---

PARTIE I:
INTRODUCTION ET SURVOL

Déroulement et objectifs de l'examen

Le 21 juillet 1999, le Rapport sur l'examen de la Loi sur l'expansion des exportations a été déposé au Parlement par le ministre du Commerce international alors en fonction, l'honorable Sergio Marchi, et remis au Comité pour être étudié. Ce faisant, on donnait suite à une exigence de l'article 25 de la version modifiée de la Loi sur l'expansion des exportations qui est entrée en vigueur en juin 1993 (voir l'annexe 1). La nouvelle Loi, qui étend considérablement les pouvoirs de la Société pour l'expansion des exportations (SEE), prévoit qu'après une période initiale de cinq ans, et tous les dix ans par la suite, le ministre fait faire un examen de ses dispositions et de son application. Le ministre doit ensuite, dans un délai d'un an, présenter au Parlement le rapport qui sera étudié par un comité de chacune des deux chambres.

En 1998, le cabinet d'avocats Gowling, Strathy & Henderson a été choisi pour effectuer l'examen prescrit. Les examinateurs de Gowlings ont mené une vaste consultation auprès des intéressés partout au Canada en novembre et décembre 1998, ainsi qu'une enquête détaillée et une recherche comparative, avant de remettre leur rapport au ministre en 1999. Le Rapport Gowlings, long de 167 pages, a été rendu public en juillet tel qu'indiqué ci-dessus. Le texte intégral et la documentation, dont un certain nombre de mémoires, ont été versés au site Web du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI)1.

À la reprise des travaux parlementaires, en octobre 1999, et une fois le Comité reconstitué, le premier point inscrit à son ordre du jour a été le Rapport Gowlings sur l'examen de la Loi sur l'expansion des exportations - loi qui expose essentiellement, le mandat, les pouvoirs, la structure de gestion et les responsabilités de la Société pour l'expansion des exportations (SEE). Soucieux de remettre son rapport au Parlement avant l'ajournement des travaux à la mi-décembre, le Comité a tenu toute une série d'audiences publiques au mois de novembre. Cette démarche, qui s'inscrivait dans le prolongement de l'examen amorcé il y a plus d'un an, a permis d'examiner tous les enjeux à la lumière de l'analyse exhaustive et des 39 recommandations contenues dans le Rapport Gowlings. Les recommandations servent donc de point de départ pour l'étude du Comité.

Un des principaux mérites du processus dans son ensemble a consisté à effectuer, à plusieurs niveaux, un examen public minutieux du mandat et des activités élargis de la SEE. Le Comité a tenu quatre tables rondes en plus d'entendre plus d'une douzaine de témoins représentant officiellement la SEE, l'équipe d'examen Gowlings et le MAECI. Le président et chef de la direction de la Société, Ian Gillespie, a comparu deux fois devant le Comité, soit comme premier et dernier témoin. Aux tables rondes, 20 personnes ont comparu au nom de 12 associations de gens d'affaires2 et entreprises privées; 10 personnes ont témoigné au nom de 8 organisations non gouvernementales (ONG) et leurs réseaux, notamment la coalition de 12 membres représentée par le Groupe de travail sur la SEE de l'Initiative d'Halifax. Au total, plus de 40 témoins ont été entendus. À ces témoignages se sont ajoutés des mémoires fouillés qui reposaient sur une analyse et une documentation solides.

Il n'est pas dans l'intention du Comité de reprendre la totalité du document que constitue le Rapport Gowlings ainsi que tous les renseignements et plaidoyers pertinents qui sont déjà du domaine public. Cependant, comme en témoigne la variété de points de vue présentés dans la préface, des différences d'opinion importantes demeurent à l'égard de certaines questions stratégiques capitales visées par l'examen. En raison des recommandations du Rapport Gowlings, et à la lumière des témoignages entendus et des mémoires reçus, le Comité se concentrera surtout sur ces préoccupations fondamentales, qui nécessitent une réflexion sérieuse et une appréciation politique.

Dans cette optique, dans la deuxième partie du rapport, nous nous pencherons sur les principaux thèmes et les catégories de recommandations du Rapport Gowlings. Cette partie prendra la forme d'une série d'observations, de conclusions et de mesures recommandées au gouvernement et à la SEE. Avant d'en arriver là, nous ferons un bref survol, dans un premier temps, du contexte stratégique dans lequel il convient d'évaluer le rôle de la SEE; dans un deuxième temps, nous verrons succintement comment le Comité suggère de donner suite aux principales préoccupations exprimées lors des audiences sur l'examen Gowlings.

L'objectif du Comité est d'améliorer le cadre stratégique et les modalités pratiques de soutien à l'expansion des exportations afin de bien servir les intérêts à long terme de tous les Canadiens.

