CHPC Rapport du Comité

La crise du financement du Fonds canadien de télévision

Description du Fonds canadien de télévision (FCT)

Le FCT a été créé en 1996 pour soutenir la production et la diffusion d’émissions de télévision au contenu distinctement canadien. Les types d’émissions financées par le FCT comprennent des dramatiques, des émissions pour les enfants et les jeunes, des documentaires et des émissions de variétés et des arts de la scène. La programmation soutenue par le FCT est produite et diffusée dans les deux langues officielles, de même que dans plusieurs langues autochtones.

Le Règlement sur les entreprises de distribution de radiocommunication (EDR) oblige les titulaires d’entreprises de câble de classe 1 et de classe 2, tout comme les titulaires du satellite de radiodiffusion directe et de système de distribution multipoint (SDM), à consacrer à la programmation canadienne un minimum de 5 % de leurs revenus bruts annuels provenant de leurs activités de radiodiffusion. Les contributions à la programmation canadienne sont faites par l’entremise du FCT et de divers fonds de production indépendants. Le Règlement sur les EDR prévoit qu’au moins 80 % de la contribution exigée soit remise au FCT et que, tout au plus, 20 % soit versé à un ou plusieurs fonds de production indépendants en dehors du FCT.

En 2006-2007, le FCT a reçu des contributions du gouvernement du Canada (120 millions de dollars) et les entreprises canadiennes de câblodistribution et des services de radiodiffusion directe par satellite (145 millions de dollars). Le graphique 1 montre que la contribution versée par l’industrie est en hausse constante depuis 2001-2002 tandis que la contrepartie gouvernementale a connu une baisse significative de 25 millions entre 2005-2006 et 2006-2007.

Source : Fonds canadien de télévision, Rapport pour les intervenants 2006, p. 1.

Les développements récents

Ce que le comité a entendu

1. L’importance du FCT

   Nombre de témoins qui ont comparu devant le Comité étaient d’accord pour dire que le FCT constitue un élément essentiel du système canadien de radiodiffusion. Ils ont indiqué à maintes reprises que le FCT avait joué un rôle déterminant dans la création d’un contenu distinctement canadien. La Guilde canadienne des réalisateurs a mentionné que le Fonds constituait la source de financement d’émissions canadiennes la plus importante du pays. Après voir rappelé les coûts élevés de la production télévisuelle et la taille relativement réduite du marché canadien, l’Association canadienne de production de films et de télévision a dit que sans le FCT, les producteurs indépendants n’auraient pas les moyens de produire leurs émissions. La ministre du Patrimoine canadien a indiqué au Comité que les investissements consentis par l’entremise du FCT avaient engendré plus de 23 000 heures de nouvelles productions télévisées canadiennes en anglais, en français et dans les langues autochtones dans différentes catégories, notamment les dramatiques, les documentaires, les émissions pour les enfants et les jeunes ainsi que les émissions de variétés et des arts de la scène. Selon Robert Rabinovitch, président et chef des opérations de la Société Radio-Canada, les émissions financées par le FCT constituent une partie importante du calendrier de diffusion de la Société. De fait, M. Rabinovitch a dit que le FCT était l’un des trois piliers — avec le financement gouvernemental et les recettes de la publicité — permettant à la Société d’offrir aux Canadiens, conformément à son mandat, des émissions à contenu canadien.

   Plusieurs témoins ont aussi attiré l’attention du Comité sur le rôle que joue le FCT dans la création d’emplois au sein de l’industrie canadienne de la production. Par exemple, l’Association canadienne de production de films et de télévision a mentionné qu’on estimait que 21 000 des équivalents d’emplois à plein temps sur les 46 700 emplois dans le secteur de la production télévisée sont dus aux productions subventionnées par le FCT.

