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NDDN Rapport du Comité

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CHAPITRE 2: UNE BONNE AFFAIRE POUR LES CANADIENS?

Arguments en faveur de l’acquisition

Près de quatre ans après que le Livre blanc sur la défense de 1994 ait plus ou moins donné le feu vert au remplacement des Oberon et trois ans après que M. Collenette ait fait sa présentation au Cabinet en 1995, le Cabinet a enfin approuvé l’acquisition des Upholder. Les Canadiens sont par malheur habitués à attendre longtemps les décisions du gouvernement concernant l’acquisition de matériels militaires, mais le délai de trois ans avant de connaître la décision du Cabinet concernant les sous-marins compte parmi les pires exemples. Il est surpassé seulement par les délais mis à remplacer les hélicoptères Sea King. N’oublions pas qu’en 1995, il s’était écoulé près de 10 ans de planification et de préparation avant que le projet de sous-marins n’atteigne l’étape de la signature des contrats. Qu’on estime ce matériel nécessaire ou non, il est frustrant de voir, après tant de temps et d’effort consacrés à préparer l’acquisition d’un matériel, une question d’opportunité politique décider du moment où les militaires canadiens pourront s’en servir. De toute façon, le Comité espère que les mesures que le sous-ministre adjoint (Matériels) nous a dit avoir été prises écourteront et rendront plus efficient le processus d’acquisition³⁰.

Pour ce qui est de la pertinence des capacités qu’offrent les sous-marins dans un monde en mutation rapide, le long chemin ayant mené à la décision d’acquérir les Upholder soulève plusieurs questions concernant le processus décisionnel. Le Comité mixte spécial et le Livre blanc sur la défense de 1994 ont apporté leur appui mitigé au maintien de la capacité sous-marine du Canada du moment que ce soit au coût le plus faible³¹. Le gouvernement hésitait tout de même à poursuivre le processus d’acquisition à cause des effets possibles sur l’opinion publique plus que des changements intervenus dans le contexte international. Entre-temps, la Marine semblait déterminée à maintenir une capacité sous-marine à tout prix. S’il fallait pour cela racheter les Upholder britanniques, quelles que soient leurs qualités et leurs déficiences, c’était considéré comme la seule option. Comme l’a fait remarquer M. Richard Gimblett, chercheur attaché au Centre for Foreign Policy Studies de l’Université Dalhousie, une marine dotée de plusieurs types de plates-formes (navires de surface, sous-marins, navires de patrouille côtière) offre au gouvernement une variété d’options dès que le Canada est appelé à contribuer aux opérations multinationales occasionnées, par exemple, par une crise sécuritaire internationale³². Dans certaines opérations, lorsqu’il s’agit par exemple d’appliquer les sanctions imposées par les Nations Unies à un État voyou, les navires de surface sont tout désignés pour intercepter et inspecter des navires de charge; dans d’autres, la surveillance furtive par des sous-marins d’unités navales qui posent une menace pour les forces coalisées est mieux indiquée. Le large éventail de capacités ainsi mis à disposition cadre avec l’engagement déclaré dans le Livre blanc sur la défense de 1994 de fournir des forces plurifonctionnelles aptes au combat.

Certains soutiennent donc que, malgré le temps mis à obtenir l’approbation du Cabinet et les retards du projet, le Canada a fait une bonne affaire en achetant les quatre sous-marins de classe Upholder. Les anciens ministres de la Défense nationale qui ont témoigné devant le Comité et d’autres personnes maintiennent qu’un pays comme le Canada, dont le littoral est étendu et qui dépend du transport maritime pour une bonne part de son commerce international, doit se doter de forces maritimes aux capacités multiples. Le sous-marin passe pour un élément polyvalent des forces maritimes à cause de son aptitude à surveiller de façon furtive la présence de sous-marins étrangers à proximité des eaux territoriales ou l’activité de bateaux de pêche étrangers et d’autres embarcations éventuellement préjudiciables aux ressources et aux intérêts nationaux. Il représente également l’arme la plus efficace dans les opérations de lutte anti-sous-marine, puisqu’il opère dans le même environnement que les intrus qu’il pourchasse. La seule existence d’une flotte sous-marine est considérée comme un moyen de dissuasion efficace contre toute activité pouvant être menée dans les eaux du Canada, dont celles de ses régions nordiques, par des pays désireux de contester sa souveraineté et d’entraver son aptitude à protéger ses ressources naturelles et son environnement. Les occasions où le sous-marin a été employé pour surveiller des bateaux étrangers et recueillir des données sur la surpêche et les autres activités illégales auxquelles ils peuvent se livrer comme l’opération Embuscade de 1993, où un navire de classe Oberon a localisé des dragueurs à pétoncles américains dans les eaux du Banc Georges et surveillé leurs activités, sont citées comme preuve de la valeur du sous-marin comme moyen de surveillance en temps de paix.

