HERI Rapport du Comité

ORIENTATION DU SYSTÈME

Chapitre 19
Gouvernance et imputabilité

A. Introduction

La Loi sur la radiodiffusion de 1991 précise les principes clés de la politique canadienne en matière de radiodiffusion, en cerne les principaux volets et établit deux institutions publiques : le CRTC et la SRC. Cependant, comme on le souligne à plusieurs reprises dans le présent document, aucun mécanisme n'est en place afin d'évaluer régulièrement la réalisation des objectifs décrits dans la Loi.

Des témoins ont soulevé, à plusieurs occasions, les difficultés liées à l'interprétation du contenu de la Loi sur la radiodiffusion ou de son intention. Ces difficultés ont aussi été soulignées dans un document de référence rédigé à l'intention du Comité par le professeur Richard Schultz, pour qui, lorsqu'ils sont combinés, les objectifs du système forment un « fatras politique¹ ». Ce manque de précision à propos des objectifs est un problème de la gouvernance, et non un problème de radiodiffusion, qui revient constamment dans plusieurs témoignages, et, comme on pouvait s'y attendre, dans une part importante du présent rapport.

Ce chapitre commence par une brève discussion du mode de fonctionnement de gouvernance publique et de l'imputabilité dans une démocratie parlementaire. Il décrit ensuite un certain nombre de problèmes avec la gouvernance du système de radiodiffusion canadien. Il soutient, par conséquent, que le « fatras » actuel est le résultat de longues années, et remonte à 1929, lors de la mise en œuvre des recommandations du rapport Aird. En réponse à ces problèmes, le chapitre contient une série de recommandations qui, si elles étaient mises en œuvre, résoudraient dans une large mesure les insuffisances actuelles du système de radiodiffusion canadien sur le plan de la gouvernance et de l'imputabilité.

B. Gouvernance

Les citoyens canadiens vivent dans un système gouvernemental considéré comme étant une démocratie parlementaire. C'est également un système fédéral dans lequel les pouvoirs sont partagés avec les provinces et les territoires. La Couronne (représentée par le gouverneur général à l'échelle fédérale) est le chef d'État. Le premier ministre est le chef du parti qui a remporté le plus grand nombre de sièges. Le premier ministre choisit les membres de son cabinet. Après leur assermentation, le premier ministre et le cabinet forment l'exécutif du gouvernement.

La Constitution établit quelques-uns des rôles et des responsabilités incombant aux gouvernements, mais ne dit rien quant à de nombreux points importants. Par exemple, elle ne fait pas mention des premiers ministres ou du bureau du premier ministre. Ces termes et quelques autres qui ne sont pas mentionnés non plus (p. ex., « cabinet ») sont des éléments de ce qu'on désigne parfois comme la « constitution non écrite ».

Le gouvernement est lié à la notion de gouvernance. Le mot « gouverne » vient du grec kybernan, qui signifie diriger un navire. Les Romains employaient le mot gubernare, qui, en anglais, a donné governor, qui désigne le timonier ou le pilote d'un navire. En français, le mot « gouvernail » a la même étymologie².

Compte tenu de cette origine, on comprend pourquoi les métaphores de la navigation sont souvent utilisées pour décrire des questions particulières, comme « mettre le cap », « changer de cap », ou « conduire le char de l'État ».

Il est important de rappeler que la gestion publique, ou la gouvernance, renvoie à un certain nombre de notions différentes :

Ces concepts d'autorité, d'orientation et de contrôle sont intimement liés⁴. Dans le cas de la radiodiffusion canadienne, ils traitent de ce que différents organismes tentent de faire et doivent se concentrer sur l'établissement de buts, la planification et l'élaboration de politiques visant à orienter le système, ainsi que la surveillance du rendement et l'établissement de rapports à l'intention des intervenants (c.-à-d. les citoyens, les actionnaires, les administrateurs et les autres).

Lorsque le gouvernement — par l'entremise du Parlement — convient d'un plan d'action (p. ex., les objectifs de la Loi sur la radiodiffusion), il revient à l'exécutif (c.-à-d. le cabinet, un ministre en particulier et le ministère pertinent) de proposer des activités pour répondre aux objectifs énoncés dans la loi. En effet, le mot « exécutif » tire son origine du verbe latin esequi, qui signifie « poursuire » ou « accomplir »⁵.

En résumé, le Parlement adopte les lois, l'exécutif veille à ce que des mesures appropriées soient prises, les résultats sont mesurés et l'exécutif rend des comptes au Parlement. S'il est relativement facile à expliquer, ce processus tend à être beaucoup plus complexe en réalité. Il arrive que les conjonctures changent, que les ressources soient moindres que ce qui avait été prévu, que des nouvelles technologies entraînent de nouvelles demandes ou que les coûts grimpent. L'exécutif doit réagir à ces changements au fil du temps, puis rendre des comptes sur une situation complètement différente de celle qui prévalait au moment où la loi a été adoptée.

Le défi de la gouvernance

La gestion publique s'avère difficile même dans les circonstances les plus favorables. Elle ne va pas de soit en dépit d'une législation bien conçue, d'un objectif clair, et du fait que l'exécutif dispose des ressources appropriées pour mettre en œuvre un programme pertinent. La plupart du temps, ces atouts ne suffisent pas. En effet, la gestion publique du système de radiodiffusion canadien constitue sans doute l'une des fonctions les plus difficiles au Canada, et ce, pour un certain nombre de raisons :

Si la Loi sur la radiodiffusion de 1991 stipule que la radiodiffusion est un
« système unique », cette attente est extrêmement difficile à combler.
En effet, le système n'a rien de simple, et bien des éléments essentiels à son fonctionnement échappent au contrôle du gouvernement. Comme le met en lumière le professeur Schultz dans son document de référence :

Non seulement les marchés de la radiodiffusion sont-ils fragmentés en raison de la surabondance des stations de radio et de télévision ainsi que, plus que jamais, des canaux diffusés par câble, mais, en plus de la plus grande proximité des réseaux, il existe davantage de réseaux privés et de modes de distribution que les simples systèmes de radiodiffusion et de câblodiffusion conventionnels. Bien sûr, ce n'est pas la quantité de modes de radiodiffusion qui annonce la fin du système unique, mais l'intense compétition dans les secteurs — entre réseaux publics et privés, entre réseaux privés eux-mêmes, entre le câble et les satellites, entre les services de câblodiffusion conventionnels et spécialisés, etc. — indique que la légitimité d'un but commun, quelle que soit la terminologie de la législation, n'existe plus, et qu'elle n'a peut-être même jamais été, sauf lorsque des intervenants se sont unis pour contrer la menace de nouveaux joueurs — par exemple, lorsque les réseaux de télévision publics et privés se sont opposés à la câblodiffusion ou lorsque tous ont manifesté leur désaccord avec la radiodiffusion directe par satellite⁷.

Évidemment, l'exécutif doit veiller à l'application de la Loi sur la radiodiffusion. Cependant, la marge de manœuvre offerte à l'exécutif pour « gouverner » le système de radiodiffusion canadien est très limitée. Au moins quatre raisons expliquent ceci :

Le système est encore plus complexe, car les responsabilités sont partagées entre au moins deux ministères (Patrimoine et Industrie), un radiodiffuseur (la SRC), un organisme de réglementation (le CRTC), un organisme de financement (Téléfilm Canada) et un producteur (l'Office national du film). De plus, deux autres organismes (la Commission du droit d'auteur et le Bureau de la concurrence) ont d'importants mandats, liés respectivement à l'application de la Loi sur le droit d'auteur et de la Loi sur la concurrence, qui peuvent influer sur des éléments du système de radiodiffusion. Parallèlement, d'autres lois, y compris la Loi sur le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, la Loi sur la radiocommunication et la Loi sur les télécommunications, peuvent avoir des conséquences directes ou indirectes sur ce qui se passe dans le système de radiodiffusion canadien. Pour terminer, l'une des plus importantes sources de financement, le Fonds canadien pour la télévision (FCT), n'est pas un représentant de la Couronne, mais un partenariat entre les secteurs privé et public qui possède son propre conseil d'administration, qui comprend des représentants du gouvernement.

