CIMM Rapport du Comité

INTRODUCTION

Au cours de la 37^e législature, d’importants changements ont été apportés au programme d’immigration du Canada. En 2001, un nouveau texte législatif, la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR), a été adopté après avoir été examiné et modifié par notre comité. L’année suivante, nous avons effectué une étude détaillée du nouveau Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés. En 2002, nous nous sommes également penchés sur le traitement des visas à l’étranger et, plus récemment, sur les rouages du Programme des candidats des provinces. Après l’élaboration des lois et règlements et les modalités de sélection des immigrants, nous entamons maintenant l’examen des résultats obtenus par nos programmes d’établissement et d’intégration.

A.        Aperçu

La prestation des services d’établissement aux nouveaux arrivants incombe aux deux paliers de gouvernement, fédéral et provincial. C’est le gouvernement fédéral qui joue le rôle principal, mais l’article 8 de la LIPR autorise le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration à conclure des ententes avec les provinces. Des accords sur les programmes et services d’établissement ont ainsi été passés entre Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) et trois provinces — le Québec, la Colombie-Britannique et le Manitoba.

CIC ne dispense pas de services directement aux nouveaux arrivants. En effet, ce sont plutôt des organismes dits «  fournisseurs de services  » (FS) qui le font en son nom, à contrat et moyennant un financement de sa part. Les trois principaux programmes de financement sont : les Cours de langue pour les immigrants au Canada (CLIC), le Programme d’établissement et d’adaptation des immigrants (PEAI) et le Programme d’accueil¹. Comme son nom l’indique, le CLIC soutient l’enseignement de base de l’une des langues officielles du Canada aux immigrants adultes, dès que possible après leur arrivée. Le PEAI appuie les organisations qui administrent des programmes conçus pour aider les immigrants à s’intégrer dans la collectivité et leur faciliter l’accès à divers services, par exemple : services d’accueil et d’orientation; services de traduction et d’interprétation; conseils paraprofessionnels; aiguillage vers les principaux services d’aide; et activités liées au travail, dont les clubs de recherche d’emploi. Le PEAI finance également des projets de recherche, des séminaires et des conférences portant sur l’établissement et l’intégration, et il assure la formation de travailleurs spécialisés en établissement. Dans le cadre du Programme d’accueil, les nouveaux arrivants sont jumelés avec des Canadiens de longue date, afin de faciliter leur acclimatation. Les immigrants récents sont ainsi renseignés sur leur localité et sur les services qui y sont offerts, tout en mettant à profit leurs connaissances linguistiques. Les organisations peuvent recevoir des fonds pour recruter, former, jumeler et surveiller les Canadiens qui œuvrent dans ce programme en tant que bénévoles.

 Mentionnons aussi le Programme d’aide au réétablissement (PAR), qui dispense une aide financière à des immigrants en difficulté qui sont admissibles à des logements temporaires, ou encore à des fonds pour répondre à leurs besoins essentiels.

D’après le Rapport sur les plans et priorités, 2003-2004, CIC s’attend à dépenser environ 396 millions de dollars pour l’aide à l’établissement, à l’adaptation et à l’intégration, au cours de l’exercice actuel. Là-dessus, environ 164 millions de dollars seront versés au gouvernement du Québec en application de l’Accord Canada-Québec, tandis que 30 millions seront attribués au PEIA, 2,8 millions au Programme d’accueil, 100 millions au CLIC et 47 millions au PAR. Un autre montant de 45 millions de dollars sera transféré à la Colombie-Britannique et au Manitoba en conformité avec les ententes sur l’établissement entre ces provinces et CIC. Les organismes d’établissement sont parfois appuyés par d’autres ministères fédéraux et provinciaux. Par exemple, Développement des ressources humaines Canada finance des programmes de formation professionnelle pour nouveaux arrivants, et certains ministères provinciaux interviennent dans des secteurs précis.

B.        L’importance des services d’établissement

La prestation de services d’établissement représente un investissement important. S’il est vrai que les immigrants n’ont pas tous besoin d’aide en arrivant, beaucoup tirent profit des cours de langue, des formation préparatoires au travail et de divers autres services. Par ailleurs, il est à l’avantage des Canadiens que les nouveaux arrivants participent pleinement à la société. Les services d’établissement assurent une citoyenneté réussie, étape ultime du processus d’immigration.

C.        L’étude

Pour mener cette étude, le Comité s’est rendu dans toutes les capitales provinciales, ainsi qu’à Montréal et à Vancouver, et il a entendu 70 témoins, dont la plupart assurent directement des services d’établissement aux nouveaux arrivants. Leurs apports éclairés nous ont été très précieux. Le Comité souligne aussi le travail réalisé par la British Columbia Coalition for Immigrant Integration (BCCII), un organisme cadre qui représente plus de 70 organisations de services d’établissement et d’intégration en activité en Colombie-Britannique. En mai 2002, la BCCII a publié un aperçu de ce qu’elle considère comme les points forts et les points faibles des divers programmes d’établissement canadiens².

Aux yeux du Comité, il ressort clairement que, malgré un bon fonctionnement d’ensemble, les programmes d’établissement des immigrants accusent des lacunes. Les témoins que nous avons entendus sont généralement du même avis. Nous avons dégagé les sujets qui nous semblent les plus intéressants, sur lesquels nous proposons les commentaires et les recommandations qui suivent.

PROBLÈMES

À l’évidence, les parties prenantes s’entendent essentiellement sur les principaux obstacles à la réussite de l’intégration. Certes, les témoins concentraient souvent leurs commentaires sur des programmes ou des préoccupations spécifiques, mais certains sujets revenaient régulièrement dans leurs propos. Par exemple, la formation linguistique, l’accès à l’emploi et la constitution de collectivités d’accueil ont été mentionnés de façon récurrente dans des interventions concernant les divers programmes et services. Les problèmes liés à la non-reconnaissance des compétences et de l’expérience acquises à l’étranger ont également été cités à de nombreuses reprises, tandis que plusieurs témoins ont évoqué la discrimination à laquelle font face certains nouveaux arrivants. Nous avons voulu examiner ces questions de façon approfondie; de plus, nous dirons quelques mots du financement des programmes et de la coordination fédérale-provinciale, deux sujets de portée générale. Une meilleure coordination de la prestation des services d’établissement est manifestement nécessaire, et des ressources supplémentaires doivent y être consacrées.