N’empêche que le sous-marin est essentiellement un système apte au combat et, comme l’ont fait remarquer des analystes de défense comme Martin Shadwick et Richard Gimblett, il peut contribuer puissamment à protéger les navires de guerre canadiens qui participent loin du Canada à des opérations sécuritaires internationales. Les opérations navales multinationales menées par le passé dans la mer d’Arabie et la mer Adriatique, y compris à l’appui d’opérations de maintien de la paix, assuraient la surveillance de sous-marins étrangers qui menaçaient ou gênaient les manœuvres des navires alliés. Certains experts font observer que, même si les sous-marins du Canada ne faisaient pas partie d’une opération internationale, les forces aériennes et navales du Canada, des États-Unis et d’autres alliés pourraient éventuellement s’en servir pour s’entraîner à la guerre anti-sous-marine avant le déploiement de la force opérationnelle coalisée dans une région troublée de la planète. En fait, certains témoins ont affirmé que les militaires américains avaient envoyé des messages d’appui à l’acquisition de sous-marins par le Canada étant donné qu’ils pourraient participer à des exercices d’entraînement avec les forces navales américaines. La Marine américaine se sert de sous-marins à propulsion nucléaire mais, selon plusieurs analystes de défense, elle reconnaît que les sous-marins diesel-électriques peuvent menacer sérieusement sa flotte de surface, notamment dans les opérations littorales. Elle considère donc les exercices d’entraînement avec des sous-marins diesel-électriques étrangers comme un excellent moyen de parfaire les compétences des équipages d’aéronefs patrouilleurs et de navires de surface. Les partisans de l’acquisition des sous-marins citent comme preuve que les sous-marins constituent un élément nécessaire de toute flotte militaire équilibrée leur valeur dans la guerre anti-sous-marine et la puissance de feu qu’ils peuvent dégager au cours des opérations de lutte contre le trafic maritime. Le fait que beaucoup de pays, petits et grands, les utilisent a aussi été invoqué à l’appui du projet d’acquisition. On a également fait état de la présence d’un grand nombre de sous-marins partout dans le monde pour illustrer la gravité de la menace à laquelle les navires de surface canadiens et alliés pourraient être exposés au cours d’opérations multinationales³³.

Parmi ceux qui estiment que les sous-marins constituent un élément important de toute force plurifonctionnelle apte au combat, certains pensent que l’acquisition de cette capacité à un prix favorable prouve que c’était une bonne affaire. La location avec option d’achat prévue dans le contrat passé entre le Canada et le Royaume-Uni le 2 juillet 1998 ne devait pas coûter plus de 750 millions de dollars, somme relevée à 812 millions compte tenu de l’inflation³⁴. Donc, pour quelque 800 millions de dollars, le Canada a obtenu quatre sous-marins relativement neufs de classe Upholder d’une conception perfectionnée que certains experts en défense et officiers de Marine comparent favorablement aux sous-marins similaires utilisés par des marines partout dans le monde. Le Upholder a un rayon d’action suffisant pour opérer pendant de longues périodes dans les eaux canadiennes ou à proximité ou pour entreprendre de longs déploiements dans les océans du monde de manière à pouvoir intervenir dans des points chauds éloignés. Comme l’a fait remarquer M. Gimblett, certains autres types de sous-marin diesel-électrique offerts sur le marché sont conçus plutôt pour les opérations côtières et, comparés au Upholder, ne répondraient pas à bon nombre des exigences du Canada en matière d’opérations sous-marines³⁵.

Les partisans de l’acquisition font remarquer que le Canada a obtenu l’importante capacité sous-marine que procurent les Upholder pour une fraction de ce qu’il lui en aurait coûté pour acheter des sous-marins neufs à un chantier naval étranger ou les faire construire au pays par une entreprise ou un consortium d’entreprises canadiennes. Il a souvent été question pendant les réunions du Comité de la solution retenue par l’Australie, à savoir le choix d’une coque de conception étrangère, en l’occurrence suédoise, la construction en Australie et la conception et la fabrication par des entreprises australiennes de l’équipement électronique et autre, avec tous les problèmes d’intégration qui s’en sont suivis. Comme au Canada, l’acquisition de sous-marins est très controversée en Australie, mais pour des raisons différentes. L’Australie a fait construire six sous-marins de classe Collins à un coût total de plus de 5 milliards de dollars australiens, mais les dépenses prévues pour 2003-2004 comprenaient 773,7 millions de dollars australiens en travaux supplémentaires nécessaires pour corriger les lacunes relevées dans les essais initiaux et dans un rapport du gouvernement australien³⁶. En fait, l’Australie reçoit aussi de la Marine américaine une aide pour rectifier certains des problèmes. Ainsi, l’Australie a acquis six sous-marins neufs pour près d’un milliard de dollars australiens pièce tandis que le Canada en a acquis quatre relativement neufs pour 800 millions de dollars³⁷. Pour les défenseurs de l’acquisition des Upholder, leur prix modeste comparé aux sommes importantes que paient l’Australie et d’autres pays pour faire construire des sous-marins souligne les avantages de l’affaire. On se sert également des problèmes rencontrés par les Australiens pour faire ressortir les écueils que peut comporter la construction de sous-marins et la complexité de la technologie sous-marine ne serait-ce que pour rappeler que les problèmes du Canada avec ses sous-marins ne sont pas uniques.

