étant donné qu'elle ne dispose pas elle-même de moyens d'essai. Elle doit également compter sur les droits d'homologation payés par les fabricants de pesticides dans le contexte de son programme de recouvrement des coûts (dont il est plus longuement question au chapitre 17, intitulé « Le dilemme du financement »). Ces droits représentent environ 30 p. 100 de son budget d'exploitation. Cette lourde dépendance envers les droits d'exploitation a soulevé la crainte que les priorités puissent être compromises en faveur des activités qui génèrent des recettes (homologation) et au détriment de celles qui n'en produisent pas (promotion de solutions de rechange, réévaluation des vieux pesticides et information du public quant aux risques de l'utilisation des pesticides). Cet argument a été formulé clairement par M^me Julia Langer du Fonds mondial pour la nature :

15.14    Le Congrès du Travail du Canada a été encore plus critique envers l'ARLA. Pour son rendement global, il lui donne un D moins, en faisant remarquer qu'elle « utilise très mal le seul dispositif en son pouvoir pour éviter la création de pollutions chimiques, pollutions occasionnées par des substances qui seraient considérées et classées comme des déchets toxiques extrêmement dangereux si elles étaient produites et disséminées dans tout autre contexte que celui de leur utilisation légale en vertu de la Loi sur les produits antiparasitaires (LPA) »²⁶². Le Sierra Club du Canada observe en outre qu'un des grands problèmes de l'ARLA vient du fait que, quand la responsabilité administrative de la Loi a été transférée d'Agriculture Canada à Santé Canada en 1995, il n'y a pas eu de changement de culture, parce que le personnel est resté essentiellement le même :

15.15    À partir des témoignages présentés, le Comité ne peut contester cette évaluation. Le fait que la responsabilité de la Loi ait été transférée à Santé Canada devrait faire une différence, une grande différence. Sinon, pourquoi faire ce changement? Nous sommes d'accord avec le D^r Kelly Martin de l'Association canadienne des médecins pour l'environnement, qui affirme dans son témoignage qu'il faut imposer clairement à l'ARLA des mesures pour protéger la santé des Canadiens :

15.16    De l'avis du Comité, un des problèmes de base de l'ARLA, c'est son mandat faible et équivoque. Protéger la santé humaine et l'environnement doit primer sur toute autre considération. Le Comité fait le lien avec la mission du Office of Pesticide Programs (OPP) américain, qui relève de l'Environmental Protection Agency et s'occupe d'homologuer et de réglementer les pesticides aux États-Unis. Voici son énoncé de mission :

15.17    Le Comité propose un mandat renforcé semblable pour l'ARLA, donnant la priorité absolue à la protection de la santé humaine et de l'environnement, et favorisant le recours à une lutte antiparasitaire plus sûre. En outre, nous estimons que l'ARLA devrait recevoir le mandat de sensibiliser le public aux risques des pesticides. Dans tout notre rapport, nous avons insisté sur l'importance de sensibiliser et d'informer le public sur les pesticides, les risques que ceux-ci posent et la valeur de développer et d'utiliser des moyens plus sécuritaires. L'éducation et la transmission de l'information sont essentielles au changement des mentalités au sujet des pesticides, et nous comptons sur l'ARLA à cet égard.

15.18    Au chapitre 2, le Comité énonce quatre principes qui devraient fonder la nouvelle loi sur la lutte antiparasitaire. Selon nous, ces principes devraient aussi faire partie du mandat de l'ARLA.

Les organes consultatifs

15.19    Les organes qui conseillent l'ARLA ou le ministre sur la lutte antiparasitaire sont au nombre de trois : le Comité fédéral, provincial et territorial de la lutte antiparasitaire et des pesticides, le Conseil consultatif de la lutte antiparasitaire et le Comité consultatif de gestion économique. Ils ont les mandats suivants :

