PROC Rapport du Comité

L’article 535 de la Loi électorale du Canada exige que le directeur général des élections présente au Président de la Chambre des communes, dans les meilleurs délais suivant une élection générale, un rapport signalant les modifications qu’il est souhaitable, à son avis, d’apporter à la Loi pour en améliorer l’application. Le 29 septembre 2005, le rapport sur la 38^e élection générale (juin 2004) a été déposé à la Chambre. Intitulé Parachever le cycle des réformes électorales, il porte surtout sur des questions étrangères aux changements au financement politique entrés en vigueur le 1er janvier 2004 en même temps que le chap. 19 des L.C. 2003 (projet de loi C–24). Le Comité n’a pas eu le temps d’examiner ce rapport et ses recommandations avant l’appel des élections générales suivantes, le 29 novembre 2005.

En tant que députés, le processus électoral nous intéresse au premier chef, et nous connaissons mieux que quiconque les règles qui régissent la conduite des élections. Des élections générales fédérales ont eu lieu deux fois en peu de temps — le 28 juin 2004 et le 23 janvier 2006. Il importe de mettre à profit ces expériences et les leçons qui en découlent afin de corriger les faiblesses de notre système électoral et de l’améliorer. Comme nous avons de nouveau un gouvernement minoritaire et que nous ignorons quand les prochaines élections générales auront lieu, il faut apporter rapidement à la Loi les modifications qui s’imposent. Convaincu que le moment est propice pour le faire, le Comité étudie en priorité depuis quelques semaines les modifications possibles à la Loi.

Le Comité sait gré à Jean-Pierre Kingsley, directeur général des élections du Canada, et au personnel d’Élections Canada de leur aide. Des représentants des quatre partis reconnus à la Chambre des communes ont comparu devant le Comité et lui ont appris des choses importantes sur notre système électoral. Le Comité a aussi demandé aux autres partis politiques enregistrés en vertu de la Loi électorale du Canada de lui faire des suggestions, et il tient à remercier le Parti Marijuana, le Parti Progressiste Canadien, le Parti Marxiste–Léniniste et le Parti Vert des mémoires qu’ils lui ont soumis. Le Comité a également demandé le point de vue d’autres députés dans le cadre de ses délibérations, et il apprécie leur contribution. La commissaire à la protection de la vie privée du Canada, Jennifer Stoddart, a aussi comparu pour discuter de certaines questions en rapport avec la protection de la vie privée, et nous lui savons gré de sa coopération.

En général, le système électoral canadien fonctionne bien et est respecté dans le monde entier. Bien qu’iI y ait eu des discussions à propos de changements fondamentaux – comme y intégrer un élément de représentation proportionnelle –, cela ne doit pas nous faire perdre de vue une vérité essentielle, à savoir que nous avons un système électoral dont nous avons tout lieu d’être fiers. Il n’en demeure pas moins qu’il n’est pas parfait et qu’on peut toujours l’améliorer. De plus, des députés et d’autres observateurs remettent particulièrement en cause certains de ses éléments.

Trois thèmes ont inspiré le Comité dans son examen de la Loi électorale du Canada et dans ses délibérations sur de possibles modifications : l’intégrité et l’exactitude du Registre national des électeurs, l’identification des électeurs aux bureaux de vote et la fraude électorale. Chacune des recommandations décrites ci-après a été examinée et étudiée à la lumière de ces thèmes, qui sont fondamentaux et, dans une certaine mesure, interreliés. L’intégrité du processus électoral est essentielle à la bonne marche de notre démocratie. Sans tous les contrôles voulus pour vérifier que ceux qui votent ont effectivement le droit de voter, pour prévenir les pratiques électorales frauduleuses et pour garantir aux électeurs admissibles qu’ils ne perdront pas leur droit de vote ou ne seront pas entravés dans son exercice, tout le processus électoral serait affaibli.

Dans son évaluation de la Loi électorale du Canada et des modifications à y apporter, le Comité s’est fondé sur le rapport de septembre 2005 du directeur général des élections, intitulé Parachever le cycle des réformes électorales. Beaucoup des modifications proposées par le directeur général des élections se justifient et jouissent de l’appui de tous les membres du Comité. Il en est d’autres que le Comité propose d’adapter légèrement, et il y en a, enfin, dont il n’est pas convaincu de la nécessité ou auxquelles il s’oppose. Le Comité a aussi étudié d’autres modifications émanant de certains de ses membres, de députés fédéraux et de partis enregistrés en vertu de la Loi.