Comme le faisait observer le professeur Schultz à l'égard du CRTC, dans son document de référence à l'intention du Comité :

... il est facile de voir que le décideur dominant dans le secteur de la radiodiffusion au Canada, ainsi que dans celui des télécommunications, est le CRTC. Malgré tous les efforts déployés depuis plus de vingt-cinq ans, les gouvernements successifs n'ont pas réussi à exercer un pouvoir stratégique ou décisionnel sur l'élaboration de politiques. Même les modifications de 1991 à la Loi sur la radiodiffusion, qui accordent plus de pouvoir au cabinet pour donner des directives découlant de politiques et qui répondent ainsi à un souhait de longue date de la part des ministres désignés au CRTC, n'ont pas vraiment changé la structure décisionnelle pour l'élaboration de politiques.

Il s'agit d'un problème à deux volets. En premier lieu, à la fois dans les versions 1968 et 1991 de la Loi sur la radiodiffusion, le CRTC s'est vu octroyer un chèque en blanc, qui l'incite à jouer le rôle de décideur de fait en matière de radiodiffusion, voire lui donne un mandat en ce sens. Il est difficile d'invoquer une injonction à l'obligation de « sauvegarder, enrichir et renforcer la structure culturelle, politique, sociale et économique du Canada » pour façonner ou orienter le processus décisionnel du CRTC. On arrive à la même conclusion avec l'ajout, en 1991, d'une référence au « maintien et [...] la valorisation de [...] la souveraineté culturelle⁸ ».

Comme le relève avec justesse le professeur Schultz, le CRTC s'est vu confier un mandat extrêmement vaste et, compte tenu du statut quasi judiciaire qui lui a été accordé, le pouvoir exécutif du gouvernement est très réticent à l'idée de lui donner des directives, sauf à de très rares occasions.

Bien que le désir de créer des organismes capables d'agir à distance des préoccupations quotidiennes de la sphère politique se conçoit aisément, la mise sur pied et l'évolution de tels organismes en l'absence d'un cadre de politiques global cohérent pose une grande difficulté en matière de gestion publique, à savoir qui mène? Cependant, le problème ne tient pas seulement au fait que personne ne peut être directement responsable, mais aussi à celui, qu'en réalité, la majeure partie des attentes sont indéfinies. Les témoins ont soulevé la question de l'ambiguïté des attentes à plusieurs reprises⁹. Ils ont également questionné les liens entre les différents éléments du système.

Ces trois problèmes (des organismes fonctionnant « à distance » de l'administration publique, la présence de termes importants indéfinis et des relations ambiguës entre les éléments du système) débouchent sur un quatrième problème. Comme la mission à accomplir n'est pas claire, il est difficile, voire impossible dans bien des cas, de mesurer le rendement. C'est un peu comme si les différents organismes et l'ensemble du système n'avaient pas de comptes à rendre.

C. Imputabilité

La reddition des comptes est essentielle à notre compréhension de la démocratie parlementaire. Sans reddition des comptes, il ne peut y avoir de gestion publique, et sans gestion publique, il ne peut y avoir de reddition des comptes. Comme le faisait valoir un comité spécial de la Chambre des communes en 1985, les trois éléments clés de la responsabilité forment la pierre angulaire de la gestion publique et de la reddition des comptes :

La responsabilité ministérielle ainsi que la fusion des pouvoirs exécutif et législatif sont les caractéristiques de tout gouvernement responsable. Les règles relatives à ces caractéristiques ne sont pas établies dans la Constitution. Elles tirent leur origine de conventions, de l'expérience et du bon sens.

La première responsabilité est celle des ministres envers Sa Majesté ou le gouverneur général [...] La deuxième responsabilité est celle, personnelle, d'un ministre envers la Chambre [...] La troisième responsabilité est celle, collective, des ministres envers la Chambre¹⁰.

Bien que des différends surgissent souvent lorsqu'il s'agit de déterminer qui est responsable de quoi, il reste qu'il faut comprendre que quelqu'un (peut-être un ministre) doit établir un rapport sur une situation particulière (p. ex., le fonctionnement d'un programme gouvernemental). Fondamentalement, on peut résumer la reddition des comptes à l'identification de ceux qui peuvent demander de l'information, à quel moment, auprès de qui et à quel sujet¹¹.

L'absence de liens précis entre les différents éléments du système constitue un autre problème de taille. Par exemple, les rapports annuels de la SRC et du CRTC n'expliquent pas de quelle façon les actions de ces sociétés au cours de la ou des dernières années ont contribué à la réalisation des objectifs fixés pour le système de radiodiffusion. Les rapports tendent à s'attarder aux activités et aux rendements (p. ex., cette série d'émissions télévisées a été présentée dans le cas de la SRC, ou encore, tant de décisions ont été prises dans le cas du CRTC) sans expliquer de quelle manière ces « rendements » ont contribué à l'atteinte des objectifs du système de radiodiffusion.

À l'absence de liens précis s'ajoute l'absence d'un point central en matière de gestion publique. Même si l'exécutif constitue le point central, ce dernier n'a jamais présenté de fiche de rendement sur le système de radiodiffusion et, comme le montre le présent rapport, il ne sera pas en mesure de le faire avant qu'un certain nombre de questions du domaine de la gouvernance ne soient réglées. De plus, comme il n'y a pas de point central en matière de gestion publique, il n'y a pas de cadre obligatoire de reddition des comptes. En l'absence d'une politique intégrée, d'un point central unique pour la gouvernance à l'échelle du système et pour le cadre redditionnel, il ne serait pas étonnant qu'il y ait une absence presque complète de rapports sur l'état global du système de radiodiffusion. L'absence d'un tel rapport, ou d'une série de rapports de ce genre, a rendu le travail du Comité beaucoup plus ardu qu'il n'aurait dû l'être.

Il faut souligner que cette situation est le résultat direct du fait que la gestion de la radiodiffusion au Canada n'est pas l'aboutissement d'une intention mais d'une évolution qui s'est opérée au cours des 80 dernières années. Bien que l'on ait reconnu, jusqu'à un certain point, que la gestion du système pose problème, peu de démarches ont été entreprises afin d'y voir¹².

D. Ce que le Comité a entendu

Avant de procéder, il vaut la peine de s'arrêter afin d'examiner les déclarations des témoins devant le Comité quant aux rôles d'élaboration des politiques, de réglementation et de surveillance des ministères gouvernementaux et du CRTC au sein du système de radiodiffusion canadien.

Lorsque M. Michael Wernick (alors sous-ministre adjoint, Développement culturel, ministère du Patrimoine canadien) a comparu devant le Comité, il a décrit le rôle de Patrimoine canadien comme suit :

Le ministère a essentiellement pour rôle de guider l'action gouvernementale et de servir de lieu de convergence de la politique culturelle, qui vise surtout à mettre les Canadiens en relation les uns avec les autres, à promouvoir l'expression de choix canadien, à offrir aux Canadiens un contenu canadien et une diversité de produits et à présenter le Canada au monde. C'est toujours dans une optique culturelle que nous abordons les questions relatives à la radiodiffusion, tout comme toutes les questions touchant l'industrie culturelle ou le secteur culturel. Nous n'oublions pas pour autant la dimension économique et industrielle ni la dimension internationale mais de par notre mandat, nous devons d'abord et avant tout nous concentrer sur les objectifs de la politique culturelle¹³...

M. Wernick a également expliqué que le ministère conseille la ministre « sur les politiques gouvernementales » et qu'il a, ces dernières années, conçu des programmes afin de soutenir le secteur de la production, en assurant « l'élaboration des outils et des instruments gouvernementaux destinés à appuyer la présentation d'émissions canadiennes et l'accès à ces émissions¹⁴ ».