L’acquisition des Upholder est jugée favorablement par ses défenseurs même si ces sous-marins ont une aptitude très limitée à opérer sous les vastes étendues de glace dans les eaux nordiques du Canada. Quand les sous-marins canadianisés de classe Victoria seront pleinement opérationnels, ils renforceront dans une certaine mesure la présence militaire canadienne limitée dans les eaux de l’Arctique. Ce pourrait être particulièrement important dans le passage du Nord-Ouest où la souveraineté canadienne risque d’être sérieusement contestée dans les décennies à venir par des pays qui considèrent le passage comme une route de navigation internationale. La navigation dans le passage est censée augmenter un jour parce que le réchauffement de la planète aura sans doute pour effet de réduire l’étendue des glaces et la période pendant laquelle elles bloquent la navigation. Bien que les sous-marins diesel-électriques comme le Victoria canadianisé puissent opérer sous les lisières de la couche de glace, ils ne peuvent pas s’aventurer trop loin sous la calotte polaire sans courir de risques croissants. On fait beaucoup de recherche, notamment au Canada, sur les piles à combustible et les autres sources d’énergie pouvant servir à des systèmes de propulsion anaérobie adaptés aux sous-marins. Le vice-amiral (ret) Cairns a confirmé qu’on a entrepris la recherche sur la propulsion anaérobie au début des années 1990 alors que la Marine cherchait à remplacer les Oberon après l’annulation de l’achat proposé de sous-marins à propulsion nucléaire³⁸. Cependant, même si la propulsion anaérobie se développait au point de pouvoir être installée dans les sous-marins canadianisés de classe Victoria, ce qui pourrait être envisagé dans les années à venir, les navires disposeraient toujours d’une aptitude très limitée à opérer sans danger sous des eaux recouvertes de glace³⁹.

Arguments contre l’acquisition des sous-marins

Tandis que certains considèrent comme un avantage l’aptitude limitée des sous-marins de classe Victoria à opérer sous les glaces et la possibilité de l’améliorer quelque peu par un système de propulsion anaérobie, d’autres y voient une autre indication de leur valeur contestable. Ils ne sont pas convaincus que le Canada a besoin de sous-marins et de leur aptitude limitée à opérer sous les glaces avec ou sans propulsion anaérobie. De toute façon, ils ne considèrent pas les sous-marins comme un moyen important pour le Canada d’affirmer sa souveraineté dans les eaux nordiques. Ils soutiennent que l’affirmation de souveraineté exige une présence militaire visible dans le Grand Nord et que le Canada n’a guère avantage à posséder des sous-marins qui, de toute manière, opéreraient la plupart du temps sous l’eau et hors de vue. Ils croient que les plates-formes visibles comme le navire de surface et l’aéronef manifestent plus efficacement la capacité du Canada à surveiller ce qui se passe dans ses eaux encore qu’ils s’inquiètent de l’insuffisance actuelle des ressources des Forces canadiennes dans les régions nordiques.

Les partisans de l’acquisition répliquent que le simple fait que le Canada possède des sous-marins force les marines des autres pays à l’aviser quand leurs sous-marins doivent passer dans ses eaux ou à proximité, afin d’éviter les collisions entre sous-marins canadiens et étrangers. En étant au courant de la présence de sous-marins étrangers dans ses eaux, le Canada se trouve mieux à même d’assurer sa souveraineté sur son territoire. Cependant, certains critiques ne sont pas convaincus que le Canada doive faire partie du club des pays possesseurs de sous-marins simplement pour être informé du déploiement de sous-marins étrangers à proximité de ses eaux. Au demeurant, selon eux, de nouvelles technologies comme le véhicule aérien sans pilote (UAV) pourraient améliorer nos capacités de surveillance sur de vastes étendues de nos eaux territoriales pour peut-être moins que les frais d’acquisition et de fonctionnement des quatre sous-marins. Cependant, certains analystes de défense comme le professeur Shadwick avertissent que la technologie de l’UAV en est encore à ses balbutiements et qu’il y a encore beaucoup à faire pour améliorer ses capacités de surveillance⁴⁰.

De toute façon, les critiques du projet d’acquisition mettent en question la mesure dans laquelle les sous-marins étrangers posent une menace pour les intérêts du Canada, que ce soit près de ses côtes ou au loin lorsque des navires canadiens participent à des forces multinationales. Comme l’a déclaré Peter Langille, il y a peut-être eu des sous-marins soviétiques dans les eaux canadiennes ou à proximité pendant la guerre froide, mais la menace sous-marine n’est pas aussi grande aujourd’hui⁴¹. En outre, les critiques croient que le navire de surface et l’aéronef de patrouille maritime ont des capacités de guerre anti-sous-marine suffisantes pour détecter des sous-marins étrangers dans les eaux canadiennes ou dans la zone d’opérations d’une force navale multinationale. À leur avis, le Canada n’a pas besoin de sa propre flotte de sous-marins pour détecter les intrus dans ses eaux, et que les forces navales multinationales peuvent s’en remettre au besoin à la protection des sous-marins de pays alliés. Ils jugent insuffisants les arguments présentés pour démontrer la valeur des sous-marins dans la surveillance des bateaux de pêche étrangers et des autres navires se trouvant en eaux canadiennes. Ils concluent que le Canada aurait pu décider de ne pas remplacer les vieux Oberon et éviter de la sorte toutes les implications du maintien d’une capacité sous-marine, y compris les frais de fonctionnement des sous-marins qui s’ajoutent à ceux de la flotte de surface, de l’infrastructure complexe et du système d’entraînement nécessaires pour assurer leur sûreté d’exploitation. Certains vont jusqu’à proposer que, pour faire la part du feu, si on peut dire, le Canada devrait abandonner complètement les opérations sous-marines et se défaire des quatre sous-marins achetés au Royaume-Uni.