A.        L’orientation et la prestation de conseils avant l’arrivée

La prestation de services conçus pour faciliter l’intégration commence dans les missions du Canada à l’étranger, où les candidats à l’immigration obtiennent des conseils et des documents d’orientation en vue de leur établissement. Dans quelques missions, depuis 1998, le programme Orientation canadienne à l’étranger (OCE) offre des séances d’information aux immigrants et réfugiés retenus comme résidents permanents. Les moyens étant limités, la priorité est accordée aux réfugiés, puis aux immigrants indépendants, et enfin aux membres de la catégorie des familles. Les modules d’OCE, de diverses longueurs — un, trois ou cinq jours — comportent une présentation du Canada et des renseignements sur divers sujets comme : la «  période d’établissement  »; l’emploi; les droits et responsabilités; le climat; la recherche d’un logement; la vie dans une société multiculturelle; le coût de la vie; et les études.

Certains témoins ont déploré la faible disponibilité et le contenu insuffisant de ces programmes. Des agences d’établissement affirment que nombreux sont leurs clients qui arrivent au Canada avec une information qui accuse des «  lacunes graves  ». Par exemple, beaucoup semblent n’avoir aucune idée des distances, et croire qu’un trajet en autobus de St. John’s à Vancouver prend quelques heures. Parallèlement, les travailleurs spécialisés en établissement sont souvent mal renseignés sur les nouveaux arrivants qui se présentent à leur porte. Leur planification de programme serait grandement facilitée s’ils étaient prévenus à l’avance des besoins auxquels ils seront appelés à répondre.

Le Comité estime qu’il serait bon de mettre en place un programme visant à faciliter les échanges d’information entre les travailleurs spécialisés en établissement en place au Canada et les agents des visas en poste à l’étranger. Selon certains témoins, des dispositions pourraient être prises pour que des agents des visas rendent visite aux agences d’établissement et que des travailleurs spécialistes de l’établissement se rendent dans des bureaux des visas à l’étranger. Cela pourrait aider les deux groupes à remplir leurs fonctions respectives.

RECOMMANDATION 1

Citoyenneté et Immigration Canada devrait élargir et enrichir le programme d’Orientation canadienne à l’étranger et l’offrir à toutes les catégories d’immigrants.

RECOMMANDATION 2

Citoyenneté et Immigration Canada devrait élaborer un programme visant à faciliter les échanges d’information entre les agents des visas en poste à l’étranger et les responsables de l’établissement des immigrants au Canada. Ce programme renseignerait les agents des visas sur les défis que pose l’établissement dans telle ou telle région et donnerait aux organismes d’établissement des renseignements pouvant les aider à prévoir les besoins de leurs futurs clients.

Certains FS fournissent déjà des conseils avant l’arrivée. Par exemple, ceux qui s’occupent de recruter des membres de communautés précises à l’étranger au nom d’un programme des candidats d’une province peuvent organiser des contacts avec des personnes-ressources du monde de l’emploi ou des affaires, ou encore organiser des visites exploratoires. D’autres organisations d’établissement, sans offrir directement des conseils aux futurs immigrants, sont prêtes et aptes à donner des renseignements à ceux qui se destinent à leur collectivité. Les provinces auraient aussi un rôle à jouer à cet égard, surtout celles qui recrutent activement des immigrants par le truchement du Programme des candidats des provinces.

RECOMMANDATION 3

Il faudrait que les agents des visas et les représentants des provinces en poste à l’étranger donnent des renseignements aux candidats retenus pour devenir résidents permanents, afin que ceux-ci puissent entrer en contact avec des agences d’établissement et d’autres organismes qui aident les immigrants dans les régions où ils entendent s’établir. Il serait bon d’encourager les provinces qui n’ont pas de représentants à l’étranger à faire leur promotion de cette façon.

B.        L’exécution des programmes au Canada : responsabilité fédérale et/ou provinciale?

Le Canada et le Québec ont des ententes officielles en matière d’immigration depuis 1971, et c’est l’entente fédérale-provinciale conclue avec cette province qui est la plus complète. Aux termes de l’Accord Canada-Québec de 1991, la province a pris entièrement en charge les services d’établissement et d’intégration dispensés sur son territoire et reçoit à cette fin un financement fédéral établi selon la formule contenue dans l’Accord. Les services de réception et d’intégration offerts au Québec doivent équivaloir à ceux fournis par le gouvernement fédéral dans les autres parties du pays.

Au milieu des années 1990, le gouvernement fédéral a mené une grande étude sur son rôle en matière d’établissement. L’Initiative de renouvellement de l’établissement a débouché sur une nouvelle façon d’envisager la prestation des services aux nouveaux arrivants. Plus précisément, il a été décidé que la responsabilité de l’administration des fonds d’établissement fédéraux serait transférée aux provinces. La conclusion d’ententes avec les provinces, prévoyait-on, réduirait le chevauchement administratif, tandis que la coordination entre les services d’établissement et les autres services locaux s’améliorerait.

Des ententes en la matière ont été signées avec la Colombie-Britannique et le Manitoba, mais les choses en sont restées là. La Colombie-Britannique a conclu, en 1998, une entente quinquennale par laquelle elle assumait l’entière responsabilité de la conception et de la prestation des programmes d’établissement. Le Manitoba a fait de même à la suite d’une entente conclue en 1998. Cette province est responsable de l’orientation et des conseils en matière d’établissement, de la formation linguistique des adultes, des services d’accès au marché du travail ainsi que d’une aide qui permettra à d’autres organisations de fournir des services accessibles aux nouveaux arrivants et favorisant leur intégration.

