LANG Rapport du Comité

Cette étude sur la vitalité des communautés de langue officielle en situation minoritaire visait trois objectifs principaux :

·        Évaluer les résultats du Plan d’action pour les langues officielles, mais en fonction des retombées concrètes pour les communautés, étant donné que la révision de la Loi sur les langues officielles rend désormais exécutoire l’engagement du gouvernement fédéral à soutenir le développement des communautés et à faire la promotion de la dualité linguistique canadienne.

·        Se faire l’écho des communautés en faisant des recommandations au gouvernement du Canada sur les suites à donner au Plan d’action à partir du 1^er avril 2008, de même que sur toute autre question susceptible de favoriser la vitalité des communautés.

·        Initier un rapprochement auprès des communautés de manière à alimenter un dialogue fructueux qui sera la condition primordiale de la réussite des nouvelles initiatives qui seront mises de l’avant à partir de 2008.

Sur les investissements initiaux de 751,3 millions de dollars sur cinq ans prévus au Plan d’action pour les langues officielles à partir de l’exercice financier 2003-2004, plus de la moitié, soit 381,5 millions de dollars, devaient être consacrés à l’éducation, dont 209 millions de dollars pour les ententes fédérales-provinciales-territoriales pour l’enseignement dans la langue de la minorité, 137 millions de dollars pour les ententes fédérales-provinciales-territoriales pour l’enseignement de la langue seconde, et 35,5 millions de dollars pour les programmes de bourses d’été et de moniteurs de langue seconde. Ces investissements devaient s’ajouter à ceux déjà prévus pour les programmes réguliers, c’est-à-dire que le financement de ces programmes réguliers était au moins maintenu aux niveaux de 2002-2003.

Pour l’enseignement dans la langue de la minorité, c’est-à-dire le financement de la maternelle à la 12^ème année des écoles francophones hors du Québec, les progrès ont été continus, mais ils ne sont pas attribuables aux investissements du Plan d’action. En effet, ces investissements importants ont été compensés par une diminution presque équivalente des investissements dans les programmes réguliers. Les progrès sont donc essentiellement ceux qui se seraient produits de toute façon s’il n’y avait pas eu de plan d’action. Il y aura un manque à gagner d’environ 115 millions de dollars à l’échéance du Plan d’action le 31 mars 2008.

La situation est très différente pour l’enseignement de la langue seconde, car, dans ce cas, les investissements dans les programmes réguliers ont été maintenus et ceux du Plan d’action s’y sont rajoutés comme prévu, ce qui a fait presque doubler la somme totale de ce volet du programme entre 2002-2003 et 2005-2006. Étant donné que l’effet de ces investissements ne se fait ressentir qu’indirectement auprès des communautés, puisqu’ils s’adressent aux communautés en situation majoritaire, ils ont surtout un effet sur la promotion de la dualité linguistique. Si on les considère en fonction de l’objectif du soutien à la vitalité des communautés, ils sont moins déterminants que ceux dans l’enseignement dans la langue de la minorité, sauf peut-être au Québec où ils facilitent la rétention des anglophones.

Le deuxième secteur en importance en termes d’investissements, avec 119 millions de dollars, est celui de la santé, et le Comité l’a analysé en détails au chapitre 2. Les résultats pour les volets du réseautage et de l’accès aux soins de santé primaires sont convaincants à tous les points de vue. Le Comité est d’avis que le gouvernement du Canada devrait soutenir énergiquement la mise en œuvre des projets identifiés dans le cadre des initiatives « Préparer le terrain ». Sous le volet « Formation et rétention des professionnels de la santé », qui accaparait les deux tiers des investissements de ce secteur du Plan d’action, les résultats sont également au-delà des attentes, mais certaines questions demeurent en suspens, comme l’implication des provinces et territoires, l’ambiguïté du rôle du gouvernement fédéral et l’absence d’analyse financière. Pour les trois volets, la Société Santé en français, le Quebec Health and Social Services Network et le Consortium national de formation en santé se sont montrés très inquiets de la possibilité que les investissements en santé ne soient pas renouvelés à l’échéance du Plan d’action.

Le troisième secteur en importance était celui de la fonction publique, avec des investissements de 64,6 millions de dollars. L’étude du Comité a peu abordé cette question. La raison pour cela est que la capacité bilingue de la fonction publique a des conséquences sur les communautés surtout dans la région de la Capitale nationale, et les francophones y sont bien représentés. Ailleurs, il existe de nombreux problèmes d’accès aux services fédéraux, mais ceux-ci sont bien documentés dans les rapports du Commissariat aux langues officielles. Le problème principal sur le plan du développement des communautés concerne les anglophones du Québec qui, en fonction de la Partie VI de la Loi sur les langues officielles, sont sous-représentés au sein de la fonction publique fédérale au Québec. Certaines préoccupations ont également été soulevées sur l’utilisation des 14 millions de dollars du Fonds d’innovation géré par le Conseil du Trésor.

