PACP Rapport du Comité

PARTIE III — HAUTS FONCTIONNAIRES

LES MESURES PRISES PAR LE SOUS-MINISTRE DE TRAVAUX PUBLICS ET SERVICES GOUVERNEMENTAUX CANADA

L’un des objectifs principaux du Comité consistait à déterminer si le sous-ministre avait agi de manière appropriée compte tenu des circonstances.

Il y a eu un seul sous-ministre durant la totalité de la période durant laquelle se sont produits les faits décrits dans les diverses vérifications et dans le présent rapport : M. Ranald Quail. M. Quail était sous-ministre au moment où le Ministère a été créé en 1993 et a quitté en avril 2001.

M. Quail a dit qu’il avait signé la présentation au Conseil du Trésor sollicitant des fonds pour le Programme de commandites en novembre 1996. En sa qualité de sous-ministre, M. Quail était responsable, avec le Ministre dont il relevait, de la détermination de la structure interne du Ministère et il présidait à toute réorganisation. En conséquence, il a forcément eu son mot à dire dans l’intégration du Secteur de la publicité et de la recherche sur l’opinion publique à la Direction générale des services de coordination des communications en novembre 1997. Toutefois, M. Quail a raconté plus tard au Comité qu’il n’avait pas pris part à la décision de mettre sur pied le Programme de commandites par l’entremise de la DGSCC, décision qu’il a qualifié de politique.

M^me O’Hara a dit au Comité que les «  sous-ministres se voient déléguer les pouvoirs organisationnels jusqu’au niveau EX-3  » (4:1015). Ainsi, quand M. Guité est devenu directeur général en 1995 et que son poste a été reclassé du niveau EX-1 à un niveau d’EX-2 par intérim, M. Quail a forcément autorisé cette reclassification. La même chose s’est certainement produite quand M. Guité est devenu EX-3, lors de la création de la DGSCC dont M. Guité a pris la tête. Durant tous ces changements, M. Guité a relevé directement de deux sous-ministres adjoints.

L’affectation de crédits additionnels au SPROP pour les fins du Programme de commandites, la création de la DGSCC et la nomination de M. Guité à sa tête et les changements de classification mentionnés se sont tous produits après la vérification effectuée par Ernst et Young en 1996. M. Steinberg a précisé dans son témoignage qu’il revient au sous-ministre adjoint concerné de voir à ce que les mesures correctives recommandées par les vérificateurs internes soient mises en œuvre. Néanmoins, durant son témoignage cité plus haut, M. Quail dit qu’il n’a pas tenu compte des résultats de la
vérification de 1996 durant ces événements. Pourtant, M. Steinberg a dit que, «  [à] la suite de la décision que M. Quail a prise en 1997, nous [la Direction de la vérification] avions un accord disant que la direction de M. Guité serait assujettie au processus de verification  ». M. Quail a dit que ses décisions étaient «  fondées sur la confiance  » et qu’il n’avait pas considéré nécessaire d’effectuer une vérification interne de la DGSCC avant 2000.

En avril 1998, le poste de M. Guité a été reclassifié au niveau EX-4 et celui-ci est devenu sous-ministre adjoint et à ce titre relevait directement du sous-ministre, M. Quail. D’après le témoignage précité de M. Quail, c’est M. Guité qui a eu l’initiative de ce changement : il en a parlé au Ministre (l’hon. Alfonso Gagliano) qui a abordé la question avec M. Quail. M. Quail n’a jamais formulé d’objections par écrit à l’une ou l’autre des reclassifications de poste de M. Guité ni à l’attribution de responsabilités additionnelles à M. Guité. Quand M. Guité est devenu sous-ministre adjoint, M. Quail lui a dit de communiquer avec le chef des services de vérification interne, M. Steinberg, mais il ne se rappelle pas s’il a vérifié si M. Guité avait bel et bien fait ce qu’il lui avait demandé.