Quant au CRTC, M. David Colville (alors président intérimaire¹⁵, Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes) a décrit le rôle de l'organisme comme suit :

Grâce à la latitude que lui confère la Loi sur la radiodiffusion, le conseil a pu modifier ses politiques et ses règlements à la lumière de cette évolution... Récemment, le conseil a énoncé les objectifs stratégiques sur lesquels il se fonderait pour élaborer des politiques et prendre des décisions dans le domaine de la radiodiffusion. Ces objectifs s'articulent autour du maintien des choix et de la diversité pour les Canadiens ainsi que du maintien d'une forte présence canadienne. Pour atteindre ces objectifs, il faudra offrir une vaste gamme de services, tant analogiques que numériques, et promouvoir des services qui traduisent les valeurs des Canadiens¹⁶.

Poursuivant dans le même sens, Mme Andree P. Wylie, vice-présidente, Radiodiffusion, Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, a fait la remarque suivante :

Au cours des dernières années, le CRTC s'est servi de la souplesse que lui confère la loi et il a entrepris un examen détaillé de tous ses principaux règlements et de toutes ses grandes politiques touchant la distribution, la radio et la télévision. Il a même adopté récemment de nouvelles politiques régissant des domaines tels que la radiodiffusion à caractère ethnique et les services spécialisés numériques afin de refléter les changements technologiques et l'évolution démographique de la société canadienne. Les résultats portent désormais leurs fruits et les effets sont positifs¹⁷.

Le témoignage ci-dessus laisse entendre que Patrimoine canadien estime être le gestionnaire de la programmation et le représentant de la surveillance de la politique culturelle, tandis que le CRTC considère qu'il détient le pouvoir — grâce à la souplesse qu'il a trouvé dans la Loi — d'élaborer de nouvelles politiques de radiodiffusion, de réglementer les radiodiffuseurs et d'appliquer et de promouvoir les principes de la politique culturelle du Canada. Cela dit, lorsque M. Michael Helm, directeur général, Politique des télécommunications, Industrie Canada, a situé Industrie Canada dans le système de radiodiffusion canadien, et il a partagé les responsabilités respectives du Patrimoine et du CRTC de façon plus précise. Voici ce qu'il a affirmé :

Sur le plan de l'énoncé de la politique, Industrie Canada intervient en matière de télécommunications et de radiocommunications alors que Patrimoine canadien s'occupe de la radiodiffusion. Pour ce qui est de la réglementation, c'est évidemment le CRTC qui se charge des télécommunications et de la radiodiffusion et Industrie Canada qui traite des radiocommunications. Il s'agit essentiellement de règlements techniques pour garantir que les ondes seront exploitées à bon escient, sans interférence, etc. C'est cet aspect que nous réglementons¹⁸.

Vues sous cet angle, il est clair que les démarcations entre Patrimoine canadien et le CRTC ont été laissées ouvertes à diverses interprétations. Cela nous laisse avec deux ministères gouvernementaux, Patrimoine canadien et Industrie Canada, dont les rôles respectifs sont vaguement divisés entre les démarcations de la politique culturelle et les démarcations de la politique industrielle, et le CRTC, qui a décidé que la Loi lui donne la liberté de formuler des politiques, au besoin, tandis qu'il surveille les objectifs de mandat public prévus dans la Loi¹⁹.

D'autre part, il est tout aussi évident qu'il y a des lacunes dans la structure, la gestion et la surveillance de notre système. En effet, dans des circonstances normales, les modifications de la politique sont apportées par l'entremise du Parlement selon les propositions qui sont faites par le ministère directeur. Dans la radiodiffusion canadienne, par contre, cette situation semble avoir évolué à un tel point que le ministère
directeur — Patrimoine canadien — a très peu d'autorité quant à l'élaboration de politiques. En réalité, pratiquement tout le pouvoir relatif à la politique de radiodiffusion a été accordé à l'autorité de réglementation. Pour cette raison, malgré les nombreuses histoires de réussite au sujet du système de radiodiffusion du Canada qui ont été soulignées tout au long de ce rapport, il est clair que la gestion publique et la reddition des comptes doivent être repensées de fond en comble à l'intérieur du système de radiodiffusion canadien.

E. Orientations futures

Deux des mesures les plus importantes pour aborder les questions de gestion publique et l'évolution des technologies ont été prises à la fin des années 1960 et au début des années 1970. À la fin des années 1960, le gouvernement du Canada a identifié certains des effets possibles de la révolution numérique et a créé, en 1968, un seul ministère et une autorité de réglementation unique (le ministère des Communications et le CRTC). Le fait d'avoir un seul ministère permettait aux personnes chargées des questions touchant aux communications, à la culture et à l'industrie, de travailler de concert afin de trouver des solutions communes à la plupart des problèmes importants auxquels le système de radiodiffusion faisait face. Cette entente fonctionnait très bien. En effet, le Groupe de travail Caplan-Sauvageau a été formé sous l'égide du ministère des Communications et les modifications de 1991 apportées à la Loi sur la radiodiffusion ont principalement découlé de ce travail et de l'appui des dirigeants du ministère.

Le ministère des Communications a été dissout en 1993 dans le cadre d'une restructuration du gouvernement. Malheureusement, la restructuration de 1993 n'a fait que fragmenter davantage la gestion publique déjà morcelée du système de radiodiffusion canadien. Par conséquent, un élément critique permettant de gérer les forces déchaînées par la transition au numérique (décrit au chapitre 12) consiste à recréer un ministère chargé des industries culturelles, des télécommunications et de la radiodiffusion. Cela est particulièrement important étant donné que les changements qui perturbent le système de radiodiffusion aujourd'hui provoquent également des bouleversements majeurs dans d'autres domaines du portefeuille culturel (p. ex., la distribution des livres étudiée par le Comité en 2000). En effet, le Comité a noté l'importance de regarder l'ensemble du système en 1999, lorsqu'il a suggéré dans le rapport Appartenance et identité que le gouvernement doit être en mesure de gérer l'ensemble du processus, de la création à la production et à la distribution, en passant par la promotion et les auditoires, dans tous les projets culturels auxquels participent les Canadiens²⁰.

La création d'un ministère unique, proposée par de nombreux témoins, présenterait l'avantage supplémentaire de permettre à l'exécutif de s'attaquer sérieusement aux questions de gouvernance qui sont liées au système de radiodiffusion dans son ensemble. À l'heure actuelle, la capacité de l'exécutif à aborder les questions de gouvernance est gravement entravée. Par conséquent,

Plusieurs témoins ont également souligné l'importance de pouvoir disposer de la Loi pour traiter des communications, de la radiodiffusion et de la réglementation de ces activités. Le Canada a été l'un des premiers pays au monde à reconnaître la valeur d'un organisme de réglementation unique pour la radiodiffusion et les télécommunications, mais ces secteurs sont encore régis par des textes de loi distincts. Les nouvelles réalités de la convergence technologique peuvent nécessiter de nouvelles dispositions de réglementation, alors que les régimes et les lois de réglementation actuels deviennent rapidement dépassés. Par conséquent, l'une des premières activités du nouveau ministère devrait consister à examiner les avantages que représente un seul texte de loi couvrant les communications, les télécommunications, la radiodiffusion et leur réglementation. En effet, le Comité est d'avis qu'un texte de loi exhaustif qui traiterait de ces domaines pourrait présenter d'importants avantages. Pour ces motifs :

F. Politiques, définitions et objectifs

Comme on l'a remarqué précédemment, l'un des problèmes rencontrés par le Comité tout au long de son étude était l'extrême généralité des objectifs en matière de politiques prévus dans la Loi sur la radiodiffusion. Il n'y a rien de mal à fixer des objectifs généraux, tant qu'ils sont éventuellement traduits en objectifs plus précis ou en sous-objectifs²¹.

L'absence de définitions concrètes constituait un deuxième problème. À titre d'exemple, on mentionne, au paragraphe 5(2) de la Loi sur la radiodiffusion, que le CRTC est censé réglementer le système de radiodiffusion canadien de manière à ce qu'il tienne compte des « besoins régionaux ». Comme l'expression « besoins régionaux » n'est pas définie dans la Loi, dans des documents de politique produit par les ministères responsables ou par le CRTC, on ne sait pas trop de quelle façon on peut déterminer si ces besoins sont satisfaits²².