Dans ces provinces, le gouvernement fédéral continue néanmoins de jouer un rôle important en matière d’établissement. CIC verse des fonds, mais aussi :

•	il continue d’assurer un soutien du revenu et des services essentiels immédiats aux réfugiés réinstallés en provenance de l’étranger;

•	il est responsable des services «  Bienvenue au Canada  » aux principaux points d’arrivée;

•	il effectue des recherches et des évaluations portant sur l’établissement et l’intégration des nouveaux arrivants.

Le problème global de l’administration des services d’établissement a été soulevé tout au long des audiences du Comité. Divers aspects particuliers des programmes sont traités plus loin dans ce rapport. Disons déjà que l’opinion générale semble coïncider avec les objectifs de l’Initiative de renouvellement de l’établissement : les provinces devraient jouer un rôle plus grand dans la prestation de ces services, et le gouvernement fédéral devrait être responsable de la coordination et du contrôle de la qualité. Par ailleurs, dès lors que les provinces commencent à assumer des responsabilités supplémentaires en matière d’établissement, l’importance de normes nationales claires se fait plus évidente. On nous a aussi répété souvent que les normes des programmes variaient considérablement d’un point à l’autre du pays. La British Columbia Coalition for Immigrant Integration, à la suite de son enquête nationale sur les services linguistiques et d’établissement, estime que certaines régions s’en tirent haut la main, mais que la plupart affichent une performance médiocre, voire inacceptable.

Les témoins souhaitent aussi une meilleure coordination entre les ministères fédéraux et provinciaux qui s’occupent des services d’établissement. L’absence de coordination a, selon certains de nos interlocuteurs, entraîné des lacunes dans les services. Il faut dire que CIC, Développement des ressources humaines Canada, Patrimoine canadien, Industrie Canada et toute une série de ministères provinciaux sont parties prenantes dans le financement des services d’établissement.

RECOMMANDATION 4

Pour combler les lacunes dans les services, il faudrait que Citoyenneté et Immigration Canada mette au point une meilleure stratégie de coordination applicable aux divers ministères fédéraux et provinciaux qui participent à la prestation des services d’établissement. Il serait bon d’encourager les provinces qui n’ont pas conclu d’entente sur l’établissement avec le gouvernement fédéral à prendre un arrangement de ce genre.

C.        Le financement et l’administration des programmes

Presque tous les témoins estiment insuffisant le montant total du financement de l’établissement. D’après des témoins, même si le nombre d’arrivées a augmenté au cours des cinq dernières années, le financement des programmes d’établissement est demeuré le même. Selon le Comité, il faudrait que les ressources débloquées soient suffisantes pour répondre à l’accroissement des niveaux d’immigration. Comment le Canada peut-il espérer récolter les avantages d’une augmentation de l’immigration s’il n’accroît pas le financement de l’établissement?

Rappelons ici que les immigrants eux-mêmes fournissent un apport financier lorsqu’ils versent, avant leur arrivée au pays, les droits exigibles pour le traitement de leurs demandes, ainsi que pour l’établissement. Comme l’ont souligné plusieurs témoins, au cours de l’exercice financier 2000-2001, les immigrants ont versé 297,3 millions de dollars en droits pour le traitement des demandes, et 166,9 millions de dollars en droits pour l’établissement, soit au total 464,2 millions. Les dépenses du gouvernement du Canada au titre de l’établissement et de l’intégration au cours le la même période ont été de 336,4 millions. Le Comité note également que les dépenses d’établissement, en pourcentage des dépenses totales de CIC, sont en déclin puisqu’elles sont passées de 46 % en 1997-1998 à 41 % en 2000-2001. Selon le rapport sur les plans et les priorités le plus récent, en 2003-2004, la promotion de l’intégration des nouveaux arrivants représentera 37 % des dépenses prévues.

Lorsque le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration a comparu devant le Comité en mai 2003, il a indiqué que l’établissement des immigrants coûtait environ 3 000 $ par personne. Entre 225 000 et 245 000 nouveaux arrivants sont attendus cette année, et les dépenses prévues par le gouvernement en matière d’établissement ne s’approchent même pas du niveau voulu.

Des témoins ont informé le Comité des problèmes qu’un financement insuffisant entraîne pour de nombreux nouveaux arrivants. Par exemple, les prêts de transport du PAR sont à l’origine d’un fardeau financier de plus en plus lourd pour de nombreuses familles de réfugiés, a-t-on souligné. S’il disposait de fonds plus importants pour l’établissement, ce mécanisme pourrait se transformer en un programme de subvention. Comme nous le dirons plus bas, d’autres programmes ont également besoin de moyens bien supérieurs.

RECOMMANDATION 5

Le financement global des programmes d’établissement devrait être augmenté en fonction de l’accroissement du nombre d’arrivées d’immigrants, en calculant, à titre de repère, que 3 000 $ par nouvel arrivant doivent être consacrés aux services d’établissement

De nombreux témoins ont aussi exprimé de l’inquiétude quant à la façon dont CIC répartit les fonds. Nous croyons savoir que la formule nationale de financement fait actuellement l’objet d’un examen. Le Comité est d’accord pour dire que des changements s’imposent.

Une grande partie des fonds d’établissement sont versés selon le pourcentage des immigrants destinés à chacune des provinces par rapport au nombre total des arrivants. Les FS qui ont parlé de cette question ont souligné que ce calcul pouvait aboutir à une diminution des fonds versés à une province, alors même que le nombre des immigrants qui s’y destinent augmente. Par exemple : la Colombie-Britannique reçoit de plus en plus d’immigrants chaque année, mais, étant donné que le pourcentage de ces nouveaux arrivants baisse, le montant du transfert diminue. La province reçoit donc moins d’argent pour accueillir plus de personnes

RECOMMANDATION 6

Citoyenneté et Immigration Canada devrait tenir des discussions avec les fournisseurs de services et avec les provinces, afin de déterminer quels seraient les modèles de financement les plus appropriés pour les services d’établissement. Dans la révision de la formule nationale de financement, Citoyenneté et Immigration Canada devrait envisager d’adopter un modèle qui fasse en sorte que des services d’établissement essentiels soient offerts dans toutes les régions.