2. Aspects opérationnels du Fonds

   Au cours de ses audiences sur le FCT, le Comité a entendu le témoignage de Shaw Communications Inc. et de Quebecor Média. Les deux entreprises sont d’avis que l’administration du FCT souffre d’importants problèmes. Pour Shaw Communications Inc., le FCT n’a pas rempli son mandat d’appuyer la création d’un plus grand nombre d’émissions de qualité qui renvoient aux Canadiens l’image unique de leur pays, ni contribué à élargir l’effectif-téléspectateurs des émissions canadiennes. Shaw Communications Inc. a poursuivi en mentionnant que le FCT a dépensé 2,3 millions de dollars, pour seulement quelques expériences réussies. Elle était également d’avis que le FCT n’avait pas suffisamment de comptes à rendre.

   Selon Quebecor Média, le FCT ne s’est pas adapté afin de surmonter les difficultés entraînées par l’évolution rapide du milieu de la radiodiffusion. La prolifération des canaux spécialisés de télévision et des nouvelles technologies de radiodiffusion a provoqué la fragmentation des auditoires et créé d’importants défis pour les modèles commerciaux traditionnels. Quebecor Média a été particulièrement contrariée du refus apparent du FCT d’appuyer les services de vidéo sur demande.

   Presque tous les témoins étaient d’avis que le FCT pouvait être amélioré, mais la plupart jugeaient qu’il avait fonctionné adéquatement dans l’ensemble. Douglas Barrett, président du conseil d’administration du Fonds, a déclaré que celui-ci était une institution bien dirigée et bien gérée. Il est efficace du point de vue de la prestation des programmes et performant du point de vue de l’administration. Le Fonds gère une quantité considérable de fonds publics et privés, et ce, selon les plus hautes normes fiduciaires. La Writers Guild of Canada a indiqué que la vérificatrice générale avait fait état d’un problème lié à la gouvernance du Fonds dans son rapport de 2005, mais qu’on avait depuis modifié la composition du conseil et que la situation s’était réglée. Cela étant dit, le témoignage des dirigeants de Shaw Communications Inc. et de Quebecor Media a révélé qu’ils ne partageaient pas cet avis.

   Plusieurs témoins ont exprimé l’avis que le FCT avait effectivement financé des émissions regardées par les Canadiens. Le FCT, la Société Radio-Canada, l’Association canadienne des radiodiffuseurs et l’Association canadienne de production de films et de télévision ont tous cité de nombreuses productions financées par le FCT qui ont été louangées par la critique et qui, selon eux, ont attiré des auditoires importants. Selon l’Association canadienne des radiodiffuseurs, si la constitution d’auditoires dans le Canada anglais demeure problématique, les émissions financées par le Fonds ont obtenu beaucoup de succès dans le marché francophone, réussissant à attirer 37 % de tous les téléspectateurs des dramatiques présentées aux heures de grande écoute, et 59 % de tous les téléspectateurs des émissions de variétés et des arts de la scène.

3. L’avenir

   Plusieurs témoins ont évoqué l’incertitude causée par les événements récents, qui ont sérieusement déstabilisé l’industrie canadienne de la production. Des témoins ont aussi déclaré que les entreprises de distribution de radiodiffusion devaient continuer de contribuer au FCT pour que celui-ci s’acquitte efficacement de son mandat. Le FCT, l’Association canadienne des radiodiffuseurs et la Guilde canadienne des réalisateurs ont précisément recommandé que le CRTC modifie le Règlement sur la distribution de radiodiffusion de façon à exiger que les entreprises de distribution de radiodiffusion versent des paiements mensuels aux fonds de production indépendants.

   Par ailleurs, l’Association des producteurs de films et de télévision du Québec, la Guilde canadienne des réalisateurs et la Writers Guild of Canada ont demandé avec insistance que le gouvernement consente au FCT un prêt sans intérêt correspondant aux contributions non versées. De plus, considérant l’importance du Fonds, la Guilde canadienne des réalisateurs recommandait également que le gouvernement fournisse un financement stable et à long terme au FCT.

