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PARTIE II :
OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS CONCERNANT LES RECOMMANDATIONS DU RAPPORT GOWLINGS

Le mandat de la SEE

Rapport Gowlings - Chapitre 3 : Recommandation 1

1. Le Canada doit continuer de participer activement à l'élaboration des modifications aux règles et à la discipline internationales régissant les crédits à l'exportation et l'assurance, à mesure qu'elles seront négociées à l'OCDE et à l'OMC. Dans ce contexte, pour faciliter une participation constructive du Canada, il convient d'envisager de nouveaux mécanismes institutionnels susceptibles d'harmoniser davantage la structure du soutien officiel du crédit à l'exportation du Canada avec les pratiques des autres pays de l'OCDE. À cet égard, il faudra envisager, notamment, de faire une distinction plus nette entre les activités que la SEE mène selon les modalités du Consensus et ses activités à but commercial.

La Société pour l'expansion des exportations (SEE) qui a remplacé en 1969 la Société d'assurance des crédits à l'exportation, elle-même créée en 19441, s'est vue attribuer, par modification à sa loi constitutive, en 1993, un mandat élargi : « La Société a pour mission de soutenir et de développer, directement et indirectement, le commerce extérieur du Canada ainsi que la capacité du pays d'y participer et de profiter des débouchés offerts sur le marché international2 ».

En vertu de ce mandat, la SEE a mis au point de nombreuses activités liées au financement, à la garantie et à l'assurance des exportations canadiennes. À titre d'organisme de crédit à l'exportation (OCE), la SEE fait au Canada les transactions autorisées en vertu de l'Arrangement relatif à des lignes directrices pour les crédits à l'exportation bénéficiant d'un soutien public (le Consensus) de l'OCDE. Les OCE peuvent fournir du crédit pour soutenir les exportations qui ne peuvent bénéficier d'une autre forme de financement commercial. La SEE fonctionne aussi comme une entreprise commerciale qui fournit du financement et du crédit à l'exportation. Elle mène la majeure partie de ses opérations dans ce secteur.

Comme nous l'avons mentionné précédemment, le marché extérieur est d'une grande importance pour l'économie canadienne. Pour garantir la compétitivité des produits et services canadiens, le gouvernement du Canada doit s'assurer que ce marché est soumis à des règles et que celles-ci sont respectées par tous. Comme le Comité le mentionnait il y a quelques mois dans son rapport sur l'OMC3, le Canada doit participer activement aux activités des forums internationaux, tels que l'OMC, et y jouer un rôle de chef de file.

Recommandation 2

Le Comité partage entièrement la mention de la première recommandation du Rapport Gowlings selon laquelle le Canada doit être présent et jouer un rôle actif dans les principaux forums internationaux.

D'autre part, selon cette même recommandation, le gouvernement devrait revoir les activités de la SEE pour les aligner sur celles des OCE des pays étrangers. Le Comité tient à préciser que le Canada n'est ni les États-Unis, ni la France, ni l'Allemagne. Le Canada a sa propre politique publique en matière de commerce international et prend les moyens à sa disposition pour la mettre en oeuvre. La SEE joue un rôle important dans la politique gouvernementale. Le Comité ne croit pas qu'il serait approprié de calquer le mandat de la SEE sur celui d'Eximbank, l'OCE des États-Unis, ni sur aucun autre. L'économie canadienne n'est pas l'économie des États-Unis et la façon de faire canadienne ne doit pas nécessairement être celle des États-Unis.

Par contre, le Comité est d'accord avec le Rapport Gowlings lorsqu'il mentionne que le activités de la SEE faites en vertu du Consensus ne devraient pas être confondues avec ses autres activités commerciales4. Pour les transactions assujetties au Consensus, la SEE agit en tant que mandataire du gouvernement, et ces transactions sont soumises à l'approbation du ministre. D'autre part, une division plus prononcée des activités de la SEE pourrait éviter que l'ensemble des activités de la SEE ne soit passé à la loupe dès lors qu'il y aurait des soupçons sur le fait que le gouvernement du Canada pourrait utiliser le « Compte du Canada » pour verser une subvention interdite en vertu des obligations internationales de ce dernier.

Le Comité ne croit toutefois pas que la division des activités de la SEE au moyen de filiales soit la solution pour l'instant. Le gouvernement et la SEE devraient se pencher sur cette question et envisager des changements à la structure institutionnelle de la SEE si cela s'avérait nécessaire. La divulgation d'information supplémentaire (sujet qui sera traité ultérieurement) devrait également être étudiée comme moyen de répondre à cette préoccupation.

Recommandation 3

Le Comité recommande au gouvernement et à la SEE d'étudier attentivement la question des changements à la structure institutionnelle de la SEE qui auraient pour effet de séparer, aux moyens de filiales ou autrement, les activités de la Société faites en vertu du Consensus de ses autres activités commerciales.

Modification du mandat de la SEE

Rapport Gowlings - Chapitre 4 : Recommandations 2 et 3

2. Que la Loi sur la SEE soit modifiée afin de reformuler le mandat de la SEE comme suit :

La Société a pour mission de soutenir et de développer le commerce extérieur et les investissements canadiens, ainsi que la capacité du Canada de participer à ce commerce ou de profiter des débouchés offerts sur le marché international.

3. Qu'une disposition supplémentaire soit ajoutée à l'article 10 de la Loi sur la SEE précisant que la Société, dans l'exercice de ses fonctions et de son mandat, tiendra compte des retombées économiques pour le Canada pouvant en résulter.

À plusieurs reprises, le Rapport Gowlings suggère des modifications au mandat de la SEE. Il suggère, entre autres, de changer la formulation du mandat qui figure dans la Loi sur l'expansion des exportations. Une première suggestion aurait pour effet de faire disparaître les termes « directement et indirectement » de la formulation actuelle ou d'y intégrer une référence explicite à la capacité d'investissement de l'organisme ou encore aux retombées économiques pour le Canada.

L'Alliance des manufacturiers et des exportateurs du Canada, comme d'autres témoins, s'oppose à toute révision de la Loi sur l'expansion des exportations qui aurait pour effet ou qui pourrait avoir pour effet de restreindre les pouvoirs actuels de la SEE5. Lorsqu'il a comparu devant le Comité, son président, Alan Curleigh, a précisé que l'Alliance ne souscrit « pas à plusieurs des recommandations de l'équipe d'examen, parce que ce qui nous préoccupe avant tout, c'est de maintenir et même d'élargir le goût de la SEE pour le risque, et pas tant de développer des services axés sur la concurrence et d'ouvrir de nouveaux champs d'activité à la SEE » (Mémoire, p. 4).

Le Comité est réticent à suggérer des modifications à un texte législatif attributif de compétence. Toute modification de la formulation du mandat de la SEE pourrait avoir des effets non désirés. Lorsqu'ils ont à se prononcer sur des modifications à une loi, les tribunaux estiment de prime abord que si le législateur a apporté de telles modifications à une loi c'est qu'il voulait changer quelque chose à la situation existante. « Le législateur ne parle pas pour ne rien dire », répètent-ils régulièrement.

Parlant de la souplesse qui devrait caractériser le mandat de la SEE, Timothy Page, président de l'Association des ingénieurs-conseils du Canada, a expliqué au Comité que de l'avis de l'Association, « la Loi sur l'expansion des exportations, telle qu'amendée en 1993, donne à l'organisme les pouvoirs dont il a besoin pour demeurer souple dans son fonctionnement. Nous ne voyons aucune raison de limiter ces pouvoirs ou de les assortir d'exigences à ce point contraires aux principes ou usages commerciaux courants » (Mémoire, p. 1). Sur le même sujet, Richard Sloan, vice-président et directeur général, finances structurées de Bombardier, nous a mentionné que « la SEE doit avoir la souplesse requise pour réagir aux programmes de crédit à l'exportation des autres pays lorsque ceux-ci imaginent de nouveaux instruments qui confèrent à nos concurrents un avantage concurrentiel. Sur les marchés internationaux, la SEE a la réputation de trouver des solutions innovatrices grâce au talent de son personnel. En élargissant le mandat de ce personnel, on assurera à nos exportateurs une bonne position concurrentielle » (Mémoire, p. 4).

Recommandation 4

Il n'est pas de l'intention du Comité de recommander des changements au mandat de la SEE qui iraient dans le sens des modifications suggérées par le Rapport Gowlings. Les précisions que le Rapport Gowlings voudrait apporter au mandat de la SEE pourrait avoir des conséquences inattendues et indésirables. Le Comité est convaincu que la SEE mène ses activités de façon appropriée et qu'il n'y a pas lieu d'apporter, pour l'instant, des modifications à la formulation du mandat de celle-ci.

Le Comité recommande au gouvernement de ne pas donner suite, pour l'instant, à la deuxième recommandation du Rapport Gowlings qui voudrait apporter des modifications à la formulation du mandat de la SEE.

En ce qui concerne l'ajout d'une mention selon laquelle la SEE doit remplir son mandat en considérant les bénéfices pour le Canada (recommandation 3), le Comité a déjà suggéré dans sa première recommandation qu'un tel ajout pourrait se faire par l'addition d'une disposition à l'article 10 de la Loi sur l'expansion des exportations.

Les activités de la SEE

Le Rapport Gowlings traite de plusieurs aspects des activités de la SEE. Comme nous l'avons metionné précédemment, le Comité a l'avantage de pouvoir bénéficier de l'analyse déjà effectuée par le Rapport Gowlings pour émettre à son tour son opinion sur ces activités.

A. Plafond d'investissement

Rapport Gowlings - Chapitre 4 : Recommandation 4 et 5

4. Que soit aboli le plafond de 10 millions de dollars fixé pour la prise directe de participation par la SEE dans le financement de projets à l'étranger.

5. Que le plafond de 25 p. 100 fixé pour la prise directe de participation par la SEE dans une entité soit calculé en fonction de l'intégralité de son effet de dilution une fois le placement et les investissements parallèles de co-commanditaires terminés.

Dans le mémoire qu'il a soumis au Comité, Timothy Page, président de l'Association des ingénieurs-conseils du Canada, a précisé que le « financement des projets internationaux a très sensiblement évolué au cours de la dernière décennie, et étant donné la limite de 10 millions $ à la participation des capitaux de la SEE, l'intervention de l'organisme était trop faible pour être vraiment utile. De nos jours, le marché se caractérise par de grands projets d'infrastructure, nés de la collaboration des secteurs public et privé, et selon des mécanismes et des calendriers de construction, d'exploitation et de transfert qui rapportent des bénéfices à long terme » (Mémoire, p. 4).

En vertu du Règlement6 de la Loi sur l'expansion des exportations, le montant que la SEE peut investir dans un projet est limité au moindre de 25 p. 100 de la valeur des titres de participation ou 10 millions de dollars. Comme le Rapport Gowlings le souligne, ce plafond est peu élevé en comparaison de la valeur de certains projets auxquels la SEE pourrait participer7. Sur cette question, Jacques Lamarre, président de SNC-Lavalin, a émis l'opinion que « la prise de participation ne devrait pas devenir une des principales activités de la SEE et ne devrait pas la distraire de sa mission première en tant qu'organisme de crédit. SNC-Lavalin appuie la proposition de hausser le plafond actuel de 10 millions $ CAN, à condition de ramener le niveau de participation à un projet de 25 p. 100 à 20 p. 100. De plus, SNC-Lavalin espère que, contrairement à d'autres organismes internationaux, la SEE ne pourra exiger une prise de participation comme condition à la participation au financement par emprunt d'un projet » (Mémoire, p. 4).

