JUST Rapport du Comité

CHAPITRE 7 :

LES COMITÉS CONSULTATIFS
AUPRÈS DU SYSTÈME CORRECTIONNEL

7.1 La Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition reconnaît l'importance d'ouvrir les pénitenciers à la participation des citoyens en précisant, à l'alinéa 4(f), que le Service correctionnel « doit faciliter la participation du public à ses activités ». De l'avis du Sous-comité et de plusieurs témoins rencontrés lors de l'examen de la Loi, cet article est essentiel, compte tenu du fait que la participation des citoyens au processus correctionnel contribue à la qualité des services correctionnels fédéraux et constitue un bon moyen d'accroître la confiance du public dans le système de justice pénale.

7.2 La consultation régulière avec des personnes qui représentent les yeux et les oreilles des différentes collectivités contribue, par ailleurs, à la protection de la société en favorisant un lien entre les collectivités et les pénitenciers qui facilite la réinsertion des délinquants en tant que citoyens respectueux des lois. Le Sous-comité a donc la ferme conviction que la participation de citoyens au processus correctionnel renferme de nombreux avantages pour les délinquants, le Service correctionnel et la population dans son ensemble. Voici, selon le Sous-comité, quelques-uns des avantages découlant d'une participation active des citoyens au processus correctionnel :

• Les groupes de citoyens et les personnes intéressés par les questions de justice pénale sont souvent bien placés pour solliciter des milieux de travail qui pourront servir à la mise sur pied de programmes d'emploi ou de formation professionnelle pour les délinquants de même que pour développer et organiser des ressources communautaires qui serviront aux délinquants lors de leur mise en liberté sous condition.
• Ils peuvent démystifier les pratiques pénitentiaires et la vie en détention et servir de canaux d'information publique utile pour le système de justice pénale.
• Ils peuvent informer et sensibiliser les collectivités et les administrateurs des pénitenciers aux problèmes d'administration et d'application des services correctionnels.
• Ils peuvent aussi conseiller les administrateurs du Service correctionnel et sonder les attitudes de la collectivité vis-à-vis la prestation des services correctionnels.

7.3 Ce chapitre présente trois recommandations qui traitent de la participation des citoyens au processus correctionnel par l'entremise des comités consultatifs auprès du Service correctionnel du Canada. Bien que le Sous-comité soit conscient que ces recommandations ne touchent qu'une partie des différentes formes de participation communautaire, elles permettront, selon lui, de garantir une consultation plus importante des collectivités, des groupes et des organisations qui démontrent un intérêt pour la justice pénale lors de l'élaboration et la mise en oeuvre de politiques et de programmes destinés aux délinquants sous juridiction fédérale. De l'avis du Sous-comité, cette consultation accrue ne peut qu'améliorer les services correctionnels offerts dans nos pénitenciers fédéraux et assurer que le processus correctionnel réponde aux besoins des collectivités canadiennes.

7.4 Tout au long de son processus d'examen de la Loi, le Sous-comité a rencontré plusieurs organismes et groupes de bénévoles qui travaillent dans le but de sensibiliser les collectivités à ce qui se passe entre les murs des pénitenciers et à l'importance de travailler ensemble à la réinsertion sociale des délinquants. Avant de présenter ses recommandations, le Sous-comité tient donc à reconnaître le travail essentiel accompli par ces divers groupes de bénévoles et organismes communautaires et à les encourager à poursuivre leur bon travail au sein du système de justice pénale.

COMITÉS CONSULTATIFS DE CITOYENS

7.5 Bien que certains pénitenciers canadiens bénéficiaient déjà de comités consultatifs de citoyens dans les années 1960, ces comités n'ont commencé à s'étendre à l'échelle nationale qu'à la fin des années 1970. Aux dires de José Gariépy, vice-président du Comité national de direction des comités consultatifs de citoyens, cet élargissement des activités des comités consultatifs de citoyens a été lancé par la publication, en 1977, du rapport du Sous-comité parlementaire sur le régime d'institutions pénitentiaires au Canada. Ce rapport reconnaissait publiquement, pour la première fois, l'importance de la participation des citoyens à la surveillance et à l'évaluation des services correctionnels et recommandait que des comités consultatifs de citoyens soient mis sur pied « dans tous les pénitenciers fédéraux à sécurité minimale, moyenne et maximale⁹⁴ ».

