OGGO Rapport du Comité

S’il y a bien un consensus parmi les députés au sujet de l’examen des prévisions budgétaires, c’est que les documents présentés au Parlement (Budgets principal et supplémentaires des dépenses, Rapport sur les plans et priorités et Rapport ministériel sur le rendement) ne soulèvent guère l’enthousiasme. Le caractère volumineux des documents, la présentation et le type de renseignements, le ton et le style du langage utilisé ont maintes et maintes fois été décriés par les membres de comité. En dépit des progrès réalisés, il s’agit d’un problème qui perdure comme nous en avons fait mention à la section 2 de ce rapport.

A.        Le respect des lignes de conduite édictées par le Secrétariat du Conseil du Trésor

D’abord, les travaux du sous-comité ont permis de constater que le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) n’est pas parvenu à faire respecter ses lignes de conduite quant au contenu des rapports présentés au Parlement. Qui plus est, Madame Maria Barrados, du Bureau de la vérificatrice générale, a affirmé devant le Sous-comité que dans le cas des Rapports sur les plans et priorités (RPP), les ministères ont de la difficulté à présenter des éléments concrets et désirent garder une certaine latitude en ne s’engageant pas à rencontrer des objectifs trop précis. (Maria Barrados, vérificatrice générale adjointe, le mercredi 26 février 2003 à 18h00)

Selon les lignes de conduite du SCT publiées en septembre 2002, les Rapports sur les plans et les priorités (RPP) doivent respecter certains principes de présentation au public. Le STC a défini à cet effet six principes que doivent observer les ministères et les organismes dans le cadre de la préparation de leur RPP. Forts de leur expérience dont il est fait état dans le présent chapitre et de celle d’autres comités, les membres du sous-comité croient que ces principes demeurent les normes clés que les RPP doivent respecter pour qu’il puisse y avoir un véritable examen des programmes et dépenses des ministères. Ces six principes sont les suivants ⁸:

1.    Avantages et résultats pour les Canadiens

2.    Plans et priorités qui serviront à fournir des avantages et des résultats

3.    Leçons apprises et mises en application comme suite aux expériences antérieures

4.    Défis, risques et justifications des choix retenus

5.    Total des dépenses prévues

6.    Évaluation du rendement

Après avoir entendu les observations générales du Bureau de la vérificatrice générale (BVG), le Sous-comité a entrepris l’étude détaillée des documents présentés au Parlement par le programme des biens immobiliers de TPSGC tel que décrit dans le chapitre précédent. En mettant le processus à l’épreuve, le Sous-comité a constaté que l’information contenue dans le rapport sur les plans et priorités 2003-2004 du programme des biens immobiliers affichait certaines des lacunes généralement observées par le BVG dans les rapports ministériels présentés au Parlement. Certains des principes énoncés par les lignes de conduite du Secrétariat du Conseil du Trésor n’étaient pas respectés ou l’étaient à peine. Le Sous-comité a notamment constaté l’absence d’indicateurs et de repères clairs et quantifiables ainsi que d’échéanciers précis pour tous les résultats visés par le programme. Le Sous-comité a aussi déploré l’absence d’indications claires quant aux ressources qui ont été attribuées à chacune des priorités de chaque résultat stratégique. De plus, dans son rapport sur les plans et priorités 2003-2004, le programme des biens immobiliers ne revient pas sur les engagements et la performance de l’année précédente et n’expose pas clairement les mesures qu’il entend prendre pour corriger la situation dans les cas où les résultats visés n’ont pas été atteints ou doivent être améliorés. Sur la base des documents présentés au Parlement, il a d’ailleurs été difficile pour le Sous-comité de savoir si les résultats visés, d’une année à l’autre, avaient été atteints.

Pourtant, l’information susceptible de répondre aux besoins des parlementaires est disponible à l’interne et est utilisée par les gestionnaires du programme des biens immobiliers par le biais du Tableau de bord équilibré dont il a été fait mention dans le chapitre précédent. À ce sujet, le Sous-comité a interrogé les fonctionnaires afin de savoir pourquoi l’information contenue dans le Tableau de bord équilibré ne se reflétait pas dans les rapports présentés au Parlement. La réponse fut qu’ils ne savent pas quels sont les besoins des parlementaires en matière d’information. Les lignes de conduite du Secrétariat du Conseil du Trésor sont pourtant claires et le respect de celles-ci permettrait de répondre plus efficacement à plusieurs des besoins exprimés par les parlementaires en matière d’information.