Le Comité est également d'avis que le plafond d'investissement devrait être augmenté et que le pourcentage d'investissement (actuellement de 25 p. 100) devrait être calculé en tenant compte de l'effet dilué de l'investissement8. Plutôt que d'intervenir à intervalle régulier pour augmenter la plafond de la participation dans un projet et la valeur « diluée » de l'investissement (ou la manière de calculer cette valeur) en modifiant à répétition le Règlement, le gouvernement pourrait envisager de demander une modification à la Loi sur l'expansion des exportations afin que le gouverneur en conseil ou le ministre responsable de l'administration de cette loi soit autorisé à fixer de temps à autre, par décret, le plafond de l'investissement et les critères permettant de déterminer la valeur de l'investissement qui servira à calculer le pourcentage du niveau autorisé de participation.

Recommandation 5

Le Comité recommande au gouvernement d'étudier la question du plafond d'investissement de la SEE dans des projets et de trouver une manière plus flexible d'en faire la mise à jour ou de le modifier.

B. Prises de participation hors projet

Rapport Gowlings - Chapitre 4 : Recommandation 6

6. Que la Loi sur la SEE soit modifiée pour stipuler qu'à l'exception des prises de participation liées à des projets, la SEE devrait s'abstenir de prendre des participations si ce n'est par l'entremise d'une filiale constituée au Canada à cette fin et que le mandat et les opérations d'une telle filiale soient exposés dans des règlements adoptés en vertu de la Loi. Ces restrictions ne s'appliqueraient pas aux investissements faits par la SEE dans ses filiales ou des coentreprises qui sont elles-mêmes des sociétés de financement.

Le Rapport Gowlings souligne que les prises de participation de la SEE dans des entreprises autres que des projets devraient se faire par l'intermédiaire d'une filiale (recommandation 6). Les activités de la SEE à ce titre semble très limitées. Le Rapport Gowlings précise que le financement d'entreprise canadienne risque d'être considéré comme une forme de subvention qui serait contraire aux obligations internationales du Canada. Le Comité ne dispose malheureusement pas de données suffisantes pour se prononcer sur cette question.

Recommandation 6

Le Comité recommande au gouvernement d'étudier attentivement la question soulevée par le recommandation du Rapport Gowlings qui voudrait que la SEE ne puisse prendre des participations hors projet que par l'intermédiaire d'une filiale.

C. Coentreprises avec les banques

Rapport Gowlings - Chapitre 4 : Recommandation 7

7. Que l'article 468 de la Loi sur les banques soit modifié pour exclure de sa portée l'intérêt de groupe financier d'une banque dans une personne morale dans laquelle la SEE a également un intérêt de groupe financier.

Le Rapport Gowlings recommande que la Loi sur les banques soit modifiée afin que celles-ci puissent prendre des participations dans des coentreprises avec la SEE (recommandation 7). Ces coentreprises seraient pour la SEE des filiales qui offriraient des services financiers dans un secteur particulier (par ex., crédit-bail). La Loi sur les banques interdit actuellement à ces institutions financières de détenir des participations importantes dans de telles entreprises. Pour qu'elles puissent le faire, l'article 468 de la Loi sur les banques devrait être modifié. Le Comité est d'accord avec cette proposition.

Recommandation 7

Le Comité recommande au gouvernement et plus particulièrement au ministre des Finances d'étudier la possibilité de demander une modification à l'article 468 de la Loi sur les banques afin que celles-ci soient autorisées à participer à des coentreprises de services financiers avec la SEE.

D. Crédit-bail

Rapport Gowlings - Chapitre 4 : Recommandation 8

8. Que la Loi sur la SEE soit modifiée pour interdire à la SEE d'effectuer du crédit-bail, sauf par l'entremise d'une filiale ou d'une coentreprise.

Le Rapport Gowlings préconise que les activités de crédit-bail de la SEE se fasse par l'intermédiaire d'une filiale (recommandation 8). Actuellement, les activités de la SEE dans ce secteur d'activités sont pratiquement inexistantes et sont soumises aux conditions figurant au Règlement. La SEE tient à conserver la flexibilité que lui accorde ce mode de financement.

Le Rapport Gowlings mentionne à juste titre que plusieurs secteurs industriels (aéronautique, télécommunications, exploitation pétrolière et gazéifère) privilégient cette forme de financement, et que la SEE pourrait profiter du fait que ce secteur ne semble pas bien desservi au Canada pour y développer des activités.

Recommandation 8

Le Comité est d'avis que la SEE devrait garder toute la flexibilité possible pour aider les exportateurs canadiens et que l'établissement d'une filiale qui ferait les transactions de crédit-bail ne semble pas justifié pour l'instant. Par contre, le Comité encourage fortement la SEE à envisager la création, avec une autre institution financière, d'une coentreprise qui oeuvrerait dans ce domaine et qui pourrait répondre à ses besoins.

E. Financement intérieur

Rapport Gowlings - Chapitre 4 : Recommandation 9

9. Que le Règlement de la SEE soit modifié pour préciser de manière plus explicite le type de financement intérieur que la SEE peut octroyer, et les limites à ce pouvoir, et que le pouvoir du Ministre d'autoriser des transactions qui ne sont pas envisagées par les Règlements soit supprimé.

Depuis les modifications apportées à la Loi sur l'expansion des exportations en 1993, la SEE fait du financement intérieur lorsqu'il s'agit d'appuyer les exportations canadiennes. La SEE pourrait également financer des projets ou des entreprises pour des projets qui ne sont pas directement liés à l'exportation si elle est autorisée par le ministre du Commerce international et le ministre des Finances. Le Rapport Gowlings voudrait que le Règlement soit modifier pour définir plus précisément le type de financement intérieur que la SEE peut octroyer ainsi que les limites à ce pouvoir (recommandation 9). L'Alliance des manufacturiers et des exportateurs du Canada et l'Association des ingénieurs-conseils du Canada se sont opposées à de telles modifications au motif qu'elles enlèveraient de la flexibilité à la SEE9. L'Association des banquiers canadiens ne traitent pas de cette question dans la correspondance qu'elle a fait parvenir au Comité.

Le Comité est d'avis que l'expérience de la SEE dans ce type de financement ne justifie pas, pour l'instant, les modifications recherchées. Le ministre du Commerce international et le ministre des Finances devraient surveiller les transactions que la SEE fait ou entend faire au niveau du financement intérieur et s'assurer que ces transactions entre bien dans le cadre du mandat de la Société de soutenir, directement et indirectement, le commerce extérieur canadien.

Recommandation 9

Le Comité recommande au gouvernement de ne pas apporter, pour l'instant, de modifications au pouvoir de la SEE de faire du financement intérieur mais de surveiller attentivement les transactions que celle-ci peut faire ou projetterait de faire pour s'assurer que ces transactions soient faites dans le cadre du mandat de la SEE.

F. Limite à la dette éventuelle de la SEE

Rapport Gowlings - Chapitre 4 : Recommandation 10

10. Que la Loi sur la SEE soit modifiée pour hausser la limite maximale de la dette éventuelle de la SEE prévue par le paragraphe 10(3), à un niveau jugé suffisant par la SEE et le Ministère des Finances, afin d'éviter tout risque que la SEE atteigne sa limite à cet égard.

Dans le domaine de l'assurance, la dette éventuelle correspond au montant qu'une compagnie d'assurance pourrait devoir débourser si elle devait payer tous les montants d'assurance souscrits. Pour que ces compagnies conservent leur solvabilité, des normes fixent le montant d'assurance qu'elles peuvent souscrire pour faire face à toutes les réclamations. De la même façon, la SEE, en tant que société financière, ne peut souscrire des risques pour un montant supérieur à dix fois son capital autorisé. La croissance des affaires de la SEE fait en sorte que ce montant pourrait être atteint dans un avenir rapproché. Par ailleurs, la capacité financière de la SEE lui permettrait d'assumer un risque plus élevé.

Recommandation 10

Le Comité convient, avec le Rapport Gowlings, que le plafond de la limite de la dette éventuelle devrait être augmenté. Cette augmentation pourrait se faire par une modification du montant ou en le fixant en tenant compte de la capacité financière de la SEE.

G. Assurance-crédit intérieure

Rapport Gowlings - Chapitre 5 : Recommandation 11

11. Que le Règlement de la SEE relatif à la définition d'un exportateur canadien aux fins de l'admissibilité aux produits d'assurance de la SEE soit modifié comme suit :

• Supprimer le seuil de 5 millions de dollars en ventes à l'exportation;
• Remplacer le seuil actuel de 15 p. 100 par une échelle qui exigerait une plus grande proportion des ventes à l'exportation pour rester admissible au titre d'« exportateur » comme suit :

Ventes totales -- Proportion d'exportations
Jusqu'à 25 millions de dollars 15 p. 100
25 à 50 millions -- 25 p. 100
50 à 75 millions -- 50 p. 100
75 à 100 millions -- 75 p. 100
Plus de 100 millions -- 90 p. 100

• La souplesse aux deux extrémités de l'échelle devrait être maintenue; plus particulièrement, la SEE devrait offrir des services sur une base commerciale aux entreprises dont au moins 10 p. 100 de leurs ventes sont des exportations, s'il peut être prouvé que le secteur privé ne peut pas répondre aux besoins de l'entreprise au Canada.

Depuis plusieurs décennies, la SEE offre aux exportateurs canadiens une assurance-crédit sur leurs créances étrangères. Une large proportion des clients de la SEE ont demandé à celle-ci de couvrir également les créances de leurs acheteurs canadiens (créances intérieures). Pour répondre à cette demande, la SEE a obtenu, en 1993, une modification à la Loi sur l'expansion des exportations qui lui attribuait le pouvoir d'offrir cette nouvelle assurance-crédit intérieure.

Le Rapport Gowlings a étudié plusieurs facteurs justifiant l'attribution d'un tel pouvoir à la SEE, et l'argument qu'il retient comme étant le plus convaincant est le fait que le marché canadien de ce type de produit n'est pas desservi de façon adéquate. Même si les préoccupations du secteur privé, qui voudrait que la SEE se retire de ce secteur d'activités, ont un certain fondement, il appert que les clients de la société d'État lui demeurent et ont l'intention de lui demeurer fidèles, même si cette fidélité entraîne des coûts supplémentaires. Le Rapport Gowlings ajoute que « limiter les activités de la SEE aux portefeuilles qui ne sont pas jugés assurables par le secteur privé ne serait pas conforme à l'obligation d'autonomie financière qui lui est faite » (Rapport Gowlings, p. 61).

Lors de sa comparution devant le Comité, Clive Aston, président de la Canadian Financial Insurance Brokers Ltd, a expliqué que la qualité des services de la SEE, tant au moment de la souscription de l'assurance qu'au moment du règlement d'un sinistre, justifiait cette fidélité. Il s'agit ni plus ni moins que d'un mariage de raison. Plusieurs autres témoins ont également souligné la qualité des services offerts par la SEE en faisant référence plus particulièrement à l'expertise de ses employés et à la rapidité dans la prise de décision.

Bien que les préoccupations du secteur privé méritent toute notre attention, le Comité ne croit pas que la SEE fasse une concurrence déloyale à ce dernier. Le secteur privé n'a pas été convaincant dans son désir de percer le marché. Alléguant sur un ton péremptoire que le secteur public devrait se retirer de ce type d'activités, le secteur privé voudrait cueillir les fruits d'une moisson que la SEE cultive précieusement et avec beaucoup de doigté depuis plusieurs années.

En ce qui concerne la qualité et la pertinence des programmes de la SEE, Gerry Fedchum, président de l'Association des fabricants de pièces d'automobile, faisait part au Comité que « la SEE administre un remarquable programme de soutien financier de l'outillage et de l'équipement construits au Canada. Elle compte aussi un programme de financement novateur qui a permis à l'industrie d'étendre ses exportations et de demeurer compétitive » (Mémoire, p. 3).