Pour évoluer sur la scène mondiale : Encourager une expansion des marchés d'exportation et une réforme stratégique progressives

L'importance de développer les marchés d'exportation pour la prospérité future du Canada ne saurait être sous-estimée. Plus de 40 p. 100 de toute la production canadienne de biens et de services et plus d'un emploi sur trois dépendent directement des exportations. À mesure que l'économie se mondialise, le commerce est de plus en plus lié aux grands flux de financement et d'investissement et aux alliances stratégiques entre multinationales. Bien que le volume des exportations canadiennes poursuive sa forte montée - les dernières estimations de la SEE annoncent une croissance de 12 p. 100 cette année et de 6 à 8 p. 100 en 2000 -, certaines faiblesses et vulnérabilités demeurent : une trop grande dépendance à l'égard d'un même marché (les États-Unis reçoivent plus de 85 p. 100 des exportations canadiennes), le nombre relativement faible de secteurs et de grandes entreprises tournés vers l'exportation, la baisse de l'investissement étranger direct (IED) dans le monde, la capacité limitée de financer le commerce extérieur au Canada. Par ailleurs, moins de 10 p. 100 du million d'entreprises inscrites au Canada exportent. Les petites entreprises, en particulier, continuent de se heurter à de nombreux obstacles sur le chemin de l'exportation. En somme, il reste beaucoup à faire pour diversifier le potentiel d'exportation du Canada sur les marchés mondiaux.

Dans le climat de concurrence dynamique et stimulant où nous évoluons, les arguments ne manquent pas pour montrer qu'un bon organisme de crédit à l'exportation (OCE) officiel constitue un outil stratégique important pour les pays soucieux de réaliser leurs objectifs économiques sur la scène internationale. Pour cette raison, les pays membres du G-7 et de l'OCDE possèdent généralement un ou plusieurs OCE s'acquittant de fonctions semblables à celles de la SEE; la plupart d'entre eux ont une vocation moins commerciale et dépendent davantage des fonds gouvernementaux. En se fondant sur leur propre analyse comparative, les examinateurs de Gowlings ont conclu : « Il ne fait pas de doute que, pour conserver sa compétitivité à l'échelle internationale, le Canada doit encore posséder un organisme solide de crédit à l'exportation et un régime permettant de mobiliser efficacement le crédit et l'assurance à l'exportation » (Rapport Gowlings, p. 9).

Un seul des témoins ayant comparu devant le Comité, Patricia Adams, d'Energy Probe, a contesté cette affirmation. Selon son raisonnement, tous les gouvernements, et non simplement celui du Canada, devraient abandonner leurs OCE et s'en remettre exclusivement à la libre concurrence du marché. Un tel scénario semble extrêmement improbable et fait fi des besoins encore criants de financement commercial de nombreuses entreprises et des PME en particulier. La plupart des témoins du secteur privé préconisaient vivement une SEE en pleine possession de ses moyens, et même ceux qui ont beaucoup critiqué certaines opérations de crédit intérieur de la SEE n'ont pas remis en question la valeur de l'organisme pour ce qui est de soutenir des transactions à risque élevé et à long terme. Les autres témoins représentant les ONG n'avaient jamais envisagé l'élimination de la SEE et privilégiaient plutôt des réformes qui l'amèneraient à rendre davantage de comptes au public et à jouer, sur la scène internationale, un rôle de chef de file plus important en matière environnementale et sociale.

Née en 1944 et devenue une société d'État en 1969, la SEE a reçu de nouveaux pouvoirs importants en vertu des modifications apportées en 1993 à la Loi sur l'expansion des exportations. Ceux-ci lui permettent d'offrir du financement intérieur et de l'assurance-crédit, de faire des investissements dans le capital-actions, de recourir au crédit-bail, de constituer en personnes morales des filiales et de créer des coentreprises. La SEE s'est aussi servie de ses pouvoirs depuis pour mieux soutenir des investissements liés au commerce extérieur.

La SEE affiche un rendement impressionnant depuis 1993 :

• Le volume des affaires a beaucoup augmenté (le volume du crédit à court terme a triplé en cinq ans pour atteindre 24 milliards de dollars) et devrait dépasser 38 milliards de dollars en 1999.
• Cet accroissement se situe en grande partie dans la vitrine commerciale rentable de la SEE et non dans le Compte du Canada, financé par le gouvernement, qu'elle administre3. Le Compte du Canada représente une part décroissante des activités de la SEE et devrait constituer à peine plus de 1 p. 100 du volume des transactions en 1999.
• Le revenu net de la SEE a plus que triplé au cours des cinq dernières années pour atteindre environ 138 millions de dollars en 1999.
• La SEE est active dans quelque 200 pays et fournira des services à plus de 5 000 clients en 1999 dont plus de 4 300 PME. Le volume des affaires avec les PME dépassera 6 milliards de dollars (bien que ce chiffre ne représente que 16 p. 100 environ en dollars de tout le volume des transactions).
• Les sondages d'opinion, y compris celui mené par Environics pour l'équipe d'examen Gowlings, révèlent une satisfaction toujours élevée de la clientèle (dans les 80 p. 100 et plus) à l'égard des services de la SEE.

