OGGO Rapport du Comité

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Rapport du Comité

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CHAPITRE CINQ — OPTIONS

Ce chapitre passe en revue les options qui ont été étudiées par le Comité pour l’adoption de la comptabilité d’exercice pour la budgétisation et l’affectation des crédits. Il présente aussi certains enjeux qui touchent directement le Parlement.

A) L’étude de Price Waterhouse Coopers

Au cours de ses travaux, le Comité a pris connaissance d’une étude que le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) a commandée à Price Waterhouse Coopers sur les questions que pose l’adoption de la comptabilité d’exercice dans l’ensemble du gouvernement. Cette étude, intitulée Utilisation accrue de la comptabilité d’exercice pour le cycle budgétaire et de dépenses, a été présentée au SCT le 31 mars 2006. Le Comité a pu discuter des conclusions de l’étude de PWC avec le contrôleur général et la vérificatrice générale.

Le Secrétariat du Conseil du Trésor avait pour objectif d’obtenir une étude théorique de la comptabilité d’exercice afin de déterminer si celle-ci devrait être étendue au cycle budgétaire et de dépenses du gouvernement canadien. Il a cherché à établir si un usage accru de cette méthode comptable pour le cycle budgétaire et de dépenses améliorerait la transparence, la reddition de comptes et la gestion financière des ressources fédérales pour les parlementaires, les organismes centraux, la direction des ministères et la population.

PWC avait essentiellement pour mandat de cerner les divers scénarios d’adoption de la comptabilité d’exercice au gouvernement et d’en étudier les conséquences. Dans son rapport, PWC dégage les options privilégiées qui pourraient intéresser le gouvernement et cerne les obstacles à surmonter si le gouvernement adoptait la comptabilité d’exercice sur un horizon de cinq ans.

Dans le cadre de son travail, Price Waterhouse Cooper a examiné le processus de budgétisation et d’affectation des crédits dans d’autres pays et divers ordres de gouvernement. Dans son étude, il indique les conclusions de ses recherches sur l’application de la comptabilité d’exercice dans d’autres pays, en Alberta, en Ontario et en Colombie-Britannique. Il y résume et analyse également des documents reçus d’organismes comptables canadiens et étrangers.

Ainsi, PWC a pu établir quelques grandes considérations portant précisément sur les questions qui se poseraient si le gouvernement fédéral canadien adoptait la comptabilité d’exercice pour la budgétisation et l’affectation des crédits. PWC a cherché à savoir si ce dernier était prêt à étendre l’usage de la comptabilité d’exercice dans son cycle budgétaire et de dépenses et il a pu élaborer différentes approches pour y parvenir.

Dans son étude, PWC a envisagé six scénarios possibles de comptabilité d’exercice, dont l’un était la méthode actuelle. Après avoir consulté le SCT, des agents financiers supérieurs des ministères fédéraux et des hauts fonctionnaires d’organismes centraux, il en a retenu trois pour tester l’état de préparation du gouvernement à la mise en place de changements et pour élaborer un plan d’adoption. Finalement, PWC n’a retenu qu’une seule possibilité qualifiée d’« option privilégiée ».

En s’appuyant sur ses recherches, PWC arrive à la conclusion qu’il faudra cinq ans au gouvernement pour adopter la comptabilité d’exercice. PWC a élaboré les grandes lignes d’un plan quinquennal d’adoption graduelle de la comptabilité d’exercice, assortie d’une estimation des coûts, reposant sur l’étude de l’état de préparation du gouvernement canadien et des contraintes relevées. Ces questions sont discutées de façon plus approfondie dans le chapitre suivant.

B) L’option privilégiée pour la comptabilité d’exercice

Cette approche comporte l’intégration des états financiers à trois volets (un état de la situation financière prévue, un état des opérations prévues et un état des flux de trésorerie projetés) au cycle budgétaire. Elle suppose l’ajout au budget d’un état de la situation financière et la division du rapport sur les dépenses réelles en un document sur les résultats et un état des flux de trésorerie. Les états financiers pro forma de l’ensemble du gouvernement seraient également ajoutés à la Partie I du budget des dépenses, et des états pro forma des ministères seraient inclus dans les rapports sur les plans et les priorités. En vertu de cette option privilégiée, le gouvernement effectuerait l’affectation des crédits selon la comptabilité d’exercice, mais seuls les éléments ayant un effet sur la trésorerie seraient financés (l’amortissement ne serait pas financé). La structure des crédits devrait être établie de façon à pouvoir distinguer un élément lié à une dépense future (financée) d’une charge liée à une dépense antérieure. L’ajout de postes hors trésorerie, comme l’amortissement, au processus d’affectation des crédits améliorerait l’information disponible pour le processus décisionnel et soulignerait l’importance de ces éléments pour la gestion des activités du gouvernement.