En ce qui concerne la nouvelle définition du terme « exportateur » que le Rapport Gowlings propose, le Comité craint que des clients actuels de la SEE ne puissent plus bénéficier de ses services si elle était adoptée (recommandation 11)10. La question mérite une attention particulière, et le Comité n'a pas entendu de témoignage pouvant justifier une telle modification.

Recommandation 11

Le Comité recommande au gouvernement de ne pas apporter de modification à la définition du terme « exportateur » tel que le suggère le Rapport Gowlings, mais de poursuivre l'étude de cette question.

H. Publicité des produits d'assurance-crédit de la SEE dans les succursales bancaires

Rapport Gowlings - Chapitre 5 : Recommandation 13

13. La SEE devrait collaborer avec les banques canadiennes pour promouvoir la vente des produits de l'assurance-crédit par l'entremise du réseau des succursales des banques canadiennes. La définition de « assurance-crédit » devrait être modifiée dans le Règlement de la Loi sur les banques à cette fin.

Le Rapport Gowlings recommande que la SEE collabore avec les banques canadiennes pour que celles-ci fassent la promotion, au moyen de leurs réseaux de succursales, des produits d'assurance-crédit de la Société (recommandation 13). Dans le mémoire qu'elle a fait parvenir au Comité, l'Association des banquiers canadiens ne traite pas directement de cette question. Le Comité ne peut qu'encourager une meilleure collaboration entre la SEE et les banques. Les bénéficiaires immédiats d'une telle collaboration en seraient les PME qui font leurs premiers pas sur le marché de l'exportation ou qui projettent de le faire.

Recommandation 12

Le Comité est d'accord avec la recommandation du Rapport Gowlings qui voudrait que le réseau canadien des succursales bancaires puisse participer à la publicité des produits d'assurance-crédit de la SEE, et espère que le ministère des Finances pourra étudier la question avec diligence afin de demander des modifications aux Règlements de la Loi sur les banques s'il y a lieu.

I. Retrait de la SEE du domaine de l'assurance-crédit intérieure

Rapport Gowlings - Chapitre 5 : Recommandation 12

12. La SEE devrait établir un partenariat avec le secteur privé au Canada pour offrir une seule police d'assurance-crédit afin de développer le marché, créer la capacité du secteur privé canadien et éventuellement se retirer du marché canadien de l'assurance-crédit à court terme.

Le Rapport Gowlings recommande que la SEE laisse éventuellement le marché intérieur de l'assurance-crédit à court terme au secteur privé après avoir aidé celui-ci à développer sa capacité dans ce domaine (recommandation 12). Le Rapport Gowlings explique que le marché national de l'assurance-crédit à court terme n'est couvert qu'entre 7 et 12 p. 100. Par comparaison, en Europe, le taux de pénétration du marché serait de 40 p. 100.

Si seulement de 7 à 12 p. 100 du marché potentiel de l'assurance-crédit à court terme et de l'affacturage est actuellement couvert, nous ne comprenons pas la persistance du secteur privé à vouloir le retrait de la SEE de ce secteur d'activité. Les compagnies d'assurance et les sociétés d'affacturage pourraient augmenter considérablement leurs chiffres d'affaires sans toucher aux clients de la SEE.

Le Comité considère qu'en oeuvrant dans ce secteur la SEE fait connaître ces produits d'assurance auprès des exportateurs et de l'ensemble des entreprises canadiennes, ce qui ne peut qu'engendrer une augmentation de la demande pour ce type de produit. Le secteur privé pourra en retirer les bénéfices autant que la SEE. Mark Perna, président de l'Association canadienne de l'affacturage, s'insurge contre une telle interprétation : « L'une des parties du rapport à susciter le plus de scepticisme est l'hypothèse voulant que la participation de la SEE au marché national de l'assurance-crédit ait aidé ce secteur à croître, et ait aussi « sensibilisé la population à ses avantages ». Pour quelqu'un d'engagé dans l'industrie, cette remarque est absurde » (Mémoire, p. 2). Il ajoute que la croissance serait le reflet de la tendance à la mondialisation dans l'industrie de l'assurance. Le Rapport Gowlings note qu'il ne peut expliquer la croissance que ce marché a connu entre 1994 et 1997 (300 p. 100 pour la SEE et 260 p. 100 pour le secteur privé), mais constate qu'elle est concomitante de l'entrée de la SEE dans ce secteur.

L'Alliance canadienne d'affacturage nous a parlé de la complémentarité qui pourrait exister entre le secteur public et le secteur privé, en ces termes : « Du point de vue des exportateurs canadiens, la complémentarité et la concurrence comportent toutes deux des avantages, du moment que les services du secteur privé ne sont pas exclus du marché. Ils peuvent, en fait, favoriser la croissance de la capacité de ce secteur et susciter l'apparition de services de meilleure qualité et moins coûteux pour les exportateurs » (Mémoire, p. 3).

Le Comité est tout à fait d'accord avec la suggestion voulant que la SEE devrait créer, en collaboration avec le secteur privé, une police unique d'assurance crédit à court terme pour les exportateurs canadiens. Le Comité ne voit, par ailleurs, aucun empressement à ce que la SEE se retire du marché canadien de l'assurance-crédit à court terme étant donné les bénéfices que ce marché semble en retirer actuellement (recommandation 12).

Recommandation 13

Le Comité n'est pas du tout convaincu que l'économie canadienne serait mieux servie si la SEE se retirait du champ d'activité de l'assurance-crédit intérieure.

Considérant qu'un des objectifs de la politique commerciale du Canada est de développer la capacité et l'expansion des entreprises canadiennes, ce qui inclus les entreprises oeuvrant dans le secteur des services financiers, le Comité recommande que la question de la participation de la SEE dans l'assurance-crédit intérieure à court terme fasse l'objet d'un nouvel examen dans cinq ans; la date prévue pour le prochain examen de la Loi, soit 2008, nous semble trop éloignée.

Participation des banques au financement à moyen terme

Rapport Gowlings - Chapitre 6: Recommandation 14

14. Le gouvernement devrait mettre à la disposition des banques un programme rattaché au Compte du Canada qui offrirait des garanties à l'égard des prêts assujettis aux règles du Consensus. Le coût de l'établissement et de la mise en oeuvre de ce programme serait imputé aux banques par l'entremise de frais de garanties en fonction du risque conformément au Consensus. Le programme ne serait établi que si un nombre suffisant de banques était prêt à y souscrire.

Le Rapport Gowlings souligne que, contrairement à la pratique de plusieurs OCE étrangers, la SEE ne fournit pas au secteur privé (par ex., aux banques) de garantie pour les prêts à moyen terme assujettis au Consensus. La SEE entre directement en concurrence avec les banques pour ce type de prêt et, pour cette raison, elle peut difficilement offrir un programme de garantie. En conséquence, le Rapport Gowlings recommande qu'un tel programme soit mis sur pied et administré par le gouvernement si un nombre suffisant de banques était prêt à y souscrire (recommandation 14). Les coûts d'établissement et de maintien d'un tel programme seraient couverts par les frais de garantie.

Les banques canadiennes sont actives dans ce type de prêts mais ont choisi de faire ces opérations dans le cadre de leurs activités à l'étranger. Elles peuvent ainsi bénéficier de la garantie offerte par les OCE des pays où se font ces opérations.

Dans la correspondance qu'elle a fait parvenir au Comité, l'Association des banquiers canadiens confirme que les banques montrent un vif intérêt pour ce type de programme et qu'elle soutient la recommandation. Elle ajoute que la SEE ne devrait être autorisée à faire ce type de transaction que dans les cas où il n'y a pas de participation du secteur privé.

Sur ce sujet, Jacques Lamarre, président de SNC-Lavalin, a fait part au Comité que « les ressources dont dispose la SEE pour analyser les transactions et les risques nationaux sont suffisamment maigres qu'il serait plutôt risqué d'instaurer un programme distinct qui viendrait dédoubler les analyses de risques et la gestion. Nous sommes fermement convaincus qu'une approche « à guichet unique » servirait au mieux les intérêts des exportateurs canadiens » (Mémoire, p. 4). L'Alliance des manufacturiers et des exportateurs du Canada émettait pour sa part l'opinion suivante : « L'Alliance ne voit pas très bien dans quelles circonstances les exportateurs ou les banques pourraient vouloir un nouveau régime de garanties de préférence aux arrangements en vigueur. L'Alliance est d'avis qu'il y a encore beaucoup de travail d'éclaircissement et d'analyse à faire pour évaluer les coûts et avantages d'un tel arrangement avant que le gouvernement mette intégralement cette recommandation en oeuvre » (Mémoire, p. 8).

La SEE s'oppose à cette recommandation et prétend que les exportateurs eux-mêmes s'y opposent. Elle ajoute que l'établissement d'un tel programme pourrait coûter cher aux contribuables.

Le Comité reconnaît que l'établissement d'un nouveau programme risque d'entraîner des pertes pour le gouvernement, alors que la SEE finance elle-même ces activités dans ce secteur. Par contre, le Comité ne doit pas négliger le fait que l'utilisation des réseaux internationaux des banques canadiennes pourrait accroître les ventes à l'exportation des entreprises canadiennes si un tel programme était créé.

Recommandation 14

Le Comité recommande au gouvernement d'étudier attentivement la question de la mise sur pied d'un nouveau programme de garantie des prêts à moyen terme assujettis au Consensus qui seraient consentis par les banques, et de prendre une décision en fonction des meilleurs intérêts des exportateurs canadiens et pour le bénéfice du Canada.

Renforcement de la capacité canadienne à soutenir les exportations

Rapport Gowlings - Chapitre 7 : Recommandations 15-19

15. Le ministre des Finances propose de modifier les Règlements en vertu de la Loi de l'impôt sur le revenu pour permettre aux caisses de retraite canadiennes de prendre une participation dans des prêts individuels détenus par la SEE et des institutions financières internationales données, comme la Banque mondiale et la Société financière internationale, sans avoir à traiter ces actifs comme des biens étrangers assujettis à la limite de 20 p. 100 sur ce type d'avoir. Il faudrait fortement encourager la SEE à profiter de cette disposition, en permettant aux caisses de retraite canadiennes de participer à ces prêts. La SEE devrait insister sur sa capacité de montage financier pour constituer des consortiums et ainsi diminuer le recours à ses propres ressources pour financer des projets. La SEE devrait commencer à se considérer davantage comme un catalyseur pour les autres partenaires financiers, y compris les banques et les caisses de retraite, afin d'encourager leur participation au commerce international et au financement de projets.

16. Il faudrait envisager de modifier la Loi sur la SEE pour permettre la vente de titres de dette subalterne et d'autres types de valeurs hybrides.

17. La SEE devrait élaborer une politique et un programme en vertu desquels ses capacités d'évaluation des risques-pays et des risques politiques seraient mises rapidement à la disposition des institutions

financières du secteur privé canadien et du Bureau du surintendant des institutions financières. Dans la mesure du possible, ce programme serait exploité sur une base de recouvrement des coûts.

18. La SEE devrait, en plus de sa représentation actuelle à Beijing, aller de l'avant avec son projet d'affecter à l'essai des représentants à Sao Paolo et à Mexico, sous réserve d'un examen, conjointement avec le MAECI après une période précise (trois ans par exemple) et en tenant compte du rôle des banques commerciales.

19. Que la Loi sur la SEE soit modifiée pour permettre à la SEE de s'établir à l'étranger, avec l'assentiment du ministre du Commerce international. La SEE et le MAECI devraient convenir des modalités de cette représentation (rattachement des représentants aux missions canadiennes ou leur installation dans des bureaux séparés), éventuellement au cas par cas.

Le Rapport Gowlings explique que la SEE est un chef de file reconnu dans le financement de projets. Toutefois, il souligne qu'elle ne peut et ne doit pas tout faire seule, et qu'elle doit agir comme catalyseur en maximisant l'utilisation des autres ressources disponibles11.