Les FS des petites provinces pensent que le modèle de financement actuel repose sur la théorie des «  économies d’échelle  ». Cette idée est valable lorsqu’il s’agit d’une province populeuse, mais elle ne se vérifie pas dans les régions de faible immigration. De fait, les coûts de fonctionnement de base des organismes qui desservent une petite clientèle d’immigrants et de réfugiés ne sont pas toujours couverts. À l’Île-du-Prince-Édouard, avons-nous appris, le seul responsable de l’établissement des immigrants pour la totalité de la province, même s’il reçoit des fonds à la fois au titre du PAR et du PEIA, n’est appuyé financièrement que pour exercer à temps partiel. Nous croyons savoir que l’Île-du-Prince-Édouard, et d’autres provinces peut-être, sont en train d’étudier le modèle de financement du Ministère. Le Comité espère que CIC accueillera favorablement leurs recommandations. De toute façon, si nous souhaitons encourager les immigrants à s’établir dans l’ensemble du Canada, il faut manifestement prévoir des ressources en conséquence. Le modèle de financement actuel prend des allures de cercle vicieux : les régions où l’immigration est faible reçoivent un financement limité au titre de l’établissement et, par conséquent, ne peuvent guère offrir de services susceptibles d’attirer et de garder des immigrants.

L’actuelle formule de financement empêche presque complètement les organismes d’établissement situés dans ces régions de planifier à long terme. Il arrive souvent que leurs frais de fonctionnement de base ne soient pas couverts et certains programmes sont au bord de la disparition. Aussi, le Comité est-il d’avis que des arrangements de financement pluriannuels doivent être prévus pour leur assurer une certaine stabilité. Certains pourvoyeurs de services agissant dans des zones où l’immigration est forte ont indiqué que non seulement ils doivent consacrer beaucoup de temps aux divers mécanismes comptables des multiples bailleurs de fonds, mais ils sont constamment obligés de soumettre de nouvelles demandes pour maintenir le bon fonctionnement courant de programmes confirmés. Ces interlocuteurs demandent instamment qu’un financement pluriannuel stable soit mis à la disposition des organismes qui ont fait leurs preuves.

RECOMMANDATION 7

Le financement des services d’établissement devrait être assez souple pour prendre en compte les besoins des régions de faible immigration et être suffisant pour couvrir les frais de fonctionnement de base des organismes d’établissement.

RECOMMANDATION 8

Citoyenneté et Immigration Canada devrait chercher à conclure des accords de financement pluriannuels qui assureraient la stabilité aux fournisseurs de services et leur permettraient de planifier à long terme.

Certains témoins, en Colombie-Britannique, ont exprimé des réserves quant à l’actuelle méthode employée pour transférer les fonds destinés à l’établissement entre le gouvernement fédéral et la province. Ils sont d’accord sur le principe de l’entente fédérale-provinciale, mais estiment qu’il faudrait imposer à la province des obligations plus strictes en matière de reddition des comptes. Le Comité a appris que 48 % des fonds versés au titre des services d’établissement aboutissent en fait dans le revenu général de la province. Pour faire en sorte que ces sommes soient réellement dépensées aux fins de l’intégration des nouveaux arrivants, comme l’a dit l’un des témoins, il faudrait imposer des conditions.

RECOMMANDATION 9

Citoyenneté et Immigration Canada doit veiller à ce que les fonds transférés aux provinces à des fins d’établissement soient dépensés dans des programmes d’établissement précis et imposer des règles de reddition des comptes, afin que les fonds ne soient pas détournés vers d’autres programmes provinciaux.

Autre doléance souvent répétée : le Ministère s’adonnerait à une sorte de «  microgestion  » des programmes dispensés par les fournisseurs de services. Les «  ententes de contribution  » précisent exactement quels sont les services couverts, et tout écart par rapport au détail des crédits prévus provoque des complications administratives. Selon un témoin, il est arrivé une fois que l’absence de pièce justificative concernant la somme d’un dollar, dépensée dans un parcomètre, entraîne des heures de travail pour le personnel de l’organisme d’établissement et de CIC. Un autre témoin a évoqué la difficulté de faire financer une forme de service, très souvent demandée ces derniers temps : l’aide pour remplir les formulaires de demande de la nouvelle carte de résident. Il a été proposé que, tout en maintenant les actuels programmes de financement — dont la plupart des témoins conviennent qu’ils fonctionnent bien — le Ministère envisage d’établir ses contrats en fonction des résultats. Au lieu d’examiner à la loupe chaque ligne des dépenses déclarées, on devrait tenir compte des résultats finals et laisser aux fournisseurs de services une certaine souplesse face aux besoins distinctifs de leur clientèle.