En 2000, M. Quail a lancé une vérification interne des dossiers de commandite administrés par M. Guité et la DGSCC. Avant d’entreprendre la vérification interne, M. Quail en a informé le ministre Gagliano et le Conseil privé qui «  étaient d’accord pour que nous allions de l’avant  ». Comme il l’a dit, la vérification a eu lieu après que le poste de M. Guité a été reclassifié au niveau EX-4. Une fois la vérification terminée, M. Quail (en consultation avec le Ministre) a suspendu les commandites pour laisser le temps de mettre en œuvre le plan d’action.

M. Steinberg a défendu les actions de M. Quail. Il a dit que, au début des années 1990, au moment où l’on réduisait les fonctions de vérification dans la plupart des ministères, M. Quail avait fait exactement le contraire, veillant à ce que le Ministère conserve une fonction de vérification interne forte. M. Steinberg a affirmé que, après la vérification interne de 2000, à son avis, M. Quail, avait «  pris les mesures qui s’imposaient en veillant à ce qu’un plan d’action soit mis en place pour orienter le travail de tout le monde  ».

M. Quail a participé directement au Programme de commandites. Celui-ci nous a dit :

Comme je l’ai déjà déclaré, j’ai participé à la préparation des présentations, à l’établissement de la liste des événements et de la somme d’argent qu’il fallait ainsi qu’à l’identification des sources de financement.

Enfin, comme on l’a noté précédemment, le Programme de commandites fonctionnait déjà depuis un an environ quand M. Guité est devenu EX-4, et le directeur général relevait directement de M. Quail. Ces faits ne sont cependant pas incompatibles avec des relations régulières avec un sous-ministre et un degré de participation normal de sa part, et ils n’éveillent aucun soupçon de faute de la part de M. Quail. Ils montrent en revanche que, au moins à première vue, M. Quail s’intéressait activement à la DGSCC et au Programme de commandites et aurait dû savoir ce qui se passait.

Quand on a demandé à M. Quail quels recours s’offraient à un sous-ministre qui voudrait signaler des activités ou des personnes qui le préoccupent dans son ministère, M. Quail a répondu en termes hypothétiques :

[…] il s’agit d’une situation difficile, cette interface entre ministres et sous-ministres. Dans ce cas particulier, vous donneriez votre avis au ministre, et si le ministre décidait vouloir aller de l’avant, vous iriez de l’avant […] Si vous pensez que certaines questions dépassent votre champ de compétences et celui du ministre et du ministère, […] vous pourriez parler au greffier, si vous le souhaitez (7:1200).

Toutefois, lorsqu’il a témoigné pour la deuxième fois devant le Comité et qu’on lui a demandé s’il avait fait part de ses craintes relatives à la mauvaise gestion du Programme au sous-greffier du Bureau du Conseil privé (avec qui il travaillait), M. Quail a déclaré qu’il n’en avait pas parlé parce que rien ne lui laissait croire qu’il y avait une mauvaise gestion des fonds publics.

LES RELATIONS DU SOUS-MINISTRE AVEC LE MINISTRE

De par ses fonctions et attributions normales, M. Quail relevait directement de son ministre. Quand il a témoigné, l’honorable Alfonso Gagliano a dit que, à l’instar de l’honorable Diane Marleau avant lui, il entretenait de bonnes relations avec M. Quail, qu’il rencontrait régulièrement, «  deux ou trois fois par semaine  ». D’après ce témoignage, précité, M. Quail était ouvert aux demandes que lui présentait son ministre.

M. Quail était au courant de l’existence de relations directes entre M. Guité et le ministre Gagliano. Or, ces relations ne figurent dans aucun organigramme et, en fait, ne suivent pas les liens hiérarchiques normaux entre un ministère et un ministre. Normalement, ces relations sont strictement hiérarchiques et un sous-ministre adjoint (M. Guité) fait rapport au ministre par l’intermédiaire du sous-ministre ou en sa présence. (Voir le témoignage de l’ex-ministre Diane Marleau, cité ci-dessous.)