Le Comité est tout à fait d'accord avec un tel énoncé. La taille de la SEE ainsi que ses ressources et son mandat lui imposent des limites. Elle occupe, d'autre part, une position privilégiée qui lui permet d'agir comme intermédiaire dans le financement de projets. Son esprit d'initiative et d'innovation doit être mis à contribution pour élaborer de nouvelles structures de financement de projets qui permettraient la participation d'un plus grand nombre d'intervenants.

Recommandation 15

Comme le Rapport Gowlings le recommande, le Comité est d'accord que les grandes caisses de retraite canadiennes devraient être autorisées à participer aux prêts individuels détenus par la SEE ou d'autres institutions financières internationales telles que la Banque mondiale ou la Société financière internationale (recommandation 15 du Rapport Gowlings). Actuellement, une telle prise de participation est considérée comme un investissement dans des biens étrangers et est assujettie à la limite de 20 p. 100. Des modifications devraient être apportées à la Loi de l'impôt sur le revenu pour éliminer cette barrière.

Recommandation 16

Le Comité est d'accord avec la Recommandation 16 du Rapport Gowlings qui propose la titrisation de certains titres (investissement) de la SEE. Lorsqu'elle finance des projets à moyen et à long terme, la SEE devrait avoir la possibilité de transformer ces prêts en titres qu'elle pourrait céder à des tiers. Pour ce faire, le ministre devrait proposer une modification à la loi constitutive de la SEE.

L'expertise de la SEE en matière d'évaluation des risques (par ex., risques-pays, risques politiques et risques liés à la transaction) fait l'objet de nombreuses louanges. Par contre le secteur financier canadien n'a pas accès à cette information et se trouve de ce fait désavantagé face à des institutions financières étrangères qui ont accès à ce type d'information par l'entremise de l'OCE de leur pays ou autrement12.

Recommandation 17

Le Comité est d'accord avec le Rapport Gowlings lorsqu'il recommande à la SEE d'élaborer une politique ou un programme de diffusion des informations sur ses évaluations des risques qui pourraient être utiles aux institutions financières canadiennes du secteur privé ainsi qu'au Bureau du surintendant des institutions financières (recommandation 17 du Rapport Gowlings). Le Comité est également d'avis que la mise en oeuvre d'un tel programme pourrait se faire sur une base de recouvrement, au moins partiel, des coûts.

Afin d'avoir une meilleure connaissance des marchés étrangers et d'en faire profiter l'économie canadienne, la SEE utilise le réseau des attachés commerciaux du gouvernement et a commencé à établir, de concert avec les services canadiens à l'étranger, des représentants à Bejing et projette l'établissement de représentants à Sao Paulo et à Mexico. Pour poursuivre le développement de son expertise et pour aider encore les entreprises canadiennes à percer les marchés étrangers, la SEE aimerait établir des bureaux autonomes à l'étranger.

Lorsqu'il a comparu devant le Comité dans le cadre de l'étude sur le programme de l'OMC, le 29 avril 1999, Timothy G. Plumptre (vice-président principal, Financement des opérations commerciales et Relations interbancaires, Banque Scotia) nous a fait des commentaires fort intéressants et fort instructifs sur la nécessité de sécuriser les transactions internationales des exportateurs canadiens. Pour lui, la conclusion d'accords de libéralisation des échanges risque de demeurer des voeux pieux si les exportateurs ne peuvent vendre leurs produits et services en toute confiance. Les mécanismes qui garantissent aux exportateurs canadiens le paiement de leurs ventes à l'étranger sont primordiaux. Au moyen de leurs réseaux internationaux, les banques canadiennes accompagnent déjà les exportateurs canadiens sur les marchés internationaux, mais il y a des risques qu'elles ne sont pas prêtes à assumer.

Toujours selon M. Plumptre, les OCE, en tant d'agents de la politique commerciale de leurs gouvernements, doivent compléter la capacité du secteur privé en assumant certains risques. À l'instar de l'Eximbank des États-Unis, plusieurs OCE jouent ce rôle. La SEE, qui est censée être financièrement rentable, a tendance à être trop prudente dans les risques qu'elle prend. Selon lui, la SEE devrait être moins frileuse sur les marchés à risques élevés. Pour ne pas se faire devancer continuellement par les OCE des autres pays qui sont très présentes sur ces marchés, la SEE devrait accroître sa visibilité internationale et être plus agressive.

Par contre, les projets de la SEE à l'étranger ne devraient pas lui faire oublier que sa présence auprès des exportateurs canadiens est primordiale. La SEE devrait considérer sérieusement les critiques sur son manque de visibilité dans plusieurs régions du Canada et sur la trop forte concentration de son pouvoir décisionnel à Ottawa. Nous reviendrons sur ce sujet un peu plus loin. De plus, des contacts plus fréquents avec le personnel de direction des succursales bancaires « éloignées des grands centres », qui peuvent être identifiées comme desservant des exportateurs ou des exportateurs potentiels, pourraient avoir un effet bénéfique sur la visibilité de la SEE et lui permettraient de faire connaître ses services.

Recommandation 18

Le Comité endosse les recommandations du Rapport Gowlings concernant le renforcement de la présence de la SEE sur la scène internationale. Celle-ci devrait aller de l'avant avec son projet de nommer des représentants à Mexico et à Sao Paulo. De plus, une modification devrait être apportée à la Loi sur l'expansion des exportations afin que la SEE puisse établir des bureaux à l'étranger avec l'approbation du ministre et suivant les modalités que celui-ci pourrait fixer.

Services de soutien aux petites et moyennes entreprises (PME)

Rapport Gowlings - Chapitre 8 : Recommandations 20-27

20. La SEE devrait dispenser les PME exportatrices de l'obligation de fournir une opinion juridique quant à la légalité, la validité et le caractère exécutoire des obligations commerciales de l'acheteur ou de l'emprunteur étranger. La SEE devrait se fier à la preuve documentaire de l'existence juridique de l'acheteur ou de l'emprunteur étranger sans avoir à effectuer une vérification indépendante auprès de l'avocat de l'emprunteur.

21. La SEE devrait continuer de surveiller et de rationaliser constamment la façon dont elle dessert les PME et continuer d'améliorer les produits et les services qu'elle leur offre. La SEE devrait répondre aux préoccupations et aux problèmes particuliers des PME, comme l'assurance-responsabilité de produit, en ciblant des solutions spécifiques.

22. Compte tenu de l'importance croissante du secteur des services et de la grande qualité des emplois qu'il produit, la SEE devrait s'efforcer de financer les travaux en cours du secteur des services, en particulier les transactions particulières des PME. Cela exigera une réflexion de la part de la SEE sur la façon dont elle aborde le risque commercial dans ces situations et une volonté d'accepter les antécédents et la réputation de l'entreprise comme indication de la valeur financière des travaux non terminés.

23. La SEE devrait continuer de trouver des moyens de travailler plus étroitement avec les banques commerciales afin d'améliorer le soutien offert aux PME, en s'inspirant du modèle de NORTHSTAR.

24. La SEE devrait envisager des initiatives visant à améliorer la coordination de ses offres de service avec celles des banques commerciales, notamment :

• fournir de l'information sur ses services dans le réseau des succursales bancaires;
• assurer une formation à un nombre important d'employés des banques en financement du commerce extérieur et utilisation de ses produits de gestion du risque et de financement;
• promouvoir la vente de produits d'assurance de la SEE dans les succursales des banques; et
• partager l'information sur les risques avec les banques.

25. La SEE doit s'efforcer d'accroître la visibilité de ses services dans les régions de la façon suivante :

• décentralisation des décisions sur les petites transactions dans ses bureaux régionaux et renforcement de ces bureaux;
• intensification de la collaboration entre la SEE et la BDC afin de fournir aux clients de l'une ou l'autre institution une approche intégrée à l'égard des services du gouvernement aux petites entreprises.

26. Le gouvernement devrait évaluer les progrès réalisés dans l'intégration de la prestation des programmes du point de vue des petits et moyens exportateurs dans les trois ans suivant la date du présent Rapport.

27. La SEE et Agriculture et Agro-alimentaire Canada devraient déployer des efforts concertés pour mobiliser sans tarder la portion non-céréalière du Mécanisme de crédit agroalimentaire, afin de pourvoir un soutien financier aux exportations dans le secteur de l'agriculture non-céréalière canadienne équivalent à celui dont bénéficient les producteurs étrangers.

Le Rapport Gowlings souligne que les PME - définies comme les entreprises dont le chiffre d'affaires ne dépasse pas 25 millions de dollars - constituent environ 97 p. 100 des 75 000 exportateurs du Canada et 87 p. 100 des 4 000 clients et plus de la SEE. Le nombre de PME clientes de la SEE et le volume de leurs ventes à l'exportation que soutient la Société ont plus que doublé depuis 1993. Le Comité reconnaît les efforts faits par la SEE pour enrichir ses programmes axés sur les PME, selon ce qu'il avait recommandé dans son rapport de juin 1996, Les PME canadiennes dans l'économie mondiale : Optimiser le partenariat entreprises-secteur public pour réussir sur les marchés internationaux, par des initiatives comme : l'Équipe des exportateurs en essor, l'Équipe des services financiers, le Programme de la garantie générale sur les créances (PGGC), les projets conjoints de NorthStar Financement du Commerce International et d'ExportEase, la rationalisation des procédures de prêt et l'achat de billets à ordre simplifiés, le parrainage d'une nouvelle publication de « Carnet de route pour l'exportation » ciblant les PME, et ainsi de suite.

La plupart des PME faisant affaire avec la SEE semblaient satisfaites, et près des trois quarts des répondants du sondage réalisé par Environics pour cet examen ne voyaient pas comment la Société pourrait améliorer ses services. Cependant, le Rapport Gowlings cite une enquête effectuée en 1996 par la Fédération canadienne de l'entreprise indépendante, qui a montré que plusieurs petites entreprises n'avaient jamais entendu parler de la SEE et que même parmi les « gros exportateurs », moins de 10 p. 100 avaient eu recours à ses services (p. 104). Richard L'Abbé, président de Med-Eng Systems Inc., qui appuie fortement le rôle de la SEE, a témoigné que, malgré que son entreprise soit reconnue comme un exportateur dynamique, elle n'a pas reçu la visite d'un représentant de la SEE depuis des années, et celle-ci ne lui demande pas son opinion sur les nouveaux produits qu'elle pense pouvoir offrir (Mémoire, 30 novembre 1999). Concernant la visibilité et l'accessibilité, le Rapport Gowlings a cerné des problèmes dans les relations de la SEE avec les banques qui entraînent un manque de coordination et suscitent de nombreuses contrariétés chez les PME. Selon le Rapport Gowlings, « la SEE doit promouvoir de façon plus vigoureuse ses services de soutien aux PME exportatrices dans les réseaux des succursales bancaires au moyen de séminaires, de réunions et de séances de formation dans tout le Canada » (p. 103).

Dans sa lettre du 25 novembre au ministre Pettigrew, l'Association des banquiers canadiens reconnaît qu'on ne répond pas encore adéquatement aux besoins des PME exportatrices et propose de modifier plusieurs programmes de la Société pour les rendre plus accessibles aux PME et donc plus utilisés. Mais, pour ce faire, l'ABC n'était pas prête à employer le réseau pancanadien de ses membres, soutenant que de promouvoir la vente des produits d'assurance de la SEE dans les succursales bancaires irait à l'encontre de la politique gouvernementale actuelle qui empêche les banques de vendre de l'assurance offerte par le secteur privé.