Certains critiquent l’acquisition des sous-marins parce qu’ils ont une autre conception de ce que devraient être les priorités de défense du Canada. Ils en contestent l’utilité compte tenu des nombreuses sollicitations auxquelles les Forces canadiennes ont dû faire face au cours des 10 dernières années en termes de participation aux missions de maintien de la paix. Une partie sinon la totalité des fonds consacrés à l’acquisition des sous-marins, même s’ils sont inférieurs à ce qu’aurait coûté leur construction au Canada, auraient pu être mieux employés, soutiennent-ils, à affecter plus de soldats canadiens aux opérations de maintien de la paix et à assurer le soutien naval et aérien de ces opérations. D’autres estiment qu’on aurait mieux servi les intérêts du Canada et de la communauté internationale en achetant des véhicules de combat ou des aéronefs de transport lourd essentiels au succès des opérations de maintien de la paix. Un certain nombre de critiques soutiennent que les coupes sombres opérées dans les budgets de la défense pendant les années 1990 ont mis en péril les capacités terrestres, aériennes et navales des Forces canadiennes. De leur point de vue, la question n’est pas de savoir s’il aurait mieux valu pour le Canada d’acheter des transports de troupes blindés. Elle est plutôt de savoir si les dépenses militaires suffisent à fournir aux Forces canadiennes toutes les capacités dont elles estiment avoir besoin pour remplir leurs engagements et si les lignes directrices de politique sont assez claires pour les guider dans la sélection des matériels.

Les sous-marins et les priorités de défense du Canada, selon le Livre blanc sur la défense de 1994

Le Comité n’avait pas pour mandat de déterminer si le Canada devrait conserver ou non ses sous-marins. Quoi qu’il en soit, il lui est difficile, en l’absence d’une politique de défense claire et à jour, de dégager un consensus sur la question de savoir si le Canada a utilisé au mieux ses ressources en faisant l’acquisition des sous-marins. Beaucoup de choses ont changé dans le monde depuis la publication du Livre blanc sur la défense de 1994, même si le gouvernement maintient que les éléments essentiels de la politique de défense canadienne restent les mêmes qu’en 1994. Il est malaisé de déterminer jusqu’à quel point le matériel nouvellement acquis offre les capacités nécessaires à « une force polyvalente apte au combat » quand on ne sait trop le genre de force militaire qu’il faut au Canada dans la première décennie du XXI^e siècle. Les parlementaires et les analystes réclament un examen de la politique de défense canadienne depuis des années. Après de longs délais, cet examen a été lancé et le Parlement aura l’occasion d’examiner la nouvelle politique. Le fait demeure que, plus de 10 ans après la publication du Livre blanc sur la défense de 1994, le Canada possède maintenant les sous-marins modernes dont ce document prône plus ou moins l’acquisition. Cependant, on ne sait trop dans quelle mesure le Canada en a besoin dans le monde de l’après-11 septembre. Il est vrai que les Canadiens sont beaucoup plus conscients de la nécessité de renforcer la surveillance des côtes pour empêcher l’infiltration éventuelle de terroristes en Amérique du Nord. Les sous-marins peuvent peut-être renforcer les capacités de surveillance des aéronefs patrouilleurs et des navires de surface, mais en 2005, le Canada en a-t-il besoin dans la même mesure qu’en 1995 pour protéger ses navires dans les opérations navales multinationales? Voilà le genre de questions qui peuvent se poser pendant l’étude parlementaire sur la politique de défense du Canada et ses objectifs de politique internationale.

Entre-temps, le projet d’acquisition de sous-marins s’est apparemment poursuivi depuis 1994 sans que le ministère de la Défense nationale et le gouvernement s’interrogent sur la nécessité d’une capacité sous-marine ou la valeur de l’occasion qui s’offrait. Le premier ministre Chrétien ayant décidé de reporter l’acquisition, trois années se sont écoulées entre la publication du Livre blanc en 1994 et la signature des contrats en juillet 1998. Une fois les contrats signés, le processus de livraison, de modification et de mise à niveau opérationnel a subi d’autres retards. Selon M. Alan Williams, sous-ministre adjoint (Matériels), ministère de la Défense nationale, et le capitaine de corvette Williamson, gestionnaire de projet, Programme de prolongation de la durée de vie des sous-marins, les sous-marins de classe Victoria ne seront pas pleinement opérationnels (c’est-à-dire entièrement canadianisés et testés) avant 2008 environ à cause de retards du processus de réactivation et de canadianisation⁴². Cependant, même si la canadianisation d’au moins un des sous-marins, le NCSM Corner Brook, était presque terminée à la fin de 2004, il reste à voir dans quelle mesure leur mise à niveau opérationnel sera retardée du fait qu’ils ont été mis hors service en attendant le rapport de la commission d’enquête sur l’incendie à bord du NCSM Chicoutimi et la réparation de ce navire. Comme l’entraînement initial et le recyclage des sous-mariniers dépendent jusqu’à un certain point du temps passé à bord d’un sous-marin opérationnel, ainsi que l’ont fait remarquer plusieurs témoins, les retards du processus de canadianisation et la mise hors service des sous-marins auront forcément des répercussions sur l’entraînement. La flotte sous-marine ne pourra donc peut-être pas contribuer à temps plein aux capacités militaires du Canada avant 2010, soit quelque 15 années après l’énoncé de politique qui a préparé la voie à son acquisition.

