UNE VISION COMMUNE

Introduction

Le Sous-comité des enfants et jeunes à risque et le Sous-comité de la condition des personnes handicapées ont, depuis leur création, accumulé des réalisations importantes. Les membres des deux sous-comités estiment qu’il est désormais temps d’expliquer leurs activités, de faire part de leurs succès, d’exprimer leurs frustrations et de tracer leurs plans pour l’avenir. C’est justement ce que vise le présent rapport – le premier rapport conjoint depuis de nombreuses années. Nous espérons que le Comité permanent du développement des ressources humaines et de la condition des personnes handicapées le jugera utile pour ses propres entreprises et ses travaux avec nous. Il nous semble d’ailleurs que la Chambre des communes elle-même pourrait s’inspirer de nos activités dans ses efforts pour faire du Parlement une institution plus efficace et respectée.

Le présent rapport a plusieurs objectifs :

• Présenter le modèle fonctionnel suivant lequel les sous-comités ont abordé et souhaitent traiter les questions horizontales qui relèvent de leur mandat.
• Cerner les questions dont le Comité permanent du développement des ressources humaines et de la condition des personnes handicapées doit être saisi et qu’il pourrait inclure dans ses propres plans de travail.
• Formuler des recommandations (qu’appuie chaque sous-comité selon son domaine d’intérêt) concernant les mesures que devrait prendre le gouvernement.

CHAPITRE 1

LORSQUE LES QUESTIONS TRAVERSENT LES FRONTIÈRES

1.  Le problème

Dans son récent rapport, le vérificateur général a signalé que  « le gouvernement a de plus en plus besoin de gérer les initiatives qui touchent plus d’un ministère fédéral1».  Le traitement des questions horizontales, telles les enfants et les jeunes ou les personnes handicapées, reflète en effet la vision d’ensemble de la société. Les engagements que prend le gouvernement fédéral à l’égard de la population canadienne dans les divers discours du Trône ou budgets fédéraux ciblent souvent ce genre de questions. Tout récemment d’ailleurs, tant les enfants que les personnes handicapées ont été désignés comme des priorités absolues de la société et du gouvernement.

Cependant, ces engagements ne sont pas faciles à intégrer dans les structures du gouvernement fédéral. Ils ne suivent pas les divisions des ministères, ils touchent les opérations de nombreux organismes et sont étroitement imbriqués dans les champs de compétence des provinces et des territoires ainsi que des secteurs bénévole et privé. Cela signifie que les décisions, les ressources et les activités ne relèvent pas d’une seule compétence, encore moins d’un seul ministère fédéral. Le succès dépend donc de l’élaboration et du maintien d’une vision commune des résultats, des objectifs et de la hiérarchie des responsabilités.

Le Parlement doit, à l’instar du gouvernement, apprendre à gérer les questions horizontales. Le Comité permanent du développement des ressources humaines et de la condition des personnes handicapées, par exemple, a un très vaste mandat, mais doit limiter son examen à un seul ministère, bien que ce ministère touche la vie de tous les Canadiens et les Canadiennes et représente le plus important poste de dépenses du gouvernement fédéral. Le Comité permanent n’a pas le temps de traiter toutes les questions importantes qui relèvent de son mandat, et encore moins les questions horizontales qui touchent d’autres ministères. Ainsi, avant la création des deux sous-comités, le Comité permanent ne pouvait pas consacrer beaucoup de temps aux enfants ou aux personnes handicapées. Par conséquent, d’importants enjeux dans ces deux domaines risquaient d’évoluer sans apport ou approbation parlementaire. C’est ce qui explique la création des deux sous-comités.

