AGRI Rapport du Comité

L'HOMOLOGATION DES PRODUITS ANTIPARASITAIRES ET LA COMPÉTITIVITÉ DES AGRICULTEURS CANADIENS

INTRODUCTION

            L’homologation des produits antiparasitaires à des fins agricoles est depuis longtemps une source de préoccupations pour les agriculteurs canadiens. C’est de façon régulière, autant avant qu’après la création de l’Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire (ARLA), que le Comité permanent de l’agriculture et de l’agroalimentaire a tenu des rencontres sur ce sujet au cours des dix dernières années.

            Il est très important de noter que les préoccupations exprimées par les intervenants agricoles n’ont jamais porté sur la capacité scientifique de l’ARLA de protéger la santé des humains et l’environnement, mais plutôt sur la partie de son rôle qui vise à appuyer la compétitivité du secteur agricole. Avant la création de l’ARLA, les agriculteurs se plaignaient déjà de ne pas avoir accès à des produits efficaces et sécuritaires que leurs compétiteurs pouvaient pourtant utiliser. La révision du système d’homologation des pesticides, entreprise par un groupe multidisciplinaire au début des années 1990, devait plus tard conduire à la création de l’ARLA et à sa consolidation sous la responsabilité du ministre de la Santé.

            Pour plusieurs intervenants du monde agricole, la création d’une telle agence était porteuse d’avenir et suscitait des attentes élevées pour ce qui est de l’amélioration du processus d’homologation. Quoi qu’il en soit, les témoins ont continué à faire connaître leurs frustrations au Comité permanent, même après la création de l’ARLA en 1995. C’est donc sans surprise que le Comité permanent a tenu à nouveau une série de rencontres sur l’impact que le processus d’homologation des produits antiparasitaires peut avoir sur la compétitivité des agriculteurs canadiens.

            De nombreux sujets ont été discutés lors des réunions, mais un thème est
ressorti continuellement : les agriculteurs canadiens n’auraient pas accès aux mêmes outils de lutte antiparasitaire efficaces et sécuritaires dont profitent leurs principaux concurrents, notamment les producteurs américains.

            Puisque les conditions du marché international sont déjà difficiles pour les agriculteurs canadiens, un autre type d’obstacle qui influe sur leur capacité d’être concurrentiels mérite un examen attentif, surtout si cet obstacle existe depuis aussi longtemps.

LES DIFFICILES DÉBUTS DE L’AGENCE DE RÉGLEMENTATION DE LA LUTTE ANTIPARASITAIRE

            À la fin des années 1980, l’honorable Don Mazankowski, alors ministre de l’Agriculture, a mandaté un groupe de travail pour formuler des recommandations visant à améliorer le système fédéral de réglementation des pesticides. Au mois de décembre 1990, soit un peu plus d’un an et demi après avoir reçu son mandat, l’Équipe d’examen du processus d’homologation des pesticides remettait son rapport. Au cœur des recommandations, on retrouvait la création de l’ARLA et le transfert de la responsabilité législative du ministre de l’Agriculture au ministre de la Santé.

            Au mois de février 1992, les ministres de l’Agriculture, de l’Environnement, des Forêts, et de la Santé et du Bien-être social ont annoncé un plan de six ans pour mettre en place un nouveau système réglementaire fédéral de lutte antiparasitaire. Les objectifs du système étaient les suivants :

• la transparence, incluant l’occasion pour le public de participer

• l’efficacité

• la sensibilité et l’adaptabilité aux changements

• l’imputabilité et la prévisibilité

• l’accès accru aux stratégies antiparasitaires qui réduisent les risques d’effets nuisibles pour la santé humaine, la sécurité des utilisateurs ainsi que l’environnement

• l’appui à l’élaboration des politiques qui contribuent à la viabilité économique et à la compétitivité de l’agriculture, de la foresterie, des pêches et de l’aquaculture