M. Quail a dit au Comité que cet arrangement était embarrassant pour lui.

Bien sûr, c’est une situation très difficile pour un sous-ministre dans ses relations avec le ministre. Vous pouvez toujours dire au ministre qu’il ne peut s’adresser à ce groupe en particulier, qu’il doit passer par vous. Je ne l’ai pas fait. Le ministre voulait se charger des discussions. Il voulait s’en occuper. C’était sa responsabilité. Il avait signé les présentations et il avait l’approbation directe pour agir.

Lors de sa deuxième comparution devant le Comité, M. Quail a déclaré que le Conseil privé «  était au courant que M. Guité avait rencontré M. Pelletier et qu’ils avaient rencontré mon ministre, notamment Alphonso Gagliano  ». Bien que ces rencontres ne l’aient pas contrarié, M. Quail a dit avoir été quelque peu blessé dans son amour-propre quand des décisions ont été prises au sujet des activités à commanditer. Il a toutefois ajouté que ce genre de rencontres faisait partie des tâches de M. Guité.

La description de travail [...] mentionnait que le titulaire du poste devait être qualifié et qu’il lui incombait d’avoir des conversations, d’entretenir des rapports et de travailler en collaboration avec le BCP, le CPM et le Conseil du Trésor, parce que ces parties s’occupent de questions touchant les communications.

Quand on lui a demandé s’il avait jamais sollicité des lettres d’instructions du Ministre pour clarifier ce qu’il devrait faire s’il avait un problème épineux, M. Quail a répondu : «  Non, je n’ai reçu aucune lettre d’instructions  ».

Sur la foi des informations qui lui ont été présentées, le Comité conclut à l’existence d’un manque au niveau de la responsabilité du sous-ministre dans le cas du Programme des commandites. Estimant que des mesures correctives s’imposent, il a entrepris une étude de la responsabilité ministérielle et de la responsabilité des sous-ministres et fera part de ses observations dans son rapport sur la question.

LES ACTIONS DES MINISTRES DE TRAVAUX PUBLICS ET SERVICES GOUVERNEMENTAUX CANADA

Durant la période observée, cinq ministres se sont succédé à la tête de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada³⁵. Comme on l’a indiqué précédemment, on a dit au Comité qu’on n’avait pas retiré au SPROP la responsabilité du processus d’approvisionnes comme l’avait recommandé la firme Ernst et Young parce que le ministre de l’époque, l’honorable Alfonso Gagliano, était contre ce changement. Or, dans un témoignage précédent (voir plus haut), M. Cutler avait dit au Comité que M. Guité, qui était à l’époque responsable du SPROP, ne respectait pas les règles régissant les marchés publics à l’égard des contrats de publicité et ce, avec l’approbation du Ministre.

Le Comité a aussi appris que le Programme de commandites était au départ une initiative financée sur approbation du successeur de M. Dingwall, l’honorable Diane Marleau.

M^me Marleau a dit au Comité qu’elle avait clairement informé les hauts fonctionnaires du Ministère que, tant qu’elle occuperait son poste, «  tous les protocoles et règles de contrôle des dépenses et de transparence seraient respectés  ». D’après M^me Marleau, les relations inhabituelles qui existaient entre M. Guité et le ministre devaient dater d’avant son arrivée. Elle a dit au Comité que, alors qu’elle venait tout juste d’être nommée ministre des Travaux publics,

[…] un monsieur s’est présenté à mon cabinet et m’a dit : «  À propos, je relève de vous  ». Ce monsieur était M. Guité. Je lui ai répondu : «  Non. Un directeur  » — je crois qu’il était directeur à l’époque — «  ne relève pas directement du cabinet du ministre.

M^me Marleau a précisé : «  Je ne traitais pas directement avec les employés de ce service [le SPROP]. J’insistais pour que ces personnes passent par la filière normale, par le bureau du sous-ministre  ». Elle a dit que l’établissement de rapports hiérarchiques directs avec le ministre aurait enlevé beaucoup d’automatismes régulateurs.