7.6 En réponse à l'augmentation constante de la participation des citoyens au sein des comités consultatifs et de la reconnaissance de plus en plus grande de leur rôle au sein du système correctionnel, le Service correctionnel du Canada a organisé en 1978, à Ottawa, la première Conférence nationale sur les comités consultatifs de citoyens, et a créé, en 1979, un Comité national de direction qui a eu pour mandat de coordonner les activités de tous les comités consultatifs au pays. Dans le cadre du mandat qui lui a été confié, ce Comité national de direction devait présenter au commissaire du Service correctionnel toutes les recommandations présentées par les comités consultatifs régionaux et locaux portant sur les programmes et les politiques du Service.

7.7 Il existe en conséquence trois niveaux de comités consultatifs de citoyens auprès du Service correctionnel : les comités locaux, les comités régionaux et un comité national de direction. De plus, à l'heure actuelle, tous les pénitenciers fédéraux bénéficient d'un comité consultatif de citoyens de même que la plupart des bureaux de libérations conditionnelles à travers le pays⁹⁵. Dans l'ensemble du pays, le Service correctionnel peut donc compter sur 60 comités consultatifs de citoyens qui regroupent environ 400 membres bénévoles.

7.8 Le Règlement sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition précise que c'est aux directeurs d'établissements et aux responsables des bureaux de libérations conditionnelles à travers le pays qu'incombe la responsabilité de recruter des membres et d'assurer le bon fonctionnement des comités consultatifs de citoyens. Les membres de ces comités sont d'ailleurs nommés par le directeur de l'établissement ou le responsable du bureau de libérations conditionnelles avec le consentement du sous-commissaire de la région. Quant aux comités consultatifs régionaux, ils sont formés par les présidents des comités consultatifs locaux ou leur délégué alors que le Comité national de direction se compose des présidents des comités régionaux de chacune des régions administratives du Service correctionnel (Pacifique, Prairies, Ontario, Québec et Atlantique).

7.9 Tous les membres doivent travailler à l'accomplissement de la mission des comités consultatifs de citoyens qui consiste à contribuer à la protection de la société et à l'accroissement de la qualité du processus correctionnel en entretenant un lien étroit avec le personnel du Service correctionnel, le public et les délinquants de même qu'en offrant des conseils aux administrateurs du Service correctionnel⁹⁶.

7.10 Les comités consultatifs de citoyens doivent, par ailleurs, respecter six objectifs nationaux qui ont été élaborés par le Service correctionnel et l'ensemble des comités consultatifs au pays. Ces objectifs, tels que définis dans le document déposé par le Comité national des comités consultatifs de citoyens au Sous-comité, sont :

Veiller à ce que tous les comités consultatifs des citoyens (CCC) s'acquittent de leur mission et de leur rôle en s'assurant que tous révisent les paramètres qui les concernent et les responsabilités qui leur incombent aux termes de leur mandat et que tous les membres aient à leur disposition une version révisée du Guide d'orientation des CCC et des brochures de promotion.

Veiller à ce que tous les CCC locaux respectent les normes convenues d'effectif en encourageant le Service correctionnel du Canada, en consultation avec les CCC locaux, à élaborer et à appliquer un plan de recrutement efficace.

Voir à ce que tous les comités consultatifs de citoyens appuient leurs rôles et objectifs en mettant en oeuvre un plan d'orientation et de formation continues axé principalement sur la question des droits de la personne, sous la perspective des détenus, du personnel et du public.

Faire en sorte que les comités consultatifs de citoyens rehaussent leur niveau de visibilité et d'accessibilité dans les collectivités locales, par la tenue de forums publics et la participation à des activités publiques, de manière à ce que les membres des CCC soient perçus comme des observateurs informés, fiables et impartiaux du Service correctionnel du Canada.