La quantité et la complexité des objectifs énoncés dans la Loi sur la radiodiffusion présentaient un troisième problème. Même s'il est compréhensible qu'ils soient si nombreux (par exemple, les modifications apportées en 1991 étaient destinées à combler les écarts et à couvrir tous les joueurs au sein du système en ajoutant la radiodiffusion communautaire, éducative et autochtone), il reste que notre système de radiodiffusion comporte une 20 d'objectifs, qui ne sont pas plus importants les uns que les autres. Dans son exposé présenté au Comité, le professeur Schultz a signalé ce qui suit :

Même s'il est vrai qu'il existe d'autres objectifs concrets découlant de politiques dans l'article 3 de la Loi sur la radiodiffusion, ceux-ci contribuent à aggraver le problème, puisqu'ils ne prévoient pas de classement, ni ne tentent de résoudre les incohérences, les ambiguïtés ou les conflits directs. Le fait d'avoir doublé le nombre d'objectifs pour le faire passer de dix à vingt n'a non seulement rien donné pour clarifier le fatras politique ou fournir au CRTC une orientation stratégique plus efficace, mais cela a renforcé l'autonomie du CRTC sur le plan politique²³.

Compte tenu de cette souplesse de mandat, il n'est guère étonnant qu'il y ait toujours une quantité considérable de différends quant au rendement des divers administrateurs du système de radiodiffusion canadien, à savoir à quel point ils se sont acquittés de leurs obligations à l'égard de l'intérêt public.

Le sénateur Jean-Robert Gauthier a soulevé ce point lorsqu'il a comparu devant le Comité afin de discuter du refus, par le CRTC, d'une demande présentée par TFO (le télédiffuseur ontarien d'émissions éducatives de langue française) afin que ses services soient offerts par la voie du câble au Québec. Comme l'a expliqué le sénateur Gauthier :

Il serait également opportun que ce comité précise la notion d'intérêt public. [...] J'ai essayé [...] d'obtenir du CRTC qu'il me dise ce qu'il entend par « intérêt public ». On m'a dit ne pas avoir de définition. Je leur ai fait remarquer qu'ils avaient utilisé cela dans le cas de TFO comme argument final. Ils ont dit que ce n'était pas dans l'intérêt public d'accorder cette demande à TFO [...] Je leur ai dit que je ne comprenais pas [...] Alors, je leur ai dit que c'était à eux de définir ce qu'est l'intérêt public puisque [...] le chef, le big boss, comme on dit chez nous, le CRTC, avait utilisé cela comme argument. Je leur ai dit de définir pour moi ce qu'ils voulaient dire. Je comprends ce que veut dire « intérêt national », mais je ne comprends pas ce que veut dire « intérêt public²⁴ ».

Bref, il semble que certains des objectifs en matière de radiodiffusion canadienne aient été délibérément laissés ouverts à diverses interprétations, tandis que d'autres ne se prêtent tout simplement pas à une définition précise. Le Comité estime qu'il n'est pas vraiment logique que notre système de radiodiffusion soit réglementé et supervisé selon des principes de base qui ne sont pas bien définis. Il reconnaît, toutefois, la nécessité de faire une distinction subtile entre les définitions vagues qui offrent la souplesse nécessaire et les définitions et les critères rigoureux qui conduisent à une microgestion excessive. Par conséquent, le Comité est d'avis que l'une des premières et des plus importantes tâches du nouveau ministère des Communications, ou du ministère du Patrimoine canadien en place, devrait consister à concevoir et à promouvoir un nouvel énoncé de principes en matière de radiodiffusion qui soit suffisamment précis pour que les citoyens et les administrateurs concernés puissent comprendre ce que l'on attend du système.

G. Le mandat des organismes clés

Un autre domaine où un besoin pressant d'objectifs plus précis se fait sentir est celui du mandat et des responsabilités des organismes qui participent au système de radiodiffusion (p. ex., la SRC, Téléfilm Canada, l'ONF, le FCT et le CRTC). Par exemple, le mandat du CRTC gagnerait à être beaucoup plus précis qu'il l'est actuellement; le CRTC pourrait être contraint d'établir des rapports sur des aspects particuliers de sa contribution au « système » à l'aide de termes plus précis que ceux dont il se sert aujourd'hui. De la même façon (comme on l'a noté au chapitre 5), le chevauchement des rôles du FCT et de Téléfilm Canada doit aussi être clarifié. Si les mandats étaient précisés, les rôles des conseils des organismes seraient mieux définis. La réduction du fardeau administratif des radiodiffuseurs et des producteurs indépendants constituerait également un avantage.

On peut faire les mêmes remarques à propos de la SRC. Son mandat est très général; le rapport entre sa mission et les objectifs prévus dans la Loi sur la radiodiffusion demeure ambigu et les citoyens exigent de savoir si la SRC contribue aux objectifs qui lui ont été fixés. Le fait qu'un certain nombre de témoins s'attendent à ce que la SRC réalise une quantité de choses, alors qu'elle n'a clairement pas les ressources nécessaires pour satisfaire les espoirs de tout le monde, constitue un problème connexe. En outre, plusieurs radiodiffuseurs, certains à but non lucratif et d'autres à but lucratif (p. ex., APTN, Vision ou Bravo) offrent la programmation qui répond aux attentes habituelles d'un radiodiffuseur public. Si d'autres radiodiffuseurs proposent une programmation appropriée qui informe, éduque et divertit, pourquoi s'attendrait-on à ce que la SRC produise la même chose sans tenir compte de ce que font les autres à l'intérieur du système?

Pour ces raisons, le Comité est d'avis que les mandats des organismes clés du système de radiodiffusion canadien doivent être clarifiés. Par conséquent, à la lumière des recommandations des chapitres 5 et 6 :

H. Le mandat de l'autorité de réglementation

L'une des thématiques qui s'est dégagée lors de l'étude du Comité était la nécessité, pour le CRTC, de se servir des outils qui sont à sa disposition de façon plus efficace. Il devrait être un représentant plutôt qu'un acteur (c.-à-d. un exécutant plutôt qu'un décideur en matière de politique publique). En effet, certaines de ses fonctions demeurent absolument cruciales au développement permanent du système. À titre d'exemple, le processus des audiences publiques employé par le CRTC offre une certaine transparence et contribue, ainsi, à donner aux particuliers et aux institutions un aperçu de la façon dont les principes directeurs de la Loi sont soutenus.

Cela dit, peu de témoins ont loué le CRTC. M. Gary Farmer, président d'Aboriginal Voices Radio Inc., a été l'une des rares exceptions lorsqu'il a fait la remarque suivante :

Heureusement qu'il y a... [le] CRTC. Celui-ci a toujours été notre plus grand partisan. Je sais que l'on dit beaucoup de choses sur lui, mais pour ce qui est de la radiodiffusion autochtone, c'est vraiment lui qui nous a amenés à la table ici. Ce n'est que grâce à lui que nous sommes ici aujourd'hui devant vous, grâce à ses contributions [...] Je veux remercier le CRTC²⁷.

De la même façon, M. Jacques Bensimon, commissaire du gouvernement à la cinématographie et président de l'Office national du film, a félicité le CRTC d'appuyer la programmation autochtone, à savoir l'Aboriginal People's Television Network, lors de sa comparution devant le Comité, lorsqu'il a fait l'observation suivante : « Grâce au CRTC, le réseau APTN est offert sur le service de base du câble²⁸ ».

Cependant, mis à part les encouragements peu enthousiastes pour le CRTC de la part des témoins qui représentaient le secteur de la production télévisuelle indépendante ainsi que des syndicats et des associations d'artistes, la plupart des commentaires à l'endroit du CRTC passaient par toute la gamme des expressions de colère, avec trop de plaintes et d'exemples à dénombrer au sujet des positions de principes incohérentes, de leur faible application,²⁹ de la prise de décisions sévères, de pratiques inefficaces et d'attentes rigoureuses. Par conséquent, un peu comme le Comité Davey a étiqueté, en 1970, « les critiques sournoises de la SRC [...] un passe-temps national³⁰ », il semble que l'autorité de réglementation de notre système soit devenue la cible la plus facile à blâmer pour bon nombre des problèmes que connaît la radiodiffusion canadienne.