   L’Association canadienne des radiodiffuseurs a souligné que le FCT et, de fait, tous les mécanismes de financement de productions télévisées, devaient suivre le rythme de l’évolution du milieu de la radiodiffusion. Elle a recommandé qu’on confie au CRTC la tâche d’effectuer un examen des questions liées aux mécanismes de financement. D’après l’Association, le principe directeur d’un tel examen doit être la création d’excellentes émissions canadiennes qui attirent des auditoires sur toutes les plateformes accessibles.

   Shaw Communications Inc. a dit souhaiter un examen et une restructuration en profondeur de la manière dont les émissions canadiennes sont financées et produites, en vue d’établir un mécanisme de financement indépendant, qui rendrait des comptes aux bailleurs de fonds et aurait la responsabilité de produire des résultats mesurables.

   Quebecor Média a indiqué que, pour remplacer ses contributions au FCT, sa filiale Vidéotron allait injecter 109 millions de dollars sur trois ans dans le financement de productions canadiennes. Cet argent serait géré par un conseil composé de trois membres nommés par Quebecor, dont deux avec l’approbation du CRTC.

   Le FCT, quant à lui, avait quelques idées sur la façon d’améliorer le Fonds. Il a proposé qu’on crée au conseil d’administration du Fonds un deuxième siège pour les fournisseurs de radiodiffusion directe. Il a aussi recommandé la création d’un conseil des bailleurs de fonds, qui se réunirait chaque fois que le ministère du Patrimoine canadien signe un accord de contribution avec le FCT. Ce conseil permettrait aux entreprises de distribution de radiodiffusion de participer à la définition des grands objectifs du FCT. Enfin, le FCT a recommandé l’établissement d’un organisme de nomination chargé de représenter les intérêts de toutes les entreprises de distribution de radiodiffusion au sein de son conseil d’administration.

   Le 22 février, le Comité a entendu le témoignage du président du CRTC, Konrad Von Finkenstein. M. Von Finkenstein a dit au Comité que le CRTC lancera un Groupe de travail qui consultera les parties en vue de trouver une solution aux critiques émises par les distributeurs à l’endroit du FCT, tout en répondant aux objectifs de la Loi sur la radiodiffusion. M. Von Finkenstein a informé le Comité que les travaux du Groupe de travail se dérouleront à huis clos afin de permettre aux intervenants d’émettre franchement et ouvertement leurs préoccupations, sans crainte de répercussions éventuelles. Cependant, après que les consultations et enquêtes seront complétées, le Groupe de travail transmettra au Conseil ses recommandations au sujet du FCT et produira un rapport public.

   Haut de la page

4. La position du comité

   Le Comité a convenu initialement d’examiner la crise concernant le non-paiement des cotisations au FCT. Le problème a été réglé à court terme avec la reprise des paiements par Shaw Communications Inc. et Quebecor Media, mais le Règlement qui régit les paiements mensuels à verser au fonds comporte encore des lacunes.

   Une des questions qui a souvent semé la confusion au cours des audiences était de savoir qui est responsable des différents volets du FCT. Le ministre peut-il obliger les EDR à verser leurs cotisations en les menaçant de leur retirer leur licence? Peut-il ordonner au CRTC de les obliger à payer? Peut-il autoriser le préfinancement du fonds? Est-ce son rôle?

   Il ressort des témoignages que :

   • il appartient au CRTC d’obliger les EDR à cotiser au Fonds, comme condition de leur licence, et à faire respecter cette obligation;
   • le fonds est considéré comme un organisme autonome pour ce qui est de ses opérations quotidiennes et des décisions à prendre;
   • sont responsables de l’exploitation du fonds (gouvernance et allocation des fonds) le ministère du Patrimoine et, en dernier ressort, le ministre du Patrimoine.

   Ce point est moins clair depuis que le CRTC a annoncé son intention d’examiner la structure et la gouvernance du fonds. Selon les témoignages entendus, cette responsabilité concernant le FCT ne relève aucunement de la compétence du CRTC.

