JUST Rapport du Comité

INTRODUCTION

Créée par une loi du Parlement, la Cour suprême du Canada existe depuis 1875. Elle est devenue la cour d’appel ultime du Canada en 1949, lorsque les appels au Comité judiciaire du Conseil privé du Royaume-Uni ont été abolis.

Depuis sa création, la Cour suprême du Canada joue un rôle de premier plan dans la détermination de la répartition des pouvoirs au sein de la fédération canadienne. Son rôle a pris une nouvelle importance en 1982 avec l’enchâssement de la Charte canadienne des droits et libertés dans la Constitution. Cette nouvelle étape de l’évolution constitutionnelle du Canada a eu pour effet, entre autres, d’accroître le rôle des tribunaux, à tous les niveaux, dans le règlement des questions d’ordre juridique. C’est une fonction que les tribunaux ont toujours exercée au Canada, mais la constitutionnalisation des droits et libertés des Canadiens a élargi leur rôle sous ce rapport.

Au cours des vingt dernières années, les tribunaux ont été appelés à aborder certaines des questions juridiques les plus difficiles et les plus complexes et à rendre des décisions en respectant certaines valeurs et priorités. À titre de tribunal d’appel ultime du Canada, la Cour suprême est profondément engagée dans la résolution de certaines de ces questions. Cela a donné lieu à un vigoureux débat sur les rôles respectifs des corps législatifs et des tribunaux dans la détermination des perspectives et des priorités législatives et stratégiques, un débat d’autant plus important du fait que les tribunaux, en obligeant le Parlement et les législatures à tenir compte de leurs jugements relativement à des questions se rapportant à la Constitution ou à la Charte, contribuent d’une certaine manière à l’élaboration des grandes orientations juridiques.

De nombreux témoins ont affirmé que d’excellents juges ont été nommés à la Cour suprême dans les dernières décennies. Le travail de la plus haute cour du pays est respecté au Canada ainsi que dans le monde entier. Le Comité est tout à fait d’accord avec ce point de vue.

Par contre, le processus de nomination des juges à la Cour suprême est généralement inconnu et manque de crédibilité aux yeux de bien des gens. Le Comité a été chargé d’aborder cette question et de proposer des mesures, notamment une participation des parlementaires dans un rôle approprié, qui permettraient de rendre ce processus plus crédible.

Il s’agissait pour le Comité de formuler un nouveau processus de nomination tout en respectant l’indépendance judiciaire si indispensable au maintien de l’estime dont jouit actuellement la Cour. À titre de participants à la collaboration judiciaire/législative nécessaire à l’élaboration d’une politique juridique efficace, les parlementaires ont un rôle central à jouer dans le processus de nomination. C’est sur cette prémisse que s’appuie notre rapport.

Les témoins (annexe A) qui se sont adressés à nous et les mémoires que nous avons reçus (annexe B) ont fait état d’un certain nombre de mesures grâce auxquelles le Parlement pourrait revoir les nominations à la Cour suprême. On nous a proposé des moyens d’améliorer le processus et même d’évaluer les candidats. Le Comité avait pour tâche de formuler des propositions en vue de permettre au Parlement d’assurer une surveillance générale du processus, conformément à son objectif, tout en préservant l’intégrité de la Cour et sa capacité d’attirer les candidats les plus compétents.

LES ACTIVITÉS DU COMITÉ

Le 6 mai 2003, le député Richard Marceau a présenté à la Chambre la motion M-288, qui se lisait comme suit : «  Que le Comité permanent de la justice et des droits de la personne étudie le processus de nomination des juges aux Cours d’appel et à la Cour suprême du Canada.  » Le 1^er octobre 2003, la Chambre adoptait la motion à l’unanimité. Conformément à l’ordre de renvoi pris à ce moment-là, le Comité entreprenait, le 4 novembre 2003, l’examen du processus de nomination des juges. Le Comité s’est réuni à deux reprises à ce sujet au cours de la deuxième session de la 37^e Législature.