Selon cette option privilégiée, il y aurait une utilisation accrue de la comptabilité d’exercice et une importance nouvelle accordée à l’état de la situation financière. Cette option représente un léger changement à la gestion financière du gouvernement fédéral et répond à certaines des préoccupations qu’ont évoquées le Comité permanent des comptes publics et le Bureau du vérificateur général.

C) Contrôle parlementaire

Le Comité a débattu des caractéristiques essentielles de l’option privilégiée avancée par PWC avec des représentants du Bureau du vérificateur général, du Bureau du contrôleur général et du Secrétariat du Conseil du Trésor afin d’établir la pertinence de cette approche pour le Canada et d’analyser l’incidence qu’elle pourrait avoir sur le Parlement et la fonction publique. Il est apparu clairement que l’adoption de la comptabilité d’exercice pourrait avoir une incidence importante sur le contrôle qu’exerce le Parlement sur les plans de dépenses du gouvernement.

Le Parlement vote le plan budgétaire global incarné par le Budget et les affectations de crédits. Le contrôle qu’il exerce sur les crédits est un élément crucial du modèle canadien de budgétisation et d’affectation des crédits des ministères. S’il envisage de modifier sa comptabilité, le gouvernement fédéral doit établir les changements qu’il pourrait avoir à apporter dans la façon dont le Parlement vote les crédits. M. Moloney, du Secrétariat du Conseil du Trésor, a indiqué au Comité certaines des grandes questions auxquelles les députés doivent répondre :

Quel genre de contrôle le Parlement veut-il exercer sur certaines dépenses ou certains revenus, dans le cadre du plan financier établi par le Budget?
Quels renseignements seront nécessaires pour exercer ces contrôles? Où et quand ces renseignements seront-ils nécessaires?

M. Moloney a rappelé au Comité que les réponses à ces questions se répercuteraient non seulement sur la forme et l’étendue des crédits, mais aussi sur l’information fournie dans les documents budgétaires dont les ministères devraient rendre compte et, par ricochet, sur les activités de gestion financière des ministères. Pour expliquer au Comité certaines des incidences de la comptabilité d’exercice sur le contrôle parlementaire, M. Moloney a donné un exemple portant sur des immobilisations corporelles.

Il a pris l’exemple d’une pièce d’équipement devant être construite sur une période de deux ans. Les coûts de construction s’élèvent à 25 millions de dollars la première année et à 75 millions la seconde. L’équipement commence à être utilisé après trois ans et sa durée de vie est de 10 ans. Les données sont présentées dans le tableau ci-après. La décision d’investir dans cet équipement touche immédiatement le bilan, mais ne se répercute sur l’état des résultats (excédent ou déficit annuel) qu’après trois ans et pendant encore neuf ans.

Le Secrétariat du Conseil du Trésor a présenté quatre modèles d’affectation de crédits à étudier. Chaque option est analysée ci-après.

TABLEAU 4

EXEMPLE SIMPLE D’ACQUISITION D’IMMOBILISATIONS CORPORELLES
Année	Coûts d’acquisition Millions de dollars	Comptabilité d’exercice Millions de dollars
		Actifs	Charges
1	25	25
2	75	75
3		(10)	10
…		(10)	10
12		(10)	10
Total	100	0	100

Source : Secrétariat du Conseil du Trésor, Comptabilité d’exercice pour la budgétisation et l’octroi de crédits, exposé au Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires 7 novembre 2006

L’option 1 représente l’approche actuelle selon laquelle le Parlement vote des crédits uniquement pour les coûts d’acquisitions (vote de 25 millions l’année 1 et vote de 75 millions de dollars l’année 2). Le Parlement ne vote pas les charges d’amortissement annuelles de 10 millions pour les années 3 à 12. Dans ce modèle, le Parlement continue de ne voter que les sorties d’argent traditionnelles, et non les charges constatées au titre de l’amortissement. Le Parlement a donc un vote qui lui permet d’autoriser un certain niveau de dépenses pour acquérir ou améliorer les immobilisations corporelles. Les budgets des dépenses fournissent des renseignements sur les dépenses en capital pour l’exercice visé, et les gestionnaires peuvent rendre compte des décisions en matière de dépenses.