Veiller à ce que tous les CCC établissent clairement leurs rôles et leurs objectifs au niveau local et travaillent en collaboration avec des directeurs d'établissement et des directeurs de district afin d'établir leurs attentes mutuelles et les degrés de soutien administratif nécessaires.

Veiller à ce que tous les CCC locaux s'intéressent et participent davantage aux activités qui contribuent aux efforts de réinsertion du SCC.

7.11 Lors de son témoignage devant le Sous-comité, le vice-président du Comité national de direction des comités consultatifs de citoyens, José Gariépy, a présenté les trois grands rôles des comités consultatifs de citoyens en ces termes :

Notre premier rôle consiste à fournir des conseils objectifs et indépendants aux directions locales des établissements, aux directions régionales et au Service correctionnel au niveau national. Ces conseils peuvent porter sur les services correctionnels en général, sur le fonctionnement des établissements ou encore sur les résultats des programmes mis en oeuvre et leurs répercussions sur les citoyens. Nous assumons également un rôle d'observateur indépendant et nous insistons surtout sur le caractère indépendant de ce rôle. Nous examinons de très près les activités quotidiennes du Service correctionnel dans chacun de ses établissements. Nous visitons les établissements et rencontrons régulièrement des comités de détenus, les membres des administrations locales et les employés [...] Notre troisième rôle est d'établir une liaison entre le Service correctionnel du Canada et la collectivité. Il consiste à sensibiliser et à informer le public sur les questions correctionnelles. Nous organisons des forums, des groupes de discussion et des ateliers. Nous avons pour objectif de créer un partenariat entre la collectivité et les différents établissements⁹⁷.

7.12 Lors de son témoignage, M. Gariépy a insisté sur l'importance du rôle d'observateur indépendant que jouent les comités consultatifs de citoyens. Selon lui d'ailleurs, bien que la direction des comités consultatifs admette et reconnaisse que : « la participation des citoyens à la vie et aux programmes en milieu carcéral vient compléter plutôt que remplacer le travail d'organismes de surveillance externes faisant davantage autorité, comme l'Enquêteur correctionnel, la Commission canadienne des droits de la personne et les tribunaux⁹⁸ », l'identification par des citoyens de politiques ou de pratiques jugées injustes ou inadéquates ne peut que contribuer à l'amélioration des services correctionnels.

7.13 S'appuyant sur un document de travail de la Division des droits de la personne portant sur l'élargissement du rôle des observateurs indépendants, M. Gariépy a par ailleurs soutenu que la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition devrait reconnaître officiellement le rôle et les fonctions d'observateurs indépendants des comités consultatifs de citoyens⁹⁹.

7.14 À l'heure actuelle, le fondement législatif des comités consultatifs de citoyens se trouve uniquement inscrit dans le Règlement sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition. L'article 7 du Règlement donne ainsi au directeur de l'établissement et au responsable du bureau de libérations conditionnelles le pouvoir discrétionnaire d'établir un comité consultatif de citoyens, et ce, bien que la Directive du commissaire n^o 23 exige que soit constitué un comité dans chacun des pénitenciers fédéraux et encourage les directeurs des bureaux de libérations conditionnelles à en établir un ¹⁰⁰.

7.15 De l'avis du Sous-comité, les trois grands rôles des comités consultatifs de citoyens tels que présentés par le vice-président du Comité national de direction sont importants et méritent d'être reconnus dans la Loi, sans quoi le Service correctionnel pourrait décider de ne pas constituer de tels comités dans certains pénitenciers. Le vice-président du Comité national de direction des comités consultatifs de citoyens a souligné ainsi ce problème : « Il est très important qu'on nous reconnaisse dans la Loi et que notre rôle ne soit pas laissé à la merci des directeurs d'établissements qui pourraient décider qu'ils n'ont plus besoin d'un comité de citoyens¹⁰¹ ».