Il convient toutefois de rendre justice au programme des biens immobiliers de TPSGC en mentionnant qu’à la lumière de ce que les membres du sous-comité ont pu constater ailleurs, celui-ci se tire bien d’affaire comparativement à d’autres programmes ou organismes fédéraux au plan de la qualité des rapports présentés au Parlement. Toutefois, il y a encore place à l’amélioration.

B.        Le rôle du Secrétariat du Conseil du Trésor

Suite aux rencontres avec les fonctionnaires du programme des biens immobiliers de TPSGC, le Sous-comité a voulu comprendre précisément quel était le rôle du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) dans la production des rapports présentés au Parlement par les ministères et les organismes fédéraux. En effet, le SCT a développé des lignes de conduite, mais celles-ci ne semblent pas être respectées systématiquement.

Les représentants du SCT ont affirmé au sous-comité que les rapports de 15 organismes fédéraux sur 87 feront l’objet d’une vérification quant à leur respect des lignes de conduite pour la production des rapports présentés au Parlement. L’an dernier,  le SCT a examiné les rapports d’une dizaine d’organismes. L’essentiel de l’examen par le SCT se fait une fois les rapports déposés au Parlement. Peu ou pas d’examen des rapports soumis au SCT fait l’objet d’une vérification avant leur dépôt à la Chambre des communes en raison du peu de temps et de ressources disponibles pour effectuer cette tâche.

Cette situation a amené les membres du sous-comité à s’interroger sur le rôle du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) au plan de la préparation des rapports présentés au Parlement. Le SCT devrait-il se limiter à son rôle actuel de conseiller auprès des ministères et des organismes fédéraux ou évoluer vers un rôle de surveillance plus poussé, auquel cas il aura la responsabilité de s’assurer que ses lignes de conduite sont respectées ? Les deux options présentent des avantages et des inconvénients.

Accorder plus de pouvoir de contrôle au SCT mènerait assurément à un plus grand respect des lignes de conduite dans la production des rapports présentés au Parlement. Il est possible cependant que les ministères se démotivent, perdent leur sens de la propriété et se déresponsabilisent. Ils pourraient en venir à se contenter de répondre aux exigences du SCT plutôt que d’adopter une approche créatrice et de chercher à rapporter une information de plus en plus pertinente et de qualité.

L’approche actuelle de «  conseiller  » pour le SCT ouvre la porte à une plus grande indépendance de la part des ministères. Le principal risque de cette approche réside dans la capacité des ministères d’ignorer les consignes et les recommandations du SCT et dans le pire des cas de recycler, année après année, de mauvais rapports.

Le Sous-comité pense qu’il est aujourd’hui nécessaire d’évoluer vers une plus grande implication et un plus grand contrôle du Secrétariat du Conseil du trésor auprès des ministères et organismes fédéraux dans la production des rapports présentés au Parlement. Cette opinion s’appuie non seulement sur l’expérience du sous-comité acquise lors de ses travaux sur le programme des biens immobiliers de TPSGC, mais aussi sur l’expérience des membres du sous-comité sur d’autres comités et l’opinion recueillie au cours des dernières années auprès de leurs collègues parlementaires. Le Sous-comité recommande :

Les membres du sous-comité sont d’avis que le Sous-comité sur le processus budgétaire peut appuyer le Secrétariat du Conseil du Trésor et les ministères dans l’amélioration du contenu des Rapports sur le rendement et sur les plans et priorités. Les travaux futurs du sous-comité pourraient impliquer l’examen d’un échantillon de ces rapports en vue d’évaluer dans qu’elle mesure ils répondent aux lignes directrices du Secrétariat du Conseil du Trésor, ainsi qu’aux autres recommandations contenues dans ce rapport. Une revue systématique des rapports ministériels par le Sous-comité, en plus de celle en provenance des autres comités permanents, pourrait fournir une rétroaction importante aux ministères et constituer une base solide d’évaluation des progrès réalisés par le Secrétariat du Conseil du Trésor dans l’amélioration de la qualité des rapports.

C.        Moderniser les rapports présentés au Parlement en évoluant vers une communication plus dynamique

Le Sous-comité est d’avis qu’une modernisation en profondeur des rapports présentés au Parlement s’impose aujourd’hui pour faciliter leur examen par les parlementaires. À long terme, la présentation et le contenu des rapports devraient emprunter certains éléments présents dans les rapports annuels des entreprises publiques et privées. D’ailleurs, les discussions avec les fonctionnaires du programme des biens immobiliers de TPSGC ont permis au sous-comité d’apprendre que ceux-ci s’inspirent de la façon dont les entreprises du secteur privé font rapport sur leur rendement à leur conseil d’administration pour développer leur propre stratégie en matière de mesure du rendement.