RECOMMANDATION 10

Dans le cadre d’un projet-pilote, Citoyenneté et Immigration Canada devrait conclure avec les organismes d’établissement confirmés des contrats visant la fourniture de services d’intégration et d’établissement en précisant les résultats finals à atteindre et en laissant aux organismes la souplesse nécessaire pour déterminer eux-mêmes la manière de servir au mieux leur clientèle. Il faudrait ensuite mesurer les résultats et voir s’ils se sont améliorés malgré une surveillance administrative moins serrée de la part de CIC, sans relâchement toutefois de la responsabilité comptable

D.        L’admissibilité aux programmes

Selon CIC, c’est au cours de la première année que les nouveaux arrivants auront le plus probablement besoin d’aide à l’établissement. Les services peuvent être offerts pendant une période allant jusqu’à trois ans, si nécessaire. Toutefois, les représentants des FS indiquent que beaucoup de leurs clients ne sont admissibles à des services d’établissement que pendant l’année qui suit leur arrivée au Canada. Il est vrai, disent ces témoins, que pour beaucoup cela suffit, mais pour bon nombre d’arrivants, ce n’est pas le cas. Selon nous, les délais devraient être plus souples. Certes, beaucoup de nouveaux arrivants n’ont guère besoin d’aide, voire pas du tout, mais nombreux sont ceux qui exigeront une soutien prolongé. Le «  Pebbles in the Sand Program  » de Calgary montre bien à quel point les besoins des immigrants peuvent varier. Destiné aux immigrantes sans instruction, il jouit d’une notoriété internationale et d’un succès remarquable. Soixante-dix pour cent des femmes qui y ont participé ont soit trouvé un travail soit poursuivi des études, alors que la majorité d’entre elles avaient fréquenté l’école entre 0 et 3 ans. Ce programme montre que les délais d’admissibilité trop rigides s’avèrent parfois arbitraires et mal avisés, car certaines personnes n’ont besoin d’aucune aide pour s’intégrer tandis que d’autres n’ont même pas appris comment apprendre.

RECOMMANDATION 11

Il faudrait prévoir plus de souplesse dans la détermination du délai pendant lequel les personnes demeurent admissibles à tel ou tel service, cette détermination étant fondée avant tout sur l’analyse des besoins des clients effectuée par le fournisseur de services.

Les caractéristiques des personnes admissibles aux services constituent un autre sujet important de préoccupation. Certains groupes comme les demandeurs d’asile et les travailleurs domestiques qui bénéficient du Programme concernant les aides familiaux résidants ne sont en général pas admissibles aux programmes et aux services d’établissement financés par le gouvernement fédéral. Selon le Comité, ces restrictions devraient être réexaminées.

Pour les demandeurs d’asile en attente d’une décision, cette non-admissibilité pose problème. Vu les actuels arriérés à la Commission de l’immigration et du statut de réfugié, il faut souvent compter un an ou plus avant qu’une demande d’asile soit entendue. Dans l’intervalle, d’une façon générale, les demandeurs n’ont pas accès aux services d’établissement. Ce n’est qu’en Colombie-Britannique que les demandeurs d’asile peuvent recevoir une formation linguistique financée par le gouvernement fédéral. Étant donné qu’un peu plus de 50 % d’entre eux sont acceptés, il est inquiétant de penser que de si nombreuses personnes à qui la résidence permanente sera octroyée un jour ne reçoivent pas plus de services d’établissement au cours de la période d’un an ou deux qui suit leur arrivée au Canada. De plus, beaucoup de personnes qui pourraient ne pas être reconnues comme réfugiés au sens de la Convention pourraient demeurer au Canada en toute légalité selon d’autres modalités

RECOMMANDATION 12

Le Comité recommande que les demandeurs d’asile soient admissibles à des services d’établissement qui leur permettront de mieux subvenir à leurs besoins en attendant que leur demande fasse l’objet d’une décision.

Le Comité a également appris que les travailleurs domestiques qui viennent au Canada dans le cadre du Programme concernant les aides familiaux résidants ne sont pas admissibles aux services d’établissement. À notre avis, il s’agit là d’un manque de prévoyance, car la plupart de ces personnes obtiennent le statut de résident permanent après quelque temps. Le Comité pense aussi que le fait de donner aux aides familiaux l’accès à ces services pourrait aider à résoudre les problèmes d’isolement et d’abus dont souffrent certains d’entre eux.

RECOMMANDATION 13

Le Comité recommande que les aides familiaux résidants soient admissibles aux services d’établissement.

E.        La formation linguistique

Le Comité a appris qu’il existait des variantes importantes entre les niveaux de la formation linguistique, d’un bout à l’autre du pays. La formation linguistique de niveau avancé financée par le gouvernement fédéral n’est disponible qu’au Manitoba. Dans les provinces atlantiques, le niveau intermédiaire est limité, et en Colombie-Britannique, les cours de langue ne sont offerts qu’à l’échelon élémentaire. De l’avis du Comité, il y aurait lieu de soutenir la prestation de cours de langue avancés partout au pays.

RECOMMANDATION 14

Citoyenneté et Immigration Canada devrait faire en sorte que des cours de langue de niveau plus élevé soient offerts aux nouveaux arrivants partout au pays et veiller à faire appliquer des normes nationales.

Certains témoins ont signalé l’absence de formation linguistique axée expressément sur l’obtention d’un emploi. Le CLIC vise l’acquisition de compétences linguistiques générales, mais, selon certains témoins, il faudrait y ajouter une formation linguistique destinée au milieu de travail. Puisque l’obtention d’un emploi est manifestement l’un des aspects essentiels d’un établissement et d’une intégration réussis, le Comité souscrit à l’idée que la formation linguistique devrait viser expressément cet objectif.

RECOMMANDATION 15

Le Comité recommande qu’un financement du CLIC soit consacré à des programmes de formation linguistique expressément axés sur l’obtention d’un emploi.

F.         Emploi : La reconnaissance des titres de compétence et de l’expérience acquis à l’étranger

La non-reconnaissance des titres de compétence et de l’expérience acquis à l’étranger est depuis longtemps un obstacle notoire à l’établissement. De fait, le Comité a déjà abordé cette question dans des rapports antérieurs, notamment dans son étude sur le traitement des visas intitulé Attirer les immigrants, parue en juin 2002, et dans son étude du nouveau Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, parue en mars 2002 sous le titre Bâtir un pays. De même, la question est venue sur le tapis lors de notre examen du projet de loi C-11, Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés. À ce moment, la disposition suivante concernant l’immigration  a été ajoutée à l’article 3, en tant qu’objectif de la Loi:

j) de veiller, de concert avec les provinces, à aider les résidents permanents à mieux faire reconnaître leurs titres de compétence et à s’intégrer plus rapidement à la société.