À titre d'exemple, plusieurs témoins ont fait remarquer que la programmation locale avait beaucoup souffert lorsque le CRTC avait levé son exigence de longue date selon laquelle chaque installation de télévision devait produire un nombre fixe d'heures par semaine d'émissions locales autres que les nouvelles. Comme M. Arthur Simmonds, représentant national, Syndicat canadien des communications, de l'énergie et du papier, a déclaré au Comité :

Dans les quelques années qui ont suivi, la plupart des stations de télévision ont éliminé les émissions d'intérêt local autres que les émissions d'informations, se débarrassant ainsi des employés qui n'étaient pas affectés à la production d'émissions d'informations³¹.

Un autre témoin, Bruce Wark, professeur agrégé de journalisme, University of King's College, s'est fait l'écho de cette perspective et a jeté davantage de lumière sur la situation critique de la programmation radiophonique locale. Il a donné l'explication suivante :

En déréglementant les stations de radio privées, le CRTC a abandonné le gros de ses exigences en matière d'actualités et de service communautaire. L'obligation de la radio privée a été limitée à faire passer de la musique canadienne. Les stations ici ont réagi en éliminant les bulletins de nouvelles et les émissions d'affaires courantes, ce qui a reporté sur Radio-Canada la charge des émissions d'actualités et d'affaires courantes, plus coûteuses, ce aux frais des contribuables. En même temps, les budgets de la radio de Radio-Canada ont été saccagés et la radio de Radio-Canada consacre de ce fait le gros de son temps à diffuser la couverture des événements dans Halifax et Sydney et les environs dans le reste de la province³².

Un autre domaine qui préoccupait certains témoins était la décision, rendue par le CRTC à la fin des années 1990, de retirer les règles relatives aux dépenses pour la programmation aux heures de grande écoute. Selon M. Mark Laing, président, La Guilde canadienne des réalisateurs :

... cela a poussé les radiodiffuseurs à consacrer de plus en plus de temps à des émissions toujours meilleur marché, des émissions de type « réalité », limitant en même temps la vitrine pour les émissions à caractère plus difficile, les émissions dramatiques canadiennes, qui ont une bien plus grande importance culturelle pour nous. C'était une erreur³³...

Dans la même veine, Mme Maureen Parker, directrice exécutive, Writers Guild of Canada, a fait la constatation suivante :

Avec l'arrivée de dizaines de nouvelles chaînes spécialisées et la fragmentation des auditoires, les radiodiffuseurs ont de plus en plus recours à des séries documentaires peu coûteuses de style magazine pour meubler leur grille horaire. Un certain nombre de facteurs ont contribué à la baisse des émissions dramatiques et des documentaires d'opinion canadiens. Il y a notamment eu la politique sur la télévision que le CRTC a adoptée en 1999. Cette nouvelle politique imposait un minimum de huit heures par semaine d'émissions prioritaires canadiennes pendant les heures de grande écoute, mais elle élargissait du même coup la définition de programmation prioritaire de manière à y inclure des genres moins coûteux, comme les émissions régionales et les émissions de divertissement de type magazine³⁴.

M. Armand Dubois, journaliste au réseau TVA à Montréal, Conseil provincial du secteur des communications, Syndicat canadien de la fonction publique, a soutenu que les récentes décisions du CRTC sur la propriété et le fonctionnement des radiodiffuseurs communautaires avaient nui à la programmation communautaire. Il a fait la remarque suivante :

La loi reconnaît que notre système de radiodiffusion est composé des éléments public, privé et communautaire, bien sûr. Le CRTC a-t-il oublié ce principe inscrit dans la loi? Ses dernières décisions n'ont certes pas contribué à solidifier et à assurer la pérennité de l'élément communautaire. Le CRTC s'est révélé incapable de renforcer la diversité culturelle qui est une des valeurs constitutives fondamentales du Canada. ... [L]a diversité des contenus, des formes et des idées peut s'articuler de manière créatrice ... [dans] le secteur communautaire. Or, que constate-t-on actuellement? Partout, les télévisions communautaires agonisent, quand elles ne sont pas déjà mortes³⁵.

Pour d'autres témoins, les préoccupations telles que celles qui sont énumérées ci dessus ne sont qu'un signe des temps qui changent. Comme l'a expliqué Mme Susan Peacock, vice-présidente, Association canadienne des distributeurs de films :

La politique actuelle en matière de radiodiffusion, qui s'applique aux technologies plus conventionnelles ou plus traditionnelles, est fondée sur la capacité limitée du spectre et sur le coût élevé de la production et de la distribution d'un contenu destiné au plus large public [...] Quel que soit le fondement de la réglementation de la radiodiffusion. [...], les préoccupations auxquelles elle répondait initialement n'ont plus de pertinence aujourd'hui³⁶.

Par exemple :

Certaines d'entre elles ont été apaisées... [par] [l]es nouvelles technologies [qui] assurent un volume illimité de fréquences et des coûts considérablement moins élevés de production et de diffusion de contenu novateur et attrayant, ce qui permet de produire et de diffuser dans de bonnes conditions commerciales un contenu présentant un intérêt extrêmement limité par sa destination géographique ou par son sujet. Il devrait donc en résulter une variété beaucoup plus grande que dans le système de radiodiffusion actuel qui a besoin du plus vaste auditoire pour sa programmation à heures fixes³⁷.

C'est dans cette perspective que Mme Sheridan Scott, chef des affaires réglementaires chez Bell Canada, a observé que :

Dans le contexte actuel, régi par des changements rapides et constants dans l'industrie des communications, il faudrait considérer une réforme procédurale ou structurelle du CRTC. Cette réforme devrait viser à restructurer le CRTC de manière à encourager la création et la mise en application d'une politique nationale cohérente en matière de radiodiffusion, lui permettant ainsi de fonctionner de façon plus efficiente et efficace³⁸.

Dans le même esprit, BCE a recommandé de clarifier le mandat du CRTC :

... en ce qui a trait aux questions de concurrence, soit par l'entremise du cabinet, ou par modification de la loi; et, enfin, d'harmoniser les pouvoirs et les procédures à la disposition du CRTC en matière de radiodiffusion et de télécommunications³⁹.

Solutions proposées

Outre le soutien que le CRTC apporte aux radiodiffuseurs autochtones et pour lequel il mérite d'être félicité, il est évident que la plupart des témoins étaient, à différents degrés, en colère contre celui-ci et frustrés par ses pratiques. En fait, quatre des problèmes les plus souvent mentionnés étaient le résultat de récentes décisions sur les politiques du CRTC. Premièrement, le CRTC semble avoir semé la confusion en matière de radiodiffusion communautaire. Deuxièmement, il aurait modifié les définitions de la programmation prioritaire de façon arbitraire et telle que les nouvelles locales et les émissions dramatiques aux heures de grande écoute ont perdu de leur importance. Troisièmement, les décisions rendues dernièrement concernant les transactions relatives à la propriété croisée sanctionnaient la concentration des sociétés. Quatrièmement, le CRTC semble avoir perdu de vue ses objectifs culturels.

D'après le témoignage ci-dessus et étant donné certains des problèmes soulevés lors des visites sur place du Comité, il est aussi apparent que le CRTC impose un fardeau de réglementation déraisonnable (ou « fardeau administratif », pour reprendre les termes de l'article 5 la Loi sur la radiodiffusion) à certains exploitants d'entreprises de radiodiffusion. Parmi ces fardeaux, voici les quatre types les plus souvent mentionnés :

Le rôle de l'autorité de réglementation

Comme nous l'avons remarqué plus haut, l'article 5 de la Loi sur la radiodiffusion déclare que « La réglementation et la surveillance du système devraient être souples et à la fois [...] tenir compte du fardeau administratif qu'elles sont susceptibles d'imposer aux exploitants d'entreprises de radiodiffusion. » Compte tenu des éléments de preuve, le Comité estime qu'il est temps de restructurer le CRTC et de lui donner un nouveau mandat axé sur ses objectifs culturels. Il ne faut pas lui donner un mandat si général qu'il devienne automatiquement responsable des politiques du système. Il ne doit pas non plus assurer une microgestion du système. Pour résumer, le CRTC devrait se concentrer uniquement sur son rôle de surveillance et de réglementation, en tenant compte des objectifs culturels. Or, pour avoir une chance de réussir, les objectifs du système de radiodiffusion canadien doivent être clairement définis et il faut mettre en place un système de reddition de comptes qui donne un sens aux notions de tutelle et de surveillance du système. Pour ces motifs :

De surcroît, compte tenu des différentes questions touchant à la gouvernance et à l'imputabilité, le Comité s'inquiète du fait qu'il n'y ait pas de lien officiel entre le processus d'élaboration des politiques au sein du gouvernement et l'élaboration des réglementations par le CRTC. Ce sont peut-être là les processus les plus obscurs et les moins transparents de la gouvernance du système de radiodiffusion canadien. Par conséquent :

En effet, cette pratique est conforme à celles d'autres organismes de réglementation. Le Comité estime que cela soulignerait l'importance considérable de cette surveillance parlementaire.