• l’appui à l’élaboration de systèmes durables qui réduisent, dans la mesure du possible, la nécessité de recourir aux produits antiparasitaires.¹

            C’est au mois d’avril 1995 que l’Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire a été constituée comme une direction générale au sein de Santé Canada. Le transfert des responsabilités du ministre de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire au ministre de la Santé s’est fait par un décret pris le 25 mars 1995. ²

            C’était là une restructuration importante qui suivait les recommandations faites cinq ans plus tôt par l’Équipe d’examen. Pourtant, mais avec un certain recul, on peut maintenant se demander si l’ARLA n’est pas effectivement née à un bien mauvais moment. Comme l’a souligné pertinemment un témoin lorsque questionné sur le principal obstacle qui empêche le système d’homologation d’être efficace :

Nous croyons qu’il s’agit plutôt du cumul de plusieurs problèmes qui remontent directement à l’époque où l’Agence a été créée.

On a décidé de mettre sur pied l’Agence à l’occasion d’une révision de la Loi sur les produits antiparasitaires, qui demeure encore aujourd’hui la loi habilitante. Malheureusement, après que l’Agence a été créée, Ottawa a entrepris de se délester de 25 000 fonctionnaires. Au début, l’Agence a fait preuve d’une grande efficacité dans sa façon de réglementer les pesticides au regard de ce qu’il en était auparavant, où cette réglementation relevait de quatre ministères. Nous présumons qu’on avait alors deux objectifs à cœur : faire fonctionner l’Agence efficacement, mais également consolider au sein de l’Agence les ressources qui étaient déjà allouées à cette fin au personnel des quatre ministères en question.

L’Agence s’estime sous-financée. Nous ne savons pas si c’est vraiment le cas. Elle dit qu’il lui faudrait une nouvelle loi pour tout faire et répondre aux besoins de tout le monde. Nous en doutons, car, au mieux, nous nous disons qu’une nouvelle loi serait encore une loi habilitante.³

            À cause des nombreuses responsabilités de l’ARLA — dont plusieurs sont complexes, aux niveaux tant scientifique qu’analytique — et de l’importance de son rôle en matière de protection de la santé humaine et de l’environnement, l’Agence ne peut souffrir d’un manque d’efficacité, de transparence ou de communication. Peu importe la cause — manque de financement, absence de cadre législatif approprié ou une « naissance » dans des conditions difficiles —, l’ARLA n’a pas joui de la stabilité nécessaire pour répondre aux attentes que de nombreux intervenants avaient lors de sa création. Certes, certains progrès notables ont été réalisés — comme l’élimination, au cours des deux premières années de l’ARLA, des arriérés pour les nouveaux produits⁴ —et, selon des fonctionnaires de l’ARLA, des efforts considérables ont été consacrés à l’harmonisation des examens avec les États-Unis afin de faciliter l’homologation simultanée dans les deux pays. De plus, le nombre annuel d’homologations de nouvelles matières actives est presque le double, soit 16 contre 9, de ce qu’il était sous l’ancien système. Par ailleurs, dans l’ensemble des demandes d’homologation de nouvelles matières actives reçues et approuvées par l’ARLA en 2000, il y avait cinq demandes ne présentant aucune lacune, qui ont profité d’un délai moyen d’homologation de 11 mois, tandis que le délai a été de 21 mois dans le cas des dossiers incomplets. En comparaison, aux États-Unis, le délai le plus court de l’Environmental Protection Agency (EPA) a été de 22 mois en 2000. ⁵      

            Même si certaines statistiques montrent des progrès dans des activités de l’ARLA, il faut toutefois noter que les comparaisons sont faites par rapport à un ancien système qui ne fonctionnait pas très bien. De plus, tous ne voient pas du même œil les progrès réalisés. Ainsi, pour un bureaucrate, un délai de 21 mois peut être un signe d’efficacité, alors que pour un agriculteur, il peut signifier deux, voire trois récoltes, durant lesquelles il ne profite pas des mêmes outils que ses compétiteurs. Dans un milieu aussi compétitif que l’agriculture, ce délai peut avoir un effet dévastateur à long terme.