RECOMMANDATION 33

Le Sous-comité recommande d'inclure dans la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition une disposition obligeant le Service correctionnel du Canada à constituer des comités consultatifs de citoyens locaux représentant l'ensemble des pénitenciers fédéraux et les divers bureaux de libérations conditionnelles au pays, et d'y inclure une description générale de leurs rôles de conseillers, d'observateurs indépendants et d'agents de liaison.

7.16 Conformément à la recommandation qu'avait faite le Sous-comité parlementaire sur le régime d'institutions pénitentiaires au Canada en 1977 et à celle qu'a faite tout récemment le jury du coroner chargé de l'enquête sur la mort en octobre 1993 de Robert Gentles au pénitencier de Kingston, le Règlement prévoit également que le directeur ou le responsable du bureau de libérations conditionnelles doit « veiller à ce que le comité consultatif de citoyens soit représentatif de la collectivité où se trouve le pénitencier ou le bureau ». Le Sous-comité estime essentiel que les comités consultatifs locaux soient représentatifs de la collectivité, sans quoi ils ne pourraient rejoindre l'ensemble de la collectivité et, en conséquence, remplir efficacement leurs rôles de conseillers, d'observateurs indépendants et d'agents de liaison. Afin d'être en mesure de comprendre les besoins spécifiques de la clientèle carcérale et d'aider les directeurs d'établissements à répondre efficacement aux besoins des délinquants qu'il a sous sa charge, le Sous-comité estime par ailleurs qu'il est important que le Service correctionnel s'efforce également de recruter des bénévoles qui représentent, dans la mesure du possible, la population carcérale.

7.17 Cela étant dit, le Sous-comité estime nécessaire que le Service correctionnel du Canada s'efforce activement d'accroître la représentation des groupes qui sont sous-représentés dans les comités consultatifs locaux de l'ensemble du pays. Pour ce faire, le Sous-comité exhorte le Service correctionnel du Canada à utiliser toutes les mesures nécessaires pour solliciter la participation des groupes sous-représentés, notamment par la tenue d'assemblées publiques, la publication d'annonces dans les journaux et la sollicitation d'organismes bénévoles intéressés par les questions pénales.

COMITÉS CONSULTATIFS AUTOCHTONES

7.18 Plusieurs témoins rencontrés lors de cet examen ont souligné l'importance de la participation des collectivités autochtones au processus correctionnel. Aux dires des témoins rencontrés, il semble d'ailleurs reconnu que la réinsertion sociale de ces délinquants n'est possible que si les collectivités autochtones participent activement aux activités du Service correctionnel.

7.19 La Loi reconnaît d'ailleurs cette nécessité en précisant, à l'article 82, que le Service correctionnel doit constituer et maintenir un Comité consultatif autochtone national et peut constituer des comités consultatifs autochtones régionaux ou locaux afin de le conseiller sur la prestation de services correctionnels qui soient adaptés à la population carcérale autochtone. L'article 82 se lit comme suit :

(1) Le Service constitue un Comité consultatif autochtone national et peut constituer des comités consultatifs autochtones régionaux ou locaux chargés de le conseiller sur la prestation de services correctionnels aux délinquants autochtones.

(2) À cette fin, les comités consultent régulièrement les collectivités autochtones et toute personne compétente sur les questions autochtones.

7.20 Dans les faits, bien que la Loi accorde au Service correctionnel le pouvoir discrétionnaire de constituer des comités consultatifs autochtones régionaux et locaux, il faut voir que la Directive du commissaire n^o 702 prévoit la constitution obligatoire des comités consultatifs régionaux. Aux termes de cette directive, la responsabilité de constituer de tels comités incombe d'ailleurs aux sous-commissaires de chacune des régions administratives du Service.

7.21 Actuellement, le Service correctionnel bénéficie donc de cinq comités consultatifs autochtones régionaux qui ont pour mandat de conseiller les sous-commissaires en matière de services correctionnels pour délinquants autochtones. Le Service ne possède toutefois aucun comité consultatif autochtone local.