C’est au cours de la troisième session de la 37^e Législature, que le Comité, nouvellement reconstitué et renommé, a repris l’examen du processus de nomination des juges. Le 12 décembre 2003, le premier ministre faisait l’annonce suivante : «  Le gouvernement consultera expressément le Comité permanent de la justice et des droits de la personne pour convenir de la meilleure manière d’effectuer l’examen préalable des nominations des juges de la Cour suprême du Canada.  » Cet engagement a été réaffirmé le 4 février 2004 dans le plan d’action pour la réforme démocratique, lequel prévoit que le gouvernement consultera les comités parlementaires compétents pour déterminer le meilleur moyen d’instaurer le système d’examen préalable des nominations des juges de la Cour suprême du Canada. Le 16 mars 2004, le président du Comité recevait une lettre du leader du gouvernement à la Chambre, qui, se reportant au plan d’action, demandait au Comité d’entreprendre l’examen de cette question et de rendre compte à la Chambre pour lui recommander des mesures aussitôt que possible. Au cours des réunions qui ont eu lieu durant la troisième session, le Comité s’est donc exclusivement attaché à examiner le processus de nomination des juges de la Cour suprême du Canada.

LE CONTEXTE JURIDIQUE

L’article 101 de la Loi constitutionnelle de 1867 prévoit que le Parlement a le pouvoir de créer «  une cour générale d’appel pour le Canada  ». En fait, c’est en 1875 que le Parlement a créé un tribunal de cette sorte, lequel est aujourd’hui régi par la Loi sur la Cour suprême. Le paragraphe 4(2) de la Loi prévoit que les juges de la Cour suprême doivent être nommés par le gouverneur en conseil, par voie de lettres patentes. L’article 5 de la Loi dispose que toute personne qui est ou a été juge d’un tribunal supérieur d’une province ou avocat inscrit depuis au moins dix ans au barreau d’une province peut être nommée juge à la Cour suprême. L’article 6 exige qu’au moins trois des juges de la Cour suprême viennent du Québec. Par convention, trois juges viennent de l’Ontario, deux, de l’Ouest et un, du Canada atlantique. Les juges sont nommés à titre inamovible et ne peuvent être démis que par le gouverneur général, sur adresse du Sénat et de la Chambre des communes. L’âge de la retraite obligatoire des juges de la Cour suprême est de soixante-quinze ans.

LA PROCÉDURE DE NOMINATION ACTUELLE

Le ministre de la Justice s’est adressé au Comité le 30 mars 2004 pour expliquer publiquement et pour la première fois comment on sélectionne les juges de la Cour suprême. Dans ses remarques, il a décrit la procédure comme «  pas tant secrète que … peu connue  ». Il a donc entrepris, au nom des principes de transparence et de responsabilité, de décrire au Comité le protocole de consultation actuellement employé pour sélectionner les membres de la Cour suprême. Comme c’est la branche exécutive du gouvernement qui est chargée de sélectionner les juges de la Cour suprême, elle procède à une consultation très large.

Le ministre a déclaré que la consultation passe par deux étapes principales. Dans un premier temps, le ministre dresse la liste des candidats éventuels. Ces candidats sont généralement des juges de cours d’appel provinciales, quoiqu’il soit également possible de choisir des membres chevronnés du barreau ou du secteur universitaire. Toute personne intéressée peut aussi proposer une candidature. Le ministre consulte tout spécialement les personnes suivantes lorsqu’il dresse la liste des candidats : le juge en chef de la Cour suprême du Canada et parfois les juges puînés, les juges en chef du tribunal de la province ou de la région déplorant une vacance à la Cour suprême, les procureurs généraux de cette province ou région et au moins un membre chevronné de l’Association du Barreau canadien et du barreau de la région en question. Le juge en chef de la Cour suprême est également consulté au sujet des besoins de la Cour.

Le ministre de la Justice doit ensuite évaluer les candidats. Les critères de nomination peuvent être regroupés dans trois grandes catégories : capacité professionnelle, caractéristiques personnelles et diversité. La capacité professionnelle englobe non seulement la connaissance du droit, mais aussi les considérations suivantes :

Pour faciliter l’évaluation de la capacité professionnelle, le ministère de la Justice dresse le profil jurisprudentiel des candidats. Ces profils permettent de retracer les décisions judiciaires des candidats en fonction de leur valeur de précédent et de l’issue des appels de leurs décisions.

