ETHI Rapport du Comité

CONCLUSION

Il ne fait pas de doute que l’actuel processus d’établissement des budgets des hauts fonctionnaires du Parlement soulève de graves préoccupations. Le Comité estime qu’on ne peut se contenter du statu quo. La situation présente laisse à tout le moins croire que les fonctions cruciales de ces hauts fonctionnaires pourraient être entravées par des restrictions budgétaires imposées par l’organisme même dont ils sont chargés de scruter les actions. Tous nos témoins, y compris les fonctionnaires du Secrétariat du Conseil du Trésor, étaient préoccupés par l’actuel mécanisme de financement; toutefois, les opinions divergeaient quant à la meilleure façon de résoudre ce problème.

Tout le monde ne s’entendait pas sur le modèle de financement à utiliser pour les hauts fonctionnaires du Parlement, mais il nous a semblé qu’il existait un consensus général sur ce qui devrait guider l’élaboration d’un nouveau mécanisme de financement. Premièrement, le processus d’établissement du budget ne doit plus être la responsabilité exclusive de l’exécutif même s’il faut en même temps maintenir un mécanisme approprié pour l’examen du rendement, l’analyse critique du budget et la reddition de comptes. Le Parlement doit jouer un rôle plus important et plus crucial dans le processus d’établissement du budget, et les décisions relatives à l’attribution des ressources doivent être fondées sur une analyse objective et experte. Le processus devrait être pratique, transparent, simple et rapide. Enfin, le système devrait tenir compte des différences qui existent dans les mandats des divers hauts fonctionnaires et dans les rapports qu’ils doivent présenter.

Le Comité est convaincu qu’un organisme parlementaire doit étudier les présentations budgétaires des hauts fonctionnaires du Parlement. Cet organisme pourrait être semblable à la commission des comptes publics du R.-U. en ce sens qu’il devrait compter des représentants de tous les partis et qu’il pourrait intégrer des représentants du Sénat, peut-être en prévoyant que les deux Présidents siègent d’office au sein de cette commission, ce qui permettrait de tenir compte que certains hauts fonctionnaires font rapport à la fois à la Chambre des communes et au Sénat. Comme c’est le cas pour la commission du Royaume-Uni, et en fait le Bureau de régie interne de la Chambre des communes aussi, cet organisme parlementaire devrait être permanent, et comme le Bureau, compter un nombre égal de représentants du gouvernement et de l’opposition.

Étant donné l’expertise déjà acquise par le Secrétariat du Conseil du Trésor dans le domaine de l’examen critique et de l’analyse des budgets des hauts fonctionnaires du Parlement et de la prestation de conseils à cet égard, nous estimons qu’il est impératif que le Secrétariat continue à assumer cette fonction en appuyant cet organisme parlementaire. Le Secrétariat pourrait transmettre une présentation distincte qui accompagnerait les propositions budgétaires des hauts fonctionnaires. En d’autres mots, le Secrétariat établirait les paramètres du budget et commenterait les propositions budgétaires de la même façon qu’il le fait actuellement pour le Conseil du Trésor. Ainsi, il évaluerait la cohérence des propositions budgétaires par rapport aux mandats des hauts fonctionnaires, il examinerait les propositions à la lumière des données sur les dépenses antérieures et le rendement tirées du cycle budgétaire précédent, et il déterminerait si les ressources demandées correspondent aux activités proposées et aux résultats attendus.

Nous avons aimé l’idée d’avoir recours aux comités parlementaires dont les mandats incluent déjà les travaux des divers hauts fonctionnaires, mais nous estimons que ces comités devraient continuer à assumer leurs responsabilités et rôles de surveillance actuels à l’égard de ces hauts fonctionnaires plutôt que d’accepter cette nouvelle fonction liée à l’examen détaillé de leurs budgets. Si on leur demandait d’établir les budgets des hauts fonctionnaires du Parlement, nous croyons que cela pourrait compromettre leur efficacité, ou laisser croire qu’il leur faudrait laisser un peu de côté leurs responsabilités actuelles. Ces comités continueraient en outre à étudier les budgets des hauts fonctionnaires qui relèvent d’eux une fois qu’ils ont été déposés au Parlement. Ils seraient également consultés par l’organisme parlementaire prenant les décisions dans le cadre de ses délibérations sur ces budgets.

Le Comité estime également qu’il faut pouvoir compter sur des connaissances approfondies et une expertise dans les champs d’activité des hauts fonctionnaires du Parlement. Nous croyons que le recours à des experts pour un examen et une analyse critique des propositions budgétaires des hauts fonctionnaires du Parlement constitue un élément essentiel de tout modèle de financement. À cet égard, deux options s’offrent à nous. La première, chaque haut fonctionnaire pourrait assumer lui-même le coût de l’examen de ses propositions budgétaires par des experts externes qualifiés, et le rapport de ces derniers pourrait accompagner les propositions budgétaires soumises à l’organisme parlementaire. La seconde : l’organisme parlementaire pourrait lui-même retenir les services d’experts dans les divers secteurs d’activités des hauts fonctionnaires, et ce, en les convoquant à titre de témoins ou en les intégrant à son personnel.