            Sept ans après être entrée en fonction, l’ARLA a fait progresser le système d’homologation des produits antiparasitaires, mais l’impatience et la frustration des agriculteurs perdurent et sont symptomatiques d’un certain malaise dans le fonctionnement global de l’Agence. Bien que difficile à cerner précisément, ce problème ne serait pas étranger aux nombreux rôles joués par l’ARLA, dont certains apparaissent difficilement conciliables.

            Sans avoir solutionné tous ses problèmes de « croissance », l’ARLA doit maintenant faire face à un nouveau défi. En effet, le nouveau projet de loi C-53 : Loi visant à protéger la santé et la sécurité humaines et l’environnement en réglementant les produits utilisés pour la lutte antiparasitaire — qui vise à rajeunir l’actuelle Loi sur les produits antiparasitaires, vieille de 33 ans — viendrait concrétiser les méthodes déjà employées par l’ARLA. Ce projet de loi est généralement bien accueilli par le milieu agricole, mais un renouvellement législatif demeure toujours une source potentielle de perturbations et exige une certaine adaptation. Ainsi, la nouvelle loi donnerait au public l’accès aux rapports d’évaluation détaillés et le droit de demander de reconsidérer une décision liée à l’homologation d’un pesticide. Les activités de l’ARLA, déjà complexes et nombreuses, pourraient donc le devenir encore davantage et rendre son fonctionnement plus lourd, avec pour résultat de lui faire perdre de vue les besoins des agriculteurs.

            En prenant l’exemple des problèmes reliés à l’approbation de pesticides à usage limité, des témoins qui ont comparu devant le Comité permanent ont fait valoir qu’un médiateur pourrait « faciliter » les discussions et rappeler à l’ARLA qu’un de ses rôles vise aussi à appuyer la compétitivité du secteur agricole. C’est donc avec intérêt que le Comité accueille la récente annonce de l’ARLA concernant la nomination d’un médiateur. ⁶

            On ne sait pas encore avec certitude quel sera le rôle du médiateur et de qui il relèvera. Cette situation préoccupe le Comité permanent qui veut s’assurer de faire en sorte que les intervenants agricoles puissent rapidement régler leurs différends avec l’ARLA en cas de décisions qui tardent ou de politiques controversées.  Par conséquent :

RECOMMANDATION 1 Le Comité recommande qu’un médiateur, indépendant de l’Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire et relevant directement du ministre de la Santé, soit nommé afin de faciliter les discussions sur les divers besoins des agriculteurs en matière de lutte antiparasitaire.

            Même s’il n’est pas évident que l’ARLA ait souffert de sous-financement jusqu’à maintenant, des témoins ont néanmoins rappelé au Comité permanent l’importance d’un financement adéquat.⁷ Dans cette perspective, il faut souligner que les dépenses nettes pour la réglementation de la lutte antiparasitaire se sont accrues en 2002-2003, passant de 23,4 millions de dollars en 2001-2002 à 30,1 millions de dollars. Parallèlement, le nombre d’équivalents à temps plein a augmenté à 439 en 2002-2003, contre 388 en 2001-2002. Selon le Rapport sur les plans et priorités de Santé Canada, « l’augmentation dans les dépenses nettes est principalement due à une initiative visant à renforcer le système de réglementation de la lutte antiparasitaire. » Les membres du Comité permanent sont conscients des défis croissants que pose la protection de la santé humaine et de l’environnement, et de la difficulté grandissante pour l’ARLA de tenir compte des besoins des agriculteurs dans sa mission. Un organisme de réglementation à vocation scientifique a besoin de stabilité pour accomplir un travail de manière efficace, et cette stabilité dépend souvent d’une utilisation efficiente du soutien financier gouvernemental. Pour cette raison :

RECOMMANDATION 2 Le Comité recommande que le Bureau du vérificateur général du Canada effectue une vérification de l’optimalisation des ressources, c’est-à-dire une vérification du rendement, afin d’examiner les pratiques de gestion, les contrôles et les systèmes de rapport en vigueur à l’Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire.