Le ministre de la Justice se penche également sur les caractéristiques personnelles des candidats. Ces caractéristiques devraient notamment être les suivantes : éthique personnelle et professionnelle impeccable, honnêteté, intégrité et franchise, respect et considération à l’égard d’autrui, patience, courtoisie, tact, humilité, impartialité, tolérance, sens des responsabilités, sens commun, ponctualité et fiabilité. Enfin, le ministre tient compte de la diversité, car la composition de la Cour doit être un reflet de toute la société canadienne.

Après quoi, le ministre de la Justice discute des candidatures avec le premier ministre. Il a pu aussi avoir des échanges antérieurs avec celui-ci. Un candidat est alors choisi parmi le groupe sélectionné. Le premier ministre recommande à son tour un candidat au Cabinet, et la nomination est effectuée par décret.

LES MESURES PROVISOIRES PROPOSÉES

Un grand nombre des témoins entendus par le Comité sont d’avis que le Canada est bien servi par sa Cour suprême, qui jouit d’une réputation enviable dans la collectivité juridique internationale. Le Comité a cependant conclu que, quelle que soit la qualité des jugements prononcés par la Cour suprême, le processus de nomination de ses juges est plutôt nébuleux, ou, à tout le moins, méconnu des Canadiens. Cela pourrait même donner l’impression que l’on décide des nominations en se fondant sur des critères impropres. Le Comité reconnaît qu’une plus grande crédibilité à ce chapitre profiterait à la Cour suprême et lui conférerait encore plus de légitimité aux yeux des Canadiens.

La démission inattendue de deux juges de la Cour suprême a forcé le Comité à accélérer ses travaux. Les juges Arbour et Iacobucci sont censés quitter la Cour en juin 2004. Si l’on veut que le tribunal soit composé des neuf juges réglementaires d’ici la séance de l’automne, il faudra nommer deux juges au cours de l’été 2004 afin que ceux-ci aient suffisamment de temps pour se préparer. Compte tenu de ces échéances, il semble que la procédure de sélection des candidats en vue de la dotation de ces postes soit bien enclenchée. Le Comité en a conclu que, si on ne dispose pas suffisamment de temps pour instaurer un nouveau processus à long terme, alors il faudrait mettre en place un processus provisoire pour rendre aussi transparent que possible le choix des deux nouveaux juges.

Selon le processus provisoire recommandé par le Comité afin de combler les vacances actuelles, le ministre de la Justice se présenterait à une séance publique du Comité pour expliquer la procédure de sélection des deux candidats retenus aux postes de juges de la Cour suprême. Durant cette réunion, le ministre expliquerait aux parlementaires et à tous les Canadiens le mode de consultation employé au cours de l’examen des candidats, le genre d’enquête effectuée sur les candidats, et les titres de compétence de ces derniers, sans pour autant dévoiler la teneur des délibérations menées en privé. Il y pourrait indiquer, par exemple, le type d’expertise que la Cour suprême a perdue avec le départ des juges Arbour et Iacobucci et la façon dont les nouveaux juges combleront le vide créé par ces départs. Au cours d’une réunion de ce genre, le Comité s’attendrait à ce que l’on jette plus de lumière sur le processus de nomination et que cela permette de mieux comprendre le travail de la Cour suprême. Si les nominations ont lieu à un moment où les parlementaires sont dans l’impossibilité de se réunir, on pourrait mettre en place un mécanisme permettant au ministre de la Justice de fournir ces explications aux parlementaires et à tous les Canadiens.

RECOMMANDATION 1

Le Comité recommande que le ministre de la Justice comparaisse à l’occasion d’une séance publique du Comité permanent de la Chambre des communes de la justice, des droits de la personne, de la sécurité publique et de la protection civile, afin d’expliquer le processus de dotation des postes actuellement vacants à la Cour suprême, ainsi que les titres de compétence des deux candidats retenus.