Cette version des faits n’a pas été confirmée par M. Guité lorsqu’il a témoigné devant le Comité le 22 avril 2004, mais elle n’a pas non plus été explicitement démentie. M. Guité a dit ne pas se souvenir de la conversation décrite par M^me Marleau. Il a mentionné que ses rapports avec elle avaient été très rares : «  J’ai rencontré M^me Marleau, pendant toute la période où elle était ministre, probablement deux fois  ». C’est à cette époque qu’il a commencé à rencontrer Jean Pelletier, à sa demande, au Cabinet du premier ministre (rencontres qui avaient lieu en moyenne un mois sur deux, selon M. Pelletier). M. Guité a déclaré : «  Quand M^me Marleau est devenue ministre, on m’a indiqué que je devrais dorénavant traiter avec le CPM  ».

Les relations directes entre M. Guité et le Cabinet du ministre, relations qui s’étaient développées lorsque M. Dingwall était ministre, ont été rétablies sous le ministre qui a succédé à M^me Marleau, l’honorable Alfonso Gagliano. Le ministre Gagliano est celui dont le mandat a été le plus long durant la période examinée par le Comité.

M. Gagliano est devenu ministre des Travaux publics en juin 1997, donc après le début du Programme de commandites et avant la création de la DGSCC à TPSGC en novembre 1997, sous la direction de M. Guité. M. Gagliano a dit au Comité que, au moment où il a pris la tête du Ministère, il n’avait pas connaissance de l’existence de problèmes relativement au Programme de commandites ou au SPROP et qu’il n’avait pas été mis au courant de la vérification de 1996 réalisée par la firme Ernst et Young. Il a aussi précisé que l’idée de mettre en valeur le gouvernement fédéral au Québec était antérieure à sa nomination.

L’ancien ministre a nié avoir pris une part active aux activités courantes de la DGSCC ou à l’exécution du Programme de commandites. Il a dit au Comité :

Je n’étais pas au courant de la microgestion au jour le jour. Je ne nommais pas les agences. Je ne décidais pas quelles agences devaient obtenir des contrats. Je ne décidais pas de la tenue des événements. Nous avions des discussions sur le budget et ensuite les fonctionnaires faisaient leur boulot.

M. Gagliano nie aussi avoir nommé M. Guité sous-ministre adjoint, mais précise : «  [J]’ai signé la présentation du Conseil du Trésor qui créait un poste de sous-ministre adjoint au service de coordination des communications. C’était le poste créé. Il n’était pas de mon ressort de nommer le titulaire de ce poste  ». En outre, il réfute les allégations suivant lesquelles il aurait enjoint à M. Guité ou à la DGSCC de contrevenir aux règles et lignes directrices. Il a dit au Comité que «  cet argent était censé être dépensé en conformité avec la Loi sur la gestion des finances publiques et avec les lignes directrices du Conseil du Trésor. Nul n’a jamais donné l’ordre à quiconque de faire autrement  ».

Le témoignage de M. Gagliano à ce sujet a été confirmé par M. Quail, qui a affirmé précédemment :

Il n’a jamais été question d’enfreindre les règles. Je crois que nous étions tous d’accord là-dessus. Selon moi, il ne croyait pas que nous allions enfreindre les règles. Il ne nous a jamais dit d’aller de l’avant sans tenir compte d’aucune règle.

On note cependant un certain nombre d’incompatibilités entre le témoignage de M. Gagliano et celui d’autres témoins. M. Gagliano a dit que, en 1997, quand il est devenu ministre, il a révisé et «  suivi  » les recommandations du Secrétariat du Conseil du Trésor, ce qui comprenait la «  réorientation du processus d’achat au sein du ministère  ». M. Quail, lui, a dit que l’approvisionnement «  n’a jamais été intégré au circuit normal  » et que le Ministre «  voulait que la DGSCC soit entièrement responsable du Programme de commandites  » et «  voulait laisser la question de l’approvisionnement à part  ».