Dans le secteur de la justice, les investissements de 45,5 millions de dollars ont évidemment peu de résultats directs sur le quotidien des membres des communautés, mais les représentants des organisations qui en ont bénéficié ont salué leur bien-fondé et leur efficacité.

Dans le secteur du développement économique, le Plan d’action prévoyait 33 millions de dollars d’investissements dont Industrie Canada serait responsable. Les intervenants n’ont pas abordé directement cet élément du Plan d’action, et il serait intéressant que le Comité se penche sur cette question dans le cadre d’une étude particulière. C’est surtout la création du Fonds d’habilitation en 2005, dont les 36 millions de dollars sur trois ans se sont ajoutés au Plan d’action, qui a fait l’objet de remarques élogieuses. Les réseaux de développement économique et d’employabilité et les CEDEC au Québec ont grandement bénéficié de ce fonds, et ils se sont montrés inquiets de la possibilité que le financement ne soit pas renouvelé à partir de 2008-2009.

Le volet « Appui aux communautés » du Plan d’action a été souvent abordé lors des réunions. Ce volet était assorti d’investissements de 33,5 millions de dollars, dont 19 millions de dollars en support à des projets susceptibles de soutenir le développement des communautés. Les 13,5 millions de dollars de plus étaient destinés à bonifier les ententes par lesquelles le gouvernement fédéral aide les provinces et les territoires à améliorer leur offre de services dans la langue de la minorité. Dans l’ensemble, ce volet du Plan d’action n’a pas eu de résultats sur le développement des communautés, essentiellement parce que les investissements attendus ne se sont pas concrétisés. Le volet « Vie communautaire » du Programme d’appui aux langues officielles de Patrimoine canadien est le seul à avoir subi une diminution depuis 2002-2003. Les investissements du Plan d’action ont été presque entièrement annulés par une diminution des dépenses du Fonds stratégique ainsi que par une diminution des dépenses du programme régulier des ententes fédérales-provinciales-territoriales pour l’amélioration des services.

De plus, le fait que les anciennes ententes Canada-communautés n’aient pas été renouvelées a souvent été évoqué comme un frein pour les organisations communautaires qui ne peuvent plus faire de planification à moyen terme. En effet, en l’absence de telles ententes, les montants versés aux organismes le sont sur une base annuelle. En 2005-2006, la somme totale de ces montants versés aux organismes est remontée aux niveaux de 2002-2003, après une baisse durant les deux années suivantes. Autrement dit, les organismes communautaires, qui sont les maîtres d’œuvre d’un grand nombre d’initiatives prévues au Plan d’action, ont dû gérer un plus grand nombre de projets tout en subissant une diminution réelle de leurs revenus.

Il est apparu de manière tout à fait claire aux membres du Comité que le soutien à la vitalité des communautés de langue officielle en situation minoritaire passait par le soutien aux organismes communautaires. Ces derniers agissent en mandataires plus qu’efficaces dans l’identification et la mise en œuvre des mesures positives les plus susceptibles de permettre au gouvernement fédéral de remplir les obligations qui lui incombent désormais en vertu de la Loi sur les langues officielles.

Une autre dimension de l’appui aux communautés dans le Plan d’action concernait les programmes d’alphabétisation et les services de garde. La réorganisation en profondeur de ces programmes fut l’objet de nombreuses critiques de la part des représentants des communautés. L’inquiétude la plus profonde touche les services à la petite enfance qui constituent la priorité numéro un des communautés selon le point de vue de l’amélioration de leur vitalité. De nombreux témoignages ont laissé entendre que les services à la petite enfance étaient la principale clé du développement futur des communautés et devraient constituer la pierre angulaire du renouvellement du Plan d’action pour les langues officielles.

Le dernier volet du Plan d’action qu’a examiné le Comité est celui de l’immigration. Malgré un investissement modeste de 9 millions de dollars, il a semblé aux membres que ce secteur devrait faire l’objet d’efforts particuliers lors du renouvellement du Plan d’action. C’est pourquoi un chapitre complet y a été consacré dans ce rapport. Les mesures annoncées ont été accueillies avec beaucoup d’enthousiasme, mais les résultats ne se sont fait sentir qu’au Manitoba, surtout en raison de l’implication soutenue du gouvernement provincial. Par ailleurs, le Plan stratégique pour favoriser l’immigration au sein des communautés francophones, dévoilé en septembre 2006, poursuit des objectifs dont personne ne remet en question la pertinence. Ce Plan stratégique s’appuie toutefois sur des données beaucoup trop fragmentaires et des cibles de résultats beaucoup trop confuses pour permettre une amélioration de la situation. Les investissements de 307 millions de dollars annoncés pour l’accueil et l’établissement de l’ensemble des nouveaux arrivants sont certes bien accueillis par les communautés, mais il est impossible de savoir pour le moment quelle portion de ces sommes sera affectée aux communautés en situation minoritaire.