L’option 1 présente certains inconvénients :

il est difficile d’obtenir des fonds pour les dépenses de capital, ce qui peut contribuer à la détérioration des immobilisations;
les décisions des ministères en matière de location ou d’achat sont biaisées en faveur de la location;
les projets pluriannuels peuvent exiger des engagements de la part du gouvernement qui vont au-delà du cycle des crédits annuels;
l’information fournie est biaisée en faveur de la prestation de services au coût actuel et l’approche encourage une perspective à court terme de la part des gestionnaires (voir chapitre 3 à ce sujet).

Selon l’option 2, le Parlement peut choisir de ne pas voter les coûts d’acquisitions et d’avoir plutôt 10 votes annuels de 10 millions portant sur les charges d’amortissement au cours des années 3 à 12. Selon cette approche, il y a un vote qui autorise la consommation d’immobilisations corporelles dans la prestation de services. En voici les avantages :

les ministères peuvent prendre leurs décisions en matière de location ou d’achat sans se soucier des contraintes de liquidité à court terme;
il est plus facile de remplacer les immobilisations;
on dispose de meilleurs renseignements sur le coût actuel de la prestation de services — on peut mettre en parallèle les coûts et la consommation des ressources et
cette option encourage une approche de gestion des ressources à plus long terme.

L’option 2 présente certains inconvénients :

le Parlement ne contrôle pas l’achat ni la construction de biens;
la gestion de la trésorerie à l’échelle de la fonction publique est affaiblie;
il semble possible de contrôler les amortissements, mais ces derniers sont régis par des normes comptables qui pourraient limiter la latitude des gestionnaires ou du Parlement en la matière;
elle ne tient pas compte de ce qui se produirait si le Parlement n’autorisait pas les charges d’amortissements une année donnée;
elle ne tient pas compte de ce qui se produirait en cas de dépassement de crédit dû à des frais hors caisse imprévus et la reddition de comptes est affaiblie, parce que le gouvernement et les gestionnaires en place sont tenus responsables des décisions passées et que les gestionnaires et gouvernements futurs seront tenus responsables des effets des décisions actuelles.

Selon l’option 3, le Parlement pourrait choisir de voter les coûts des acquisitions et les charges d’amortissement. Il y aurait donc un vote pour les coûts des acquisitions dans le budget des dépenses de l’année 1 s’élevant à 25 millions de dollars, un vote pour les coûts des acquisitions dans le budget des dépenses de l’année 2 s’élevant à 75 millions de dollars et un vote pour les charges d’amortissement dans chacun des budgets des dépenses des années 3 à 12 s’élevant à 10 millions de dollars. Le Parlement devrait voter 12 fois pour un même projet. Parce que le Parlement a un double vote selon cette approche, il approuve le niveau de dépenses en immobilisations corporelles et la consommation d’immobilisations corporelles sous forme de charges d’amortissement. Voici les principaux avantages de cette option :

facilite la décision des ministères de louer ou d’acheter;
fournit de l’information sur le coût du programme (dépenses) et les grandes immobilisations (dépenses) si bien que l’on dispose toujours d’autant de renseignements aux fins de la gestion de la trésorerie;
permet d’expliquer pourquoi il peut y avoir des besoins de trésorerie en période d’excédent annuel selon la comptabilité d’exercice et
tient compte des incidences à court et à long terme des décisions.

Inconvénients de l’option 3 pour le Parlement :

pourrait être source de confusion au moment de voter et de gérer les coûts d’acquisition et les charges d’amortissement;
même si elle semble permettre de contrôler les amortissements, de façon générale ceux-ci sont gérés par des normes comptables qui pourraient limiter la latitude des gestionnaires ou des parlementaires en la matière;
ne tient pas compte des conséquences au cas où le Parlement n’approuverait pas les charges d’amortissement une année donnée;
ne tient pas compte des conséquences d’un dépassement de crédits dû à des frais hors caisse inattendus et ne résout qu’en partie les questions de l’affaiblissement de la reddition de comptes et de la gestion de la trésorerie à l’échelle du gouvernement.