Par ailleurs, le Rapport Gowlings et les audiences du Comité ont permis de cerner certains problèmes graves, et de nature plus générale, auxquels il convient de porter attention. Déplorant « la lenteur avec laquelle s'accroît la capacité de financement du commerce canadien à l'extérieur de la Société », Gowlings fait valoir qu'en dépit de la montée en flèche du volume d'affaires de la SEE et de l'appui de ses clients, « au chapitre du bien-être économique, le Canada dépend trop du commerce extérieur pour confier une responsabilité excessive à une seule institution financière [ . . . ] Un des objectifs fondamentaux du présent examen a été de recommander des modifications qui augmenteront et diversifieront la capacité de financement du commerce extérieur du Canada » (p. xiii). Les concurrents privés canadiens de la SEE, qui se trouvent notamment dans l'industrie de l'assurance et de l'affacturage, ont allégué que les avantages de la SEE en tant que société d'État l'ont amenée à empiéter sur les services commerciaux dispensés aux exportateurs et à étouffer le développement du secteur privé dans ce domaine. La SEE se défend bien des accusations de concurrence injuste sur le marché intérieur.

Il existe néanmoins un problème. Comme l'affirme le Rapport Gowlings, « le marché canadien [de l'assurance-crédit et du financement] n'est pas suffisamment desservi » (p. 53). Les auteurs exhortent par conséquent la SEE à adopter une approche plus proactive et plus stratégique à l'égard du développement du marché privé. Si la SEE tire bien son épingle du jeu pour elle-même et ses clients, il ne faut pas moins trouver des solutions pour que continue de s'accroître la capacité financière du secteur privé canadien dans son ensemble, et que la collaboration s'améliore entre la SEE et le secteur privé dans ces domaines. Dans son mémoire du 30 novembre 1999 au Comité, la SEE a indiqué qu'elle prend des mesures pour corriger la situation et qu'elle « discute actuellement avec un assureur du secteur privé pour créer une capacité additionnelle sur le marché canadien ».

L'évolution de l'orientation commerciale de la SEE exige aussi qu'on porte sérieusement attention à la conjoncture des marchés internationaux et à l'élaboration de règles de discipline multilatérales régissant les transactions officielles de crédit à l'exportation. Les principales règles internationales qui s'appliquent sont l'Arrangement relatif à des lignes directrices pour les crédits à l'exportation bénéficiant d'un soutien public de l'OCDE (appelé le Consensus), qui a été conclu en 1978 pour tenter de mettre de l'ordre dans la concurrence entre les organismes de crédit à l'exportation, ainsi que l'Accord sur les subventions et les mesures compensatoires de l'OMC (Accord SMC), beaucoup plus récent et plus général, qui vise à régir les subventions à l'exportation interdites qui faussent les échanges. Malheureusement, le Consensus de l'OCDE demeure ambigu sur certains points clés et n'a pas été harmonisé avec l'Accord SMC. Comme le fait observer le Rapport Gowlings, certains membres de l'OCDE aimeraient voir tout le crédit à l'exportation officiel régi par les règles du Consensus, tandis que la SEE - qui est presque le seul OCE à ne pas recevoir de crédits gouvernementaux - fait valoir que seules les transactions non commerciales du Compte du Canada devraient être visées par le Consensus. La SEE estime que ses activités commerciales sont parfaitement conformes à l'Accord SMC de l'OMC.

Même si Gowlings accepte le modèle de la SEE comme étant « très axé sur sa clientèle et hautement concurrentiel sur le plan international » (p. 36), il souligne les pressions exercées dans le but d'étendre la couverture du Consensus de l'OCDE et la probabilité de nouvelles négociations à l'OMC sur le financement des exportations. C'est pourquoi Gowlings préconise que la stratégie de développement de la SEE permette d'établir une distinction plus nette entre les transactions de crédit à l'exportation soutenues par le gouvernement et celles qui reposent sur le marché. Le Comité convient que le Canada doit être le plus prêt possible à faire face aux contestations qui pourraient émaner de ses concurrents internationaux et principaux partenaires commerciaux au sujet de l'approche de la SEE.

Quelle que soit l'orientation commerciale que prenne la SEE, tant qu'elle demeure une société d'État - appartenant aux Canadiens et véhiculant à l'étranger la réputation du Canada -, elle doit aussi satisfaire à certaines responsabilités d'intérêt public très importantes qui sont associées à son mandat.

Dans leurs mémoires au Comité, les ONG ont fait remarquer que parallèlement à la baisse de l'aide publique au développement (APD), le volume du crédit à l'exportation s'est multiplié et les OCE sont devenus les plus grands financiers publics des grands projets d'infrastructure dans les pays en développement. Les prêts de ces organismes ne sont pas étrangers à la quête de solutions visant à alléger la dette accumulée par de nombreux pays à faible revenu. Pamela Foster, du Groupe de travail sur la SEE, a signalé que les OCE détenaient environ 56 p. 100 de la dette souveraine externe du tiers monde. Des 2,5 milliards de dollars correspondant aux prêts de la SEE aux 55 pays les plus pauvres, 76 millions de dollars sont des arrérages. (Témoignage, réunion no 8, 16 novembre 1999) Glen Hodgson, de la SEE, a reconnu la nécessité d'une coopération multilatérale pour élaborer des politiques de prêt judicieuses, particulièrement pour les pays pauvres, lorsqu'il a parlé des efforts faits par la Société à l'OCDE en faveur d'un code de conduite limitant les prêts des OCE à des fins non militaires « productives ». (Témoignage, réunion no 5, 2 novembre 1999)