L’ACCÈS À DES PESTICIDES À USAGE LIMITÉ ET LA
COMPÉTITIVITÉ DES AGRICULTEURS CANADIENS

            Les problèmes concernant l’homologation des pesticides à usage limité et leur impact sur la capacité des agriculteurs canadiens à être concurrentiels sont des thèmes qui ont dominé les réunions du Comité permanent. Un pesticide à usage limité est défini comme un produit dont l’usage se révèle nécessaire, mais dont le faible volume des ventes dans un pays ne permet pas de convaincre un fabricant d’obtenir une homologation qui permettrait sa vente.

            Un des secteurs les plus touchés par cette situation est celui de l’horticulture au Canada, qui génère des revenus de plus de 4,2 milliards de dollars, soit un peu plus de 14 p. 100 des revenus agricoles totaux. Le secteur connaît la croissance la plus rapide de l’agriculture canadienne. Sa production est très diversifiée et inclut plus de 120 espèces et sous-espèces de fruits, de légumes et de fines herbes, ainsi que les fleurs et les plantes d’ornement. Comme la Fédération canadienne de l’agriculture l’a souligné devant le Comité permanent, les agriculteurs participent de plus en plus à des programmes de lutte antiparasitaire intégrée (LAI) qui utilisent un ensemble d’outils antiparasitaires, notamment des outils biologiques, des cultures, des moyens physiques et chimiques qui permettent d’optimiser les avantages d’une LAI et de réduire au minimum les risques pour l’environnement. ⁸

            Les consommateurs, les agriculteurs et l’environnement sont tous gagnants lorsqu’une stratégie de LAI fonctionne bien, mais le système canadien a des ratés et les producteurs n’ont par conséquent pas toujours accès aux produits antiparasitaires les plus performants. Non seulement cela nuit à leur capacité concurrentielle, mais des produits qui sont toujours utilisés pourraient être remplacés par des substituts moins nocifs pour l’environnement qui sont déjà utilisés aux États-Unis.

L’avenir de l’agriculture au Canada est menacé, puisque le système actuel nuit à notre compétitivité. Nos homologues américains ont accès à des pesticides qu’ils utilisent sur les fruits et les légumes exportés au Canada, mais qui ne sont pas encore homologués ici.

À cet égard, il est important de comprendre que lorsque les consommateurs canadiens achètent des fruits et des légumes, ils dépensent trois dollars sur quatre pour des produits importés majoritairement des États-Unis.

Le processus d’homologation des outils antiparasitaires doit être harmonisé, de façon que les demandes pour de nouveaux produits soient présentées, évaluées et approuvées au Canada et aux États-Unis en même temps.⁹

            Pour un fabricant de produits antiparasitaires, la rentabilité demeure un élément fondamental dans sa décision d’homologuer un produit :

En ce qui a trait à l’usage limité, nous avons réalisé cet été une analyse assez détaillée qui a révélé clairement que dans la plupart des usages limités, il n’est pas rentable pour un déclarant de s’inscrire. […] Que pouvons-nous y faire? D’après l’analyse que nous avons faite — c’est peut-être par instinct de préservation — nous ne pouvons résoudre ce problème en tant qu’organisme de réglementation. Nous devons collaborer avec le ministère de l’Agriculture ainsi qu’avec les producteurs.¹⁰

            Pour qu’un marché fonctionne bien, certaines conditions doivent être remplies. Il faut notamment un produit ou un service qui puisse être échangé, un nombre suffisant d’acheteurs et de vendeurs qui ont la volonté d’effectuer des transactions et un processus perçu comme équitable. Lorsque certaines conditions ne sont pas remplies et qu’un fabricant considère qu’un marché n’offre pas une profitabilité suffisante pour enregistrer un produit, le gouvernement a alors une raison valable d’intervenir, surtout si son intervention vient soutenir une activité économique déjà importante et viable, comme le secteur horticole au Canada. Puisque l’ARLA, comme organisme réglementaire, est impuissante à agir, il revient au ministre de la Santé de mettre de l’avant des solutions qui permettront aux agriculteurs l’accès à des produits antiparasitaires appropriés.