Rôle du Bureau de la concurrence

Le Bureau de la concurrence est un organisme indépendant d'application de la loi qui veille à ce que les Canadiens et les Canadiennes profitent des avantages d'une économie concurrentielle, de bas prix, d'un choix de produits et de services de qualité. Le commissaire de la concurrence voit à l'application de la Loi sur la concurrence, ainsi qu'à plusieurs autres lois fédérales qui réglementent les pratiques commerciales au Canada. Selon le site Web du Bureau :

Le fait que la concurrence soit profitable tant pour les entreprises que pour les consommateurs est la principale hypothèse opérationnelle sur laquelle se fonde le Bureau de la concurrence.

Une concurrence loyale contribue à un fonctionnement plus efficace de l'économie; permet aux entreprises de mieux s'adapter aux marchés mondiaux et d'y livrer concurrence; donne aux petites et moyennes entreprises une chance équitable de se faire concurrence et de participer à l'économie; fait bénéficier les consommateurs de prix concurrentiels, d'un bon choix de produits et de l'information dont ils ont besoin pour prendre des décisions d'achat informées; met en équilibre les intérêts des consommateurs et des producteurs, des grossistes et des détaillants, des acteurs de premier plan et de second plan, de l'intérêt public et de l'intérêt privé⁴⁰.

Dans son témoignage devant le Comité, M. Konrad Von Finckenstein, commissaire de la concurrence, a constaté que :

Le CRTC ne devrait pas examiner de transactions dans le domaine de la radiodiffusion en fonction de la rentabilité commerciale. L'examen du CRTC devrait se concentrer uniquement sur l'impact que le fusionnement proposé aurait sur l'atteinte des principaux objectifs culturels : la production et la distribution du contenu canadien et, selon nous, de son corollaire logique, le maintien de la diversité des voix⁴¹.

Le Comité partage cet avis, constatant qu'une préoccupation soulevée par les témoins était les différends existant entre le CRTC et le Bureau de la concurrence lorsqu'il s'agissait des acquisitions ou des fusionnements proposés. Par exemple, c'était le cas pour la récente proposition d'Astral, qui voulait acheter des stations de radio : le CRTC a accepté la proposition, mais le Bureau de la concurrence l'a remise en question. Astral a donc décidé de ne pas poursuivre la transaction.

En conséquence :

Le Comité est tout à fait conscient qu'il ne relève pas de sa juridiction de formuler des commentaires sur les rôles et responsabilités du Bureau de la concurrence. Néanmoins, les deux organismes (le CRTC et le Bureau de la concurrence) doivent disposer de suffisamment de ressources pour assurer l'exécution de leurs mandats respectifs au sein du gouvernement du Canada. Pour cette raison :

Réglementation du radiodiffuseur public national

Bien que le Comité soit conscient de l'existence d'un débat de longue date sur la réglementation de la SRC, il estime qu'il ne devrait pas incomber à l'autorité de réglementation de déterminer les rôles et les responsabilités du radiodiffuseur national. De surcroît, étant donné que la SRC est responsable devant le Parlement, le Comité estime qu'il serait très peu logique que le CRTC détienne le même pouvoir de surveillance sur la SRC que sur les autres radiodiffuseurs.

Un certain nombre de témoins ont questionné les tentatives, par le CRTC, d'exercer une microgestion sur la SRC. On peut illustrer le fait qu'il y ait un grave problème de microgestion en examinant une décision rendue dernièrement par le Conseil à l'égard de la télévision de langue anglaise de la SRC. Comme on l'a déjà noté, les modifications apportées en 1958 à la Loi sur la radiodiffusion séparaient de façon précise la gestion de la SRC du système de l'autorité de réglementation; autrement dit, le CRTC n'est pas le radiodiffuseur public national et il n'est pas chargé de sa gestion. Malgré cette séparation (que l'on a maintenue avec les lois de 1968 et de 1991), le renouvellement du 6 janvier 2000 par le CRTC pour la télévision de langue anglaise de la SRC (Décision CRTC 2000-1) comportait l'observation suivante :

Le Conseil encourage fortement la SRC à octroyer davantage de ressources de production et de latitude aux directions régionales... (Paragraphe 17)⁴²

... Le Conseil exige donc, par condition de licence, que le réseau de télévision de langue anglaise de la SRC diffuse au cours des heures de grande écoute, chaque année de la période d'application de la licence, un nombre minimal d'émissions prioritaires dont les prises de vue principales sont tournées à plus de 150 kilomètres de Toronto. (Paragraphe 24)

... Le Conseil s'attend donc [...] à réduire de 120 heures par année les émissions de sport professionnel, d'ici la fin de la période d'application de la licence; à augmenter de 60 heures par année les émissions de sport amateur, à compter de la première année de la nouvelle période d'application de la licence, à réévaluer tous les contrats de sports professionnels au moment de leur renouvellement. (Paragraphe 51)

L'aspect le plus intéressant de ces commentaires et conditions de licence réside dans le fait que ce sont toutes des responsabilités qui devraient incomber au conseil et à la direction de la SRC. En effet, il n'est pas très logique que l'autorité de réglementation en matière de radiodiffusion au Canada assume une microgestion du radiodiffuseur public national en lui disant où tourner les prises de vue principales, ce que doivent être les allocations du budget et les responsabilités des directeurs régionaux, et quel type d'émissions sportives diffuser⁴³.

Le Comité est préoccupé par l'incertitude excessive entourant la répartition des rôles et des responsabilités entre le conseil de la SRC et le CRTC. Le Comité est conscient qu'il s'agit d'un problème de longue date pour lequel il n'y a pas de solution facile. Le Comité a toutefois considéré deux approches possibles.

Bien que le fait de soustraire la SRC du pouvoir de réglementation présenterait des avantages, il limiterait probablement la relation d'indépendance entre le Conseil et le gouvernement, puisque le premier ne serait tenu de répondre de ses actes que devant le Parlement. Le Comité reconnaît aussi que le fait de retirer la SRC de la supervision réglementaire directe du CRTC soulève un certain nombre de questions clés. Par exemple, qui se chargerait des demandes de licence de la SRC, et selon quelle procédure? Si la SRC ne répond qu'au Parlement, est-ce qu'un comité permanent disposerait des ressources nécessaires pour déterminer à quel point la SRC remplit son mandat?

Il ne faut cependant pas oublier qu'une bonne partie du présent rapport a porté sur la nécessité de clarifier les mandats, les rôles, les responsabilités et les relations en matière reddition des comptes. Si on mettait en œuvre les recommandations du Comité sur ces questions, on réduirait considérablement ses préoccupations à propos des présentes circonstances. Cela dit, deux grandes préoccupations subsisteraient : le pouvoir du CRTC d'imposer des conditions de licence et la microgestion, par celui-ci, des décisions relatives à la programmation de la SRC.