   Recommandation 1

   Les mesures prises par Shaw Communications Inc. et Quebecor Media en vue de ne pas effectuer leurs versements mensuels au Fonds canadien de télévision ont provoqué une crise dans l’industrie de la télévision et nécessité un investissement inutile de temps et d’efforts pour toutes les parties impliquées, y compris le CRTC, l’industrie, le ministère du Patrimoine canadien et ce Comité. Le Comité permanent du patrimoine canadien condamne vigoureusement Shaw Communications Inc. et Quebecor Media et exhorte la Ministre à en faire autant.

   Techniquement, cette décision ne contrevient pas au Règlement sur les paiements au FCT, mais elle contrevient à l’esprit de l’accord, de la circulaire qui fixe les paiements mensuels, des conventions qui existaient avant la création du fonds, et elle plonge l’industrie dans une crise que ces entreprises avaient certainement anticipée.

   Shaw Communications Inc. prétend que le FCT n’a pas respecté ses propres normes, ce qui n’a été ni vérifié ni corroboré par aucun autre témoin devant le Comité. Il faudrait peser avec prudence les opinions de Shaw Communications Inc. et de Quebecor Média car ces entreprises sont celles qui ont le plus à gagner, tant financièrement qu’autrement, en modifiant le Fonds de la façon dont elles l’ont proposé. De plus, il ne faudrait pas voir dans les contributions de ces entreprises un acte de générosité de leur part. Pas plus que le fonds ne doit être considéré comme un « impôt », comme l’affirmait M. Shaw. Les cotisations au FCT font partie des conditions de leur licence.

   La décision de ces deux entreprises a semé la panique au sein de l’industrie. Des marchés internationaux ont été compromis, le CRTC s’est efforcé de trouver une solution et le gouvernement ainsi que le Comité ont dû mettre de côté d’autres dossiers urgents (comme celui de l’examen de la SRC) pour mettre fin à cette crise inutile.

   Recommandation 2

   Le Comité permanent du Patrimoine canadien appuie le travail effectué par le Fonds canadien de télévision, pour les raisons exposées par tous les témoins qui ont comparu devant lui à ce sujet — sauf Shaw Communications Inc. et Quebecor Média — notamment :

   1. il a réussi à produire plus de 23 000 heures de nouvelles émissions télévisuelles canadiennes en français, en anglais et en langues autochtones, émissions essentielles à la survie de l’industrie de la télévision et à l’épanouissement de la culture canadienne;
   2. il a favorisé l’industrie canadienne de la production télévisuelle qui crée des dizaines de milliers d’emplois, tant directs qu’indirects, dans le secteur audiovisuel et les secteurs qui en dépendent;
   3. il a stimulé l’investissement dans les productions télévisuelles canadiennes au rythme de 2 à 3,30 dollars pour chaque dollar alloué par le Fonds canadien de télévision.

   Tous les témoins interviewés par le Comité ont souligné l’importance du travail effectué par le Fonds canadien de télévision. Comme tous les organismes de cette taille et de cette envergure, il y a place à l’amélioration, comme l’a reconnu la présidente du Fonds canadien de télévision. Par ailleurs, rien dans ce que le Comité a entendu ne l’a convaincu des allégations de Shaw Communications Inc. et de Quebecor Média, selon lesquelles le Fonds canadien de télévision est mal structuré ou mal administré.

   Recommandation 3

   Le Comité permanent du patrimoine canadien demande au CRTC de modifier le Règlement sur la distribution de radiodiffusion afin qu’il stipule que les EDR doivent verser leurs paiements au Fonds canadien de télévision sur une base mensuelle plutôt qu’annuelle.

   Le Comité a maintes fois entendu que le CRTC a très peu de recours pour s’opposer à la décision de Shaw Communications Inc. et de Quebecor Média parce qu’il est difficile de faire respecter la circulaire qui fixe les paiements mensuels. Il serait plus facile de la faire respecter si les modalités des paiements mensuels étaient inscrites dans le Règlement.