            C’est d’ailleurs ce que les États-Unis ont accompli avec leur programme IR-4 (Interregional Research Project No. 4). Ce programme, nommé aussi « le programme des usages limités », est principalement financé par le département américain de l’Agriculture (USDA) et vise une collaboration entre les agriculteurs, les scientifiques et les organisations spécialisées en production agricole, afin de générer les données nécessaires pour l’approbation de produits antiparasitaires à usage limité dont ont besoin les producteurs américains. Cette approche contribue grandement à la plus grande accessibilité de produits dont peuvent profiter les producteurs américains. On estime à 40 milliards de dollars américains la production américaine de cultures de petites surfaces, qui sont les principaux utilisateurs de pesticides à usage limité. Au cours de 2000, l’Agence des États-Unis pour la protection de l’environnement (EPA) a homologué de nouveaux pesticides et approuvé de nouveaux usages pour les pesticides existants. Les producteurs américains ont eu accès à 901 nouveaux usages pour cultures sur surface réduite. Au Canada, seuls 24 produits ont été homologués depuis mars 2000.¹¹

            Même si l’ARLA et l’EPA s’échangent certaines informations du programme IR-4, certaines données complémentaires, propres au Canada, demeurent nécessaires pour remplir des demandes d’homologation. Le Fonds canadien d’adaptation et de développement rural contribue à un programme de pesticides à usage limité, à raison de 400 000 dollars par année, afin d’aider le secteur à mener des recherches et des analyses. Le programme de quatre ans doit se terminer en 2002-2003. En comparaison, le programme américain IR-4 reçoit un financement de plus de 15 millions de dollars par année.¹²

            Pour maintenir la compétitivité des agriculteurs en matière d’accès à des produits antiparasitaires efficaces et plus respectueux de l’environnement, il apparaît alors impératif que le gouvernement canadien intervienne, surtout lorsque toutes les conditions d’un marché ne sont pas présentes et que les enjeux économiques le justifient. Par conséquent :

RECOMMANDATION 3 Le Comité recommande qu’Agriculture et Agroalimentaire Canada finance, à raison d’au moins un million de dollars par année, un programme de recherche et d’analyse semblable au programme américain IR-4. Ce programme sera élaboré en collaboration avec les intervenants agricoles afin de générer ou de compléter les données nécessaires pour l’homologation de nouveaux produits à usage limité ou pour élargir l’emploi de produits déjà approuvés.

         Un tel programme de recherche, s’il est conduit sérieusement, signifie une interaction importante avec de nombreux intervenants, canadiens et étrangers. Il apparaît alors essentiel qu’une équipe coordonne les activités relatives aux pesticides à usage limité. De plus, comme ces activités sont assujetties à un cadre réglementaire où la prise de décisions et l’adoption de politiques exigent parfois un certain temps et ce, au détriment des besoins des agriculteurs, il apparaît tout aussi essentiel qu’un facilitateur ou un conseiller puisse intervenir spécifiquement sur les questions de pesticides à usage limité. Qu’il s’agisse d’extension du profil d’emploi pour les produits à usage limité, d’homologation des produits à usage limité à la demande des utilisateurs ou encore de discussions pour une plus grande harmonisation avec les États-Unis, il semble que les efforts faits au Canada mènent difficilement à une solution satisfaisante et rapide pour les utilisateurs de produits destinés à des cultures sur surface réduite.