• Le Comité fédéral, provincial et territorial de la lutte antiparasitaire et des pesticides a été créé en 1997 pour renforcer les liens intergouvernementaux dans le domaine de la lutte antiparasitaire et des pesticides, promouvoir l'échange d'information dans ces domaines et conseiller et orienter les divers gouvernements sur les programmes, politiques et dossiers relatifs aux pesticides, dans l'optique de mettre en valeur les pratiques antiparasitaires viables et, s'il y a lieu, de rechercher l'harmonisation dans les programmes et les politiques. Le Comité se compose actuellement de deux fonctionnaires de l'ARLA, de deux représentants de chaque province et d'un de chaque territoire²⁶⁶. Le Comité fédéral, provincial et territorial de la lutte antiparasitaire et des pesticides remplace deux organes fédéraux-provinciaux-territoriaux, soit l'Association canadienne des responsables du contrôle des pesticides (ACRCP) et le Comité fédéral-provincial-territorial permanent de la lutte antiparasitaire.
• Le Conseil consultatif de la lutte antiparasitaire est un organe multidisciplinaire créé en novembre 1998 pour favoriser la communication et le dialogue entre les intervenants et l'ARLA et pour conseiller le ministre de la Santé sur les politiques et les dossiers touchant la réglementation antiparasitaire fédérale. Il se compose d'environ 25 membres, représentant les secteurs de la santé, de l'environnement, des syndicats, des consommateurs, de l'enseignement supérieur, de l'horticulture, de l'agriculture et des fabricants de pesticides.

Membres du Conseil consultatif de la lutte antiparasitaire Le Conseil se compose actuellement de représentants ou de membres des organismes et des établissements suivants (présentés en ordre alphabétique) : Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire Association canadienne des manufacturiers de spécialités chimiques Association canadienne des médecins pour l'environnement Association canadienne des troubles d'apprentissage Association canadienne du droit de l'environnement Association des consommateurs du Canada Caucus national de la lutte antiparasitaire forestière, ministère des Ressources naturelles et de l'Énergie du Nouveau Brunswick Centre Anti-Poison du Québec Centre canadien d'hygiène et de sécurité au travail Conseil canadien de l'horticulture Conseil canadien du canola « Environmental Management, Pesticides Approval, Manitoba Environment » Fédération canadienne de l'agriculture Fonds mondial pour la nature Hôpital Foothills (Calgary), Département d'obstétrique et de gynécologie Institut canadien pour la protection des cultures Philom Bios Sierra Club du Canada Université Carleton (Richard Van Loon, président) Université Dalhousie, Département de biologie Université de Guelph, Département de l'économie et de l'administration agricoles Université Simon Fraser, Centre de biologie de l'environnement

• Le Comité consultatif de gestion économique (CCGE) a été créé en avril 1997 pour conseiller l'ARLA sur les façons précises d'améliorer le rendement et la rentabilité sans compromettre la protection de la santé et de l'environnement et en maintenant la compétitivité de l'industrie. Le Comité se compose de 13 membres qui sont avant tout des représentants des secteurs de l'agriculture et de la fabrication des pesticides.

Membres du Comité consultatif de gestion économique Le Comité se compose actuellement de représentants ou de membres des organismes et des établissements suivants : Membres Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire (trois représentants) Agricore Association canadienne des manufacturiers de spécialités chimiques BASF Canada Inc. Comité consultatif pour la protection des cultures DowAgro Sciences Canada Inc. Fédération canadienne de l'agriculture (deux représentants) Institut canadien de la santé animale Institut canadien pour la protection des cultures Nu-gro Consumer & Professional Products Division Membres suppléants Association canadienne des manufacturiers de spécialités chimiques Conseil canadien de l'horticulture Fédération canadienne de l'agriculture

15.20    Comme chaque ordre de gouvernement participe à la gestion des produits antiparasitaires au Canada, le Comité prend bonne note du mandat du Comité fédéral, provincial et territorial qui vise à favoriser la coopération. En outre, le Comité accueille favorablement la création du Conseil consultatif de la lutte antiparasitaire. La diversité de ses membres et l'étendue de son mandat devraient lui permettre de prendre des décisions équilibrées et tenant compte d'un grand nombre de facteurs. Par contre, le Comité s'inquiète beaucoup du Comité consultatif de gestion économique. Le seul objet de cet organe est de conseiller l'ARLA sur des façons précises d'améliorer le rendement et la rentabilité. Même si ce comité est tenu de s'acquitter de son mandat sans compromettre la santé ni la protection de l'environnement tout en maintenant la compétitivité de l'industrie, son mandat est d'abord et avant tout économique.