Le Comité serait peut-être plus convaincu de la nécessité de l’acquisition si les priorités du Canada en matière de défense et le besoin de sous-marins avaient été régulièrement examinés pendant cette période de 15 ans. On reproche parfois aux planificateurs militaires canadiens et étrangers d’envisager les acquisitions de matériel en fonction de la dernière guerre ou de scénarios de guerre froide plutôt qu’en fonction des besoins actuels et futurs. En l’absence d’une politique de défense régulièrement actualisée, les planificateurs militaires ne disposent peut-être pas des lignes directrices claires nécessaires pour réévaluer les besoins en matériels et pour s’assurer que le Canada aura les capacités qu’il faut au moment voulu. Maintenant qu’un examen de la politique de défense canadienne a enfin été entrepris, le Comité espère qu’il débouchera sur des lignes directrices claires à l’usage des planificateurs militaires. Cependant, le temps qui se sera écoulé entre la publication du Livre blanc sur la défense de 1994 et la date prévue de la mise à niveau opérationnel des sous-marins souligne la nécessité de mises à jour régulières de la politique de défense. Une fois l’examen en cours terminé, notre pays ne devrait pas attendre pendant une autre dizaine d’années une mise à jour de sa politique de défense. Nos alliés les plus proches ont pour règle de fournir régulièrement à leurs citoyens et à leur parlement une mise à jour de leur politique de défense et de leurs plans de dépenses militaires sur deux ou trois ans. Le ministère de la Défense du Royaume-Uni a publié ces dernières années un certain nombre de documents d’orientation dans le cadre de son examen de défense stratégique, y compris, en juillet 2004, Delivering Security in A Changing World : Future Capabilities, qui traite des changements dans la structure des forces et des priorités d’équipement⁴³. L’Australie a publié en 2004 le Defence Capability Plan 2004-2014 sur son programme de biens d’équipement quatre ans après son Livre blanc sur la défense intitulé Defence 2000 : Our Future Defence Force et, entre ces deux documents, elle en a produit d’autres, dont une mise à jour de la politique de défense en 2003⁴⁴. Les États-Unis quant à eux lancent en 2005 leur examen quadriennal de la politique de défense. Certains des problèmes rencontrés dans le cadre du projet d’acquisition des sous-marins auraient peut-être pu être évités si la politique de défense du Canada avait été mise à jour à intervalles réguliers. Il ne suffit manifestement pas de s’en remettre uniquement aux documents budgétaires et aux rapports annuels sur le rendement du Ministère pour expliquer aux Canadiens dans quelle mesure les priorités de défense de leur pays sont en phase avec la situation sécuritaire internationale. C’est pourquoi nous recommandons :

RECOMMANDATION 1 :

Que le gouvernement produise tous les quatre ans au moins une mise à jour complète de la politique de défense et en fasse rapport au Parlement afin d’exposer clairement les priorités de défense du Canada ainsi que les capacités et les matériels dont les Forces canadiennes ont besoin pour remplir leurs engagements.

L’accord de troc : une source de confusion

Les défenseurs de l’acquisition font valoir les économies qu’on a réalisées en achetant les Upholder au lieu de se lancer dans un projet de construction de plusieurs milliards de dollars. Cependant, plusieurs détracteurs du projet rappellent qu’il faut prendre en considération la totalité des frais qu’il occasionne lorsqu’on en évalue les mérites. M. Williams, sous-ministre adjoint (Matériels), a déclaré que le Royaume-Uni s’était chargé de la réactivation des Upholder avant de les céder au Canada⁴⁵. Le Royaume-Uni avait donc défrayé le gros des travaux nécessaires pour corriger les problèmes ou les déficiences repérés pendant la période de réactivation. M. Williams a également expliqué que le coût total de l’accord de location avec option d’achat reste fondamentalement l’accord de 750 millions de dollars d’abord annoncé sauf que le total se monte à 812 millions une fois prise en compte l’inflation en cours de projet⁴⁶. Ce total comprend l’argent versé au Royaume-Uni conformément au barème de paiements de location prévu au contrat pour chacun des quatre sous-marins Upholder, mais comme l’a noté M. Williams, le NCSM Victoria a été racheté plus tôt que prévu. Il a ajouté toutefois que le coût d’un certain nombre de petits projets liés à l’acquisition des sous-marins (soit 85 millions de dollars en tout), notamment au titre de l’infrastructure de soutien, est venu s’ajouter au coût total du Programme de prolongation de la durée de vie des sous-marins, nom sous lequel figure le projet dans les documents budgétaires comme la Partie III — Plans et priorités du ministère de la Défense nationale.⁴⁷ Cette mesure a été recommandée dans le rapport de mai 2003 du Chef — Service d’examen du ministère de la Défense nationale qui a été prié d’examiner le projet des sous-marins⁴⁸. C’est pourquoi le Conseil du Trésor a approuvé un nouveau plafond de 897 millions de dollars pour le Programme de prolongation de la durée de vie des sous-marins⁴⁹. Cependant, il s’agit d’un plafond et, selon le rapport d’étape sur les programmes d’équipement qui figure dans la Partie III — Plans et priorités du Budget des dépenses 2004-2005 du ministère de la Défense nationale, le coût total estimatif actuel du Programme de prolongation de la durée de vie des sous-marins s’élève à 868 422 000 $. Ce total, selon M. Williams, comprend les paiements de location d’environ 360 millions pour les quatre sous-marins, plus le coût des simulateurs d’entraînement, le jeu de documents techniques, la canadianisation et les pièces de rechange⁵⁰.