En général, les entreprises appuient largement les recommandations du Rapport Gowlings. Plusieurs témoins ont parlé des mesures supplémentaires que la SEE pourrait prendre pour mieux soutenir les PME. Par exemple, M. L'Abbé a suggéré des services de mentorat, soulignant que la SEE y trouverait un rôle idéal, et a insisté sur un plus grand accès local par l'entremise des banques. Selon Timothy Page, président de l'Association des ingénieurs-conseils du Canada, les membres de son association trouvent que « la SEE n'est pas compétitive dans le créneau des transactions valant moins de 2 millions $ [ . . . ] il faudrait consacrer une enveloppe spéciale aux projets de petite taille ». Et ils recommandent « que les services de la SEE destinés aux petites et moyennes entreprises soient clairement identifiés dans des documents aisément disponibles dans le public » (Mémoire, 18 novembre 1999, p. 5-6). Jason Myers, premier vice-président de l'Alliance des manufacturiers et des exportateurs du Canada (AMEC), a réitéré le message d'accroître le goût du risque de la SEE pour soutenir les PME. Toutefois, l'AMEC a fait une mise en garde concernant la recommandation 20, qui vise à dispenser de l'obligation de fournir une opinion juridique étrangère, en indiquant que l'obligation « devrait tenir compte de l'importance de l'opération envisagée plutôt que de la taille de l'entreprise qui effectue l'opération » (Mémoire, 18 novembre 1999, p. 5). En invoquant sa propre expérience des risques qui menacent souvent les petites entreprises dans les marchés étrangers, Jacques Lamarre, du groupe SNC-Lavalin, a aussi pressé la SEE de se montrer très prudente à cet égard (Témoignage, réunion no 11, 23 novembre 1999).

Dans ses commentaires détaillés, la SEE a indiqué au Comité qu'elle appuyait presque toutes les recommandations Gowlings concernant les PME ou y était ouverte. Elle s'est montrée en désaccord sur un seul point, la décentralisation des décisions sur les petites transactions vers ses bureaux régionaux (recommandation 25). La SEE maintient que ses efforts pour améliorer la représentation régionale, appliquer de nouvelles techniques opérationnelles et utiliser les moyens électroniques, par exemple pour les demandes en direct, lui permettront de répondre aux besoins de services.

Recommandation 19

Le Comité appuie fortement les recommandations formulées par le Rapport Gowlings et demande avec insistance à la SEE de redoubler ses efforts pour fournir des services accessibles aux éventuelles PME exportatrices partout au Canada, en s'attachant à mieux collaborer avec les autres institutions financières et à rehausser le degré de préparation et le potentiel des PME pour l'exportation.

Transparence, divulgation et responsabilisation plus grandes

Rapport Gowlings - Chapitre 9 : Recommandation 28

28. La SEE devrait publier régulièrement certains renseignements sur les opérations qu'elle finance. Ces renseignements pourraient comprendre, par exemple, le nom de l'emprunteur, du pays et de l'exportateur, la nature, la valeur et les modalités du soutien financier, ainsi qu'une brève description des produits, des services ou des projets visés; et dévoiler les opérations dans les 60 jours suivant la signature de l'entente. L'aide financière inférieure à un certain seuil ainsi que toute information soulevant des préoccupations de confidentialité commerciale pour l'exportateur canadien seraient exemptées de ce régime.

Le Rapport Gowlings reconnaît que la SEE « n'est presque pas tenue d'informer le public en vertu des lois actuellement en vigueur » (p. 110). La Loi sur l'expansion des exportations est muette à cet égard, et la SEE est exclue de l'application de la Loi sur l'accès à l'information (LAI). En tant qu'organisme fédéral, la SEE est aussi exemptée des obligations de divulgation imposées aux entreprises publiques, dont les banques, qui sont soumises à la législation provinciale régissant les opérations sur des valeurs mobilières.

Les gens d'affaires ont répété au Comité le message de garder le statu quo à cet égard ou d'user d'extrême prudence concernant la divulgation de renseignements qui ne sont pas de nature générale. Par exemple, dans son mémoire, l'AMEC s'inquiète particulièrement de la recommandation 28 voulant « que la SEE soit tenue de publier régulièrement des renseignements sur les opérations qu'elle finance », en expliquant : « Il n'est pas toujours aisé de départager ce qui est sensible au marché et ce qui ne l'est pas. Nous nous opposerions énergiquement à toute disposition obligeant à divulguer au public l'information confidentielle ou sensible au marché. Nous craignons aussi qu'en imposant des règles de divulgation plus exigeantes que celles requises par d'autres institutions financières ou organismes de crédit à l'exportation, on porte atteinte à la confiance des clients dans la SEE comme organisme à vocation commerciale » (Mémoire, 18 novembre 1999, p. 9).

Les ONG ont présenté un point de vue très différent, axé sur les questions de confiance du public. Elles ont réclamé une divulgation plus grande que ce que recommande le Rapport Gowlings, dès l'étape de la proposition du projet, et se sont montrées plus exigeantes pour ce qui est de soumettre la SEE à la LAI. Elles ont jugé exagérées les craintes pour la compétitivité, vu les mesures disponibles pour protéger les renseignements commerciaux confidentiels et le fait que les organismes de crédit à l'exportation américains sont pleinement assujettis aux lois d'accès à l'information. Dans son document de politique, le Groupe de travail sur la SEE soutient : « La SEE devrait divulguer assez d'information pour que le public puisse déterminer si les normes minimales prévues par la législation et/ou les politiques de la SEE sont respectées et si les projets ont des effets négatifs sur les collectivités où ils sont réalisés. » (Pour un relèvement des normes fondamentales, p. 10)

La chose ainsi formulée, il est difficile de s'opposer à l'intention de la divulgation; la difficulté est de déterminer jusqu'où elle doit aller, de façon pratique, raisonnable et adaptée à la situation particulière de la SEE. Le Rapport Gowlings, évaluant les propositions d'imposer par voie législative une communication beaucoup plus importante de renseignements, cherche à concilier judicieusement des points de vue opposés. Le Comité convient qu'il y réussit jusqu'à un certain point. Le Rapport Gowlings note que : « l'impossibilité pour le public d'exercer une surveillance à cet égard a suscité de la suspicion parmi certains organismes non gouvernementaux pour qui cette politique contrevient à l'obligation de rendre compte intégralement de sa gestion aux contribuables [ . . . ] Pour la SEE, la meilleure façon de résister aux organisations qui réclament un meilleur contrôle gouvernemental de ses activités est sans doute de se prêter d'elle-même à une surveillance accrue du public » (p. 111). De plus, les nombreux problèmes de respect de la LAI, récemment mis en relief par John Reid, commissaire à l'information, (et dont fait état le document de politique du Groupe de travail sur la SEE), montrent que cette solution ne serait pas la voie à privilégier13. La divulgation imposée par la loi frustrerait probablement les attentes des ONG et entraînerait sûrement des tracasseries et peut-être un fardeau trop lourd pour la SEE et ses clients.

Maxime Faille, de l'équipe d'examen Gowlings, a donné au Comité une explication utile sur la façon dont l'équipe en était arrivée à sa solution de compromis :

Nous avons examiné divers modèles dont celui de la Banque de développement du Canada, laquelle est assujettie à la Loi sur l'accès à l'information. Toutefois, on retrouve une disposition particulière dans sa loi qui, selon nous, signifie que la Banque n'a pas à divulguer certains renseignements qui n'intéressent pas particulièrement la plupart des gens. Nous n'avons pas pensé qu'il s'agissait d'un modèle utile vu qu'il présente tous les inconvénients de la Loi sur l'accès à l'information sans vraiment avoir l'avantage de garantir une plus grande transparence. Dans le modèle que nous proposons, [nous] exigeons que la SEE prévoie un modèle de transparence, un modèle de divulgation utile et pertinent - ou du moins nous l'encourageons à le faire [ . . . ] De toute évidence, il faut parvenir à un équilibre entre la transparence et les questions de confidentialité commerciale, mais nous pensons, en général, qu'une grande partie de l'information que nous rechercherions est de l'information qui, au bout du compte, est rendue publique grâce à diverses autres lois et à certaines exigences en la matière que l'on retrouve dans le secteur privé et qui sont prévues par les lois sur les valeurs mobilières, etc. Nous ne pensons pas que nos recommandations entraînent la divulgation d'informations commerciales confidentielles susceptibles d'entraver la compétitivité canadienne au chapitre des exportations, mais par contre, elles permettraient de susciter une plus grande confiance du public à l'égard des activités de la SEE. (Témoignage, réunion no 7, 4 novembre 1999)

La SEE a réagi à la recommandation 28 en appuyant la communication limitée de renseignements commerciaux de façon obligatoire et mesurable, mais non la divulgation de renseignements détaillés sur les transactions, à l'égard de laquelle ses clients ont de fortes réserves. La SEE semble avoir reconnu le besoin d'une plus grande divulgation et promet de présenter un cadre à cet effet l'an prochain. Elle précise dans son mémoire du 30 novembre au Comité :

Le cadre de communication de l'information que nous élaborons constituera une solution proprement canadienne à cette question complexe. Nous nous appuyons sur deux principes :

• Des renseignements sur les services, programmes et activités de la SEE doivent être fournis au public;
• La SEE ne peut pas enfreindre les droits d'autrui en divulguant unilatéralement des renseignements susceptibles d'influer sur les intérêts de ses clients.

Nous comptons pouvoir rendre compte de l'élaboration du cadre dans la première partie de l'an 2000.

En bref, nous reconnaissons et acceptons le diagnostic apporté par l'examen, sans nécessairement accepter la prescription, qui ne permet pas de trouver l'équilibre judicieux qui protégera suffisamment les intérêts commerciaux des entreprises canadiennes. (Mémoire, Société d'expansion des exportations, 30 novembre 1999, p. 6)

Le Comité se réjouit de l'initiative de la SEE. Mais nous soulignons que, dans le cas d'une société d'État, aussi commerciale que soit sa mission, ce « judicieux équilibre » doit aussi protéger suffisamment les intérêts du public et empêcher que la réputation internationale du Canada soit ternie. De plus, selon nous, pour mettre le public en confiance, la SEE aurait intérêt à soumettre à la consultation, au moment qui conviendra, une ébauche convenable de son cadre de communication de l'information, afin de permettre au public de commenter le cadre avant que celui-ci devienne une politique de la Société. Plus tard, après une période d'essai de plusieurs années, la SEE devrait être prête à commander un examen indépendant de l'efficacité du cadre.

Une autre question se rapportant plus généralement à l'information du public et à la responsabilisation, et qui débouche sur le débat entourant l'environnement et les droits de la personne, a peu retenu l'attention du Rapport Gowlings - celle d'une forme quelconque de procédure de requête qui pourrait en fait alerter la SEE à des problèmes éventuels et aider à trouver des solutions constructives. Dans son rapport, Gowlings affirme : « À notre avis, la mise en place d'un mécanisme de requête à cet égard serait mal avisée, car il risquerait d'empêcher la SEE de prendre les décisions qui s'imposent et nuirait à la compétitivité des exportateurs canadiens » (p. 111). Le Comité convient que les lourdes exigences législatives réclamées par certaines ONG ne conviendraient pas. Toutefois, comme l'a souligné au Comité Gail Whiteman de l'Institut Nord-Sud, dans son témoignage du 16 novembre 1999, quand la question du barrage en Colombie a été soulevée pour la première fois, il aurait fallu un meilleur mécanisme pour répondre aux préoccupations légitimes du public et les atténuer. La forme que prendrait ce mécanisme est à débattre, mais la SEE pourrait se montrer proactive et créer en son sein un poste d'ombudsman qui s'occuperait des requêtes et de l'information du public.

Dans ce domaine, la situation évolue encore au niveau international14. Pour améliorer la transparence et la responsabilisation, comme l'accepte déjà la SEE, nous croyons que l'idée de créer un tel poste mérite d'être étudiée par elle, en consultation avec tous les intervenants, en vue d'augmenter la confiance du public et de créer un meilleur climat d'affaire qui serve l'intérêt du Canada à long terme.