7.22 Comme dans le cas des comités consultatifs de citoyens, le Comité consultatif autochtone national se compose des présidents de chacun des comités consultatifs autochtones régionaux. La fréquence des rencontres de ce comité est prévue dans la Directive du commissaire n^o 702 qui indique un minimum de trois rencontres par année. Il faut voir cependant que les rencontres du Comité varient en fonction des besoins. Ainsi, par exemple, le Sous-comité a noté que plusieurs questions ont été étudiées au cours des deux dernières années par le Comité national et les comités régionaux, dont les programmes de traitement pour les délinquants sexuels adaptés aux Autochtones, les articles de la Loi qui traitent des Autochtones, les services de liaison autochtones et des aînés et le rôle du Comité consultatif autochtone national.

7.23 Conformément à l'article 82 de la Loi, la Directive du commissaire prévoit également que le Comité national et les comités régionaux doivent consulter régulièrement les collectivités autochtones de même que toute autre personne compétente sur les questions touchant les Autochtones, et prévoit la création d'un comité consultatif autochtone local selon le besoin.

7.24 De façon générale, le Sous-comité estime, tout comme la vice-présidente de Aboriginal Legal Service of Toronto, Carol Montagnes, que la consultation est un élément essentiel à l'amélioration des services correctionnels offerts aux délinquants autochtones dans nos pénitenciers et pour assurer que le processus correctionnel réponde aux divers besoins des collectivités autochtones. Le Sous-comité est par ailleurs convaincu que les collectivités autochtones peuvent grandement contribuer à l'amélioration des services correctionnels en conseillant et en aidant le Service correctionnel dans sa quête de solutions aux différents problèmes auxquels sont confrontés les délinquants autochtones dans le système correctionnel fédéral.

7.25 Cela étant dit, le Sous-comité est heureux d'apprendre que chacune des régions administratives du Service possède actuellement un comité consultatif régional. Néanmoins, afin de faire en sorte que le Service correctionnel ne puisse décider à l'avenir de ne pas constituer de tels comités dans certaines régions, le Sous-comité est d'avis qu'il serait préférable de modifier la Loi de sorte que le Service correctionnel soit obligé de créer un comité consultatif régional autochtone dans chacune des régions administratives du Service.

RECOMMANDATION 34

Le Sous-comité recommande de modifier l'article 82 de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition afin d'obliger le Service correctionnel du Canada à constituer des comités consultatifs autochtones régionaux.

7.26 Compte tenu que le Service correctionnel ne bénéficie d'aucun comité consultatif autochtone local et qu'il semble éprouver de la difficulté à recruter des représentants autochtones pour les comités consultatifs de citoyens locaux, le Sous-comité est également d'avis que le Service correctionnel doit faire tout en son pouvoir afin de recruter des membres autochtones lorsque leur proportion dans la population des établissements carcéraux le justifie.

COMITÉ CONSULTATIF SUR LES DÉLINQUANTES

7.27 La Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition reconnaît également l'importance de consulter régulièrement les organisations féminines compétentes de même que toute personne ou groupe possédant des expertises pertinentes pour l'élaboration et la mise en oeuvre de programmes adaptés aux délinquantes. L'article 77 de la Loi prévoit à cet effet que :

Le Service doit notamment, en ce qui concerne les délinquantes,leur offrir des programmes adaptés à leurs besoins spécifiques et consulter régulièrement, à cet égard, les organisations féminines compétentes ainsi que toute personne ou groupe ayant la compétence et l'expérience appropriées.

7.28 Cette disposition de la Loi prévoit donc une consultation externe pour la mise en oeuvre et l'amélioration des programmes offerts aux délinquantes au sein du système correctionnel. Toutefois, contrairement à l'article 82 de la Loi concernant le mandat des comités consultatifs autochtones, l'article 77 se limite à la consultation des groupes, des personnes et des organisations féminines en matière de programmes. Tel que mentionné dans la section précédente, le mandat alloué aux comités consultatifs autochtones leur permet de conseiller les commissaires et sous-commissaires du Service correctionnel en matière de politiques et de procédures correctionnelles et d'initier des rencontres en vue de discuter de sujets qui les préoccupent.