RECOMMANDATION 4 Le Comité recommande qu’un conseiller chargé des questions relatives aux produits antiparasitaires à usage limité soit nommé pour intervenir dans les processus de prise de décisions et d’adoption de politiques et pour faciliter les activités relatives aux produits à usage limité. Son mandat devrait comprendre un volet spécifique sur les questions d’harmonisation avec les États-Unis, comme la reconnaissance de l’équivalence de zones comparables et des données existant déjà dans un autre pays de l’OCDE. Le conseiller devrait relever des ministres de la Santé et de l’Agriculture et Agroalimentaire.

CONCLUSION

            Le système de réglementation des produits antiparasitaires est à un carrefour. Au fil des années, de longues discussions et diverses tentatives d’améliorer le système n’ont pas toujours répondu aux attentes de nombreux intervenants. Les agriculteurs en particulier ont eu à subir plus que leur large part de frustrations. Après 33 ans, la Loi sur les produits antiparasitaires est maintenant en cours de révision, mais certaines activités de l’ARLA étroitement liées à l’agriculture ne font pas partie de la réforme proposée. En formulant ses recommandations, le Comité permanent croit que le moment est bien choisi de corriger certaines iniquités importantes du système qui nuisent depuis trop longtemps à la capacité concurrentielle des agriculteurs canadiens.

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1         Équipe d’examen du processus d’homologation des pesticides, Révision du système réglementaire fédéral de lutte
           antiparasitaire, Gouvernement du Canada, Ottawa, décembre 1990, p. 5.

2        Chambre des communes, Comité permanent de l’environnement et du développement durable, Premier Rapport, Les
          pesticides — un choix judicieux s’impose pour protéger la santé et l’environnement, 2^e session, 36^e législature,
          mai 2000, p. 10.

3         Chambre des communes, Comité permanent de l’agriculture et de l’agroalimentaire, Témoignages, 1^re session,
           37^e législature, réunion n^o 35-09:45, M. Jeff Wilson de l’Association des fruiticulteurs et maraîchers de l’Ontario,
           27 novembre 2001.

4         Chambre des communes, Comité permanent de l’agriculture et de l’agroalimentaire, Témoignages, 1^re session,
           37^e législature, réunion n^o 43-09:40, Dre Claire Franklin, directrice exécutive de l’ARLA, 7 février 2002.

5         ARLA, Présentation de l’ARLA au Comité permanent de l’agriculture et de l’agroalimentaire, Ottawa, 7 février 2002.

6         Source : Western Producer, Pesticide Ombudsman Very Good News, 21 mars 2002, citant un représentant de l’ARLA qui
           a fait cette déclaration devant les délégués à la réunion annuelle du Conseil canadien de l’horticulture tenue à Kelowna
           (C.-B.) le 8 mars 2002.

7         CropLife, Présentation au Comité permanent de l’agriculture et de l’agroalimentaire de la Chambre des communes, Ottawa,
           5 février 2002, p. 1.

8         Fédération canadienne de l’agriculture, Exposé de la FCA devant le Comité permanent de l’agriculture, 5 février 2002, p. 4.

9         Chambre des communes, Comité permanent de l’agriculture et de l’agroalimentaire, Témoignages, 1^re session, 37^e
           législature, réunion n^o 41-09:45, M^me Anne Fowlie, vice-présidente du Conseil canadien de l’horticulture, 5 février 2002.

10        Chambre des communes, Comité permanent de l’agriculture et de l’agroalimentaire, Témoignages, 1^re session, 37^e
            législature, réunion n^o 43-10:10, D^r Claire Franklin, directrice exécutive de l’ARLA, 7 février 2002.

11        Chambre des communes, Comité permanent de l’agriculture et de l’agroalimentaire, Témoignages, 1^re session, 37^e
            législature, réunion n^o 41-09:45, Mme Anne Fowlie, vice-présidente du Conseil canadien de l’horticulture, 5 février 2002.

12       Conseil canadien de l’horticulture, La protection des cultures — Un meilleur avenir pour le Canada, Ottawa,
           26 novembre 2001, p. 19.