Selon l’option 4, le Parlement voterait les coûts d’acquisition et un crédit législatif pour les charges d’amortissement. Selon ce modèle, le Parlement pourrait envisager de voter les coûts d’acquisition dans le Budget des dépenses pour l’année 1 qui s’élèveraient à 25 millions de dollars, ainsi que les coûts d’acquisition dans le Budget des dépenses pour l’année 2 qui s’élèveraient à 75 millions de dollars, en plus d’approuver un crédit législatif pour les charges d’amortissement dans chacun des budgets des dépenses pour les années 3 à 12 qui s’élèveraient à 10 millions de dollars. Dans ce scénario, le Budget des dépenses autoriserait le niveau des dépenses en immobilisations corporelles et fournirait des renseignements sur la consommation d’immobilisations corporelles (amortissement). Toutefois, le crédit législatif appellerait une modification de la Loi sur la gestion des finances publiques pour pouvoir être utilisé dans une telle situation. L’option 4 présente les avantages suivants :

facilite les décisions en matière de location ou d’achat;
fournit des renseignements sur le coût d’un programme (dépenses) et les grandes acquisitions d’immobilisations (décaissements) de sorte qu’il n’y a pas de baisse dans la gestion de la trésorerie;
contribue à expliquer pourquoi il y a des besoins de liquidités en période d’excédent selon la comptabilité d’exercice;
tient compte de l’impact des décisions à court et à long terme et évite les contraintes liées au contrôle de l’amortissement.

L’option 4 pourrait présenter les inconvénients suivants :

confusion éventuelle en raison de la présence de deux montants distincts pour un projet dans le budget des dépenses et les parlementaires et les gestionnaires pourraient se concentrer uniquement sur le coût des acquisitions.

En analysant les caractéristiques des quatre options, le Comité a pris conscience du fait que l’adoption de la comptabilité d’exercice pour le cycle budgétaire et de dépenses du gouvernement ajoute de nouveaux éléments au Budget des dépenses du gouvernement sur lesquels le Parlement pourrait devoir se pencher. Bien qu’il soit possible d’apporter assez facilement les modifications exigées par l’adoption de la comptabilité d’exercice pour le budget et l’affectation de crédits, l’adjonction de renseignements sur les immobilisations et les éléments de passif exige que le Parlement fournisse une certaine orientation. M. Moloney a rappelé au Comité les différentes approches utilisées lors des deux dernières réformes du Budget des dépenses.

a) La réforme de la structure et du contenu du Budget des dépenses au début des années 1980 a fait suite à une recommandation du Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes selon laquelle le Bureau du vérificateur général et le Secrétariat du Conseil du Trésor devaient demander à divers députés leur avis (25 députés avaient été retenus à partir d’une liste de 51 intéressés dont les noms avaient été fournis par les présidents des caucus).

b) Au milieu des années 1990, le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre a fait observer dans son 110^e rapport de 1995 : « Toute révision du Budget et d’autres documents connexes doit s’attacher avant tout à répondre aux besoins du Parlement ». Pour cette réforme, le Secrétariat du Conseil du Trésor a travaillé avec un groupe de travail parlementaire à un modèle détaillé de budget des dépenses révisé. Il en est résulté une motion présentée en Chambre pour scinder la Partie III du Budget en un rapport sur les plans et les priorités, présenté au printemps, et un rapport sur le rendement des ministères, présenté à l’automne.

Après avoir analysé les avantages et les contraintes de chacune des quatre options avancées par le Secrétariat du Conseil du Trésor, le Comité estime que l’option privilégiée pour l’adoption de la comptabilité d’exercice pour le budget des dépenses et l’affection des crédits consiste à faire adopter l’option 4 par le Parlement, qui prévoit un vote des acquisitions et un crédit législatif pour les charges d’amortissement connexes. Le Comité recommande donc :

RECOMMANDATION 7

Que le gouvernement du Canada prévoie dans ses budgets des dépenses des crédits votés pour les coûts d’acquisition des immobilisations et des crédits législatifs pour les charges d’amortissement connexes.

Lors de ses discussions avec la vérificatrice générale et le Secrétariat du Conseil du Trésor, le Comité a pris conscience que le Parlement pourrait être tenu d’envisager l’acquisition d’immobilisations exigeant des décaissements pendant plus d’une année. Actuellement, un tel investissement exigerait du Parlement qu’il vote chaque année des décaissements jusqu’à ce que l’investissement prévu soit terminé. Aucun autre vote ne serait nécessaire. Selon la comptabilité d’exercice, tout l’investissement est constaté au moment où la décision est prise d’investir dans le projet. Le Parlement pourrait approuver l’investissement, tout en sachant que les fonds seront déboursés les années ultérieures, au fur et à mesure des besoins du projet. Le Parlement pourrait également continuer de voter chaque décaissement.