2.      Nos sous-comités: une solution

Selon nous, les sous-comités ont apporté une contribution particulière  à l’égard des questions horizontales, et ce pour plusieurs raisons :

• Les sous-comités sont formés par autosélection. Tous les députés qui se sont joints aux sous-comités l’ont fait en raison d’un intérêt véritable et soutenu à l’égard des questions générales relevant du mandat du sous-comité.
• Les membres travaillent en collaboration et valorisent l’impartialité politique. Grâce à la volonté des membres de trouver des solutions pratiques aux questions touchant les enfants et les personnes handicapées, les deux sous-comités ont fonctionné selon un mode consensuel, qui a fait qu’ils sont maintenant considérés comme des champions tant au Parlement que dans l’ensemble du gouvernement.
• Leur taille facilite leurs activités. Les deux sous-comités ayant la moitié moins de membres que le Comité permanent, ils ont donc plus de souplesse pour effectuer leurs choix et mener leurs travaux qu’un important comité parlementaire. Ils peuvent aussi travailler de façon plus informelle à l’élaboration de leurs plans de travail et à l’accomplissement de leurs activités. Ils ont ainsi connu un grand succès avec les tables rondes qui ont réuni divers groupes d’intérêt de la collectivité.
• Parce qu’ils traitent des questions horizontales, les membres cherchent activement des façons de travailler en collaboration sur des enjeux qui intéressent simultanément les deux sous-comités. Cela signifie par exemple que les sous-comités ont tenu des réunions conjointes et cherché des solutions communes pour des questions comme les enfants handicapés. Cette collaboration a aussi l’avantage d’avoir donné plus de visibilité aux sous-comités et d’élargir le point de contact institutionnel pour les intervenants.
• Ils élaborent une vaste base de connaissances qui alimente leur travail et les recommandations contenues dans leurs rapports. Chaque sous-comité se concentre sur une série de questions qui touchent un segment de la société canadienne. Au fur et à mesure de ses séances, il établit des relations avec des fonctionnaires, des organismes non gouvernementaux et des spécialistes qui comprennent ce segment de société et travaillent avec lui. Les membres des sous-comités ont donc toujours accès à un bassin de connaissances qui les encourage et leur permet d’assimiler des compétences suffisantes pour approfondir les questions et obtenir, nous l’espérons, des résultats plus probants.
• Leur structure, leurs processus et leur mandat leur permettent d’examiner des questions qui débordent les limites politiques ministérielles et les domaines que les comités permanents n’ont pas le temps d’étudier en profondeur. Par exemple, ni le Comité permanent des ressources humaines et de la condition des personnes handicapées ni le Comité permanent des affaires autochtones, développement du Grand Nord et ressources naturelles n’abordent la question des enfants autochtones, surtout à cause des obligations législatives qui leur incombent.
• La politique sociale constitue le lien commun sous-jacent. Cela oblige les deux sous-comités à se colleter avec des préoccupations communes, comme les défis que présentent la prestation de programmes sociaux, la mesure de résultats et d’indicateurs, ainsi que la définition et la détermination claire des compétences fédérales, provinciales et territoriales et à discuter régulièrement des valeurs sociales fondamentales qui sous-tendent et encadrent leurs rencontres. Chacune de ces questions est essentielle dans le travail des deux sous-comités. Les défis et les frustrations qu’ils partagent encouragent également la collaboration entre sous-comités.
• Étant donné leur structure et leur mandat, les sous-comités n’ont pas de disposition législative à étudier et sont donc libres de se concentrer sur un ou plusieurs objectifs politiques. Ainsi, une grande partie du travail du Sous-comité des enfants et jeunes à risque a porté sur l’orientation de la politique visant l’Initiative du développement de la petite enfance. Le Sous-comité de la condition des personnes handicapées, quant à lui, encourage le gouvernement à rétablir l’Enquête sur la santé et les initiatives d'activités après le recensement de 2001 et cherche maintenant à faire bouger les choses pour d’autres grandes questions d’orientation. Le fait de pouvoir se concentrer sur les politiques, surtout celles qui sont en voie d’élaboration, donne aux deux sous-comités une efficacité que n’ont pas les comités permanents, lesquels travaillent davantage par réaction et se concentrent sur le budget principal des dépenses et les dispositions législatives.