Certains détracteurs notent qu’il faut aussi inclure dans le coût d’acquisition les frais de fonctionnement et de soutien des sous-marins sur leur durée de vie de 20 ans ou plus. D’autres font remarquer qu’on tient compte des frais à long terme au moment de décider d’acquérir des matériels. Dans le débat sur les sous-marins, selon M. Williams, combiner les frais à long terme et le coût d’acquisition, c’est « additionner des pommes et des oranges⁵¹ ». De toute manière, il faut considérer bien des facteurs lorsqu’on envisage les frais à long terme de n’importe quelle acquisition et un tel débat comporte toujours une bonne part de conjectures parce qu’il est difficile de prévoir exactement des variables comme le tempo des opérations et les frais de carburant. En outre, comme il est indiqué ci-dessus, il reste à voir dans quelle mesure les sous-marins, joints à d’autres matériels, procureront aux Forces canadiennes les capacités qu’il leur faut pour accomplir les tâches que détermineront les examens actuel et futurs de la politique de défense du Canada. Cela ne veut pas dire que les frais qui seront engagés dans les années qui viennent pour assurer le fonctionnement des sous-marins, y compris au titre de grands réaménagements et de la modernisation probable des capteurs électroniques, ne sont pas un sujet de préoccupation pour le Comité. Cependant, comme le Comité s’est concentré davantage sur ce qui s’est produit dans le cadre du projet plutôt que sur ce qui pourrait se produire, il est mieux en mesure de se prononcer sur le coût d’acquisition que sur les frais à long terme.

Peut-être que le débat sur la valeur des sous-marins, après l’incident à bord du Chicoutimi, et leur coût réel aurait été moins virulent si leur acquisition n’avait pas été présentée et perçue comme une aubaine. La possibilité d’un accord de troc dont fait état le Ministère dans ses communiqués sur l’acquisition des Upholder a donné à beaucoup de Canadiens l’impression qu’une partie au moins du coût serait compensé par l’argent que nous doit la Grande-Bretagne pour l’usage que ses forces font d’installations d’entraînement situées au Canada. Certains Canadiens peuvent même avoir eu l’impression que l’accord de troc signifiait que les sous-marins seraient obtenus à peu de frais pour le Trésor même si les communiqués précisaient que « le projet des sous-marins coûtera au maximum 750 millions de dollars, soit le quart de ce que cela coûterait pour acheter ou construire de nouveaux sous-marins⁵² ». Le Comité a été surpris d’apprendre qu’en fait il n’y avait pas eu de troc. M. Williams, sous-ministre adjoint (Matériels), a déclaré que le contrat passé avec le Royaume-Uni faisait explicitement référence à la question du troc au paragraphe 27.3 comme « moyen de simplifier les comptes ». En réalité, le troc n’a jamais fait partie du processus d’acquisition parce que, selon M. Williams, « au bout du compte, on laisse simplement chaque programme fonctionner et se financer de son côté⁵³ ». Dans l’un des programmes mentionnés, le Canada acquiert les Upholder contre de l’argent versé au Royaume-Uni tandis que dans l’autre, il reçoit de l’argent du Royaume-Uni pour l’usage que font les forces britanniques d’installations d’entraînement au Canada. M. Pierre Lagueux, qui a été sous-ministre adjoint (Matériels) de 1996 à juillet 1999, a déclaré avoir eu l’impression, en quittant le Ministère, que le troc faisait toujours partie du contrat d’acquisition⁵⁴. Il ne savait pas pourquoi il n’y en avait pas eu. Pour sa part, M. Eggleton a déclaré ne pas se rappeler pourquoi le troc ne s’était pas matérialisé en tout ou en partie⁵⁵. Il a noté cependant que, même s’il y avait eu troc, les sous-marins auraient coûté de l’argent au Canada à cause des frais qu’occasionnent les installations d’entraînement mises à la disposition des forces britanniques.

Au moment de sa seconde comparution, M. Williams a expliqué que le troc ne s’était pas avéré pratique pour diverses raisons, dont le fait que les dates des paiements du Canada au titre des sous-marins ne coïncidaient pas avec les dates des paiements du Royaume-Uni au titre des installations d’entraînement. Il a également été mentionné que, comme le troc ne s’est pas matérialisé, les sommes versées par le Royaume-Uni pour l’usage des installations d’entraînement et par le Canada pour les sous-marins sont clairement indiquées dans les Comptes publics du Canada et que les dépenses sont ainsi plus transparentes⁵⁶. Le fait demeure que beaucoup de Canadiens avaient l’impression que l’accord de troc allait couvrir une bonne partie sinon la totalité du coût d’acquisition. En outre, il est assez troublant d’observer un processus où les responsables canadiens et britanniques consacrent beaucoup de temps et d’énergie à négocier un contrat qui, entre autres, prévoit la possibilité d’un troc pour, presque aussitôt le contrat signé, abandonner l’idée de troc sans y annexer de modification ou autre pièce donnant acte de leur décision⁵⁷. Si certains détracteurs pensent qu’on s’est servi de l’éventualité d’un troc pour rendre l’acquisition des sous-marins plus acceptable par le public canadien, d’autres déplorent qu’on n’ait pas annoncé l’inexistence d’un accord de troc avant qu’elle ne soit révélée à la fin de 2004 pendant l’étude du Comité. Rétrospectivement, M. Williams a déclaré qu’on aurait dû annoncer la décision de renoncer à la possibilité d’un troc pour éviter la confusion et la controverse qui en a résulté. Mais ce qui préoccupe vraiment le Comité, c’est que le gouvernement n’ait rien fait pour corriger la perception, dans le public canadien, qu’il y avait eu troc, même dans les semaines ayant suivi immédiatement l’incendie à bord du Chicoutimi. Ce n’est que le 25 octobre, lorsque M. Williams a témoigné devant le Comité, que les Canadiens ont appris que cette solution n’avait pas été retenue. Le gouvernement aurait dû en informer les Canadiens bien avant cette date.