15.21    Le Comité sait que les considérations économiques jouent un rôle important dans la prise de décision. Le problème, c'est qu'elles prennent souvent le dessus. À notre avis, l'existence même du Comité consultatif de gestion économique, qui conseille l'ARLA sur l'efficacité, la rentabilité et la compétitivité, fait trop pencher la balance en faveur du commerce et de l'économie. Comme nous l'avons déjà dit, la protection de la santé humaine et de l'environnement doit primer, particulièrement depuis que l'Agence fait partie du ministère de la Santé plutôt que d'Agriculture et Agroalimentaire Canada.

15.22    Notons que bon nombre des associations présentes au Comité consultatif sur la gestion économique le sont également au Conseil consultatif de la lutte antiparasitaire. Des représentants de l'Institut canadien pour la protection des cultures, de l'Association canadienne des manufacturiers de spécialités chimiques et de la Fédération canadienne de l'agriculture siègent aux deux organes consultatifs. En outre, un représentant du Conseil canadien de l'horticulture, qui est membre suppléant au Comité consultatif de la gestion économique, siège comme membre à part entière au Conseil consultatif de la lutte antiparasitaire. Par ailleurs, le Comité consultatif de la gestion économique n'a aucun représentant issu des milieux de la santé, de l'environnement et de la consommation.

15.23    Étant donné la présence des deux organes consultatifs et la composition unidimensionnelle du Comité consultatif de gestion économique, nous craignons que les décideurs reçoivent des avis divergents et peut-être conflictuels, même si, techniquement parlant, le Comité consultatif de gestion économique fait rapport à l'ARLA, tandis que le Conseil consultatif de la lutte antiparasitaire relève du ministre. Pour que les avis donnés aux décideurs soient cohérents, nous estimons que le Comité consultatif de gestion économique devrait être dissous et ses fonctions, ajoutées au mandat du Conseil consultatif de la lutte antiparasitaire. Les secteurs agricole et industriel sont déjà représentés au Conseil; leurs intérêts propres sont donc déjà entendus et considérés. Il est inutile de maintenir le Comité consultatif de gestion économique dans les circonstances. À notre avis, le Conseil consultatif de la lutte antiparasitaire, dont la composition est plus diversifiée, dispose actuellement de la capacité requise pour traiter des questions économiques et devrait être capable d'offrir une approche plus complète aux orientations politiques.

15.24    Le Comité a trouvé très encourageant les propos du ministre de la Santé, qui lui a indiqué qu'il n'était pas très enthousiaste à l'idée d'intégrer le Comité consultatif de gestion économique au Conseil consultatif de la lutte antiparasitaire. Nous convenons pleinement avec le ministre qu'il faut « un comité consultatif compétent et vigoureux qui rassemble à la même table tous les intervenants »²⁶⁷.

Meilleur partage de l'information

15.25    Lorsque l'ARLA a été créée en 1995, elle a été désignée seule responsable de la réglementation des produits antiparasitaires, tandis que les ministères fédéraux qui avaient déjà joué un rôle dans le processus d'homolgation de pesticides conservaient d'importantes fonctions de recherche et de surveillance. Les contributions de ces ministères au système actuel ont toutefois été largement neutralisées par l'inertie et le manque de collaboration de l'ARLA. Ce problème a d'abord été porté à l'attention du Comité par le commissaire à l'environnement et au développement durable, qui a noté dans son Rapport de 1999 que l'ARLA avait la réputation d'être un « organisme à huis clos » et de mal accueillir les apports des autres ministères fédéraux :

15.26    L'image d'organisme à huis clos de l'ARLA a été reprise par de nombreux témoins, dont M. Pierre Mineau, chercheur à Environnement Canada. Il a fait remarquer que l'ARLA, établie comme un organisme autonome, « a pris ce rôle très au sérieux et s'est enfermée dans sa coquille »²⁶⁹. Il a décrit au Comité certains problèmes pratiques qui sont survenus à l'ARLA au fil des ans concernant le partage de l'information et la consultation en matière de politiques et d'interventions, notamment la bataille qui a duré 10 ans avec elle (et avec son prédécesseur) pour faire interdire la formulation granulaire du carbofurane à cause de son effet mortel indiscutable sur les oiseaux.