7.29 Dans son mémoire, l'Association canadienne des sociétés Elizabeth Fry a souligné dans ces termes la différence importante entre les articles 82 et 77 de la Loi :

Le mandat du Comité consultatif national des Autochtones, ainsi que prévu par la Loi, est de conseiller le Service en ce qui concerne les services correctionnels tels qu'ils s'appliquent aux détenus autochtones. Cette structure officielle diffère du processus aléatoire que prévoit l'article 77 pour les délinquantes.

La structure promeut la continuité et la cohérence de la part des participants, qui travaillent ensemble pour cerner des enjeux et élaborer des solutions à proposer au SCC. De plus, le mandat du Comité consultatif national des Autochtones vise un large éventail de « services correctionnels », contrairement aux quelques « programmes » pour lesquels l'article 77 prévoit une consultation des organisations féminines. De plus, le Comité consultatif national peut aborder des questions de sa propre initiative, plutôt que de limiter son rôle et son importance et se contenter de réagir aux questions soulevées par le SCC ¹⁰².

7.30 Afin de pallier à ce problème, la directrice de cette association, Kim Pate, a donc recommandé de remplacer l'article 77 de la Loi par un article qui établirait une obligation pour le Service correctionnel du Canada de constituer un comité consultatif national sur les femmes. Ce comité devrait être chargé, selon Mme Pate, de conseiller le Service correctionnel sur la prestation de services correctionnels aux délinquantes.

7.31 Reconnaissant que les femmes délinquantes font face à des problèmes particuliers nécessitant des solutions particulières, Lisa Addario, coordonatrice exécutive de la National Associations Active in Criminal Justice, la Société Saint-Léonard du Canada et l'Association canadienne de justice pénale ont également recommandé qu'un comité consultatif national sur les femmes soit créé, semblable au Comité consultatif national autochtone, afin d'aider le Service correctionnel dans sa quête de solutions pour répondre aux besoins spécifiques des femmes incarcérées dans les pénitenciers fédéraux.

7.32 Le Sous-comité abonde dans le sens de ces associations et croit en conséquence qu'une modification doit être apportée à l'article 77 de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition. Le Sous-comité est par ailleurs d'avis, tout comme Mme Pate et l'Association canadienne de justice pénale, que ce comité devrait être composé de personnes possédant une expertise et de l'expérience auprès des détenues de même que de personnes possédant ces mêmes compétences en ce qui a trait aux problèmes et questions touchant les femmes en général.

RECOMMANDATION 35

Le Sous-comité recommande de remplacer l'article 77 de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition par un article imposant une obligation au Service correctionnel de constituer un comité consultatif national sur les femmes chargé de le conseiller sur la prestation de services correctionnels appropriés aux délinquantes.

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94^# Rapport du Sous-comité parlementaire sur le régime d'institutions pénitentiaires au Canada, Ottawa, Approvisionnements et Services, 1977, p. 141.

95^# Il importe de noter que certains bureaux de libérations conditionnelles partagent un comité consultatif de citoyens avec un pénitencier. Seulement quatre bureaux dans la région de l'Ontario et trois bureaux dans la région de l'Atlantique ne bénéficient pas encore d'un tel comité.

96^# Service correctionnel du Canada, Rapport annuel des comités consultatifs de citoyens, Direction de la consultation, Secteur du développement organisationnel, 1997-1998, p. 2.

97^# Témoignages, 3 mai 1999, 15:35.

98^# Mémoire, Comité national de direction des comités consultatifs de citoyens au Service Correctionnel du Canada, 1999, annexe C, p. 2.

99^# Le paragraphe 7(5) du Règlement sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition prévoit actuellement que les membres de ces comités doivent avoir accès, dans des limites raisonnables, aux établissements, aux membres du personnel et aux délinquants.

100^# La Directive du Commissaire n^o 23 encourage les responsables des bureaux de libérations conditionnelles à en créer « à moins que d'autres liens avec la collectivité soient jugés plus appropriés ».

101^# Témoignages, 3 mai 1999, 15:50.

102^# Mémoire, p. 11.