Ce sont surtout les grands projets financés par la SEE dans les pays en développement qui ont amené les Canadiens à exprimer des critiques et à réclamer que les activités de la Société fassent davantage l'objet d'un examen public indépendant, de l'étape de la préapprobation à celle de la mise en oeuvre, et qu'elle soit tenue par la loi d'exercer une diligence raisonnable à l'égard des conséquences de ses transactions pour l'environnement et les droits sociaux et humains ainsi qu'à l'égard des critères de viabilité commerciale. Comme le fait observer le Rapport Gowlings, l'actuelle Loi sur l'expansion des exportations ne dit à peu près rien sur ces sujets pourtant délicats qui nécessitent souvent des évaluations qualitatives judicieusement équilibrées ainsi que du jugement politique et commercial.

Le Comité se réjouit des efforts déployés par la SEE pour aborder ces questions : elle a élaboré et pris des mesures pour appliquer de nouvelles politiques en ce sens, comme en fait foi son Rapport annuel de 1998. Nous remarquons, par exemple, que le nouveau Code d'éthique commerciale de la Société l'oblige, entre autres choses, à encourager « ses partenaires commerciaux à adopter les meilleures pratiques afin de renforcer les normes internationales en matière d'environnement ». La SEE s'engage également dans le code à promouvoir « la protection des droits reconnus à l'échelle internationale, conformément aux politiques du gouvernement du Canada » (Rapport annuel de 1998 : Commerce sans frontières, p. 77).

Une question complexe se pose à cet égard : dans quelle mesure y a-t-il lieu de divulguer davantage d'informations sur les activités financées par la SEE pour que la Société soit tenue publiquement responsable de respecter ces normes d'éthique? Il va sans dire que les clients du secteur privé de la SEE ne veulent pas risquer que des renseignements commerciaux confidentiels soient divulgués et que cela nuise à leurs perspectives d'affaires. La SEE ne veut pas non plus que son efficacité soit compromise par une réglementation et une surveillance excessives. Par ailleurs, dans l'évolution des pratiques commerciales internationales, on tient compte de plus en plus du développement durable, de la bonne gestion des affaires publiques et d'autres facteurs normatifs dans une saine prise de décisions. Nous croyons que les Canadiens aimeraient voir dans la SEE un chef de file à cet égard. Si la SEE donne l'impression de tirer de l'arrière sur certains plans, il faut corriger la situation ouvertement tout en se rappelant les préoccupations légitimes des exportateurs.

Il est permis de se demander si l'existence de cadres internes volontaires pour l'évaluation environnementale, la divulgation d'informations et les normes de conduite éthique, pourtant souhaitables, suffira à maintenir la confiance du public dans les activités de la SEE, sans être accompagnée de certaines règles obligatoires de consultation publique et d'examen indépendant. La SEE prétend qu'elle donne suite aux préoccupations de la population et qu'elle veille à respecter les politiques du gouvernement. Il faut reconnaître qu'elle prend d'autres mesures positives, comme celles indiquées dans son dernier rapport annuel et dans ses mémoires au Comité, et il faut l'encourager en ce sens. Les risques de problèmes ne sont toutefois pas écartés. Ainsi, le Sommaire du plan d'entreprise 1999-2003 de la SEE, qui contient des chapitres sur les politiques de commerce international du Canada et sur le contexte à risque qui caractérise de nombreux pays où elle fait des affaires, ne fait aucunement mention de la viabilité environnementale où des droits de la personne. Nous ne doutons pas de la bonne foi de la SEE, mais nous pensons qu'il reste du travail à faire pour intégrer dans la planification et la prise de décisions de la Société une transparence et un cadre normatif qui ne l'empêcheraient pas de s'acquitter de ses fonctions fondamentales tout en permettant de respecter l'intérêt public général des Canadiens.

En somme, le Comité se réjouit que le Rapport Gowlings tente d'établir un équilibre délicat dans bon nombre des domaines susmentionnés. Nous prendrons ses recommandations comme point de départ et ferons plus loin des commentaires et suggestions détaillés. Nous tenons à signaler pour l'instant que la SEE peut, à notre avis, continuer de développer ses activités au service des exportateurs actuels et éventuels d'une manière qui permette aussi d'accentuer les avantages nets pour le Canada et de satisfaire aux responsabilités d'intérêt public clairement définies qui sont conformes aux objectifs et aux obligations du Canada à l'étranger. Si nous croyons possible de rendre le système commercial international plus transparent et plus en accord avec les valeurs de la population canadienne4, nous devons appliquer le même critère à nos propres instruments de politique commerciale. Cela suppose, dans le cas de la SEE, un programme d'améliorations progressives et concrètes qui met l'emphase sur les points forts existants et conserve son approche distincte tout en l'engageant à être un chef de file dans la promotion des normes internationales et des pratiques exemplaires.