Lorsque le ministre de la Justice s’est présenté devant le Comité, le 30 mars 2004, et a expliqué le processus de sélection des juges de la Cour suprême, il s’agissait de la première fois que ce processus était rendu public. Les Canadiens venaient d’avoir, pour la première fois, l’occasion d’apprendre qui est consulté au sujet des nominations des juges de la Cour suprême et de connaître les critères d’évaluation des candidats. Le gouvernement du Canada pourrait les informer encore mieux en publiant un document décrivant le processus de consultation.

RECOMMANDATION 2

Le Comité recommande la publication, par le gouvernement du Canada, d’un document expliquant le processus actuel de nomination des juges de la Cour suprême.

LES MESURES À LONG TERME PROPOSÉES

Le Comité a entendu un certain nombre de témoins dire qu’il fallait à long terme améliorer le processus de nomination des juges à la Cour suprême. Beaucoup ont exhorté le Comité à faire preuve de prudence et à prendre tout le temps nécessaire pour formuler les changements qu’il voudrait voir apportés au processus de nomination actuel. Le Comité a pris ce conseil au sérieux au moment de formuler ses propositions, et c’est pourquoi les propositions contenues dans le présent rapport devront être étudiées plus à fond.

Certains témoins se sont dit d’avis que l’on devrait accentuer la participation des provinces. Nous avons aussi senti un vif désir de maintenir l’indépendance des juges. Par ailleurs, certains de nos témoins souhaiteraient préserver l’élément de confidentialité que l’on trouve dans le processus actuel, et ce essentiellement pour deux raisons : encourager les meilleurs candidats à se faire connaître et permettre que l’évaluation des candidats soit aussi franche et équitable que possible. De nombreux témoins ont établi une nette distinction entre la transparence du processus et la confidentialité des délibérations.

Le Comité a aussi entendu des témoins parler du système actuel de nomination des juges à la Cour fédérale du Canada et à la Cour canadienne de l’impôt ainsi qu’aux cours supérieures provinciales et territoriales. Selon la procédure établie, les candidats s’adressent directement au Secrétariat des nominations à la magistrature, du Bureau du commissaire à la magistrature fédérale. Chaque candidature est examinée par l’un des seize comités consultatifs sur les nominations à la magistrature qui existent au Canada (on en compte au moins un dans chaque province et territoire). D’après le Commissaire à la magistrature fédérale, ce système de nomination a tout d’abord été instauré pour donner au ministre de la Justice «  des conseils objectifs, provenant des diverses sources, à propos des qualités [que les candidats] possèdent pour être nommés juge  ».

Chaque comité consultatif est composé de sept membres bénévoles : un représentant du barreau provincial ou de l’association du barreau provincial, un représentant de la section provinciale ou territoriale de l’Association du Barreau canadien, un juge désigné par le juge en chef ou par un autre juge chevronné de la province ou du territoire, un représentant du procureur général ou du ministre de la Justice de la province ou du territoire et trois personnes (profanes) désignées par le ministre fédéral de la Justice. Les membres siègent au comité durant deux ans, et leur mandat n’est renouvelable qu’une seule fois.

Les comités consultatifs procèdent à des évaluations approfondies des candidats qui ne font pas déjà partie de la magistrature, examinant leur dossier et se concertant avec de nombreux membres de la collectivité juridique et de la collectivité non juridique. Les candidats sont évalués en fonction d’un ensemble de critères. Les comités consultatifs classent ensuite les candidats dans l’une des trois catégories suivantes : les candidats «  recommandés  », les candidats «  vivement recommandés  » et les candidats «  impossibles à recommander  ». Ces évaluations sont confidentielles, et seul le ministre de la Justice peut en prendre connaissance et s’en servir pour procéder aux nominations nécessaires.

Le Comité en a conclu qu’il convient d’établir un comité consultatif pour remplacer le processus actuel de consultation mené sous les auspices du ministre de la Justice. Un tel comité serait constitué toutes les fois qu’il y aurait des postes à combler à la Cour suprême. Il commencerait par dresser la liste des candidats de la province ou de la région visée. Les candidatures viendraient du gouvernement du Canada, des provinces et d’autres sources, de candidats intéressés au premier chef ou de personnes souhaitant proposer des candidats. Il importerait surtout, au début de la procédure, de dresser la liste la plus complète possible des candidats, compte tenu d’un éventail de points de vue. Cette procédure devrait permettre de créer un réservoir de candidats extrêmement compétents représentant la diversité canadienne.