D) Crédits pluriannuels^¹⁵

Un crédit pluriannuel est un crédit doté d’un but précis et d’un seuil monétaire accordé par le Parlement et qui peut être utilisé sur plus d’un exercice. Actuellement, le Parlement vote généralement un crédit pour un but précis pour un exercice donné. Toutefois, une telle approche peut créer des difficultés. Les crédits annuels sont parfois insuffisants compte tenu des besoins à plus long terme des politiques gouvernementales. Aussi, n’accorder que des crédits annuels peut aboutir à toutes sortes de distorsions comme une surconsommation ou un sous-investissement. Si l’utilisation de la comptabilité d’exercice révèle une telle distorsion dans la gestion des ressources gouvernementales, il faudra peut-être alors privilégier les crédits pluriannuels.

Les crédits pluriannuels comportent des avantages qui permettent d’optimiser les dépenses publiques :

amélioration des liens entre les décisions budgétaires pour l’exercice en cours et les besoins de dépenses pour les années subséquentes;
baisse des coûts administratifs associés aux crédits annuels;
plus grande souplesse dans la conduite des activités gouvernementales;
moins de risques de gaspillage sous forme de dépenses de fin d’année;
fin des débats récurrents sur les mêmes questions et plus de temps pour la surveillance;
perspective à plus long terme pour la budgétisation.

Les crédits pluriannuels présentent cependant les inconvénients suivants :

démarche plus longue et plus litigieuse la première année, car les enjeux peuvent être plus grands;
règle générale, le Parlement doit approuver chaque année les plans de dépenses. Les crédits pluriannuels ne lui permettent pas de revoir les dépenses prévues annuellement par le gouvernement. Il faut cependant éviter la confusion avec les dépenses législatives sur lesquelles le Parlement n’a aucun contrôle annuel; au moins le plan de dépenses est communiqué et fait l’objet d’un vote chaque année;
sans crédits annuels, le Parlement pourrait commencer à perdre son pouvoir de surveillance des dépenses du gouvernement et tout problème que les parlementaires auraient pu déceler pourrait passer inaperçu pendant plus longtemps.

Pour que les crédits pluriannuels soient bien gérés et bien évalués, les ministères devront se montrer responsables en se dotant de systèmes et de pratiques saines en matière de gestion financière. En outre, un plan pluriannuel de dépenses devrait comprendre des jalons, des dates butoir et des rapports d’étape.

Actuellement, la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni recourent tous deux à une forme de crédits pluriannuels¹⁶. En Nouvelle-Zélande, les crédits pluriannuels sont autorisés pour un maximum de cinq ans. Ils sont utilisés dans des situations bien définies et limitées, pour lesquelles les charges sont échelonnées sur deux exercices financiers ou plus. D’habitude, le recours à ces crédits pluriannuels est souhaitable parce qu’il y a une incertitude considérable sur la répartition des coûts entre les exercices.

Au Royaume-Uni, il n’y a de crédits pluriannuels que pour certains articles de dépenses. Il n’y en a pas pour les dépenses qui ne peuvent être raisonnablement assujetties à des limites fermes et portant sur plusieurs années, comme les prestations de sécurité sociale, les versements en vertu de la politique agricole, les transferts aux autorités locales, l’intérêt sur la dette et les versements aux institutions de l’Union européenne. Les crédits pluriannuels peuvent s’étendre sur une période allant jusqu’à trois ans et des limites pour les dépenses des ministères sont établies. Les ministères jouissent donc d’une plus grande stabilité financière et peuvent mieux contrôler leurs propres coûts à moyen terme.

Au Canada, le Budget des dépenses prévoit des crédits semestriels pour l’Agence des services frontaliers du Canada, l’Agence du revenu du Canada et Parcs Canada. Le Comité est d’avis qu’il existe d’autres cas où l’acquisition d’immobilisations pourrait être plus efficiente et efficace si les ministères pouvaient disposer de crédits pluriannuels. Le Comité recommande donc :

RECOMMANDATION 8

Que le gouvernement du Canada adopte des crédits pluriannuels, d’une durée maximale de cinq ans, dans son cycle budgétaire et de dépenses.

¹⁵

Pour un aperçu plus complet du sujet, veuillez consulter : Anderson, Barrett B., Statement on Biennial Budgeting, Subcommittee on Legislation and Budget Process Committee on Rules, Chambre des représentants des É.-U., 27 juillet 2005; OCDE, « Models of Public Budgeting and Accounting Reform », La Revue de l’OCDE sur la gestion budgétaire, volume 2, supplément 1, 2002; ministère des Finances de Nouvelle-Zélande, A Guide to the Public Finance Act, août 2005, et Multi-Year Appropriations, circulaire 2000/17, 21 décembre 2000.

¹⁶	Au Canada, le Québec, la Nouvelle-Écosse et la Saskatchewan utilisent à l’occasion les crédits pluriannuels.