Suivi des principales préoccupations exprimées aux audiences

Le président et chef de la direction de la SEE, Ian Gillespie, a conclu son témoignage du 30 novembre devant le Comité en disant espérer que celui-ci entende le point de vue des exportateurs et investisseurs canadiens [qui sont clients de la SEE] et agisse dans leur intérêt au moment d'étudier les recommandations du Rapport Gowlings. C'est ce que nous avons fait à coup sûr, mais nous ne pouvons pas prendre en considération seulement le point de vue des clients d'affaires de la SEE, si satisfaits soient-ils des services reçus. Le Comité doit être attentif aux intérêts de tous les intervenants : les exportateurs potentiels, en particulier les PME, qui ne profitent peut-être pas autant qu'ils le devraient des services de la SEE; les concurrents de la SEE dans le secteur privé; les organisations de la société civile qui font valoir des préoccupations légitimes concernant les répercussions de certaines transactions financées par la SEE sur l'environnement et les droits de la personne. Enfin, il faut tenir compte des intérêts de l'ensemble des Canadiens qui sont, en bout de ligne, les véritables actionnaires de la SEE.

Les principales préoccupations des témoins se divisent essentiellement en deux catégories : celles ayant trait à la manière dont la SEE établit son orientation commerciale et celles sur la façon dont elle s'acquitte de ses responsabilités d'intérêt public. C'est dans cette optique qu'il faut tenter de définir et d'exécuter le mandat de la SEE, et aspirer à un équilibre approprié et réaliste qui réponde bien aux intérêts des Canadiens.

A. Souci de concurrence et de compétitivité du secteur privé

Les témoins du secteur privé ont, dans l'ensemble, loué l'utilité et la qualité des services et de l'expertise de la SEE. Certains ont suggéré des améliorations, notamment pour aider les PME (et surtout celles qui sont situées à l'extérieur des grands centres urbains) à se lancer dans l'exportation. Mais il est clair que les clients de la SEE ne veulent pas que des changements importants soient apportés à son cadre législatif de 1993, de crainte de réduire la marge de manoeuvre et les moyens dont elle dispose pour répondre à leurs besoins maintenant et plus tard. Voilà un appui ferme à l'égard du mandat actuel de la SEE, et le Comité prend très au sérieux ce vote de confiance.

Nous devons aussi prendre au sérieux les allégations de certains concurrents de la SEE, dans le secteur privé, selon qui les règles du jeu ne sont pas les mêmes pour tous; ils estiment aussi que l'on pourrait améliorer la concurrence sur le marché intérieur de l'assurance-crédit tout en rehaussant, et non en sacrifiant, les avantages précieux que les exportateurs reçoivent déjà de la SEE. Nous partageons également les préoccupations exprimées dans le Rapport Gowlings au sujet de l'insuffisance persistante des services offerts sur le marché canadien de l'assurance-crédit, du sous-développement de la capacité de financement du commerce extérieur au Canada, et de la nécessité d'une plus grande participation des autres institutions financières. À cet égard, il faudrait tenter de renforcer la participation des banques canadiennes, sans oublier le rôle potentiel des caisses de retraite.

Le Comité se garde de blâmer qui que ce soit pour les faiblesses passées et actuelles et estime que l'important est de faire évoluer le mandat commercial de la SEE dans une direction qui soit commercialement viable, qui complète les initiatives du secteur privé dans tous les domaines liés à l'exportation, et qui favorise, dans toutes les régions du Canada, un développement global diversifié de la compétitivité du secteur privé sur les marchés mondiaux.

Par conséquent, parmi les facteurs et critères à prendre en considération au moment de définir l'orientation commerciale et la portée du mandat de la SEE, devraient figurer les suivants :

• Besoins et priorités du marché

Où se situent les besoins réels et continus du secteur privé à l'égard des services de la SEE, au moins pour l'avenir prévisible? Où se situe le besoin le plus important et quels services de la SEE peuvent le plus contribuer au développement des marchés d'exportation?

• Convenance et flexibilité du mandat

Quelle est l'ampleur des pouvoirs que la loi doit conférer à la SEE pour lui permettre de répondre aux besoins du secteur privé d'une manière qui soit efficace, rentable et financièrement autonome?

• Compétitivité, complémentarité et renforcement des capacités

Comment la SEE devrait-elle fonctionner pour ne pas évincer les fournisseurs privés de services et contribuer plutôt au développement de la capacité du secteur privé? Comment la SEE peut-elle contribuer à mobiliser d'autres ressources de financement pour le commerce extérieur afin d'aiguiser le goût du risque et de satisfaire à des besoins du marché auxquels on ne répond pas assez bien?