La controverse sur la possibilité d’un troc fait ressortir à tout le moins l’importance de la clarté dans les discussions sur le prix d’acquisition des matériels militaires et les coûts de soutien. À un projet d’acquisition déjà décrit dans les déclarations du gouvernement et du ministère comme une aubaine permettant d’acquérir des sous-marins pour le quart de ce qu’aurait coûté leur construction, on a ajouté la possibilité d’un troc et l’accord de location avec option d’achat comme moyens de faciliter son acceptation par l’opinion publique. Certes, le projet a été annoncé pendant une période de modération des dépenses de l’État et bien d’autres priorités militaires et sociales se faisaient concurrence. Cependant, comme on a annoncé à son de trompette les économies qu’il permettrait de réaliser, le projet a prêté le flanc à la critique lorsque la difficile tâche de transférer des matériels militaires d’un pays à l’autre a rencontré encore plus de problèmes que prévu. L’acquisition des sous-marins illustre donc très bien la nécessité d’expliquer clairement aux Canadiens les capacités dont les Forces canadiennes ont besoin pour remplir les missions qui leur sont confiées et la contribution à ces capacités des matériels militaires choisis. D’où, encore une fois, l’importance d’une politique de défense claire et régulièrement mise à jour et la nécessité de fournir une information meilleure et plus abondante sur les équipements militaires dont le Canada se porte acquéreur, notamment sur les coûts que cela entraîne.

À certaines réunions, y compris celle du 3 novembre 2004 lorsque le ministre de la Défense nationale a comparu au sujet des prévisions de dépense de son ministère, il a été sous-entendu que les parlementaires canadiens auraient dû savoir que les sous-marins allaient coûter à l’achat 750 millions de dollars (812 millions compte tenu de l’inflation) avec ou sans troc. Il a été affirmé que l’information sur le coût des sous-marins figurait dans le rapport sur le rendement 1998-1999 du ministère de la Défense nationale et dans les années suivantes dans la Partie III — Plans et priorités du budget des dépenses du Ministère. Cependant, le rapport sur le rendement du Ministère est déposé plusieurs mois après le 31 mars, date où l’exercice visé prend fin, et c’est seulement dans la Partie III — Plans et priorités pour l’exercice 1999-2000 que figure pour la première fois de l’information sur le « Programme de prolongation de la durée de vie des sous-marins », le grand projet d’équipement numéro M2549 traitant de l’acquisition des Upholder. En d’autres termes, mis à part les communiqués de la mi-1998 sur l’acquisition et la signature des contrats, ce n’est qu’à l’automne 1999 que les coûts d’acquisition des sous-marins figurent dans des documents sur les dépenses du Ministère déposés au Parlement⁵⁸. En outre, dans les documents de la Partie III pour 1999-2000 et les années suivantes, il n’est pas indiqué si la possibilité de troc s’est matérialisée ou non. Vu l’information limitée que donnent les documents du budget des dépenses sur ce projet, il était difficile aux parlementaires de savoir si tout ou partie des coûts d’acquisition des Upholder étaient, comme le laissaient entendre les communiqués du Ministère, compensés par l’argent versé par le Royaume-Uni pour les installations d’entraînement au Canada.

Au demeurant, le contrôle des dépenses du ministère de la Défense nationale et des autres ministères et organismes pose plusieurs problèmes complexes. Il est facile de dire après coup que les parlementaires auraient dû connaître tous les détails de tel ou tel projet d’équipement, mais le projet des sous-marins montre bien comment peuvent être mal comprises les incidences d’un grand projet d’acquisition d’équipement sur le budget de défense et les capacités militaires. En outre, rien ne garantit qu’il n’y aura plus de malentendus de ce genre concernant d’autres grands projets d’équipement de l’État puisque la version imprimée de la Partie III — Plans et priorités du budget des dépenses du Ministère ne contient plus de rapport d’étape complet sur les grands projets d’équipement depuis qu’elle est accessible sur Internet⁵⁹. Vu l’importance des grands projets d’équipement pour l’efficacité et la transformation des Forces canadiennes et le professionnalisme et la sécurité de leur personnel, l’information fournie sur les grands projets d’équipement de défense de l’État devrait être substantielle. La controverse sur l’acquisition des sous-marins montre combien il importe d’expliquer les raisons des acquisitions de gros équipements militaires et leurs incidences sur le budget de défense. C’est pourquoi nous recommandons :

RECOMMANDATION 2 :

Que le gouvernement informe le Parlement de tous les changements importants apportés aux prévisions de dépenses ou aux méthodes de paiement concernant tous les projets d’acquisition et de soutien d’équipements militaires majeurs qui ont reçu l’approbation effective du Conseil du Trésor.