Le comité consultatif aurait ensuite à réduire cette liste confidentielle à trois à cinq noms, qu’il communiquerait au ministre de la Justice. Pour dresser cette courte liste, on passerait par un vaste processus de consultation englobant au moins les consultations actuellement entreprises par le ministre de la Justice. À la lumière de nos travaux jusqu’à présent, nous serions enclins à préconiser le recours à une étude de dossier seulement, sans procéder à des entrevues avec les candidats. Il faudra examiner plus longuement le processus de consultation.

Le comité consultatif devrait être composé de gens offrant un large éventail d’opinions tout en demeurant d’une taille suffisamment limitée pour être capable de s’entendre sur les candidats qualifiés. Le Comité estime que le comité consultatif devrait comprendre un représentant de chacune des formations politiques officiellement reconnues à la Chambre des communes, des représentants des provinces, des membres du corps judiciaire et de la profession juridique, ainsi que des profanes. Il y aurait lieu également de demander l’avis du juge en chef du Canada pour connaître les besoins de la Cour. Les délibérations du comité consultatif resteraient confidentielles, afin que la discussion soit aussi large que possible. On devra examiner plus en détail la composition du comité consultatif.

La courte liste serait transmise sous le sceau de la confidence au ministre de la Justice, qui ferait sa recommandation pour le choix définitif. Les responsabilités constitutionnelles actuelles resteraient les mêmes, si bien que le meilleur candidat serait choisi dans cette courte liste confidentielle par le gouverneur en conseil et nommé par décret. Si le gouverneur en conseil ne désire nommer personne parmi les candidats énumérés sur la liste, le comité consultatif serait requis de dresser une autre liste. Une fois la nomination effectuée, le président du comité consultatif et/ou le ministre de la Justice, seraient invités à se présenter devant le Comité permanent de la Chambre des communes de la justice, des droits de la personne, de la sécurité publique et de la protection civile, dans le cadre d’une séance publique, et ce pour deux raisons principales : sensibiliser davantage les Canadiens au processus de nomination, fournir au Parlement l’occasion de procéder à un examen attentif.

À CE MOMENT-CI, VOICI NOS RECOMMANDATIONS (3 À 8) CONCERNANT LE PROCESSUS DE NOMINATION À LONG TERME :

RECOMMANDATION 3

Le Comité recommande de créer, au besoin, un comité consultatif chargé de dresser et d’évaluer des listes de candidats pour les postes vacants à la Cour suprême du Canada.

RECOMMANDATION 4

Le Comité recommande que le comité consultatif soit composé d’un représentant de chacune des formations politiques officiellement reconnues à la Chambre des communes, de représentants des provinces, de membres du corps judiciaire et de la profession juridique, ainsi que de profanes.

RECOMMANDATION 5

Le Comité recommande que le comité consultatif dresse des listes des candidats provenant de diverses sources, dont le gouvernement du Canada, les provinces et d’autres sources pertinentes.

RECOMMANDATION 6

Le Comité recommande que le comité consultatif procède à ses délibérations en privé et sous le sceau de la confidence, de manière à attirer le plus large éventail possible de candidats et à favoriser une discussion ouverte sur ces candidats au sein du comité consultatif.

RECOMMANDATION 7

Le Comité recommande que le comité consultatif adresse au ministre de la Justice une courte liste confidentielle des candidats parmi lesquels on pourra choisir un juge à la Cour suprême du Canada.

RECOMMANDATION 8

Le Comité recommande que, après sélection d’un candidat figurant sur la liste fournie par le comité consultatif et sa nomination par le gouverneur en conseil, le président du comité consultatif et/ou le ministre de la Justice, se présentent devant le Comité permanent de la Chambre des communes de la justice, des droits de la personne, de la sécurité publique et de la protection civile, afin d’expliquer la procédure de sélection et les titres de compétence du candidat retenu.