Pour ces raisons, le Comité a conclu que l'on devrait éliminer le pouvoir du CRTC de soumettre la SRC à des conditions de licence. Comme la Loi sur la radiodiffusion prévoit le mandat de la SRC et que le Parlement approuve la majeure partie de ses fonds, le Comité estime qu'il n'est pas du tout logique que le CRTC supervise le processus décisionnel du président et du conseil d'administration de la SRC. Par conséquent :

Dans le même esprit, la figure 19.1 indiquent les demandes de licence pour de nouveaux service de télévision, qui ont été refusées par le CRTC depuis quelques années. Comme tous ces services proposés s'inscrivent dans le mandat d'un diffuseur public, le Comité ne comprend pas pourquoi la Société s'est vu refuser ces services par le CRTC. En effet, les taux d'abonnement au câble et au satellite auraient permis de prendre en charge tous ces services, sans que la SRC n'ait à augmenter son crédit parlementaire.

Étant donné ces considérations :

Nécessité d'un organisme de réglementation fort

La discussion ci-dessous a également permis de souligner le besoin urgent de décider si le fonctionnement actuel du CRTC constitue un avertissement indiquant que les objectifs d'intérêt public en matière de radiodiffusion canadienne deviendront impossibles à appliquer en raison de la constante évolution de la radiodiffusion à l'échelle mondiale. Autrement, la même loi qui a facilité la création d'une alternative canadienne pour communiquer nos normes, nos valeurs et nos idéaux culturel, risque de continuer à perdre son efficacité, ce qui l'empêchera de satisfaire ses objectifs culturels par l'entremise du système de radiodiffusion. En conséquence, le Comité réaffirme la nécessité de constituer un organisme de réglementation fort et indépendant pour surveiller l'application de la politique de radiodiffusion du Canada et superviser le système de radiodiffusion canadien.

Le Comité estime que le CRTC doit avoir plus de pouvoir. Le problème est en partie dû au fait que le pouvoir du CRTC de révoquer les licences est trop radical pour s'avérer utile. De plus, les sanctions imposées (de 25 000 $ pour un individu à 500 000 $ pour une entreprise, par infraction) sont trop petites pour impressionner les gros conglomérats ou les multinationales. Comme l'a signalé un témoin, la situation actuelle place le CRTC dans une position délicate l'obligeant soit à révoquer une licence, soit à imposer une modeste amende aux radiodiffuseurs qui refusent de se conformer au règlement⁴⁴.

Une façon plus subtile d'assurer la conformité est de soumettre les radiodiffuseurs contrevenants à de nouvelles audiences. Pour les plus petites entreprises, les coûts de préparation des audiences peuvent être considérables. Dans le cas de gros conglomérats, cette dépense représente à peine une goutte d'eau. Le Comité estime que le CRTC doit s'équiper de meilleurs outils. Il propose donc au CRTC d'établir une échelle de sanctions, en fixant une amende maximale de 2 millions de dollars par infraction pour les entreprises, et de 50 000 $ pour les individus⁴⁵.

Par surcroît :

Cette souplesse devrait prévoir l'aptitude à fixer des niveaux de rémunération appropriés pour les cadres supérieurs du Conseil.

I. Mesure et production de rapports

Établissement de rapports

Bien qu'il serait avantageux de clarifier les objectifs et de définir les principaux termes utilisés, un problème de taille demeure : il n'y a jamais eu, au Canada, d'organisme ayant le mandat de régulièrement évaluer le degré d'atteinte des objectifs fixés par la Loi sur la radiodiffusion. À vrai dire, ni le ministère du Patrimoine canadien ni le CRTC n'ont mené une analyse ou une évaluation du système de radiodiffusion depuis la Loi sur la radiodiffusion de 1991⁴⁶.

Ce dernier point est assez surprenant, étant donné les attentes élevées formulées par la Loi. Au bout du compte, si un rapport ou une évaluation sommaire avaient été régulièrement présentés au Parlement, ceux-ci seraient rapidement devenus de précieux outils pour les responsables des politiques, les législateurs et les administrateurs de notre système de radiodiffusion⁴⁷.

Ainsi, tout comme il est essentiel de définir les termes importants utilisés dans le contexte de discussions sur le système de radiodiffusion, il est également essentiel de s'entendre sur ce que doivent contenir ces rapports, qui doit les rédiger et à quel moment le faire. Pour simplifier, il est nécessaire d'établir un ensemble de règles cohérentes pour régir l'établissement des rapports, puis de décider de ce qui doit être mesuré et de la façon de procéder pour le faire.

Dans le cadre du travail élaboré par le Comité, les membres ont posé de nombreuses questions auxquelles les témoins ne pouvaient offrir de réponse. Cela pourrait être dû en partie au fait que les témoins ne soient pas neutres eux-mêmes, puisqu'ils participent activement à une partie du système auquel ils tiennent tant. Toutefois, la raison plus générale est que l'information nécessaire pour répondre à cette question n'est tout simplement pas recueillie. Ce serait compréhensible si la participation du gouvernement au système de radiodiffusion était un phénomène récent, mais ce n'est pas le cas. Pour résumer, il y a peu ou pas de rapports sur plusieurs sujets d'intérêt pour le système de radiodiffusion canadien.

L'établissement de rapports est un élément critique de l'imputabilité. Comme le souligne un manuel canadien sur la reddition de comptes :

Le terme établir un rapport fait référence a beaucoup plus que l'acte physique de rédiger le rapport. Il évoque le cadre théorique qui est à l'origine des rapports : déterminer l'auditoire et les besoins de ce dernier; les décisions en matière des rapports à établir, de la façon de faire et de la fréquence de l'établissement de ces rapports, ainsi que de l'étude de ce qu'il faut faire pour obtenir l'information que renfermeront les rapports. Établir un rapport de rendement peut et doit être distingué d'une évaluation de rendement [...] Le rendement est une notion liée aux accomplissements, qui dépendent eux-mêmes des capacités et de l'intention⁴⁸.

On pourrait espérer une meilleure situation lorsqu'il s'agit du travail des organismes individuels du système (la SRC, le CRTC et le FCT), toutefois ce n'est pas le cas. Les rapports annuels de ces groupes ont tendance à se concentrer sur les activités, mais non sur les questions de gestion publique ou de reddition des comptes. Ainsi, il existe une certaine mesure de ces activités, mais peu ou aucune mesure ni rapports sur les résultats. À cette lacune s'ajoutent des rapports sur le rendement à la fois inconsistants et inadéquats, souvent caractérisés par un manque de renseignements nécessaires, peu ou aucune orientation stratégique et une absence de qualité. Le Comité remarque que les rapports annuels semblent être conçus de façon à donner la meilleure image possible des organismes, mais fournissent en fait très peu de renseignements liés à la satisfaction de leur mandat ou à leur contribution aux objectifs généraux du système de radiodiffusion.

L'absence de tels renseignements a suscité plusieurs des questions posées par les membres du Comité aux témoins lors des audiences. Par exemple, lorsqu'on lui a demandé si le FCT mesurait l'impact des programmes qu'il appuyait, M. Richard Stursberg (alors président du Fonds) a déclaré :

Nous ne participons pas à ce type de décisions ou mesures. Essentiellement, le radiodiffuseur octroie le fonds [...] Nous ne portons donc pas de jugement sur le contenu de ces produits; ce qui relève du domaine des radiodiffuseurs⁴⁹.

Pour résumer, nous pouvons dire que le système de radiodiffusion actuel a évolué de façon à ce qu'il n'y ait plus d'accord commun sur l'établissement de rapports de rendement. Cela signifie que l'exécutif ne peut exiger de rapports sans réexaminer la structure et le mandat des organismes qui forment une part considérable du système. L'honorable Flora MacDonald commentait l'un des aspects de ce problème lorsqu'elle a déclaré vers la fin des années 1980 que :

Bien que les organismes de réglementation, dont le CRTC, nécessitent une indépendance considérable, le gouvernement, bien que très réticent, répond des actions du CRTC. L'autonomie du CRTC ne peut être telle qu'il ne soit responsable devant personne⁵⁰. [Traduction]

Questions de mesure

Quelle que soit l'approche retenue pour améliorer l'établissement des rapports, la question de la mesure des résultats demeurera. Une caractéristique de l'évolution du système de radiodiffusion du Canada en tant que système culturel est l'extrême imprécision des termes employés. Une deuxième caractéristique est le lien très lâche entre les objectifs et les organismes qui soutiennent ces objectifs. Une troisième caractéristique est l'absence presque complète d'un ensemble de procédures d'évaluation et des outils requis pour déterminer l'état du système.