15.27    M. Bernard Hill, chimiste de l'environnement auprès d'Agriculture et Agroalimentaire Canada, a affirmé à son tour que, lorsque l'ARLA a pris la direction, tout contact avec les responsables de l'homologation a cessé. Selon lui, la ligne de conduite était celle de « l'absence de communication » sauf peut-être en cas de problèmes, soit les seuls moments où l'ARLA recueillait des avis. Il n'existait pas de moyen manifeste de soumettre des renseignements directement à l'ARLA. Il devint difficile d'obtenir des explications sur les décisions d'homologation qui étaient rendues²⁷⁰. Même si ces témoins ont souligné que des améliorations avaient été apportées récemment pour rétablir les voies de communication, le Comité estime que les progrès sont trop lents.

15.28    Le commissaire à l'environnement et au développement durable a établi que le fait que l'ARLA ne partageait pas les renseignements qu'elle avait sur les pesticides avec les autres ministères était un des grands obstacles à la collaboration interministérielle. Il a parlé de l'incapacité d'Environnement Canada d'obtenir l'information de base sur la composition des pesticides auprès de l'ARLA afin de bien cibler la recherche sur les effets environnementaux de ces produits²⁷¹. Le Comité a entendu de la bouche même des représentants d'Environnement Canada, ainsi que des représentants d'autres ministères fédéraux, que l'ARLA leur refusait l'information. Par exemple, des fonctionnaires du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien nous ont informés que leur ministère n'avait pu obtenir sur le pesticide appelé lindane les renseignements dont il avait besoin dans le cadre de négociations internationales concernant un traité sur les POP (polluants organiques persistants)²⁷².

15.29    Le problème du partage de l'information n'est pas limité aux ministères fédéraux. Les gouvernements provinciaux et territoriaux ont aussi été incapables d'obtenir de l'ARLA les renseignements requis. C'est ce qu'ont fait bien comprendre au Comité des hauts fonctionnaires du ministère de la technologie et de l'environnement de l'Île-du-Prince-Édouard, qui ont comparu devant le Comité le 8 décembre 1999. Ces fonctionnaires ont décrit les difficultés que leur ministère a eues à obtenir de l'ARLA des renseignements sur les pesticides afin d'enquêter sur les diverses mortalités de poissons à l'Île-du-Prince-Édouard. Il ont indiqué que certains renseignements, tels des données de diagnostic post mortem, n'étaient tout simplement pas disponibles. Par ailleurs, certains renseignements ont été fournis, mais pas toujours à temps; il a fallu un mois pour obtenir le rapport récemment terminé d'une étude spéciale sur un pesticide particulier. De plus, ils ont été incapables d'obtenir de l'information que l'ARLA avait en main sous prétexte qu'il s'agissait de renseignements commerciaux confidentiels. M. Bill Drost, sous-ministre de la technologie et de l'environnement, a déclaré à cet égard :

15.30    L'ARLA a informé le Comité qu'en vertu des dispositions en matière de confidentialité de la Loi sur l'accès à l'information, il lui était interdit de communiquer aux autres ministères fédéraux les renseignements commerciaux confidentiels qu'elle recevait au sujet des pesticides²⁷⁴. Le témoignage des fonctionnaires de l'Île-du-Prince-Édouard démontre que l'ARLA applique aussi sa politique de non-communication aux gouvernements provinciaux et territoriaux.