Étant donné tous ces facteurs, chacun des sous‑comités a mérité un respect dont ne bénéficient que trop rarement les institutions parlementaires. Chacun est devenu une tribune nationale relativement aux questions dont il s’occupe. Les deux sont considérés par la collectivité et par le gouvernement comme apportant une contribution qu’aucune autre entité ne peut apporter. Et ils sont vus comme fournissant un centre de responsabilité sur des plans auxquels la plupart des autres comités parlementaires ne peuvent accéder. Ainsi, dans son dernier rapport, le vérificateur général dit du Sous‑comité de la condition des personnes handicapées qu’il procure un leadership dans le domaine de la déficience. Le rapport conclut que « [l]’intérêt continu que le Sous‑comité attache à cette question peut la maintenir à l’ordre du jour du gouvernement[1] ». Cette réflexion peut aussi bien s’appliquer au Sous‑comité des enfants et jeunes à risque.

La reconnaissance du leadership des sous‑comités tient pour une grande part à ce que le gouvernement n’a pas encore lui‑même précisément ou complètement établi la façon dont il s’occupera des questions horizontales, et le travail des deux sous‑comités revêt de ce fait une importance accrue. Ils font en sorte que les aspects relatifs aux enfants et aux personnes handicapées ne soient pas perdus de vue ni laissés de côté parce que les ministères fédéraux ont tendance à penser selon un schème hiérarchique et sont conçus pour fonctionner à l’intérieur de cloisons verticales. Les questions horizontales sont disparates, et bon nombre de ministères ne prennent pas toujours le temps de se consulter et de collaborer pour trouver des mesures horizontales satisfaisantes. Le « comment » du travail horizontal est souvent à la base du problème. Les ministères consacrent tellement de temps à s’inquiéter du « comment » qu’il ne leur en reste pas beaucoup pour le « quoi » ou le « quand ». Qui plus est, l'intégration fonctionnelle peut être aussi problématique à l’intérieur des ministères que d’un à l’autre. Développement des ressources humaines Canada, avec sa vaste gamme de responsabilités en matière de politique, éprouve de la difficulté à intégrer les questions relatives aux personnes handicapées dans ses autres initiatives de politique sociale. Par exemple, il semble que l’an dernier les enfants handicapés n’aient pas été complètement inclus dans le Plan d’action national pour les enfants ni dans les négociations visant l’Initiative fédérale‑provinciale du développement de la petite enfance (IDPE).  Cette situation a changé une fois que les deux sous‑comités eurent tenu une réunion conjointe, en juin 2000, sur les enfants handicapés et bien fait valoir leur opinion que ces derniers devaient être inclus dans l’IDPE. Dans d’autres cas, l’absence d’un ministère « directeur » entraîne une lacune au niveau de l’examen. Ainsi, le phénomène des sans‑abri, une importante question de politique sociale, n’a pas de ministère « d’attache » et, par conséquent, n’entre pas automatiquement dans le processus d’examen par un comité parlementaire.

Parce que le gouvernement fédéral n’est pas organisé pour traiter des questions horizontales, nous estimons qu’il est essentiel de tenir les divers ministères responsables de leurs activités. Garder sur la sellette les ministères pertinents (p. ex. Finances, Justice, Santé, Développement des ressources humaines, Affaires indiennes et du Nord canadien) signifie les interpeller concernant les différents aspects de nos domaines d’intérêt et essayer de les convaincre qu’ils doivent voir à ce que leur programme ministériel global comporte des mesures concrètes concernant les personnes handicapées et les enfants.

3.  Nos défis

Les deux comités estiment avoir de grandes réalisations à leur actif, mais ils restent confrontés à des défis semblables :

·        Jusqu’à quel point les autres comités parlementaires peuvent‑ils prendre en compte nos sujets d’intérêt? À notre avis, il est important, si un autre comité parlementaire entreprend une étude (p. ex. révisions au Code canadien du travail, éducation postsecondaire, santé mentale), qu’il incorpore la perspective des enfants ou des personnes handicapées. Et cela s’applique tant au Comité permanent du développement des ressources humaines et de la condition des personnes handicapées qu’aux autres comités.