Il n'était pas très difficile de mesurer l'état ou le rendement du système entre les années 1930 et 1980, et les citoyens étaient certainement satisfaits de constater une présence canadienne. À l'époque du Groupe de travail Caplan-Sauvageau (milieu des années 1980), il était relativement facile de mesurer ce qui se produisait. Mais les auteurs du rapport Caplan-Sauveageau ne pouvaient certes pas prévoir l'effet des changements technologiques et la façon dont le système de radiodiffusion canadien réagirait à l'inévitable fragmentation des auditoires.

Par exemple, personne n'a songé à évaluer le nombre d'émissions pouvant être raisonnablement considérées comme « éducatives et informatives » ou à recenser les canaux qui les offrent. Le plus souvent, les témoins qui ont comparu devant le Comité semblaient croire que les heures de grande écoute (19 h-23 h) correspondaient à la seule période d'écoute importante de la journée, et que l'écoute d'un canal particulier nous renseignerait sur la valeur de ce qui y est présenté.

De fait, la plupart des mesures en place actuellement permettent simplement d'établir des rapports sur un ensemble de catégories administratives et commerciales créées avant la révision de la Loi en 1991. Tel que noté au chapitre 4, les catégories administratives ne sont pas celles qu'utiliseraient les artistes, ni celles qu'utiliserait un Comité qui s'intéresse aux affaires culturelles. La part d'auditoire correspond actuellement à des chiffres et à des catégories conçues de façon à mesurer les habitudes d'écoute de l'auditoire pour les publicitaires.

Autrement dit, malgré le fait que les citoyens canadiens contribuent plus d'un milliard de dollars au système de radiodiffusion chaque année, il n'existe pas de statistiques pour les aider à déterminer le niveau de satisfaction des objectifs fixés par la Loi. Par ailleurs, comme personne n'est chargé de recueillir des données ou de faire des rapports, les données ne sont pas à la disposition de ceux qui doivent tenir le « gouvernail » du système.

Solutions proposées

Au milieu des années 1970, le gouvernement du Canada a raffiné le système d'établissement des rapports conçu afin de mesurer l'efficience et l'efficacité des programmes gouvernementaux. Il en a résulté deux importantes initiatives : la création du Bureau du contrôleur général et le guide du Conseil du Trésor sur l'évaluation des programmes.

En 1981, le gouvernement s'est engagé à fournir de plus amples renseignements au Parlement dans la Partie III du Budget des dépenses. Malgré de modestes améliorations apportées au système (les résultats de l'évaluation des programmes ont été ajoutés à la Partie II du Budget des dépenses en 1983), en 1992, le vérificateur général a observé que « l'information communiquée par les ministères n'était pas suffisamment exhaustive⁵¹ ».

Au cours des 10 dernières années, le Secrétariat du Conseil du Trésor, le vérificateur général et la Fondation canadienne pour la vérification intégrée (FCVI) ont entrepris un travail important en vue d'améliorer l'établissement de rapports sur le rendement. Le vérificateur général a identifié les cinq critères de rendement suivants pour l'établissement des rapports :

Entre-temps, le Secrétariat du Conseil du Trésor a identifié les principes directeurs suivants pour la rédaction de rapports sur le rendement :

Le vérificateur général indique que les six principes du Conseil du Trésor répondent à ses propres critères de rendement. Pourtant, une très petite partie de l'information répondant à ces principes et à ces critères est produite par les organismes financés par le gouvernement fédéral qui participent au système de radiodiffusion. En effet, le Comité se voit obligé de conclure que la SRC, Téléfilm Canada, l'Office national du film, le CRTC, les ministères responsables (Industrie et Patrimoine Canada) et le FCT ne produisent pas de rapports satisfaisant aux critères et principes du vérificateur général ou du Conseil du Trésor. Pour ces motifs :

Bien que le système général de mesure et d'établissement de rapports sur le rendement pourrait, au mieux, être décrit comme étant inadéquat, le Comité souhaite féliciter l'Association canadienne de production de film et télévision (ACPFT) pour son rapport Profil 2003, qui représente une importante contribution de renseignements pertinents sur la production de film et télévision. Le Comité reconnaît également le travail accomplit par le CRTC dans ses trois premiers Rapports de surveillance de la politique sur la radiodiffusion. Bien qu'il reconnaisse volontiers ces importantes initiatives, le Comité demeure convaincu qu'il existe encore un grand besoin d'amélioration. En conséquence :

Renseignements précis et en temps opportun

Une des préoccupations exprimée par les membres du Comité est l'absence de renseignements précis fournis en temps opportun qui permettraient de comparer l'état du système de radiodiffusion du Canada à celui d'autres pays. Cette absence d'information est au cœur du défi de gestion publique que doit relever le système de radiodiffusion du Canada. En effet, les ministères, conseils et organismes ont besoin de cette information pour s'acquitter de leurs responsabilités; déterminer ce que représente de l'information raisonnable pour une bonne gestion publique; être capable d'agir en conséquence et établir des rapports sur l'efficacité de l'organisme⁵². Toutefois, comme ces groupes sont indépendants du gouvernement, il est nécessaire d'établir un mécanisme permettant aux parties de s'entendre sur la façon de définir, recueillir et partager l'information de manière continue. En conséquence :

Ce système doit comprendre la liste complète et détaillée des responsabilités de chaque organisme, ainsi que la façon dont ceux-ci s'échangent de l'information et établissent des rapports sur leurs contributions au système de radiodiffusion. De surcroît :

Une autre question déterminante est de savoir si les institutions qui appliquent la Loi ont rempli leur mandat public, et si l'esprit de la Loi est respecté. Le Comité est convaincu que certains des objectifs de la Loi n'ont pas été appliqués et implantés de manière appropriée. Toutefois, il est essentiel de souligner qu'il n'existe actuellement aucun mécanisme en place pour permettre au Parlement de déterminer si les objectifs de la Loi ont été atteints. Les problèmes révélés par l'étude du Comité démontrent que l'application de la Loi devrait être surveillée régulièrement.

Une façon de procéder serait de créer un contrôleur de la radiodiffusion canadienne. Le travail du contrôleur (réalisé par un bureau doté d'un petit personnel et d'un budget raisonnable pour se charger d'études indépendantes) consisterait à rendre des comptes chaque année sur l'état du système de radiodiffusion au Parlement et au Comité du patrimoine, en se fondant sur les objectifs énoncés dans la Loi sur la radiodiffusion. Le Bureau du contrôleur agirait en tant que système de détection précoce dont le rôle serait d'identifier les problèmes, de soulever des préoccupations et de poser les questions difficiles, soit un rôle semblable à celui de Condition féminine Canada, du Commissariat à l'information du Canada ou du Commissariat à la protection de la vie privée du Canada, par exemple.

Le contrôleur de la radiodiffusion serait chargé de surveiller et d'établir des rapports afin de déterminer si les ministères et les organismes ont appliqué et atteint les objectifs fixés par la Loi sur la radiodiffusion, ou par une loi connexe. Cela comprendrait l'évaluation de la qualité et de la pertinence des systèmes de mesure et d'évaluation des rapports établis par les ministères et les organismes appropriés.

Pour diverses raisons, le Comité est convaincu que l'approche la plus logique serait de situer le contrôleur au sein du Bureau du vérificateur général. Le contrôleur pourrait fonctionner de la même façon que la commissaire à l'environnement et au développement durable (voir encadré ci-dessus), qui est intégré au Bureau du vérificateur général. Le Comité estime que le niveau de ressources exigé ne devrait pas être supérieur à celles de la commissaire à l'environnement et au développement durable (2-3 M $ par année), et que le contrôleur bénéficierait de l'actuel savoir-faire du Bureau du vérificateur général. Le Comité croit fermement que la création d'un contrôleur de la radiodiffusion canadienne permettrait de résoudre plusieurs problèmes liés à la gouvernance et à l'atteinte des objectifs, tel que déterminé dans ce rapport. Ainsi :

Notes en fin de chapitre