L’administration fédérale à travers des rapports présentés au Parlement doit impérativement améliorer sa capacité à bien communiquer l’information jugée pertinente par ses clients que sont les parlementaires et le public canadien et ce, dans un format qui leur convient. Comme toute autre publication à caractère économique ou financier qui communique une information chiffrée, à commencer par les documents du Budget par exemple, les rapports présentés au Parlement devraient faire un usage plus intensif d’outils statistiques comme les tendances et les variations annuelles et se servir de tableaux et de graphiques pour présenter les résultats et les idées. Les graphiques et les tableaux devraient être appuyés par de courts textes à valeur ajoutée qui viennent bonifier l’information chiffrée. En effet, mis à part les informations de base sur les crédits budgétaires, les rapports devraient s’employer à mettre en relief les succès mais aussi les insuccès des programmes, des ministères et des organismes, leurs causes et les correctifs devant être apportés pour atteindre les objectifs. Le Sous-comité recommande :

Étant donné le peu de temps à leur disposition pour procéder à l’examen des prévisions budgétaires, les comités parlementaires ont besoin d’accéder rapidement à toute l’information pertinente. Par ailleurs, il faudrait trouver une façon de faire qui permettrait de concilier le besoin d’informations détaillées et le besoin de concision pour ne pas alourdir les documents. Le Sous-comité recommande :

17.   Que tous les ministères et organismes fédéraux incluent dans les documents du Budget des dépenses des liens électroniques vers des sites Internet et des annexes afin que les lecteurs aient accès à des informations détaillées sur les programmes⁹.

Ces renseignements comprennent l’information générale sur le programme ou l’organisme, les rapports d’évaluation de programme, les rapports du Bureau de la vérificatrice générale, les rapports de rendement internes, les enquêtes auprès de la clientèle, etc.

D.        Renforcer la motivation

Le comité croit que plusieurs des recommandations formulées ci-dessus inciteront les ministères et d’autres organismes à présenter de meilleurs rapports au Parlement. Pensons aux recommandations concernant le rôle du Secrétariat du Conseil du Trésor et la nécessité pour les comités parlementaires de faire rapport plus souvent en réponse à l’information fournie par les organismes gouvernementaux.

Il importe également de s’interroger sur les facteurs de motivation des comités parlementaires et des parlementaires qui y siègent. Cet aspect de la question comporte de multiples dimensions qui sortent pour la plupart du cadre d’un rapport axé sur les mesures pratiques pouvant être prises sur-le-champ.

Cependant, le comité croit qu’il serait possible d’apporter à la présentation des rapports sur les plans et les priorités une modification qui contribuerait grandement à inciter les comités parlementaires à consacrer plus de temps aux budgets des dépenses. Il s’agirait d’inclure un bref chapitre, idéalement au début du rapport de chaque ministère, qui ferait état des recommandations antérieures de comités parlementaires et des mesures que le ministère a prises pour y donner suite au moyen de l’affectation des ressources existantes et de modifications aux programmes, ainsi que de plans futurs. Ces renseignements constitueraient pour les parlementaires une preuve concrète que les travaux consacrés aux budgets des dépenses et aux rapports s’y rapportant ont été pris en considération par les ministères et donné des résultats. L’ajout de ce chapitre attirerait l’attention sur le travail réalisé par les comités à l’égard des rapports ministériels sur le rendement et des rapports sur les plans et les priorités ou encore sur les lacunes à cet égard.

Par conséquent, le Sous-comité recommande :

18.       Que, dans le cadre de ses travaux d’amélioration continue du mode de présentation et du contenu des rapports sur les plans et les priorités, le Secrétariat du Conseil du Trésor envisage d’ajouter (idéalement au début de ces rapports) un bref chapitre qui donnerait une idée de la réaction du ministère aux recommandations antérieures des comités et aux motifs invoqués et définirait la manière dont les changements récents aux programmes, les affectations de ressources existantes et les futurs plans de dépenses donnent suite à ces recommandations.