On peut donc conclure que le Plan d’action pour les langues officielles a été un atout pour le développement des communautés, mais que ses résultats sont demeurés bien en deçà des attentes initiales, sauf dans les secteurs de la santé et, à un moindre degré, de la justice et du développement économique.

Outre ce bilan mitigé des résultats du Plan d’action, plusieurs autres aspects importants du développement des communautés ont été abordés dans le cadre d’une réflexion sur les suites à donner au Plan d’action à partir de 2008-2009.

Le premier élément de cette réflexion concerne le renouvellement du Plan d’action lui-même. De nombreux témoignages ont révélé une inquiétude liée au fait que rien n’avait été mis en place à ce jour pour assurer ce renouvellement, alors qu’il ne reste qu’un an avant son échéance. De plus, plusieurs des cibles du Plan, particulièrement en éducation, supposaient qu’il se poursuivrait jusqu’en 2012-2013. Pour ces raisons, le Comité recommande :

Recommandation 38

Que le gouvernement du Canada mette sur pied dès maintenant un Comité de haut niveau, formé de représentants du gouvernement, des communautés, des provinces et des territoires, chargé de préparer la seconde phase du Plan d’action pour les langues officielles de manière à permettre son intégration au budget 2008-2009.

Un autre élément de réflexion apporté par les communautés porte sur la manière de réorganiser les efforts du gouvernement fédéral en vue de remplir son obligation de soutenir le développement des communautés et de promouvoir la dualité linguistique. Pour les communautés francophones, la clé réside dans la décision des parents d’inscrire leurs enfants à l’école française. Cette décision sera de beaucoup facilitée par la disponibilité de services préscolaires, intégrés par exemple à un centre scolaire communautaire. L’existence de ces infrastructures doit s’accompagner d’une campagne de sensibilisation des parents francophones aux avantages d’inscrire leur enfant dans une institution francophone, qu’il s’agit de la meilleure garantie de bilinguisme, de loin supérieure à l’immersion, et que cette décision ne nuira nullement à l’épanouissement professionnel de leur enfant. Bien au contraire.

Dans le cas des anglophones, il faut poursuivre les efforts de promotion du français par une campagne de promotion qui leur serait destinée, en portant une attention particulière aux anglophones du Québec qui ont besoin d’un meilleur appui pour favoriser l’apprentissage du français. Les institutions postsecondaires, ainsi que le Commissariat aux langues officielles, pourraient être mis à contribution dans cet effort de promotion de la dualité linguistique.

Pour des raisons administratives liées à la division constitutionnelle des champs de compétence, il est souvent difficile d’identifier la source appropriée du financement des infrastructures. La volonté est parfois présente à tous les niveaux, mais les critères des programmes n’ont pas la souplesse qui permettrait de marier la responsabilité fédérale envers les communautés et les compétences provinciales dans le domaine où l’intervention fédérale serait la plus appropriée pour remplir son mandat. La création d’un fonds d’infrastructures auquel les provinces et territoires pourraient participer a rallié les membres du Comité et les communautés.

Dans un ordre d’idée assez proche, il est apparu évident que l’une des meilleures façons de vérifier l’engagement du gouvernement fédéral envers les communautés consisterait à intégrer une clause sur les communautés linguistiques dans chacune des ententes par lesquelles le gouvernement fédéral transfère des sommes aux gouvernements provinciaux et territoriaux.

Certains secteurs essentiels à la vitalité des communautés étaient absents du Plan d’action, en particuliers ceux des médias, des arts et de la culture. Ces secteurs nourrissent la vitalité et en sont le reflet. À cet égard, les médias communautaires sont apparus comme un partenaire potentiel du gouvernement fédéral qui avait été sous-utilisé. Quant aux arts et à la culture, ils sont directement liés à la santé des réseaux communautaires qui supportent la plupart des initiatives dans ce domaine.

Finalement, l’analyse plus élaborée qu’a faite le Comité dans les secteurs de la santé et de l’immigration a révélé des lacunes très importantes dans les connaissances sur lesquelles devrait s’appuyer le Plan d’action. Certaines de ces lacunes seront comblées par l’Enquête post-censitaire de Statistique Canada sur la vitalité des communautés de langue officielle en situation minoritaire. Cependant, il faut s’assurer de poursuivre les pistes ouvertes par la compilation de ces données par l’ajout d’un volet « recherche » au Plan d’action.