15.31    Le Comité est conscient des restrictions, exposées au chapitre 13, qu'impose la Loi sur l'accès à l'information concernant les renseignements commerciaux confidentiels. Selon l'avis juridique que nous avons obtenu, il est clair que ces restrictions ne s'appliquent pas aux gouvernements et ministères canadiens²⁷⁵. Elles s'appliquent exclusivement aux entreprises et aux particuliers canadiens. Selon cet avis, toutefois, il existe des obstacles en common law²⁷⁶. Il semble que selon la common law, la personne qui reçoit de l'information sous le couvert de la confidence doit en protéger la confidentialité. Si la personne contrevient à cette obligation, elle s'expose à une poursuite pour abus de confiance, surtout si les renseignements confidentiels sont utilisés à une fin autre que celle pour laquelle ils ont été fournis. Ainsi, si l'ARLA reçoit des renseignements commerciaux confidentiels à l'appui d'une demande d'homologation et qu'elle les communique à des responsables de l'environnement qui font enquête sur une mortalité de poissons douteuse, elle communiquerait les renseignements à une fin (c.-à-d. pour fin d'enquête) autre que celle pour laquelle ils lui ont été fournis (c.-à-d. pour homologation). En livrant des renseignements commerciaux confidentiels à une fin non autorisée, l'ARLA s'expose à une poursuite pour abus de confiance en common law. Toutefois, la common law reconnaît également une défense « d'intérêt public ». Malheureusement, au Canada, la jurisprudence qui permettrait d'établir quand cette défense peut être invoquée avec succès est très maigre. On pourrait toutefois tenter de prouver que l'ARLA, en fournissant à des responsables de l'environnement des renseignements confidentiels pour les aider à mener une enquête, agissait dans l'intérêt public et donc ne devrait pas être tenue responsable d'abus de confiance.

15.32    Se demander si l'ARLA réussirait à invoquer une défense d'intérêt public relève de la spéculation. Il n'a jamais fallu le vérifier, car il semble que l'ARLA avait l'impression, à tort, que les restrictions de la Loi sur l'accès à l'information interdisaient les échanges de renseignements commerciaux confidentiels avec d'autres organismes gouvernementaux.

15.33    Lors de son témoignage devant le Comité le 1^er juin 1999, M^me Franklin, de l'ARLA, a indiqué que les contraintes actuelles concernant le partage de renseignements avec d'autres ministères deviendraient inopérantes dans la prochaine mesure législative. Elle a déclaré : « Voilà les contraintes que nous impose la loi actuelle. Lorsqu'elle aura été modifiée, la situation sera fort différente puisque nous n'aurons plus à nous plier à ces contraintes²⁷⁷. » Comme l'a noté le Comité au chapitre 13, parmi les modifications qu'elle a recommandées, l'ARLA propose de modifier la Loi pour permettre la communication de renseignements commerciaux confidentiels à d'autres ministères afin d'intervenir dans des situations qui menacent la santé ou l'environnement, et à d'autres autorités administratives avec lesquelles a été conclue une entente concernant l'échange de renseignements sur les produits antiparasitaires²⁷⁸.

15.34    De l'avis du Comité, il devrait exister une politique de plein partage de l'information avec les autres ministères et organismes fédéraux, provinciaux et territoriaux. Pourvu que la confidentialité soit maintenue et que les renseignements servent à l'activité de ces ministères et organismes, le Comité ne voit pas pourquoi on devrait refuser de les communiquer. Plus il y a de contributions au processus décisionnel, plus il est probable que les décisions du gouvernement soient éclairées.

15.35    Le Comité recommande, plus haut dans le présent rapport, qu'un projet de loi visant à remplacer la Loi sur les produits antiparasitaires actuelle soit présenté sans délai au Parlement, mais il pourrait s'écouler un certain temps avant que la nouvelle loi soit effectivement adoptée et promulguée. Toutefois, des correctifs s'imposent immédiatement. L'échange de renseignements est un élément important des protocoles d'entente (PE) signés par l'ARLA et les ministères sectoriels (question abordée ci-après). Comme le commissaire l'a souligné, l'absence de partage de l'information a été un obstacle important à la collaboration interministérielle. De l'avis du Comité, ce problème doit être corrigé immédiatement; il n'est pas nécessaire d'attendre une solution législative.