• Clarté commerciale et orientation stratégique à long terme

Comment la SEE pourrait-elle séparer plus clairement les transactions de son Compte de la Société de celles effectuées avec l'aide financière directe du gouvernement dans le Compte du Canada, et ce, d'une manière qui anticiperait l'évolution future des règles de discipline multilatérales de l'OCDE et de l'OMC? Dans l'évolution commerciale de la SEE - dont une des prochaines étapes logiques serait de passer de la partie I à la partie II de l'annexe III de la Loi sur la gestion des finances publiques - pourrait-on envisager de privatiser ou de confier certaines parties de ses activités à des filiales qui fonctionneraient sur une base purement commerciale et imposable?

Dans une observation finale importante du Rapport Gowlings, il est affirmé :

Le prochain examen du mandat de la SEE doit avoir lieu 10 ans après le présent examen. À notre avis, un examen de la qualité de société de la Couronne qu'a la SEE pourrait être opportun avant cette date... Bien qu'il ne soit pas possible d'effectuer dans le cadre du présent examen une évaluation approfondie de l'impact que la privatisation aurait sur la SEE, nous craignons que la SEE n'atteigne bientôt le stade où toute future évolution sera entravée par la philosophie et les politiques qui régissent les sociétés de la Couronne et les lignes de conduite internationales auxquelles sont assujetties les OCE (p. 142-143).

B. Responsabilité à l'égard de l'intérêt public et répercussions environnementales et sociales

Durant les consultations effectuées dans le cadre de l'examen qui a abouti au Rapport Gowlings, un certain nombre d'allégations ont été faites concernant l'accès insuffisant du public à l'information ainsi que l'évaluation inadéquate des répercussions sur l'environnement, la société et les droits de la personne de certaines activités financées par la SEE à l'étranger. Ces critiques ont été renforcées par les mémoires des organisations non gouvernementales qui, en citant des cas problématiques, visent à prouver la nécessité de rendre plus rigoureux les cadres stratégiques et les façons de faire des entreprises, à la fois pour éviter les événements néfastes et pour bien affirmer les valeurs canadiennes dans le développement du commerce d'exportation et des investissements connexes (sur le plan de la procédure établie et de son application, et non simplement sur le plan rhétorique).

C'est ainsi que nous avons entendu des témoignages convaincants au sujet du barrage hydroélectrique URRA dans le nord de la Colombie, dont, le 16 novembre 1999, celui de Kimy Pernia Domico, représentant du peuple autochtone Embara Katio. Ce peuple prétend que ses droits civils ont été violés par la construction du barrage et que les terres et la santé de ses membres ont été mises en danger. Jacques Bertrand, de Développement et Paix, a aussi fait certaines remises en question au sujet de la participation de la SEE dont le gouvernement a déjà été saisi. Même si le prêt de 18,2 millions de dollars de la SEE représente seulement 2,6 p. 100 de tout le financement du projet - qui est avant tout scandinave puisque la Banque d'investissement nordique est le plus grand prêteur -l'affaire illustre bien les difficultés que la SEE peut rencontrer dans un pays qui connaît, selon le Comité inter-églises des droits humains en Amérique latine, la pire crise de respect des droits de la personne dans les Amériques. Le Comité a entendu d'autres témoignages à cet effet durant la première table ronde du 2 décembre 1999 sur la situation en Colombie.

Dans son code d'éthique, la SEE s'engage à faire la promotion des meilleures pratiques environnementales dans le monde et à mener ses activités conformément aux politiques du gouvernement canadien concernant les droits de la personne. Même si la Société effectue des évaluations du risque politique des pays, une partie de sa documentation dépeint un climat d'investissement acceptable en Colombie sans qu'il soit question des graves problèmes de respect des droits de la personne5. Dans le cas précis du barrage URRA, la SEE affirme qu'il ne lui est pas permis de rendre publics les rapports de contrôle qui sont faits pour le consortium du projet.

Les gens d'affaires qui ont témoigné devant le Comité ont été presque unanimes à craindre que de nouvelles prescriptions de nature législative à l'égard de la SEE ne compromettent la confidentialité de certains renseignements commerciaux et nuisent à leurs perspectives d'exportation. Les auteurs du Rapport Gowlings se sont donné beaucoup de mal pour tenir compte de ces points de vue dans le modeste train de mesures pour réformer le cadre de la SEE au chapitre 9 intitulé « Succès en général de la SEE à promouvoir les politiques du gouvernement du Canada ». La position de Gowlings est résumée dans cette observation finale :

« La SEE demeure, en dépit de son orientation commerciale, une institution publique, et le public canadien s'attend donc à ce qu'elle se conforme à des normes plus élevées en matière de responsabilité publique et de transparence, de protection de l'environnement et de respect des droits de la personne que celles qu'elle applique présentement » (Rapport Gowlings, p. 140).