Ce bilan du Plan d’action pour les langues officielles, et la réflexion sur les suites à lui donner, ont permis d’identifier la principale condition de succès de son renouvellement. Cette condition consiste à favoriser une approche globale dans le soutien à la vitalité des communautés. Cette approche globale devrait comporter au moins deux aspects :

1.      La participation à part entière des communautés, des provinces et territoires et du gouvernement fédéral dans l’élaboration de la phase II du Plan d’action, dans sa mise en œuvre et dans l’évaluation de ses résultats. Il est apparu clairement que la réussite des initiatives en santé était liée à ce partenariat difficile, mais combien fructueux. Les communautés ne peuvent pas s’allier au gouvernement fédéral contre les provinces ou territoires sans créer des résistances qui menaceront la réussite des initiatives.

2.      Une plus grande souplesse dans l’identification de secteurs spécifiques (santé, éducation, etc.) auxquels sont rattachées des enveloppes budgétaires. En attachant des budgets à des secteurs spécifiques, il peut s’ensuivre une rigidité entraînant des programmes « one size fits all » qui correspondent de manière très variable aux besoins des communautés. Cela est revenu comme un leitmotiv dans les témoignages : ce qui est bon pour une communauté ne l’est pas nécessairement pour une autre. Les programmes doivent être ajustés aux réalités régionales, mais l’importance relative des différents programmes doit également pouvoir être modulée. Ainsi, une partie du financement pourrait être un financement d’ensemble pour une communauté donnée, et les différents partenaires s’entendraient sur la redistribution des montants en fonction des secteurs prioritaires, sans obligation de dépenser plus ou moins que nécessaire à cause des montants fixes attachés à chaque secteur.

Le Comité recommande donc :

Recommandation 39

Que le gouvernement du Canada adopte une approche globale dans son renouvellement du Plan d’action pour les langues officielles, comprenant notamment :

·        l’implication active des communautés, des provinces et territoires, et du gouvernement fédéral dans les phases d’élaboration, de mise en œuvre et d’évaluation;

·        l’identification souple de secteurs clés d’intervention pour lesquels l’importance du financement pourrait être modulée en fonction des priorités établies par les communautés.

La décision du Comité d’entreprendre une tournée pancanadienne a marqué un tournant. C’était la première fois qu’il se déplaçait pour visiter les communautés, et ce après 25 ans d’existence pour le Comité et ses prédécesseurs. Cette décision a été bien accueillie par les représentants des communautés et les discussions se sont déroulées dans un climat d’ouverture et de franc dialogue.

Cette franchise et cette ouverture ont eu l’occasion de s’exprimer de manière particulièrement évidente dans l’opposition généralisée des organisations rencontrées à l’abolition du Programme de contestation judiciaire. Cette annonce, faite en septembre 2006, a été perçue comme un véritable désaveu du droit des communautés à faire respecter les garanties constitutionnelles que leur accorde l’article 23 de la Charte canadienne des droits et libertés, la jurisprudence qui en a découlé, ainsi que l’article 43 (2) de la Loi sur les langues officielles par lequel le gouvernement s’engage à consulter les communautés avant d’élaborer ou de modifier un programme susceptible d’avoir des conséquences sur le développement des communautés. Cette question a divisé les membres du Comité sans qu’une avenue de réconciliation ait pu être identifiée, malgré l’unité d’ensemble qui régnait sur l’essentiel des autres sujets.

Enfin, les membres du Comité ne souligneront jamais assez la qualité de l’accueil qu’ils ont reçu lors de ces rencontres, notamment lors des visites de différents sites incarnant de manière éloquente la vitalité des communautés. Cette vitalité est alimentée en grande partie par des organisations communautaires qui auraient cessé d’exister depuis longtemps si ce n’avait été du dévouement acharné des bénévoles qui ont tenu le flambeau à travers toutes les intempéries possibles. C’est grâce à ces personnes que des écoles, des centres communautaires, des centres de santé, des institutions postsecondaires et des organismes de développement économique ont pu naître depuis 30 ans, et constituer un acquis qui nourrit cette vitalité au quotidien.

Les défis sont cependant toujours de taille, car la décroissance démographique, la dispersion et l’urbanisation continuent de menacer à moyen terme la pérennité de plusieurs de ces communautés. C’est sur les mêmes personnes que reposent ultimement les efforts qui seront faits dans l’avenir pour soutenir cette vitalité, en particulier dans le développement des services à la petite enfance, de l’accueil des immigrants, et de la concrétisation des projets en santé identifiés comme prioritaires par les communautés.

C’est à toutes ces personnes sur qui repose l’avenir des communautés que le Comité voudrait dédier ce rapport. Nous espérons avoir contribué à renforcer le pont entre les communautés et le gouvernement du Canada et souhaitons vivement que nos recommandations soient accueillies favorablement, afin que nos deux langues nationales puissent s’incarner partout au pays dans des communautés plus vivantes que jamais.