Protocole d'entente interministériel

15.36    Reconnaissant leurs rôles interdépendants, l'ARLA et certains ministères sectoriels ont signé des protocoles d'entente (PE) en matière de lutte antiparasitaire. Ces PE sont destinés à favoriser une collaboration étroite entre les parties en définissant les responsabilités de chacune et en précisant les domaines d'intérêt commun. Les ententes partagent l'objectif d'échanger des renseignements et des conseils, et de promouvoir le développement durable par l'adoption de nouvelles pratiques de lutte antiparasitaire et de nouvelles stratégies de réduction des risques. L'ARLA a signé en 1996 un PE avec Agriculture et Agroalimentaire Canada, Ressources naturelles Canada et Santé Canada (Direction générale de la protection de la santé). Un quatrième PE a été signé avec Environnement Canada en 1998.

15.37    Le Comité appuie en principe ces ententes, puisqu'elles visent à promouvoir et à faciliter la collaboration interministérielle. Il est convaincu que, si les PE avaient été mis en œuvre et qu'on en avait respecté l'esprit et la lettre, bien des problèmes portés à notre attention ne se seraient jamais posés.

15.38    Sans mettre en doute le contenu parfois fort louable des PE, le Comité déplore la façon dont ces ententes administratives ont été négociées et signées. Il souligne que les PE ont été signés non pas par les ministres responsables, mais par de hauts fonctionnaires, nommément la directrice générale de l'ARLA et les sous-ministres adjoints concernés. De plus, ils ont été négociés à huis clos. Le public n'a pas eu son mot à dire avant que les ententes soient conclues. Il n'en connaissait même pas l'existence. Par ailleurs, rien n'est prévu dans les PE pour vérifier s'ils sont bien respectés ou pour mesurer leur efficacité. Les PE conclus avec Ressources naturelles Canada et avec Agriculture et Agroalimentaire Canada exigent simplement que les parties -- en général les fonctionnaires qui ont signé le protocole -- se réunissent une fois par an « au cours du processus normal de planification ». Une réunion annuelle n'est même pas prévue dans le PE conclu avec la Direction générale de la protection de la santé de Santé Canada : l'entente invite simplement les parties à se rencontrer chaque année pour examiner l'entente « au besoin ». Le PE conclu avec Environnement Canada est le seul des quatre PE qui précise que les parties doivent examiner l'entente 24 mois après sa signature afin d'en « évaluer la pertinence ».

15.39    De l'avis du Comité, ces PE ne respectent aucunement les deux principes de la transparence et de la reddition de comptes publics. Dans des chapitres antérieurs, le Comité traite de l'importance d'un processus ouvert et transparent pour inciter le public à avoir confiance dans le système. Étant donné que ces PE constituent un élément important de l'ensemble du régime de réglementation des pesticides au pays, il est essentiel qu'ils soient soumis à l'examen et à la participation du public avant d'être arrêtés définitivement. Dans le chapitre 13, nous recommandons de créer un registre public électronique. Ce registre, à notre avis, serait le moyen idéal d'informer le public au sujet des projets de PE. Si ces ententes étaient diffusées ainsi, le public en aurait connaissance et pourrait en commenter le contenu. Pour plus de transparence, les commentaires pourraient aussi être affichés dans le registre.

15.40    En recommandant de publier les ébauches de PE, le Comité reconnaît qu'il innove sans doute. En règle générale, le public n'est pas informé que des PE sont conclus, puisque ces ententes sont considérées comme des affaires « internes » du gouvernement. Demander la publication des PE, même sous leur forme définitive, établirait un précédent. Nous croyons toutefois qu'il est important que le public soit informé de ce qui se propose et qu'il ait la possibilité de suggérer des améliorations aux PE à l'état d'ébauche. Par souci de transparence, il faut permettre au public de participer dès que possible. Le Comité ne fait que suivre les recommandations que le Groupe de travail des sous-ministres sur les questions horizontales a présenté dans sons rapport en décembre 1996. Ce rapport présente une liste de contrôle des principales méthodes pour entreprendre le travail sur les questions horizontales et stratégiques dans les ministères fédéraux. Deux des méthodes nous intéressent particulièrement : délimiter clairement les responsabilités des ministères responsables et des ministères partenaires, et établir des partenariats, avec la collectivité des spécialistes en politiques :