   Durant la présente crise, Shaw Communications Inc. et Quebecor Média ont pu suspendre leurs paiements principalement parce que cela ne compromettait pas l’essentiel de leurs activités. Si une amende sévère était imposée en cas de non-respect de leurs conditions de licence, les EDR hésiteraient beaucoup à suspendre leurs paiements.

   Presque tous les témoins ont souligné l’effet déstabilisant que la crise a eu sur l’industrie. En garantissant au FCT un financement mensuel en cas de retard de paiement d’une EDR, le gouvernement serait un agent stabilisant de l’industrie, empêchant ainsi toute EDR de faire peser une « épée de Damoclès » sur l’ensemble de l’industrie de la télévision.

   Le Comité a appris que l’industrie canadienne de la télévision est un « château de cartes » qui, sans le FCT, risquerait de s’effondrer. Même si les paiements mensuels étaient établis dans le Règlement sur les EDR, les grands cotisants au Fonds pourraient toujours suspendre leurs paiements pendant une longue période avant que le CRTC et le ministre décident des mesures à prendre. Cela pourrait prendre des mois dans le cas d’une action en justice. La mesure proposée permettrait un fonctionnement normal du cycle de production, des marchés de production ici et à l’étranger et des organismes qui régissent l’industrie.

   Ce type de mesure risque de ne pas se répéter à l’avenir, mais, en garantissant au FCT un financement mensuel, le gouvernement peut dissuader les EDR de suspendre leurs cotisations, car elles n’auront d’autre choix que de payer plus cher et ne pourront plus exploiter une telle situation de crise pour présenter des demandes irraisonnables.

   Recommandation 4

   Le Comité permanent du patrimoine canadien recommande le maintien des dispositions suivantes concernant le Fonds canadien de télévision;

   1. qu’au moins 5 % du revenu brut des activités de diffusion des cotisants aille à des émissions canadiennes;
   2. que 80 % des cotisations exigées aillent au Fonds canadien de télévision;
   3. que le Fonds canadien de télévision consacre l’équivalent de 37 % de ses recettes totales à des émissions destinées à la CBC/SRC;
   4. que le Fonds canadien de télévision n’alloue des fonds qu’aux producteurs indépendants.

   Recommandation 5

   Le Comité permanent du patrimoine canadien recommande que le gouvernement établisse les cotisations annuelles au Fonds canadien de télévision de façon à en venir à un financement permanent indexé, fondé sur des crédits votés, en vue d’assurer la stabilité du Fonds.

   Recommandation 6

   Le Comité permanent du patrimoine canadien est d’avis qu’il est anormal que le CRTC tienne ses audiences sur l’avenir du Fonds canadien de télévision à huis clos. Néanmoins, comme le mandat du CRTC se limite à l’obligation de payer et que le Fonds canadien de télévision relève du ministre du Patrimoine, le Comité recommande que les conclusions du CRTC fassent l’objet d’audiences publiques ordonnées par le ministère du Patrimoine.

   La présidente du CRTC a répondu très clairement à M. Kotto que le Conseil n’était responsable que du versement des cotisations au Fonds. Le Fonds est structuré de telle sorte qu’il relève du ministère du Patrimoine, et non du CRTC, de sorte qu’il revient au Ministère de tenir toute audience sur la structure, la gouvernance ou les règles du FCT.

[1]

Shaw Communications Inc., « Canadians deserve better than the CTF has delivered », 6 février 2007.

[2]

http://www.quebecor.com/NewsCenter/PressReleasesDetails.aspx?PostingName=23012007.

[3]

Ibid.

[4]

http://www.pch.gc.ca/pc-ch/news-comm/DBO061495_f.cfm.

[5]

http://www.crtc.gc.ca/frn/NEWS/RELEASES/2007/i070213.htm.

[6]

« Quebecor Média se réjouit de l’engagement des autorités fédérales à revoir le système de financement des productions canadiennes de télévision », 13 février 2007.