Au cours des audiences que nous avons tenues un peu partout au pays en février 2003, de nombreux témoins ont encore une fois soulevé les problèmes que rencontrent les travailleurs qualifiés qui arrivent au Canada en espérant trouver du travail dans leur profession ou leur métier et qui constatent que les exigences d’attribution des permis les empêchent de le faire. Parmi ces témoins, ceux qui s’occupent plus particulièrement d’orientation en matière d’emploi estiment qu’il s’agit là de leur première préoccupation. Une représentante d’une organisation FS établie depuis longtemps, a déclaré que son groupe en était arrivé à conclure que, à cause des obstacles à l’accréditation, une bonne instruction ne constituait pas un avantage et ne semblait pas être utile aux immigrants récents. Si cela est effectivement le cas, tout le processus de sélection des travailleurs qualifiés, avec l’accent qu’il met sur les études supérieures, semble faire fausse route. Un témoin, qualifie même d’immorale la politique canadienne qui consiste à recruter des immigrants très instruits pour ensuite les empêcher de travailler dans le domaine où ils possèdent un savoir-faire.

Il est important de donner aux futurs immigrants tous les renseignements relatifs à l’obtention de l’autorisation d’exercer leur profession avant qu’ils déménagent au Canada. Le Comité croit savoir qu’un formulaire de déclaration générale est prévu pour les mettre au courant de ce problème. Les personnes acceptées en tant que résidents permanents peuvent avoir à signer le formulaire IMM 1455, confirmant qu’elles comprennent que les exigences provinciales d’attribution des permis peuvent les empêcher de travailler dans leur domaine actuel de spécialisation.

Certes, il est très utile de fournir de tels renseignements, mais le Comité estime qu’il serait de loin préférable de compléter ce système d’avertissement par un programme, mené au Canada, qui faciliterait la reconnaissance des titres et de l’expérience acquis à l’étranger. Dans une étude récente, le Conference Board du Canada affirme que plus de 500 000 Canadiens gagneraient entre 4,1 et 5,9 milliards de dollars de plus chaque année si leur expérience et leurs titres de compétence étaient reconnus dans leurs milieux de travail. Le motif le plus important de la «  non-reconnaissance des connaissances acquises  » serait, selon ce document, la non-reconnaissance des titres acquis à l’étranger. Nous rappelons à ce sujet les conclusions exposées par le Comité permanent du développement des ressources humaines de la Chambre des communes dans son rapport de juin 2002, Promouvoir l’égalité dans les secteurs de compétence fédérale : examen de la Loi sur l’équité en matière d’emploi. S’agissant de la reconnaissance des titres de compétence acquis à l’étranger, ce comité a clairement affirmé qu’une démarche nationale coordonnée était nécessaire à la résolution de ce problème.

Comme le souligne notre rapport de juin 2002, le gouvernement de l’Australie a créé des bureaux qui coordonnent l’évaluation des titres et compétences acquis à l’étranger au nom de leurs gouvernements fédéral, étatiques et territoriaux, de même que des divers organismes professionnels indépendants. Le Comité recommande au gouvernement fédéral du Canada d’établir un bureau analogue. L’actuelle sous-utilisation des ressources humaines joue à l’encontre des objectifs d’immigration du pays et, en particulier, des objectifs de nos programmes pour les immigrants «  qualifiés  » et de notre Programme des candidats d’une province. De plus, et c’est tout aussi important, les personnes en cause sont elles aussi affectées (le détenteur d’un doctorat qui est obligé de conduire un taxi, par exemple). Ce problème peut entraîner des conséquences non négligeables pour la santé mentale des nouveaux arrivants.

Certains témoins ont fait des suggestions précises en vue d’inciter les employeurs qui, autrement, pourraient ne pas souhaiter embaucher des professionnels et des gens de métier formés à l’étranger. À notre avis, cette question mérite qu’on s’y arrête davantage. Il y a lieu d’examiner diverses possibilités, comme des programmes d’internat ou des allégements fiscaux. Des incitations s’adressant aux travailleurs eux-mêmes, par exemple des prêts à des fins de formation ou de recyclage, devraient aussi être envisagées.

Enfin, le Comité souhaite attirer l’attention sur les coûts associés au processus d’accréditation. Dans certains domaines, nous en sommes conscients, il est difficile d’empêcher que le fardeau financier d’un perfectionnement éducationnel et les dépenses analogues ne reposent sur les épaules de la personne qui souhaite être accréditée. Toutefois, nous estimons qu’un bureau de coordination central constituerait une première étape utile pour mesurer objectivement la nécessité des exigences imposées par certaines associations. À tout le moins, cela permettrait de définir quels sont les coûts et les obstacles associés à l’obtention de permis dans les professions et les corps de métier. Selon certains témoins, beaucoup d’exigences, arbitraires et inutiles, seraient peut-être inspirées par une sorte de racisme systémique. Le Comité pense qu’un bureau national de coordination aiderait à déterminer si tel ou tel organisme d’attribution des permis s’appuie sur des critères qui n’ont pas de lien objectif avec leur mandat de protection du consommateur.

Enfin, le Comité rappelle qu’à l’issue de la Conférence nationale sur l’immigration tenue à Winnipeg en octobre 2002, il avait été convenu que les gouvernement fédéral, provinciaux et territoriaux s’efforceraient de mettre en place des partenariats avec les secteurs privé et bénévole ou d’améliorer ceux qui existent, afin de surmonter les obstacles qui s’opposent à la reconnaissance des titres de compétence acquis à l’étranger. Il est essentiel que ce processus soit mené le plus vite possible, de sorte que le «  gaspillage de cerveaux  » se transforme en un «  afflux de cerveaux  ».