³⁰	Témoignages, réunion n^o 21, 17 février 2005.

³¹

La contribution parlementaire a pris la forme du rapport majoritaire du Comité mixte spécial sur la politique de défense du Canada bien que, comme il a été noté au chapitre 1, le Bloc Québécois ait publié un rapport dissident. Le Comité mixte spécial de 1994 était composé de députés du Parti libéral, du Parti réformiste et du Bloc Québécois et de sénateurs libéraux et progressistes-conservateurs.

³²	Témoignages, réunion n^o 20, 15 février 2005.

³³	La guerre anti-sous-marine reste une importante capacité de l’OTAN comme le montre l’exercice Noble Marlin 05 auquel ont participé en Méditerranée en mars 2005 des navires, des sous-marins et des aéronefs de dix pays de l’OTAN dont le Canada.

³⁴	Le coût de certains projets liés aux sous-marins a récemment été ajouté au coût d’acquisition et le Conseil du Trésor a approuvé un nouveau plafond de 897 millions de dollars pour le Programme de prolongation de la durée de vie des sous-marins, comme on verra plus loin dans ce chapitre.

³⁵	Témoignages, réunion n^o 20, 15 février 2005.

³⁶

Le premier sous-marin de classe Collins a été commandé en 1996 et le sixième en 2003, mais ce n’est qu’en mars 2004 que la Royal Australian Navy a accepté la « décharge opérationnelle » des six navires. Cela veut dire qu’ils peuvent être utilisés opérationnellement tout en subissant des travaux destinés à corriger certaines des déficiences.

³⁷	Le dollar australien a actuellement presque la même valeur que le dollar canadien.

³⁸	Témoignages, réunion n^o 6, 1^er novembre 2004.

³⁹

L’installation d’un système de propulsion anaérobie pourrait obliger à percer la coque du sous-marin pour y ménager une prise ou un prolongement renfermant une pile à combustible ou autre source d’énergie semblable, puis à ressouder le tout. Les tests et les installations semblables effectués dans certains pays montrent que c’est faisable.

⁴⁰	Témoignages, réunion n^o 19, 10 février 2005.

⁴¹	Témoignages, réunion n^o 20, 15 février 2005.

⁴²	Témoignages, réunion n^o 4, 25 octobre 2004 et répété par le capitaine de vaisseau Williamson à la réunion n^o 13, 6 décembre 2004.

⁴³	Voir la liste des rapports à www.mod.uk/publications/policypapers.htm.

⁴⁴	Voir la liste des rapports à www.defence.gov.au/publications.cfm.

⁴⁵	Témoignages, réunion n^o 4, 25 octobre 2004.

⁴⁶

Le ministère a d’abord estimé que l’acquisition des Upholder coûterait en tout 800 millions de dollars, mais étant données les pressions sur son budget en 1998, il a réduit ce montant à 750 millions. Voir ministère de la Défense nationale, Chef — Service d’examen, Examen du Programme d’acquisition/de prolongation de la durée de vie des sous-marins, 7050-11-33 (CS Ex), mai 2003, p. 7/30.

⁴⁷	Le rapport d’étape sur les grands projets d’équipement de la Partie III — Plans et priorités donne la liste des projets connexes totalisant 84,8 millions de dollars, y compris les capacités des côtes Est et Ouest, à la page 9/50.

⁴⁸	Ministère de la Défense nationale, Chef — Service d’examen, Examen du Programme d’acquisition/de prolongation de la durée de vie des sous-marins, 7050-11-33 (CS Ex), mai 2003, p. 7/30 à 11/30.

⁴⁹	Le tableau 2a de la Partie III — Plans et priorités du Budget des dépenses 2004-2005 du ministère de la Défense nationale indique que le coût total estimatif actuel du Programme de prolongation de la durée de vie des sous-marins était de 868 422 000 $.

⁵⁰	Témoignages, réunion n^o 21, 17 février 2005.

⁵¹

Ibid.

⁵²	Canada, ministère de la Défense nationale, « Des sous-marins pour la Marine canadienne », communiqué NR-98.018, 6 avril 1998.

⁵³	Témoignages, réunion n^o 4, 25 octobre 2004.

⁵⁴	Témoignages, réunion n^o 9, 22 novembre 2004.

⁵⁵	Témoignages, réunion n^o 11, 29 novembre 2004.

⁵⁶	Témoignages, réunion n^o 21, 17 février 2005.

⁵⁷	On a modifié le contrat après juillet 1998 pour apporter des changements au barème des paiements, mais sans faire mention apparemment de la décision de renoncer à la possibilité de troc.

⁵⁸	Les budgets supplémentaires des dépenses A, B et C pour 1998-1999 déposés en 1998 ou au début de 1999 sont muets sur l’acquisition des sous-marins.

⁵⁹	Voir 2004-2005 www.vcds-dev.ottaw-hull.mil.ca/dgsp/pubs/rep-pub/ddm/rpp/rpp_f.asp.