1. Délimiter clairement les responsabilités respectives des ministères responsables au premier chef et des ministères partenaires. Particulièrement dans les cas où la direction d'une initiative horizontale relève d'un ministère axial, le fait de délimiter clairement les responsabilités permet à ce dernier de jouer un rôle central et d'exercer un leadership, tout en assurant la coopération des ministères partenaires, qui se sentent collaborateurs de plein droit dans l'initiative.
2. Établir des partenariats avec l'ensemble de la collectivité des spécialistes en politiques. Pour de nombreux ministères, la consultation externe est devenue un volet important de la formulation des politiques. Elle doit être intégrée avec efficacité et efficience à la totalité du processus d'élaboration des politiques. En nouant des partenariats avec le reste de la collectivité des stratèges (autres gouvernements, peuples autochtones, organisations non gouvernementales), on peut puiser dans un plus vaste bassin de compétences et de ressources durant la formulation des politiques²⁷⁹.

15.41    Fort des recommandations invoquées, le Comité est convaincu que sa propre recommandation de publier les projets de PE respecte bien les lignes de conduite gouvernementales. Pour que l'obligation de rendre compte soit pleinement honorée, il est en outre crucial que les PE prévoient un mécanisme d'examen efficace et que les ministres compétents, plutôt que les fonctionnaires, prennent l'entière responsabilité des PE en en approuvant le contenu et en les signant personnellement.

15.42    Un protocole d'entente a aussi été élaboré avec Pêches et Océans (MPO) mais, contrairement aux PE négociés avec les autres ministères, l'entente avec le MPO n'a jamais été conclue à cause des différends qui perdurent entre ce ministère et l'ARLA au sujet de l'usage de pesticides en aquaculture et des restrictions prévues au paragraphe 36(3) de la Loi sur les pêches. Ce paragraphe interdit le rejet de substances nocives dans des eaux où il y a des poissons sauf si un règlement pris expressément à cet effet le permet.

15.43    Comme le commissaire à l'environnement et au développement durable le faisait remarquer dans son Rapport de 1999, la Loi sur les pêches est fondée sur une politique de « tolérance zéro », alors que la Loi sur les produits antiparasitaires permet un certain niveau de risque inacceptable associé à l'usage de pesticides. Par conséquent, même si un pesticide est légalement homologué pour un usage au Canada, sa présence dans des eaux fréquentées par des poissons peut constituer une infraction à la Loi sur les pêches²⁸⁰.

15.44    Selon le témoignage des représentants de l'ARLA concernant l'usage de l'herbicide appelé acroléine, il y a forte divergence d'opinions et d'approches entre l'ARLA et le MPO²⁸¹. L'ARLA approuve l'usage de l'acroléine pour lutter contre les mauvaises herbes dans les canaux d'irrigation. Le MPO a avisé l'ARLA que l'usage de l'acroléine dans ces canaux est contre-indiqué parce que l'herbicide est réputé dangereux, voire mortel, pour les poissons. L'ARLA prétend que les canaux d'irrigation ne constituent pas un habitat pour les poissons. Le MPO maintient par contre qu'il suffit que des poissons subissent des dommages ou soient tués par cet usage pour que le paragraphe 36(3) de la Loi sur les pêches s'applique et que l'usage de l'acroléine dans les canaux d'irrigation soit interdit.

15.45    De l'avis du Comité, la protection de l'environnement et de la santé doit toujours avoir préséance sur les autres intérêts, surtout lorsque des dispositions pertinentes d'une loi fédérale s'appliquent. Le principe de prudence devrait toujours primer en cas de divergence entre ministères et organismes fédéraux.