RECOMMANDATION 16

Le groupe de travail fédéral-provincial-territorial chargé d’étudier la reconnaissance des titres de compétence acquis à l’étranger devrait réaliser sa mission le plus vite possible.

RECOMMANDATION 17

Le Comité recommande que Citoyenneté et Immigration Canada établisse immédiatement un bureau chargé de faciliter les évaluations concernant les professions et métiers, ainsi que les modalités d’accréditation des immigrants.

RECOMMANDATION 18

Le gouvernement du Canada devrait fournir davantage de soutien et d’aide aux travailleurs formés à l’étranger, en créant des programmes de prêts et d’internats, et par d’autres moyens.

G.        La santé

Il peut être difficile pour n’importe qui de s’adapter à un nouveau pays, mais pour certains, c’est tout un défi. La plupart des témoins qui ont abordé cette question ont expressément évoqué les réfugiés qui souffrent d’un syndrome de stress post-traumatique et les problèmes de santé mentale auxquels ils font face. Certes, des moyens sont généralement mis à leur disposition par les services de santé provinciaux, mais, selon certains, on pourrait faire davantage pour aider ceux qui en ont besoin

 Le Programme fédéral de santé intérimaire prend en charge les frais de santé d’urgence et de santé essentiels des demandeurs d’asile et de certaines catégories de réfugiés qui n’ont pas beaucoup de ressources financières, en attendant qu’ils aient accès aux soins de santé provinciaux. Selon le Comité, un financement au titre des problèmes de santé mentale devrait être rendu disponible par le truchement de ce programme. De plus, il est important que les services d’établissement soient assurés selon des modalités qui tiennent compte des besoins particuliers des personnes qui ont subi des persécutions, des tortures et d’autres sévices.

RECOMMANDATION 19

Les programmes d’établissement et les évaluations des besoins de la clientèle devraient tenir compte des problèmes de santé mentale et, en particulier, des besoins des réfugiés et autres nouveaux arrivants souffrant de problèmes liés au stress.

RECOMMANDATION 20

Citoyenneté et Immigration Canada doit veiller à ce que le Programme fédéral de santé intérimaire prenne en compte les besoins en matière de santé mentale des personnes qui se sont enfuies de leur pays d’origine pour échapper à des persécutions, ou qui ont été forcées d’en partir pour d’autres raisons.

RECOMMANDATION 21

Il faudrait financer la formation de professionnels locaux de la santé mentale au traitement des problèmes que rencontrent les immigrants et les réfugiés, notamment le syndrome de stress post-traumatique. Cette formation devrait comporter une sensibilisation aux différences culturelles.

H.        Le racisme et la discrimination

Certes, la société canadienne a beaucoup progressé au cours des 50 dernières années, mais les manifestations de racisme et de xénophobie persistent et elles sont lourdes de conséquences pour les nouveaux Canadiens. Le traitement réservé par un petit nombre de nos concitoyens aux réfugiés et aux demandeurs d’asile, en particulier après les événements du 11 septembre 2001, s’avère particulièrement inquiétant. À ce sujet, il est utile de reproduire ici le passage suivant de notre rapport de décembre 2001 intitulé Rapprochements transfrontaliers :

Le Comité tient à rappeler l’engagement du Canada d’assurer la protection des personnes qui demandent l’asile. Les critiques irréfléchies et non fondées contre le système canadien d’accueil des réfugiés n’étaient pas rares avant le 11 septembre, mais elles ont augmenté sensiblement depuis. Il existe des cas isolés de personnes indésirables qui sont entrées au Canada en exploitant le système de revendication du statut de réfugié, mais le Comité est convaincu que presque tous les demandeurs du statut, y compris ceux dont la demande est finalement rejetée, ne représentent aucun danger pour les Canadiens. Il est bien sûr prudent de multiplier les contrôles de sécurité vis-à-vis toutes les personnes qui entrent au Canada, mais il ne faut pas oublier que les demandeurs du statut de réfugié constituent une infime partie — moins d’un dixième de 1 % — des personnes qui entrent au Canada chaque année.

Le Comité, tout particulièrement dans le contexte de ses travaux concernant la sécurité de la frontière, a également pris note du problème du profilage racial. À notre avis, une meilleure sensibilisation du public s’impose pour contrer certains des mythes et stéréotypes qui circulent.

RECOMMANDATION 22

Pour lutter contre le racisme et la xénophobie, et pour promouvoir l’intégration et le sentiment d’appartenance, le gouvernement fédéral devrait lancer une campagne de sensibilisation du public, afin de renseigner les gens sur les immigrants et les réfugiés et sur la contribution économique, sociale et culturelle qu’ils apportent au Canada. Le gouvernement fédéral devrait aussi suivre de près le dossier des crimes haineux et des poursuites judiciaires qui s’y rapportent et faire rapport de ses constatations au Parlement.

I.          La répartition géographique des immigrants

Même dans les régions où le chômage était autrefois considéré comme le premier défi à relever, selon les témoins, c’est maintenant le manque de main-d’œuvre qui constitue le problème le plus grave. Les immigrants créent des emplois et comblent les lacunes du marché du travail, ce qui entraîne un «  afflux de cerveaux  », selon l’expression de certains témoins. Dans les régions où l’immigration est plus faible, les immigrants qui réussissent servent également à attirer d’autres personnes provenant du même pays. Certes, l’immigration n’est pas la réponse à tous les maux, mais la plupart des témoins que le Comité a entendus étaient nettement d’avis qu’elle constitue une partie importante de la solution à long terme des besoins démographiques du Canada.

Comme nous l’avons dit plus haut, il importe que les moyens consacrés à l’établissement dans les régions d’immigration faible reçoivent la priorité, si nous voulons que les nouveaux arrivants s’installent et demeurent dans ces régions. Un financement fondé uniquement sur le nombre d’immigrants qui se trouvent déjà dans une province ne convient pas, et nous recommandons l’instauration d’un seuil minimal applicable au soutien financier de base des organismes d’établissement.