Enfin, nous comprenons que les mandats du commissaire à l’éthique et du directeur général des élections diffèrent de ceux des autres hauts fonctionnaires du Parlement, mais nous croyons qu’il faut tout de même que leurs mécanismes de financement comportent un examen plus attentif de leurs dépenses et une reddition de comptes plus étendue. Pour ce faire, le Comité est convaincu que ces deux bureaux devraient être assujettis au nouveau processus d’établissement du budget par un organisme parlementaire. Dans le cas du directeur général des élections, seuls les crédits annuels de son bureau seraient visés. Le Comité reconnaît que tous les hauts fonctionnaires du Parlement doivent respecter des normes élevées en matière d’intégrité et de reddition de comptes dans le cadre de leurs importantes fonctions et nous croyons que ni le commissaire à l’éthique ni le directeur général des élections ne s’objecteraient à ce que leurs propositions budgétaires soient examinées dans le cadre d’un nouveau mécanisme de financement parlementaire.

Étant donné que les exigences relatives à la nomination, au renvoi et à la présentation de rapports de certains hauts fonctionnaires du Parlement, dont la commissaire à la protection de la vie privée, le commissaire à l’information et la commissaire aux langues officielles, supposent la participation de la Chambre des communes et du Sénat, le Comité reconnaît que le Sénat devrait faire partie, d’une façon ou d’une autre, du nouvel organisme parlementaire permanent d’établissement des budgets, du moins en ce qui concerne ces hauts fonctionnaires. Toutefois, nous ne sommes pas certains de la façon dont cela devrait se réaliser dans la pratique. Étant donné que le Comité sénatorial permanent des finances nationales examine, semble-t-il, la question du financement des hauts fonctionnaires du Parlement, il serait prématuré de faire des recommandations précises quant au rôle éventuel du Sénat dans le mécanisme parlementaire de financement. De toute évidence, les dirigeants des deux chambres devront en discuter. Par conséquent, nous exhortons la Chambre des communes à lancer des discussions en vue de déterminer la meilleure façon de structurer un processus parlementaire d’établissement des budgets qui prévoirait un rôle, au besoin, pour le Sénat.

Le Comité recommande donc ce qui suit :

RECOMMANDATION UN

Qu’un nouvel organisme parlementaire permanent soit créé pour établir les budgets à accorder à tous les hauts fonctionnaires du Parlement¹⁶. Ce nouvel organisme parlementaire et le nouveau processus de financement connexe devraient avoir les caractéristiques suivantes :

•	Cet organisme devrait compter des représentants de la Chambre des communes et du Sénat et un nombre égal de membres du gouvernement et de l’opposition.

•

Les présentations budgétaires annuelles des hauts fonctionnaires sont transmises directement à cet organisme, en compagnie de la présentation connexe du Secrétariat du Conseil du Trésor dans laquelle celui-ci établit les paramètres budgétaires et fournit des analyses et des examens critiques de ces propositions budgétaires des hauts fonctionnaires ainsi qu’un avis sur leur faisabilité.

•	L’organisme de financement parlementaire peut obtenir l’avis d’experts de l’extérieur, de même que des comités parlementaires concernés, pour l’aider dans ses délibérations.

•	Les recommandations du nouvel organisme parlementaire devraient être transmises à chacune des chambres du Parlement, selon les besoins, qui transmettront à leur tour ces recommandations au Conseil du Trésor pour dépôt dans le cadre du processus budgétaire normal du gouvernement.

Lors de nos délibérations visant à déterminer un modèle de financement pour tous les hauts fonctionnaires du Parlement, nous avons été sensibles au fait qu’il n’est pas possible de créer un système «  parfait  ». Il n’est pas non plus possible d’établir un équilibre parfait entre l’indépendance qu’on doit garantir aux hauts fonctionnaires du Parlement par rapport à l’exécutif, et les comptes que ces hauts fonctionnaires doivent rendre sur leurs dépenses et leur rendement. Par conséquent, pour faire progresser ce dossier qui nous préoccupe depuis longtemps, nous proposons qu’un projet pilote soit lancé pour les deux prochains exercices, soit à compter de l’exercice 2006-2007, en utilisant l’actuel Bureau de régie interne de la Chambre des communes comme organisme parlementaire, et les trois commissaires couverts par notre mandat — les commissaires à l’information, à l’éthique et à la protection de la vie privée — comme participants initiaux. Bien que notre mandat ne couvre pas le bureau de la vérificatrice générale et qu’il ne conviendrait pas de faire des recommandations à son égard, nous croyons qu’il serait essentiel d’en examiner le mode de financement. Depuis plus de quatre ans, la vérificatrice tente vainement de faire adopter un autre modèle de financement; c’est pourquoi nous croyons qu’il y aurait lieu d’envisager d’inclure son bureau dans toute étude pilote portant sur un nouveau mécanisme de financement.

Le fait d’utiliser les mécanismes de régie interne du Parlement déjà existant nous permettrait de lancer sans tarder un tel projet pilote. De plus, il serait ainsi beaucoup plus facile de déterminer comment élaborer le meilleur mécanisme pour procéder à un examen parlementaire approfondi des budgets, mécanisme qui pourrait ensuite être inclus dans une mesure législative de manière à s’appliquer à tous les hauts fonctionnaires du Parlement. Ce projet pilote devrait donc faire l’objet d’un examen parlementaire dès qu’il sera terminé.

Le Comité recommande donc ce qui suit :

RECOMMANDATION DEUX

Que le Bureau de régie interne serve à titre expérimental d’organisme parlementaire d’établissement des budgets pour les bureaux des commissaires à l’information, à l’éthique et à la protection de la vie privée afin de donner suite à la recommandation un. Ce projet sera lancé pour les exercices 2006-2007 et 2007-2008 et fera l’objet d’un examen parlementaire dès qu’il sera terminé.

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16	Nous incluons ici les commissaires à l’information, à la protection de la vie privée, à l’éthique et aux langues officielles, la vérificatrice générale du Canada et le directeur général des élections.