15.46    Lors de sa comparution devant le Comité le 1^er juin 1999, M^me Franklin a indiqué que l'ARLA et le MPO faisaient de gros efforts pour résoudre leurs différends. Elle a dit espérer qu'un PE serait signé à l'automne de 1999. Cela n'a toutefois pas été le cas, et la question continue d'être débattue. Le Comité s'inquiète du dialogue de sourds qui persiste entre l'ARLA et le MPO. Le commissaire à l'environnement et au développement durable s'en est également inquiété et a recommandé, dans son Rapport de 1999, que les parties viennent sans délai à bout de leurs différends et prennent des mesures pour collaborer²⁸². Le Comité unit sa voix à celle du commissaire en faisant la recommandation qui suit. À son avis, l'ARLA et le MPO devraient agir de concert et non en adversaires, afin de développer une stratégie de lutte antiparasitaire écologique. Ils devraient conclure sans délai leur PE et rediriger leurs efforts pour assurer sa mise en œuvre efficace. De plus, l'ARLA et les autres ministères sectoriels devraient tourner la page et mettre effectivement en œuvre leurs PE respectifs.

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²⁵⁷ Équipe d'examen du processus d'homologation des pesticides, Révision du système réglementaire fédéral de lutte antiparasitaire, recommandations finales, décembre 1990.

²⁵⁸ Proposition du gouvernement concernant le système de réglementation de la lutte antiparasitaire, octobre 1994, annexe C.

²⁵⁹ Débats de la Chambre des communes, Hansard, n^o 233, le 28 mai 1999 (36^e législature, 1^re session).

²⁶⁰ Proposition du gouvernement concernant le système de réglementation de la lutte antiparasitaire, octobre 1994

²⁶¹ Témoignages, réunion n^o 129, le 10 juin 1999.

²⁶² Témoignages, réunion n^o 7, le 23 novembre 1999.

²⁶³ Témoignages, réunion n^o 5, le 17 novembre 1999.

²⁶⁴ Témoignages, réunion n^o 11, le 1^er décembre 1999.

²⁶⁵ Environmental Protection Agency des États-Unis, site Web, Office of Pesticide Programs, Major Activity Areas of the Office of Pesticide Programs, janvier 2000.

²⁶⁶ Site Web de l'Agence de réglementation de le lutte antiparasitaire. Les trois territoires n'ont actuellement qu'un seul représentant au Comité, mais ils ont droit à deux. L'American Association of Pesticide Control Officials peut également envoyer un représentant, janvier 2000.

²⁶⁷ Témoignages, réunion n^o 23, le 17 février 2000.

²⁶⁸ Rapport de 1999 du commissaire à l'environnement et au développement durable, chap. 3.

²⁶⁹ Témoignages, réunion n^o 12, le 2 décembre 1999.

²⁷⁰ Témoignages, réunion n^o 12, le 2 décembre 1999.

²⁷¹ Rapport de 1999 du commissaire à l'environnement et au développement durable, chap. 3.

²⁷² Témoignages, réunion n^o 16, le 14 décembre 1999.

²⁷³ Témoignages, réunion n^o 14, le 8 décembre 1999.

²⁷⁴ Témoignages, réunion n^o 126, le 1^er juin 1999; Rapport de 1999 du commissaire à l'environnement et au développement durable, chap. 3.

²⁷⁵ J. Craig, Questions concernant l'accès aux renseignements détenus par l'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire : la Loi sur l'accès à l'information et l'obligation de respecter la confidentialité prévue en common law, Direction de la recherche parlementaire, Bibliothèque du Parlement, le 26 janvier 2000.

²⁷⁶ La common law, ou droit jurisprudentiel, désigne les anciennes règles de droit anglais concrétisées dans les décisions judiciaires. La common law s'oppose au droit législatif, constitué par les lois adoptées par le Parlement.

²⁷⁷ Témoignages, réunion n^o 126, le 1^er juin 1999.

²⁷⁸ Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire, Modifications proposées à la Loi sur les produits antiparasitaires, janvier 1999, p. 17.

²⁷⁹ Centre canadien de gestion, site Web, Groupe de travail sur les questions horizontales, décembre 1996.

²⁸⁰ Rapport de 1999 du commissaire à l'environnement et au développement durable, chap. 3.

²⁸¹ Témoinages, réunion n^o 126, le 1^er juin 1999, Témoignages, réunion n^o 2, le 2 novembre 1999.

²⁸² Rapport de 1999 du commissaire à l'environnement et au développement durable, chap. 3.