Recommandation 20

Le Comité souscrit au principe d'améliorer la divulgation obligatoire des renseignements utiles pour rendre des comptes au public, selon ce que recommande le Rapport Gowlings, dans la mesure où les renseignements commerciaux confidentiels sont protégés. Le Comité recommande, comme prochaine étape opérationnelle, que la SEE consulte le public au sujet du cadre de communication de l'information qu'elle prépare afin de recueillir ses commentaires avant d'en faire sa politique officielle, et, après une période d'essai de plusieurs années, qu'elle commande un examen indépendant de l'efficacité du cadre. De plus, le Comité demande instamment à la SEE d'étudier la faisabilité de créer en son sein un poste d'ombudsman pour s'occuper de la responsabilisation et du respect du cadre sous l'angle de l'accès du public à l'information et d'une procédure de requête.

Contribuer au développement écologiquement durable

Rapport Gowlings - Chapitre 9 : Recommandations 29-33

29. Le Canada doit favoriser la rapide élaboration d'un consensus international au sujet des lignes directrices et des procédures environnementales que doivent respecter les OCE. En attendant, la SEE doit adopter une approche environnementale comportant un fondement et une méthodologie clairs et transparents.

30. La SEE devrait soumettre son cadre environmental à un processus de consultation publique et s'assurer que la politique qui en découle jouisse largement de l'appui des exportateurs et des organisations non gouvernementales.

31. Que la Loi sur la SEE soit modifiée de manière à 1) soumettre la SEE à l'exigence générale d'établir des procédures d'évaluations environnementales conformes à ses objectifs commerciaux et 2) permettre à son conseil d'administration d'autoriser ou de refuser le soutien financier de la Société compte tenu des avantages ou des conséquences des projets ou des opérations sur le plan de l'environnement.

32. La SEE devrait élaborer et publier une politique quant à son obligation d'informer le public des résultats de ses évaluations environnementales, qui respecte les exigences de confidentialité commerciale et la viabilité commerciale des projets. Idéalement, cette obligation devrait accompagner l'approbation finale des décisions par le conseil d'administration de la Société. Elle devrait également encourager ses clients à divulguer leurs évaluations environnementales avant l'approbation des projets et de susciter des commentaires du public afin d'identifier et mitiger les risques et problèmes potentiels.

33. Afin d'assurer la compétitivité sur la scène internationale du secteur des exportations soucieuses de l'environnement, la SEE doit élaborer des programmes et des processus tenant compte des moyens incitatifs d'autres OCE.

La législation qui régit les activités de la SEE est dépassée pour ce qui est d'admettre les principes du développement durable qui sont largement reconnus dans le système des Nations Unies, par les institutions financières internationales et de plus en plus au sein de l'Organisation mondiale du commerce (OMC)15. Mats Karlsson, vice-président aux affaires étrangères et aux relations avec l'ONU de la Banque mondiale, a indiqué au Comité que la Banque avait appris à ses dépens qu'elle devait renforcer ses dispositifs de prévention pour ce qui est de rendre compte des incidences environnementales :

Pour éviter d'avancer un projet très loin, en ayant peut-être manqué de transparence, puis de faire l'objet de fortes critiques de l'extérieur, alors que nous avons déjà beaucoup investi et que le coût politique de battre en retraite est élevé [ . . . ] je crois que nous devons mieux juger la situation au début. (Témoignage, réunion no 10, 18 novembre 1999)

Le Rapport Gowlings souligne que « la Loi sur la SEE est muette au sujet de la protection de l'environnement et du développement durable. En tant que société de la Couronne, la SEE n'est pas visée par les lois environnementales fédérales » (p. 116). Comme le note dans leur mémoire, les ONG membres du Groupe de travail sur la SEE, l'exemption de la SEE de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale fait actuellement l'objet d'un litige touchant le soutien apporté par la SEE au projet du barrage des Trois Gorges en Chine16; pour le moment, toutefois, la SEE peut assez librement élaborer et appliquer ses politiques dans le domaine. Il pourrait même y avoir des avantages à cet égard, car, comme l'indique le Rapport Gowlings : « La SEE est libre de refuser un appui à un projet ou une transaction dans un pays étranger pour quelque raison que ce soit, y compris au motif que les questions environnementales, à son avis, ne sont pas adressées de façon adéquate » (p. 115).

Les témoins du secteur privé qui ont abordé le sujet tendaient à appuyer l'approche actuelle de la SEE et ont exprimé des réserves quant à l'ajout de prescriptions législatives à son mandat, tandis que les mémoires beaucoup plus détaillés des ONG, qui font une critique des pratiques de la SEE et affichent un scepticisme permanent quant à ses intentions, réclament d'importantes mesures juridiques.

Pour sa part, la SEE semble avoir porté beaucoup d'attention à la question depuis le début de l'examen, ce que le Comité salue en soi. D'ailleurs, la SEE a indiqué publiquement qu'elle accepte tout à fait l'orientation essentielle des recommandations du Rapport Gowlings, bien qu'elle demeure très tiède à l'égard de plusieurs modifications proposées à la Loi sur l'expansion des exportations en faveur de procédures d'examen environnemental et de consultations officielles. En outre, la SEE s'oppose vivement à la divulgation obligatoire des évaluations d'impact environnemental qu'elle n'a pas commandées; toutefois, elle a indiqué qu'elle pourrait « encourager le parrain du projet à divulguer les renseignements pertinents en qualifiant cette pratique de meilleure pratique commerciale » (Annexe 2 de la lettre d'Ian Gillespie, président de la SEE, au président du Comité, le 17 novembre 1999, p. 7).

La SEE a présenté les points suivants au Comité :

• La SEE convient que tous les OCE devraient renforcer leurs politiques et méthodes d'évaluation et d'atténuation des effets environnementaux; d'ailleurs, elle continuera de jouer un rôle de premier plan pour chercher à établir un accord multilatéral dans le contexte du Consensus de l'OCDE. En mai 1999, la SEE s'est en outre jointe aux grandes banques du Canada pour signer la Déclaration par les institutions financières sur l'environnement et le développement durable, sous l'égide du Programme des Nations Unies pour l'environnement, et a été le premier OCE à le faire.
• La SEE a établi son propre cadre d'examen environnemental public - un des deux seuls OCE à l'avoir fait. Approuvé par le conseil de la SEE, ce cadre est en place depuis avril 1999, apparaît sur le site Web de la Société et peut être commenté par le public.
• La SEE soutient que, eu égard aux conditions de concurrence auxquelles sont soumises les entreprises canadiennes, son cadre d'examen environnemental tient compte des meilleures pratiques d'autres chefs de file, de pays d'accueil et de la Banque mondiale (BM). La SEE indique qu'elle s'efforce d'intégrer les critères environnementaux les plus élevés et les plus utiles lorsqu'elle évalue le soutien à donner à un projet, qui sont souvent les normes de la BM mais non exclusivement. (Mémoire, 30 novembre 1999)
• La SEE dit avoir consulté les ONG au moment d'élaborer son cadre d'examen environnemental et intégré certains éléments en conséquence :

[ . . . ] nous avons repensé notre démarche pour inclure explicitement les impacts socio-économiques. Pratiquement parlant, cela signifie tenir compte de l'impact d'un projet sur les populations locales, consulter ceux qui sont touchés sur le terrain, y compris les ONG qui s'expriment haut et fort, trouver les mesures pour atténuer les effets environnementaux, et évaluer et surveiller, avec d'autres prêteurs et gouvernements, si les droits de la personne sont respectés dans les pays d'accueil. (Mémoire, 30 novembre 1999, p. 7)

Les porte-parole des ONG n'en ont pas été pour autant convaincus et étaient d'accord avec le Rapport Gowlings pour dire que « le cadre environnemental de la SEE semble dépourvu de clarté aux niveaux de la substance et de la méthodologie » (p. 120). Gail Whiteman de l'Institut Nord-Sud a prétendu que : « Bien que la SEE ait mené des consultations sur les questions à inclure dans le cadre, elle n'a effectué aucune consultation sur l'élaboration du cadre lui-même. Celui-ci n'a pas été présenté sous la forme d'une version de travail, mais bien comme un cadre établi. Il importe de noter que cette façon de faire contrevient à la pratique internationale concernant l'élaboration de normes d'évaluation environnementale, en vertu de laquelle les organismes présentent généralement un cadre provisoire sur Internet pour une période de 60 à 90 jours afin de recueillir les commentaires du public » (Lettre du 9 novembre au président, avec pièces jointes). Elle a aussi indiqué ce qui suit : « Au sujet de la responsabilité des entreprises, j'aimerais d'abord dire que la SEE accuse du retard à cet égard par rapport au secteur privé. La SEE n'a pas une politique aussi progressiste en matière de gestion environnementale que le secteur privé. » (Témoignage,16 novembre 1999)

Le mémoire de la West Coast Environmental Law Association (WCELA) fait valoir que même si la SEE prend actuellement des mesures volontaires, des modifications à la législation pertinente accroîtront sensiblement les chances « qu'elle accorde plus d'attention aux répercussions de ses décisions sur l'environnement si la loi l'oblige à envisager ces répercussions à l'avance et à soumettre ses décisions à un examen public » (Mémoire, 16 novembre 1999, p. 10). On a aussi déploré le fait que la SEE n'était pas visée par les modifications apportées en 1995 à la Loi sur le vérificateur général qui, par la création du le Bureau du commissaire à l'environnement et au développement durable, obligent les ministères et organismes fédéraux à préparer des stratégies de développement durable et à rendre compte de leur mise en application. On a fait remarquer que d'autres OCE et organismes prêteurs internationaux orientés vers le secteur privé avaient des règles explicites qui les obligeaient à refuser de financer des projets pour des motifs environnementaux, y compris les projets qui pourraient contrevenir aux obligations contractées par le pays dans les accords internationaux sur l'environnement.

Pour ce qui est d'établir de tels critères et de divulguer les évaluations environnementales dans le cadre normal de l'approbation des projets, le Rapport Gowlings conclut que « les entreprises ont tout intérêt à démontrer qu'elles sont sensibles aux questions environnementales », et que les questions de confidentialité et d'exclusivité commerciale ne devraient pas poser un obstacle sérieux puisque « la SEE pourrait simplement exiger que les promoteurs acceptent de divulguer les résultats de leurs évaluations environnementales comme condition préalable à l'obtention d'une aide financière pour un projet ». Il indique que : « Le secteur minier canadien estime [que la divulgation] est essentielle à toute évaluation environnementale et que la publication des résultats par la SEE ne devrait pas poser de problème » (Rapport Gowlings, p. 123).

En fait, l'idée de respecter avec plus de transparence les lignes directrices d'intérêt public établies par le gouvernement a semblé recevoir un certain appui des entreprises canadiennes durant les audiences. Parlant au nom de l'Alliance des manufacturiers et des exportateurs du Canada, William Neil, directeur des relations avec le gouvernement pour la division internationale de Nortel Networks, a exprimé cette idée ainsi :

Je ne crois pas qu'il serait inapproprié de votre part d'établir des lignes directrices à l'intention de la SEE pour préciser que les projets associés à ce genre d'activités [portant atteinte aux normes internationales de respect de l'environnement et des droits de la personne] ne seront pas financés par les contribuables canadiens. Nous nous attendons [au gouvernement] à ce que le conseil d'administration et les organes administratifs de la SEE ne se livrent pas à ces activités, et si nous découvrons que c'est le cas, vous cesserez immédiatement. Vous pourriez par ailleurs faire en sorte d'obliger les entreprises canadiennes à ne pas se livrer à de telles activités; si elles savent qu'elles auraient à les révéler dans le cadre de l'accord de financement . . . [. . .] il ne m'apparaît pas inopportun de donner à la SEE des lignes directrices qui correspondent à la façon dont les Canadiens voient le monde et qui indiquent la limite à ne pas franchir. (Témoignage, réunion no 10, 18 novembre 1999)

Sur une note plus positive, il existe un point sur lequel la SEE, ses clients d'affaires et les ONG devraient pouvoir trouver un terrain d'entente : utiliser davantage les ressources de la SEE pour soutenir les capacités d'exportation concurrentielles au sein de l'industrie grandissante de l'environnement au Canada. Comme Linda Nowlan de la WCELA l'a fait remarquer : « Le Canada a joué un rôle de chef de file dans le domaine environnemental en se faisant le promoteur de certains accords environnementaux. Malheureusement, nous n'avons pas réussi à maintenir notre réputation dans ce domaine ces dernières années. Cessons d'exporter des problèmes environnementaux et commençons à exporter des solutions à ces problèmes » (Témoignage, réunion no 8, 16 novembre 1999). La SEE fait valoir qu'elle s'oriente déjà dans cette direction puisqu'elle a lancé une initiative d'exportation dans le domaine de l'environnement qui vise à financer, d'ici 2002, des ventes de technologies et de services environnementaux canadiens à l'étranger totalisant un milliard de dollars et plus par an.