M. Gagliano a dit au Comité qu’il avait demandé la réalisation d’une vérification interne de la gestion des commandites à la DGSCC en 2000, assertion qu’il a formulée à plusieurs reprises durant son témoignage. Par contre, M. Quail a dit au Comité que c’était lui qui avait demandé cette vérification, ce qui a été confirmé par M. Steinberg, qui était chargé de la fonction de vérification interne du Ministère à cette époque. M. Gagliano a dit au Comité qu’il avait demandé au vérificateur interne s’il devait appeler la police, mais que celui-ci lui a répondu que les problèmes étaient de nature administrative et non criminelle. Pour sa part, M. Steinberg nous a dit :

Je suis profondément perturbé par la perception que nous aurions qualifié ces problèmes de problèmes administratifs. À mon avis, il s’agit de carences importantes et inacceptables. Je n’ai jamais utilisé le terme «  administratif  », pas plus que je ne le ferais maintenant puisqu’il s’agit de manquements sérieux en matière de gestion.

M. Steinberg réfute catégoriquement l’assertion selon laquelle M. Gagliano lui aurait demandé s’il fallait appeler la police.

M. Gagliano a maintenu durant tout son témoignage qu’il n’avait rencontré M. Guité «  que trois ou quatre fois par année peut-être  », mais cette affirmation est contredite par M^me Tremblay qui a dit au Comité que «  les directeurs exécutifs rencontraient le ministre personnellement à son bureau en moyenne une fois par semaine  ». De plus, M. Guité a lui-même déclaré lors de son témoignage qu’il rencontrait M. Gagliano «  régulièrement. En moyenne, je rencontrais M. Gagliano probablement tous les mois  ». Il a précisé qu’il rencontrait des fonctionnaires du bureau de M. Gagliano plus fréquemment, soit en moyenne une fois par semaine.

M. Gagliano a maintenu que la relation qu’il entretenait avec M. Guité «  se limitait strictement à l’approbation du budget  ». Or, M^me Tremblay nous a dit que le «  processus décisionnel, au niveau de l’approbation de la commandite, relevait du directeur exécutif, qui, lui, recevait ses instructions, dans la très grande majorité des cas, du ministre Gagliano lui-même ou de son cabinet  ». Elle a ajouté que M. Guité «  revenait de cette réunion avec les directives du ministre, que nous devions suivre aveuglément  » . La description de M. Guité concernant la relation entre les deux hommes ne corrobore pas celle du ministre Gagliano. M. Guité a fait une distinction entre ingérence politique (qui aurait comporté des pressions pour choisir certaines agences) et opinion politique (comportant des suggestions au sujet des activités bénéficiant des commandites) : «  Vous demandez si les ministres ont contribué au fonctionnement du Programme en indiquant qui devait être commandité et quelles commandites devaient être offertes. Bien sûr que oui. Je les rencontrais et nous passions en revue les programmes  ».

LE CABINET DU PREMIER MINISTRE (CPM) ET LE PROGRAMME DE COMMANDITES

En plus d’être informé que le premier ministre avait signé la proposition du Conseil du Trésor visant à financer le Programme de commandites, le Comité a appris que M. Pelletier, qui était responsable de la réunion du CPM avec M. Guité afin de discuter du Programme, avait nié avec véhémence avoir joué un rôle dans le choix des agences de communications et dans l’attribution des contrats. M. Pelletier a également affirmé que ni lui ni son bureau n’avait ordonné à des sociétés d’État de participer aux commandites, et qu’il n’avait jamais donné d’instructions aux sous-ministres. Il a également nié que le CPM avait demandé de contourner les règles.

Pour sa part, M. Guité a dit dans son témoignage qu’il avait demandé au CPM d’augmenter le financement des commandites. M^me Isabelle Roy a déclaré au Comité qu’elle était au courant que des rencontres avaient eu lieu entre M. Tremblay, successeur de M. Guité, et M. Pelletier, mais qu’elle ne connaissait pas la teneur de leurs discussions.

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35	L’hon. David Dingwall (novembre 1993 – janvier 1996); l’hon. Diane Marleau (janvier 1996 – juin 1997), l’hon. Alfonso Gagliano (juin 1997 – janvier 2002), l’hon. Don Boudria (janvier 2002 – mai 2002), et l’hon. Ralph Goodale (mai 2002 – décembre 2003).