Il n'est sans doute pas étonnant que les porte-parole des groupes d'affaires, des ONG et de la direction de la SEE semblaient s'entendre sur un point : les recommandations Gowlings sont généralement bien intentionnées et certaines pourraient être tolérables, mais elles ne trouvent pas l'équilibre voulu entre les objectifs de la Société, qui visent surtout à promouvoir les exportations du secteur privé, et ses responsabilités publiques permanentes. Les porte-parole d'entreprises étaient ceux qui se méfiaient le plus des propositions Gowlings, mais la plupart ne s'opposaient pas à une certaine clarification des directives gouvernementales concernant des points délicats sur le plan de la politique étrangère. Les porte-parole de la SEE ont mieux accueilli le concept général des propositions Gowlings, mais ont rejeté certaines mesures, alléguant que la Société avait déjà fait des progrès significatifs dans l'application d'un nouveau cadre d'évaluation environnementale et qu'elle élaborait un cadre de communication de l'information adapté à son mode particulier de fonctionnement. Selon eux, il est préférable que la SEE définisse sa propre démarche, plutôt que de copier des prescriptions en se fondant sur de douteuses comparaisons internationales.

Par contraste, les porte-parole des ONG ont jugé les propositions Gowlings, de même que les tentatives faites par la SEE jusqu'ici, trop modestes et incomplètes. Ils ont soutenu qu'assujettir la SEE à des exigences plus strictes d'accès à l'information et d'évaluation des impacts ne désavantagerait pas ses clients, puisque de telles exigences sont déjà prévues dans la législation de notre principal partenaire commercial, les États-Unis, et que les services de financement multilatéral dirigés par le Groupe de la Banque mondiale les acceptent volontiers comme modèle. Selon ces porte-parole, le gouvernement doit définir le contexte législatif qui garantira que ce que la SEE promet à l'heure actuelle par les cadres et les engagements qu'elle s'impose volontairement se concrétise dans les faits et dans la loi. Voilà qui servira mieux, selon eux, les affaires, la population et l'environnement et la réputation du Canada à l'étranger.

Ces positions sont irréconciliables, mais nous croyons qu'il est possible d'apporter des réformes progressives et concrètes sans imposer à la SEE un fardeau indu qui minerait sa raison d'être ou mettrait en péril les intérêts commerciaux légitimes de ses clients. Le Comité réserve ses suggestions et commentaires précis concernant les recommandations Gowlings pour la partie II du présent rapport. Pour le moment, nous voulons mettre en relief plusieurs des critères de politique et des facteurs qu'il faut garder à l'esprit au moment d'appliquer ces questions au mélange particulier des objectifs commerciaux et d'intérêt public de la SEE :

• Applicabilité et fardeau raisonnable

Les critères touchant la diffusion de l'information et les autres aspects d'intérêt public doivent être applicables au genre d'entité qu'est la SEE et à la réalité mouvante des marchés internationaux où elle trouve ses clients commerciaux. Il est important que la SEE cherche à adopter des normes internationales et à appliquer les meilleures méthodes, mais aussi qu'elle soit capable de concevoir des approches « fabriquées au Canada » qui visent à des améliorations pratiques et ne la contraignent pas inutilement dans l'exercice de son rôle premier, qui est de servir les besoins des exportateurs canadiens.

• Nécessité, suffisance et fardeau raisonnable

La meilleure solution est vraisemblablement de limiter à ce qui est nécessaire et suffisant les prescriptions législatives et les règles bureaucratiques. Tout naturellement, la SEE et ses clients souhaitent éviter une ingérence qui restreindrait les possibilités d'exportation du Canada; pour ce faire, toutefois, il faudra mettre en place un cadre stratégique crédible et bien fondé qui intègre des modalités transparentes de diligence raisonnable. En fait, la SEE doit être capable, au moins de façon minimale, de répondre aux demandes légitimes de renseignements et de se prêter à une surveillance publique raisonnable qui permettra d'évaluer les incidences éventuelles des activités qu'elle appuie sur les plans de l'environnement et des droits de la personne.

• Compatibilité et mise en confiance

Parce qu'elle est une société d'État, la SEE doit avoir des pratiques d'affaires qui s'accordent avec les politiques internationales du Canada dans leur ensemble et qui peuvent être améliorées par des consultations publiques permanentes et un examen indépendant périodique. La SEE doit, bien sûr, conserver la confiance de ses clients, mais elle doit aussi continuer de chercher à mettre en confiance les autres intervenants au Canada et dans les pays où elle a des activités.

C. Garantir la primauté de l'intérêt du Canada dans le mandat prescrit par la loi et le cadre stratégique de la SEE

Un dernier ensemble de critères déterminants se rapporte au besoin de consacrer le caractère primordial de l'intérêt général du Canada dans l'interprétation et l'exécution du mandat de la SEE prévu par la loi. Le Comité ne doute pas que le conseil de la SEE - qui comprend des hauts fonctionnaires - et ses dirigeants très professionnels soient bien conscients de leurs responsabilités à l'égard de leur actionnaire, en l'occurrence le gouvernement du Canada pour le compte de la population canadienne, et qu'ils s'en acquittent avec diligence. La SEE s'est value les éloges de ses principaux clients commerciaux, pour la qualité de ses services, et du vérificateur général du Canada, pour ses rapports annuels et ses méthodes de gestion interne. De plus, la SEE a entrepris de multiples démarches pour répondre à nombre des préoccupations indiquées plus haut. Nous nous réjouissons de la reconnaissance par le conseil de la SEE, au moment de l'approbation de son orientation stratégique, « que l'examen en cours de la Loi sur l'expansion des exportations peut préparer la voie à des changements sans doute nécessaires, si la SEE doit continuer à répondre aux objectifs de l'intérêt public du Canada, qui ne cessent de s'élargir » (Rapport annuel 1998, p. 75).