En outre, les membres du sous-comité croient que la procédure actuelle d’examen des budgets, définie au paragraphe 81(4) du Règlement, ne constitue pas un facteur de motivation suffisant pour que leur soit accordée l’attention recommandée ailleurs dans le présent rapport. À l’heure actuelle, comme il a été mentionné dans les chapitres précédents, un comité est réputé avoir fait rapport à la Chambre, sans amendements, du budget des dépenses qui lui a été renvoyé, à la fin de la période de crédits au cours de laquelle il y a eu renvoi. C’est à ce moment que la Chambre procède à l’examen du budget.

La procédure actuelle fait en sorte que les comités parlementaires accordent trop peu d’attention aux budgets des dépenses et aux questions de responsabilisation s’y rapportant, ce qui est inacceptable. Étant donné que les présidents de comité jouent un rôle de premier plan dans l’établissement et la mise en œuvre des programmes des comités et qu’il importe de veiller à ce que les budgets et les rapports connexes reçoivent une attention suffisante, les membres du sous-comité recommandent :

La recommandation finale que le Sous-comité souhaite faire pour renforcer la motivation découle de sa réunion du 4 juin avec M. Robert Marleau, Greffier retraité de la Chambre des communes. M. Marleau a soutenu, d’un ton persuasif, que les usages actuels (et les dispositions du Règlement sur lesquelles ils sont fondés) sont loin d’inciter les députés à consacrer beaucoup de temps à l’étude des budgets. L’un des principaux facteurs de dissuasion est la période de 150 jours accordée au gouvernement pour préparer sa réponse officielle aux rapports de fond des comités sur les rapports sur les plans et les priorités ou les rapports ministériels sur le rendement. Bien qu’il puisse convenir aux vastes études d’orientation, lorsqu’il est conjugué à la difficulté de trouver le temps nécessaire pour débattre les rapports ou les réponses à la Chambre des communes, ce long délai fait obstacle à un dialogue soutenu entre les membres des comités et les ministres et à une tension dynamique entre le Parlement et le gouvernement, essentiels à une responsabilisation efficace. L’influence éventuelle du Parlement sur les dépenses futures s’en trouve également réduite. Les comités ne seront motivés à produire des rapports que si ceux-ci reçoivent l’attention voulue des ministres à la Chambre des communes.

M. Marleau a attiré l’attention des membres du sous-comité sur la procédure existante concernant les recommandations du Comité mixte permanent d’examen de la réglementation. Conformément aux articles 123 à 128 du Règlement, les rapports de ce comité recommandant l’abrogation d’un texte réglementaire sont réputés avoir été adoptés, à moins qu’un ministre n’y réponde à la Chambre, dans un délai de 15 jours, durant l’heure prévue à cette fin par le Règlement. Selon M. Marleau, cela motive les ministères à entamer un dialogue constructif avec le Comité et permet, dans la plupart des cas, de régler les questions sans qu’il soit nécessaire de rédiger des rapports.

Les membres du sous-comité sont d’accord avec M. Marleau pour dire que la procédure applicable aux rapports du Comité mixte permanent d’examen de la réglementation peut constituer un modèle susceptible de renforcer la motivation dans le cadre du processus budgétaire — pour ce qui est tant des travaux des comités que de la réponse des ministres et des ministères. Ce modèle revêtirait une importance particulière pour les comités concentrant leur attention sur des questions uniques qui se prêtent à un débat ciblé et à un règlement rapide. Étant donné que les comités pourraient également choisir d’entreprendre des études plus approfondies et plus complexes en réponse aux RPP et aux RMR, nous recommandons par conséquent :

a)     un débat d’une heure à la Chambre ou une motion réputée adoptée, selon le modèle de la procédure actuellement applicable aux rapports du Comité mixte permanent d’examen de la réglementation, ou;

b)     une réponse écrite obligatoire dans un délai de 90 jours selon le modèle actuellement prévu par l’article 19 du Règlement.

Les membres du sous-comité pensent que cette nouvelle option, permettant aux comités de faire en sorte que le ministre responsable puissent être appelé à rendre des compte devant la Chambre au sujet de leurs recommandations concernant les plans et priorités ou le rendement d’un ministère, constitue un puissant incitatif sur le plan de l’imputabilité. Cependant, ce nouveau pouvoir devrait être utilisé avec parcimonie et prudence. Il ne devrait être utilisé que pour des questions importantes qui se prêtent bien à un court débat en Chambre. Il devrait aussi être utilisé dans un esprit non-partisan. L’esprit non-partisan, qui a guidé les travaux du sous-comité, est d’ailleurs un outil essentiel à l’examen efficace des prévisions budgétaires.