·        À quoi rattacher les questions? L’attache naturelle d’une question n’est pas toujours évidente, ni qui décide quelle sera cette attache. Par exemple, les deux sous‑comités s’intéressent à divers aspects concernant les enfants autochtones handicapés, mais ces questions devraient‑elles relever de l’un d’eux? Des deux? Du Comité permanent des affaires autochtones, développement du Grand Nord et des ressources naturelles? Un rapport sur les enfants autochtones devrait‑il être soumis au Comité permanent du développement des ressources humaines et de la condition des personnes handicapées ou au Comité permanent des affaires autochtones, développement du Grand Nord et ressources naturelles, ou encore les deux? De qui relèvent les sujets intergouvernementaux relatifs aux questions sociales étant donné que, d’un point de vue bureaucratique, l'ultime entité « d’attache » est le Bureau du Conseil privé, un organisme central? Tous les comités parlementaires sont pris au dépourvu lorsqu’il s’agit de formuler des recommandations prévoyant l’adoption de mesures par des organismes fédéraux centraux. Tant que les comités de la Chambre des communes reproduiront le cloisonnement des ministères, qui peut agir lorsque s’impose la participation d’organismes centraux? Lorsque des sous‑comités comme les nôtres adressent des recommandations ou des suggestions aux organismes centraux, ils ne reçoivent habituellement pas de réponse appropriée.

·        Comment devons‑nous régler le problème de la responsabilité parlementaire? Les deux sous‑comités s’intéressent aux dépenses gouvernementales dans leurs domaines respectifs. Pourtant, cette information n’est ni rassemblée ni présentée dans les documents budgétaires, les rapports sur le rendement des ministères ou les rapports sur les plans et les priorités d’une façon qui permettrait aux sous‑comités de bien comprendre comment l’argent est dépensé, où et avec quelle incidence. Aucun des deux sous‑comités n’est chargé de tenir des audiences sur le budget des dépenses concernant les enfants ou les personnes handicapées, ni de l’approuver. Par conséquent, aucun n’a suffisamment de « poids » pour garantir que ses recommandations produisent le maximum d’effet.

·        Les sous‑comités devraient‑ils être des entités permanentes de la Chambre des communes? Aucun des deux sous-comités n’est assuré de sa survie d’une session parlementaire à l’autre. Au début de chaque session, le Comité permanent du développement des ressources humaines et de la condition des personnes handicapées doit décider de leur création. C’est donc dire qu’il y a toujours une période d’incertitude sur la poursuite du travail de l’un ou l’autre ou des deux.

·        Jusqu’à quel point les sous‑comités devraient‑ils être indépendants? Aucun des deux sous‑comités n’est habilité à faire rapport à la Chambre des communes. Le Comité permanent du développement des ressources humaines et de la condition des personnes handicapées doit approuver les rapports de chacun, lesquels sont présentés à la Chambre sous la forme d’un rapport du Comité permanent lui‑même. Les budgets des sous‑comités doivent être approuvés par le Comité permanent. Les sous‑comités ne peuvent siéger lorsque le Comité permanent siège, sans l’approbation du président de ce dernier. Bien que le fait de passer par le Comité permanent ajoute du prestige aux rapports des sous‑comités, cela introduit également une incertitude que les autres comités parlementaires n’ont pas à assumer.

1. Le Sous‑comité des enfants et jeunes à risque et le Sous‑comité de la condition des personnes handicapées recommandent conjointement que le Règlement de la Chambre des communes soit modifié de façon que les deux sous‑comités :

a.         soient constitués d’office au début de chaque session parlementaire;

b.         soient habilités à fixer leurs propres budgets, à établir sans restriction leur calendrier de réunions et à rendre compte à la Chambre des communes.

2. Le Sous‑comité des enfants et jeunes à risque et le Sous‑comité de la condition des personnes handicapées recommandent conjointement que chacun d’eux soit chargé d’examiner et d’approuver les budgets des dépenses relatives aux questions horizontales relevant de leur mandat individuel, par les autorités fédérales et parlementaires appropriées.