 Le Comité est d’avis qu’il est nécessaire de soutenir aussi les collectivités locales. Des voisins accueillants encourageront les nouveaux arrivants à demeurer dans les régions où l’immigration est faible et favoriseront un sentiment d’appartenance qui améliorera les chances d’une intégration réussie. Il faudrait encourager les partenariats entre les membres des collectivités, le Ministère et les FS, dans le but de faciliter l’établissement des arrivants .

RECOMMANDATION 23

Le gouvernement du Canada devrait envisager la prise de moyens supplémentaires pour inciter les immigrants à s’établir dans des régions de faible immigration, par exemple :

•	Accorder à ceux qui s’établissent dans ces régions une dispense ou un remboursement du droit exigé pour l’établissement3 ;

•	Consentir des crédits d’impôt;

•	Offrir des programmes de prêts.

RECOMMANDATION 24

Citoyenneté et Immigration Canada devrait faciliter la participation active des membres de la collectivité locale d’accueil dans le processus d’établissement et d’intégration.

Les témoins qui ont comparu devant le Comité ont également évoqué la question de l’établissement des francophones à l’extérieur du Québec et du développement de ces communautés de langue française. Manifestement, les services d’établissement destinés aux francophones sont insuffisants dans la majeure partie du pays. Par exemple, le Comité a été un peu étonné du nombre d’exposés soumis par des immigrants francophones installés en Alberta qui ont critiqué l’absence de ressources en langue française. Notre comité a amendé l’article 3 de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, afin d’y ajouter l’élément suivant parmi les objectifs de la stratégie d’immigration du Canada : b.1) de favoriser le développement des collectivités de langues officielles minoritaires au Canada. La réalisation de cet objectif doit faire l’objet d’une action plus vigoureuse.

RECOMMANDATION 25

Citoyenneté et Immigration Canada devrait augmenter les moyens destinés expressément à faire en sorte que les services d’établissement soient disponibles en français dans les régions dont on sait qu’elles possèdent une minorité francophone immigrée.

J.         Les enfants immigrants

Les enfants immigrants peuvent rencontrer des problèmes d’établissement spécifiques. Au-delà des difficultés «  ordinaires  » auxquelles sont confrontés la plupart des enfants — pression des pairs, tribulations des années d’adolescence et soucis scolaires — beaucoup de jeunes immigrants sont en plus obligés de s’acclimater à une culture et une langue nouvelles. Certes, on croit communément que les enfants s’adaptent mieux que les adultes à un nouveau milieu. Toutefois, selon certains témoins, il faudrait faire davantage pour encourager le développement des jeunes qui arrivent au pays et augmenter les programmes visant expressément leurs besoins. Ce travail doit prendre en compte la famille comme un tout. Le Comité est favorable à l’élaboration de programme qui répondront aux besoins des familles avec enfants.

RECOMMANDATION 26

Le Comité recommande que Citoyenneté et Immigration Canada encourage les organismes d’établissement à créer des programmes destinés aux enfants immigrants et à leurs familles, ou à amplifier ceux qui existent, et que ce ministère prévoie le financement nécessaire à cette fin.

K.        Le mécanisme global

Le Comité est d’avis que les actuels véhicules de financement du PEAI, du PAR et du CLIC sont bons dans l’ensemble. Comme nous l’avons dit dans nos commentaires et recommandations précédents, certains ajustements du mécanisme de financement sont nécessaires pour que notre système d’établissement continue de se développer et de s’améliorer. Toutefois, le Comité est d’avis qu’il faudrait assurer une meilleure continuité des rouages : entre l’évaluation des besoins, la formation linguistique, la formation en vue d’un emploi et, au bout du compte, l’intégration complète dans la société canadienne. La facilitation et la coordination d’un processus plus uniforme et mieux intégré dans chacune des provinces est une tâche qui revient idéalement à CIC, et c’est un objectif que le Ministère devrait viser.

RECOMMANDATION 27

Citoyenneté et Immigration Canada devrait collaborer avec les fournisseurs de services, afin d’élaborer des modèles d’établissement qui répondent aux besoins des nouveaux arrivants, à partir de l’étape de l’évaluation initiale jusqu’à celle de l’intégration complète dans la société canadienne et de l’acquisition de la citoyenneté.

L.         Les travailleurs de l’établissement

Les conditions de travail dans le secteur de l’établissement ne sont pas comparables à celles des autres secteurs des services sociaux. Pour certains témoins, la situation s’apparente à une exploitation du secteur bénévole. Pour d’autres, les organismes d’établissement ont de la difficulté à recruter et à garder des employés, alors que beaucoup d’entre eux travaillent à plein temps mais ne sont payés que comme employés à temps partiel. Le Comité est très conscient que, si le gouvernement souhaitait assurer directement les services qui sont actuellement rendus par les FS, il lui en coûterait beaucoup plus cher.

RECOMMANDATION 28

Citoyenneté et Immigration Canada devrait effectuer un examen des traitements et rémunérations qui ont cours dans le secteur de l’établissement, en vue de garantir une compétitivité de celui-ci avec le reste du marché du travail.

CONCLUSION

La prestation de services d’établissement de qualité, facilement accessibles et bien coordonnés est un investissement dans notre avenir. Le cadre nécessaire pour le développement et l’élargissement de ces programmes existe déjà au Canada, et nous croyons que le CLIC, le PEAI, le PAR et le Programme d’accueil sont dans l’ensemble bien conçus. Malheureusement, il sont insuffisamment financés et ce manque de moyens doit être corrigé.

Le Comité a été très impressionné par les personnes courageuses et dévouées, membres de la communauté des services d’établissement, qui ont pris le temps d’exprimer leurs vues. Manifestement, les outils essentiels pour attirer, soutenir et retenir les immigrants existent déjà. Il suffirait de financer correctement et d’encourager les programmes dans toutes les régions du Canada.