À cet égard, comme le fait observer le Rapport Gowlings, la Loi sur l'expansion des exportations de 1993 demeure plutôt silencieuse ou vague sur plusieurs aspects capitaux pour le Canada. Par exemple, au chapitre 7 et à la recommandation 3, Gowlings soutient que, même si la SEE a toujours eu pour politique de subordonner son aide financière à l'obtention d'avantages canadiens, il faudrait que cela soit énoncé dans la Loi. Le Comité convient que, si quelque chose est important, les dispositions législatives qui exposent la mission, les pouvoirs et les responsabilités des organismes de l'État devraient refléter le plus possible l'intention du Parlement de souligner cette importance. Il en irait de même pour les dispositions de communication minimale des renseignements ainsi que pour le respect des politiques internationales auxquelles le Canada souscrit et des engagements contractés dans les accords internationaux.

Le Comité suggère donc d'envisager de faire un ajout modeste et soigneusement formulé à la Loi actuelle. La SEE pourrait rétorquer qu'un tel ajout serait redondant, vu ses politiques internes, et pourrait être contraignant s'il est mal interprété. Mais il est bien fondé d'expliciter des aspects fondamentaux de la politique, surtout si cela donne au public une plus grande confiance dans le mandat général de la Société. De plus, si la SEE fait déjà des efforts en ce sens, ajouter des précisions raisonnables à la Loi ne devrait pas créer de problèmes importants ni pour elle ni pour ses clients commerciaux au Canada et à l'étranger.

Recommandation 1

Conscient de la difficulté de s'entendre sur une formule définitive qui réponde aux intérêts et aux préoccupations de chacun, le Comité suggère d'ajouter à l'article 10 de la Loi sur l'expansion des exportations une disposition qui pourrait se lire comme suit :

La Société exerce son mandat et ses pouvoirs en tenant compte des avantages qui en découlent pour le Canada et des engagements et obligations contractés par le Canada dans les accords internationaux.

En définitive, le Comité souhaite que la SEE continue d'évoluer en tant qu'organisme efficace voué à maximiser les possibilités des exportateurs canadiens, en s'attachant à développer la vocation exportatrice des petites et moyennes entreprises, de façon à contribuer à la prospérité future du Canada, au profit de tous les Canadiens. Vu son orientation commerciale, la SEE doit pouvoir offrir les services de qualité qui sont nécessaires aux exportateurs canadiens le plus rapidement et le plus efficacement possible, de façon à promouvoir la compétitivité et l'innovation du secteur privé. En même temps, à titre d'institution publique appartenant entièrement au gouvernement du Canada, la SEE doit montrer qu'elle fonctionne dans un cadre stratégique et législatif transparent, qu'elle rend des comptes à la population et qu'elle respecte des critères raisonnables de responsabilité environnementale et sociale conformément aux valeurs canadiennes et aux obligations et objectifs internationaux du Canada. Nous croyons qu'avec de la bonne volonté, l'orientation voulue et un effort suffisant, tous ces objectifs peuvent être réalisés, à l'avantage des exportateurs canadiens et de l'ensemble des Canadiens.

---

1 Le Rapport Gowlings et d'autres documents connexes apparaissent au site Internet suivant : http://206.191.61.58/export/f_main.htm.

2 L'Association des banquiers canadiens a choisi de ne pas témoigner, mais a remis une lettre datée du 29 novembre 1999 au président du Comité à laquelle étaient annexés ses commentaires au ministre Pettigrew sur les recommandations du Rapport Gowlings.

3 Même si la SEE bénéficie, en tant qu'entité d'État, de certains avantages financiers et garanties du gouvernement du Canada, elle est obligée à d'autres égards de fonctionner en autonomie, c'est-à-dire sans le secours des crédits gouvernementaux, en ce qui concerne son propre « Compte de la Société ». Cependant, dans le cas des transactions qui dépasseraient les limites de risque commercial de la SEE, le gouvernement peut encore décider de les financer par ce qu'il est convenu d'appeler le Compte du Canada, en vertu de l'article 23 de la Loi sur l'expansion des exportations. La SEE administre ces transactions au nom du gouvernement et est indemnisée pour ce service.

4 Voir le rapport déposé par le Comité en juin 1999 et intitulé Le Canada et l'avenir de l'Organisation mondiale du commerce : Pour un programme du millénaire qui sert l'intérêt public.

5 Par exemple, selon une fiche documentaire de la SEE sur la Colombie, ce pays était et demeure un des pays d'Amérique latine intéressants pour les exportateurs et les investisseurs canadiens et intéressants pour la SEE du point de vue de la solvabilité. Malgré les récentes difficultés économiques et les problèmes éprouvés dans le secteur bancaire, la SEE continue de considérer la Colombie comme un risque acceptable pour du financement et de l'assurance de moyen à long terme.