Recommandation 21

Le Comité convient que les plans de la SEE touchant l'environnement sont un bon début, mais il est d'accord avec le Rapport Gowlings pour dire qu'ils ne suffisent pas. À la fin de la partie I du présent rapport, nous suggérons d'apporter une modification générale à l'article 10 de la Loi sur l'expansion des exportations qui obligerait la SEE à accorder toute l'importance voulue aux engagements et aux obligations du Canada en vertu des accords internationaux. De notre point de vue, cela inclurait les principes de développement durable affirmés à l'échelle internationale et les obligations contenues dans les accords environnementaux multilatéraux. Si un doute subsiste sur ce point, l'article 2 de la Loi (Définitions) pourrait être enrichi à cet effet. Il serait bon aussi, à notre avis, d'ajouter ailleurs dans la Loi des précisions qui conféreraient un poids législatif au cadre d'examen environnemental de la SEE et établiraient en quelque sorte le fondement des critères environnementaux régissant l'admissibilité des projets proposés à l'aide financière de la SEE.

Bien que la SEE puisse trouver ces mesures « redondantes », en raison des faiblesses perçues dans son cadre actuel d'examen environnemental, nous croyons que la Société pourrait rehausser encore sa crédibilité auprès du public en effectuant une consultation officielle des intéressés sur la valeur du cadre d'examen après un an d'application (au printemps de 2000). Nous croyons aussi que la surveillance publique indépendante - le compte rendu à faire au Parlement à intervalles réguliers sur l'application par la SEE de son cadre d'examen environnemental - profiterait de l'ajout, à la Loi sur le vérificateur général, d'une disposition établissant le Bureau du commissaire à l'environnement et au développement durable comme l'agent désigné du gouvernement à cette fin.

Au sujet de la divulgation et de la responsabilisation, le Comité est d'avis que la divulgation des évaluations d'impact environnemental donnant suffisamment de temps pour entreprendre une action préventive - c'est-à-dire pour cerner et atténuer les problèmes potentiels le plus tôt possible dans le processus d'approbation des propositions et le cycle des projets - devrait être la règle générale sous réserve uniquement des impératifs de confidentialité et de viabilité commerciales que le gouvernement juge essentiels. Nous engageons la SEE, dans son prochain cadre de divulgation publique, à examiner attentivement tous les arguments et l'expérience internationale pertinente. Enfin, comme nous l'avons suggéré dans la section précédente, la SEE devrait envisager la création d'un poste d'ombudsman dans son organisation afin de répondre directement et rapidement aux demandes de renseignements du public et aux requêtes concernant les répercussions de ses transactions sur le développement durable.

Respect des droits de la personne reconnus à l'échelle internationale

Rapport Gowlings - Chapitre 9 : Recommandations 34-35

34. La SEE devrait suivre une pratique de consultation préalable auprès du MAECI afin que ses activités à l'étranger n'entrent pas en conflit avec la politique étrangère du Canada en matière de droits de la personne. Le MAECI doit établir un processus permettant d'élaborer des lignes directrices relatives à ces droits et distribuer régulièrement de l'information sur ce sujet.

35. La SEE devrait développer une politique lui permettant de demander aux exportateurs canadiens qui sollicitent ses services de soutien financier ou d'assurance d'indiquer, sur une base volontaire, s'ils ont un code de conduite assurant le respect des droits de la personne, un code de déontologie commerciale et des normes de travail équitables dans leurs activités internationales.

Comme nous l'avons mentionné dans la partie I, la SEE vient d'adopter un Code d'éthique commerciale qui affirme que : « La SEE respecte les droits de la personne et favorise la protection des droits reconnus à l'échelle internationale, conformément aux politiques du gouvernement du Canada ». De plus, dans ses mémoires au Comité, la Société a indiqué qu'elle fera la promotion de son code comme guide de pratique commerciale et qu'elle exhortera ses partenaires du secteur privé à adopter volontairement des codes semblables. La SEE a bien accueilli aussi les propositions du Rapport Gowlings invitant le gouvernement canadien à lui fournir, par l'intermédiaire du ministère des Affaires étrangères et du Commerce internationale (MAECI), des lignes directrices plus claires et plus officielles à l'échelle des pays qu'elle pourrait appliquer pour évaluer les risques qui se posent sur les marchés étrangers et approuver les projets.

Selon le Rapport Gowlings : « À l'heure actuelle, il n'y a pas de liens officiels entre les politiques du gouvernement canadien à ce sujet et la SEE [. . .] De plus, il n'y a pas de pratique internationale dans ce domaine. Malgré certaines ressemblances superficielles entre la protection de l'environnement et les droits de la personne, l'environnement fait l'objet d'un consensus international beaucoup plus vaste » (p. 126). Le rapport fait valoir qu'il faudrait éliminer la possibilité que les décisions de la SEE contrastent avec les politiques du gouvernement en matière de droits de la personne, mais qu'à part cela, l'application des lois actuelles (comme la Loi sur les licences d'exportation et d'importation) devrait suffire sans qu'on impose une autre liste de pays interdits à la SEE. Le Rapport Gowlings a aussi rejeté l'imposition de conditions contractuelles de respect des droits de la personne dans un projet, estimant qu'il « ne semble point réaliste d'imposer ce genre d'obligations dans le contexte de la SEE, puisque celle-ci n'est pas une institution de financement de dernier recours et qu'il est improbable que les exportateurs acceptent de s'y conformer » (p. 129). L'Alliance des manufacturiers et des exportateurs du Canada s'opposait même à l'idée de demander aux clients prospectifs de la SEE d'indiquer volontairement s'ils avaient appliqué des codes de conduite17. La SEE a été plus positive, mais elle ne veut pas d'une exigence générale touchant les codes volontaires, alléguant que cela pourrait pénaliser les PME puisqu'elles sont les moins susceptibles d'avoir déjà un tel code.

Le Comité est sensible aux craintes voulant que l'imposition de conditions normatives contraignantes soit irréalisable - la méthode allant à l'encontre du but recherché, selon les termes prudents de Jacques Lamarre de SNC-Lavalin (Témoignage, réunion no 11, 23 novembre1999) - et porte atteinte à la compétitivité des exportations canadiennes. Cependant, si la SEE et ses clients du secteur privé parlent sérieusement - lorsqu'ils affirment que l'application de codes de conduite volontaires constitue en fait une bonne pratique commerciale - on comprend difficilement pourquoi ou comment une attestation officielle et l'encouragement de cette pratique « éroderaient » la confiance commerciale. Il semble y avoir contradiction dans les termes de ce raisonnement. De plus, comme nous l'avons exprimé plus haut, la SEE est encore un organisme gouvernemental et elle véhicule la réputation du Canada à l'étranger. Elle a donc la responsabilité de préserver la confiance de son actionnaire public canadien et des intéressés de l'extérieur, ainsi que celle de ses clients commerciaux et partenaires d'affaires.

Le document de politique des ONG remis au Comité par le Groupe de travail sur la SEE dresse un bilan détaillé des enjeux pertinents en matière de droits de la personne et de développement humain et cite abondamment les énoncés de politique gouvernementale du ministre des Affaires étrangères, Lloyd Axworthy, ainsi que des rapports antérieurs de notre Comité et du Comité sénatorial permanent des affaires étrangères. Inspirées de cette analyse, la plupart des propositions des ONG visant à faire une évaluation officielle du respect des droits de la personne et à appliquer des critères à cet égard dans les décisions des projets tendent vers un objectif louable : faire en sorte que le financement de la SEE ne soit jamais associé à des activités privant des gens de leurs droits fondamentaux - droits que le Canada et la plupart des autres pays se sont engagés à défendre dans les conventions de l'ONU et d'autres accords internationaux et souvent dans leurs propres constitutions18. Comparaissant devant la table ronde sur la Colombie, le 2 décembre 1999, le Comité inter-églises des droits humains en Amérique latine a notamment recommandé dans son mémoire que :

Lorsqu'un projet ne peut pas faire autrement que contribuer à la répression ou à des violations des droits de la personne, l'aide financière de la SEE ne devrait pas lui être accordée. De la même façon, lorsqu'un projet risque d'engendrer des conséquences environnementales, sociales et culturelles qui seraient inacceptables (c'est-à-dire contrevenir au Pacte de l'ONU relatif aux droits économiques, sociaux et culturels ainsi qu'aux traités internationaux sur l'environnement), l'aide financière de la SEE ne devrait pas être accordée. (Mémoire, « Hearing the Cry », Comité inter-Églises des droits de la personne en Amérique latine, 2 décembre 1999, p. 15)

Le Comité a écouté mais s'interroge sérieusement sur la possibilité d'appliquer certains de ces critères normatifs, souvent très étendus et parfois subjectifs, sous lesquels la SEE pourrait crouler si l'on suivait tous ces conseils bien intentionnés. Comme nous l'avons indiqué dans la Partie I, il faut aussi appliquer les critères visant à déterminer la possibilité de réalisation, la nécessité et le fardeau raisonnable sur le mandat d'intérêt public commercial de la SEE. Nous avons en outre l'impression, et nous le déplorons, qu'on emprunte aveuglément aux Etats-Unis les modèles de prescriptions législatives et de pratiques des organismes d'application. Nous avons tendance à abonder dans le sens du Rapport Gowlings : « Bien sûr, il n'est pas indiqué ni souhaitable de simplement reproduire le modèle américain au Canada » (p. 123).

Prenons la question soulevée dans plusieurs mémoires des ONG sur l'adoption de mesures législatives concernant le respect international de normes fondamentales du travail. Les États-Unis ont depuis des années dans leur législation du travail des disposition en vue d'imposer la conditionnalité des « droits des travailleurs ». Toutefois, l'application unilatérale et légaliste de ces dispositions de portée extraterritoriale s'est révélée problématique. Elle a aussi été très critiquée, pour des raisons de droits de la personne, par certains parmi les spécialistes les plus réputés du monde du réseau multialtéral des droits de la personne19. Dans des rapports antérieurs, le Comité a soutenu fermement le principe d'intégrer les principaux droits du travail - en particulier, une nouvelle convention de l'OIT interdisant l'exploitation de la main-d'oeuvre enfantine - dans les accords commerciaux, de façon multilatérale, en recherchant activement l'appui des pays en développement20. Dans son rapport de juin 1999 sur le futur programme de l'OMC, le Comité a demandé instamment que l'OMC et l'OIT collaborent plus étroitement et qu'on travaille avec d'autres pays partageant la même optique pour rallier les appuis à la Déclaration relative aux principes et droits fondamentaux au travail faite par l'OIT en juin 1998, en utilisant toutes les arènes et tous les moyens qui s'y prêtent21. Comme l'ont reconnu le International Labor Rights Fund22, centré aux États-Unis, et d'autres défenseurs des droits, devant la rupture des négociations à la conférence des ministres à Seattle et l'opposition persistante de nombreux pays en développement à un lien officiel entre commerce et travail, il faut faire preuve d'imagination créatrice de tous les côtés pour jeter des ponts et faire des progrès concrets, sous forme d'accords internationaux et de mesures législatives nationales complémentaires.

Il faut tirer de l'expérience acquise jusqu'ici en matière de respect international des droits du travail la leçon de procéder avec précaution, en adoptant une démarche constructive, multilatérale et à long terme. Cela demeure un domaine très compliqué, en devenir, où il y a peu de certitudes sur lesquelles s'appuyer et encore peu de consensus sur des aspects importants. En somme, même si la SEE et le MAECI devraient être prêts à apporter des améliorations progressives dans le cadre de politique intérieure du Canada, le Comité comprend qu'ils devront le faire avec prudence et diligence et soupeser tous les aspects de la question.

Recommandation 22

Le Comité appuie l'orientation générale des recommandations du Rapport Gowlings. La suggestion que nous avons faite plus tôt d'ajouter une disposition à l'article 10 de la Loi sur l'expansion des exportations enjoignant la SEE de tenir compte des « engagements et obligations contractés par le Canada dans les accords internationaux » s'appliquerait aussi aux instruments des Nations Unies touchant les droits de la personne, à la Déclaration relative aux principes et droits fondamentaux au travail de l'OIT de 1998, et à d'autres accords multilatéraux sur les droits de la personne dont le Canada est signataire. De même, notre suggestion voulant que la SEE envisage d'établir un poste d'ombudsman s'appliquerait évidemment au traitement de l'information publique et des requêtes concernant les conditions de respect des droits de la personne et à la manière dont la SEE en évalue les répercussions (au niveau du projet particulier et du risque associé au pays) dans ses pays d'activité.

Pour ce qui est des prescriptions de comportement éthique, le Comité voit le bien-fondé d'inclure dans la Loi une affirmation générale selon laquelle la SEE doit faire la promotion de ses normes d'éthique commerciale chaque fois que c'est possible. Cependant, nous croyons qu'il faudrait laisser l'application détaillée évoluer au fur et à mesure de l'élaboration du Code d'éthique commerciale, du Cadre d'examen environnemental et du futur cadre de divulgation, et que l'on profiterait de l'expérience de leur mise en oeuvre grâce à des évaluations publiques périodiques menées en collaboration avec le MAECI.

Questions institutionnelles et administratives

Rapport Gowlings - Chapitre 10 : Recommandations 36-39

36. Compte tenu de son orientation commerciale, le fait qu'elle est en concurrence avec le secteur privé, financièrement autonome et qu'elle offre un rendement, nous recommandons que la SEE soit retirée de la Partie I de l'Annexe III de la Loi sur la gestion des finances publiques pour l'inscrire dans la Partie II, et que le Vérificateur général du Canada soit remplacé par un vérificateur privé pour vérifier la SEE.

37. Un représentant d'Industrie Canada devrait être nommé au conseil d'administration de la SEE.

38. Le conseil de la SEE devrait former un comité des candidatures, qui serait chargé de lui recommander des administrateurs avant leur nomination officielle par le Ministre.

• Le comité des candidatures devrait fixer les critères de sélection des candidats au poste d'administrateur.
• Le pouvoir de nomination des nouveaux membres du conseil d'administration de la SEE devrait continuer d'appartenir au Ministre, mais seulement après avoir reçu la liste des candidats recommandés par le conseil de la SEE.
• Le comité des candidatures devrait évaluer périodiquement la contribution de chacun des membres du conseil de la SEE.

39. Que la Loi sur la SEE soit modifiée, par dérogation au paragraphe 105(5) de la Loi sur la gestion des finances publiques, de manière à ce que ce soit le conseil d'administration de la SEE qui nomme le président et directeur général et fixe sa rémunération selon les lignes directrices que suit le gouvernement pour rémunérer les dirigeants de ses organismes.

Le Rapport Gowlings fait valoir que, vu son évolution commerciale et comme elle semble remplir tous les critères, la SEE devrait devenir une société de la partie II (et non plus de la partie I) de l'annexe III de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP). La SEE est bien d'accord, tout comme les témoins du secteur privé ayant comparu devant le Comité. Aucun autre témoin ne s'est opposé directement à cette modification. Le Rapport ajoute (mais non dans une recommandation) que, parallèlement, « il conviendrait que le ministère des Finances examine le statut de la SEE en regard de la Loi de l'impôt sur le revenu » (p. 133).

Le Comité est d'accord avec cette partie de la recommandation 36, mais nous ne parvenons pas à suivre le reste du raisonnement du Rapport Gowlings voulant que le Bureau du vérificateur général (BVG) du Canada doive céder son rôle de vérificateur de la SEE à un vérificateur privé (même en admettant que cela puisse jeter un éclairage nouveau sur les activités commerciales de la SEE tout en maintenant l'obligation d'un examen spécial de la Société par le BVG tous les cinq ans en plus des autres contrôles prescrits dans la LGFP). Non seulement la SEE et les autres témoins n'ont-ils pas souscrit à cette idée, mais le Comité a reçu du vérificateur général du Canada une opinion détaillée expliquant avec conviction pourquoi il devrait demeurer le vérificateur de la SEE. (Voir l'annexe 2, lettre du vérificateur général du Canada au président du Comité du 16 novembre 1999.) Une telle décision ne cadrerait pas du tout avec la suggestion que nous avons faite d'élargir le mandat du BVG à l'égard de la SEE en exigeant que la mise en oeuvre de son cadre d'examen environnemental soit revue par le Bureau du commissaire à l'environnement et au développement durable.

Quant aux autres recommandations du Rapport Gowlings sur les questions administratives de la SEE, le Comité partage l'ouverture d'esprit et l'appui manifestés par la SEE et les autres témoins. Nous notons la position de l'Alliance des manufacturiers et des exportateurs du Canada, à savoir qu'il est préférable de laisser le conseil d'administration de la SEE agir à sa discrétion et en accord avec les meilleures pratiques pour certaines questions. La SEE a indiqué qu'il ne fallait pas, à son avis, modifier la taille du conseil d'administration et qu'il fallait préserver l'équilibre actuel entre les administrateurs du secteur privé et du secteur public.

En dernier lieu, et bien qu'il n'en ait pas été question dans les recommandations du Rapport Gowlings, la SEE a fait part au Comité de certains « réglages de précision » qu'elle cherchera à faire apporter à la Loi sur l'expansion des exportations dans le but de : rehausser l'identité et l'image bilingue de la Société; faciliter sa représentation sur les marchés clés à l'étranger; rationaliser l'administration du Compte du Canada; moderniser et renforcer le modèle de gestion d'entreprise de la SEE conformément à l'évolution des meilleures pratiques commerciales.

Recommandation 23

Le Comité accueille avec satisfaction l'orientation générale du Rapport Gowlings concernant les questions institutionnelles et administratives ainsi que les propres initiatives de la SEE dans ce domaine. Cependant, nous nous inscrivons en faux contre la recommandation visant à ne plus faire appel au vérificateur général du Canada comme vérificateur de la SEE si le statut de société d'État change aux termes de l'annexe III de la Loi sur la gestion des finances publiques. Nous avons en fait suggéré d'élargir le champ d'application du Bureau du vérificateur général relativement au mandat de la SEE et d'ajouter la surveillance, par le commissaire à l'environnement et au développement durable, de l'application par la SEE de son cadre d'examen environnemental.

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1 Loi sur l'assurance des crédits à l'exportation, L.C. 1944-1945, chap. 39.

2 Loi sur l'expansion des exportations, L.R.C. 1985, chap. E-20, art. 10.

3 Canada, Comité permanent des Affaires étrangères et du Commerce international, Le Canada et l'avenir de l'Organisation mondiale du commerce : Pour un programme du millénaire qui sert l'intérêt public, Ottawa, Chambre des communes, juin 1999.

4 Bombardier appuie cette séparation des activités, Mémoire, p. 2.

5 Mémoire, p. 4.

6 Règlement sur l'exercice de certains pouvoirs par la Société pour l'expansion des exportations, DORS/94-410.

7 L'Association des ingénieurs-conseils du Canada et Bombardier ont tous deux appuyé une augmentation de ce plafond.

8 Rapport Gowlings, recommandations 4 et 5.

9 Alliance des manufacturiers et des exportateurs du Canada, Mémoire, p. 6. Association des ingénieurs-conseils du Canada, Mémoire, p. 2.

10 L'Alliance des ingénieurs-conseils du Canada et l'Association des manufacturiers et des exportateurs du Canada s'opposent à une telle modification.

11 Rapport Gowlings, p. 80-81.

12 Rapport Gowlings, p. 85-86.

13 Dans son examen le plus récent du respect de la Loi sur l'accès à l'information par le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, le Commissariat à l'information du Canada accorde au ministère un « F » inacceptable pour ce qui est de respecter les délais de réponse, tout en ajoutant qu'il applique généralement les exceptions de la Loi « avec professionnalisme et retenue ». (Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international - Fiche de rendement - Observations des délais prévus dans la Loi sur l'accès à l'information, mars 1999, p. 6).

14 Tout récemment, deux organismes axés sur le secteur privé dans le Groupe de la Banque mondiale - la Société financière internationale (SFI) et l'Agence multilatérale de garantie des investissements (AMGI) - ont créé le poste d'ombudsman et conseiller en conformité, poste indépendant qui relève directement du président de la Banque mondiale et qui a pour mission d'améliorer les résultats environnementaux et sociaux des projets auxquels contribuent les deux organismes.

15 Voir Programme des Nations Unies pour l'environnement, Global Environment Outlook Report, GEO-2000, septembre 1999; Hakan Nordström et Scott Vaughan, Trade and Environment, Special Studies 4, Secrétariat de l'Organisation mondiale du commerce, Genève, octobre 1999. Le Comité prend aussi note de l'annonce faite le 26 novembre 1999 par Pierre Pettigrew, ministre du Commerce international, et David Anderson, ministre de l'Environnement, à l'effet que le gouvernement du Canada réalisera l'examen détaillé de l'impact environnemental du prochain cycle des négociations de l'OMC au moment où il aura lieu.

16 Voir Pour un relèvement des normes fondamentales, p. 43, note 84.

17 L'AMEC explique ainsi son raisonnement : « Bien que l'Alliance ait encouragé les entreprises à adopter et à mettre en oeuvre un code de conduite dans ce domaine, à titre de bonne pratique commerciale, nous nous opposons à ce que la SEE ait une politique de ce genre, parce que les exportateurs y verraient probablement une condition préalable à l'obtention d'un service de la SEE, ce qui minerait la confiance dans l'orientation commerciale de la SEE. » (Mémoire, 18 novembre 1999, p. 9)

18 Voir Pour un relèvement des normes fondamentales, p. 13-24.

19 Notamment le professeur Philip Alston, qui a présidé le comité des Nations Unis qui surveille le respect par les pays du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. Voir Alston, « Labor Rights Provisions in US Trade Law: Aggressive Unilateralism'? », Human Rights Quarterly, vol. 15, 1993, p. 1-35.

20 Voir le Comité permanent des affaires étrangères et du commerce international de la Chambre des communes, Mettre un terme à l'exploitation de la main-d'oeuvre infantile : plan d'action face aux défis mondiaux, Ottawa, février 1997, surtout la recommendation 10.

21 Comité permanent des affaires étrangères et du commerce international, Le Canada et l'avenir de l'Organisation mondiale du commerce : Pour un programme du millénaire qui sert l'intérêt public, Ottawa, juin 1999, recommendation 39.

22 Voir « ILRF says labor working party would not help developing countries », Inside US Trade, 10 décembre 1999.