Le Comité estime qu’une étude exhaustive de la Loi électorale du Canada s’impose et espère l’entreprendre à la première occasion.

Le directeur général des élections fait à cet égard une série de recommandations visant à simplifier le processus de confirmation des candidatures et à faire en sorte que les candidatures soient confirmées avant la délivrance des brefs d’élection. Il recommande en effet ce qui suit :

1. un processus de confirmation des candidatures purement administratif et relevant du bureau du directeur général des élections plutôt que des directeurs du scrutin locaux;
2. un processus en vertu duquel toute personne désireuse de se porter candidate pourrait en faire elle-même la demande sans devoir obtenir 100 signatures d’électeurs appuyant sa candidature;
3. que les aspirants à la candidature puissent savoir s’ils ont été choisis comme candidat avant la délivrance des brefs d’élection, et
4. que la confirmation des candidatures relève du bureau du directeur général des élections plutôt que des directeurs du scrutin locaux.

Le directeur général des élections motive ces recommandations par la nécessité de simplifier le processus inutilement complexe de mise en candidature et de confirmation des candidatures. À l’exception du Parti Marxiste–Léniniste, tous les partis qui se sont prononcés sur cette recommandation se sont dits favorables à la confirmation préélectorale. Les représentants du Nouveau parti démocratique, du Parti libéral et du Parti conservateur, qui ont comparu devant le comité, pensent également que les aspirants candidats ne devraient plus avoir à recueillir les signatures de 100 partisans pour être admissibles à la candidature.

Le Comité croit de façon générale qu’il y a lieu de simplifier le processus de confirmation, mais il craint que le centraliser n’élimine un lien important entre les candidats ou aspirants candidats et leurs circonscriptions et n’affaiblisse le rôle des directeurs du scrutin locaux et le contrôle local des élections. Par ailleurs, il n’est pas persuadé que l’obligation de faire appuyer sa demande de mise en candidature de 100 signatures n’ait pas sa place au sein du processus électoral. Pour certains de ses membres, ces signatures permettent de mesurer la légitimité de la demande de l’aspirant candidat. Pour cette raison, le Comité n’appuie que le paragraphe 1.1(3) de la recommandation, en vertu duquel les candidats pourraient faire confirmer leur candidature avant la délivrance des brefs d’élection, et rejette les trois autres.

Le directeur général des élections recommande depuis un certain nombre d’années que les directeurs du scrutin soient nommés par lui selon leur mérite et qu’ils soient des employés d’Élections Canada.

Cette réforme est plutôt prévue dans le cadre du projet de loi C–2, Loi prévoyant des règles sur les conflits d’intérêts et des restrictions en matière de financement électoral, ainsi que des mesures en matière de transparence administrative, de supervision et de responsabilisation, qui conférerait au directeur général des élections le pouvoir de nommer et de licencier les directeurs du scrutin. Le directeur général des élections devrait par ailleurs mettre sur pied un processus de nomination des directeurs du scrutin fondé sur le mérite. La majorité du Comité recommande de procéder par voie de concours public.

Le directeur général des élections demande à être investi dans la Loi du pouvoir de payer toutes les dépenses afférentes à l’administration et à l’application de la Loi électorale du Canada et de les imputer sur les fonds non affectés du Trésor fédéral. À l’heure actuelle, il obtient les fonds au moyen d’un prélèvement automatique sur le Trésor et d’un poste du budget annuel et considère que le fait de devoir compter sur une affectation de crédits annuelle n’est pas de nature à accroître l’efficacité, l’efficience et l’intégrité du processus électoral.

L’idée n’est pas nouvelle, et lorsqu’elle a été étudiée, le Comité ne l’a pas appuyée. C’est qu’à nos yeux, convoquer le bureau du directeur général des élections devant lui chaque année pour discuter du Budget des dépenses principal comporte des avantages. De plus, avant d’appuyer un tel changement, nous voudrions avoir l’assurance que le Conseil du Trésor et le vérificateur général n’y voient pas d’inconvénient.

À l’heure actuelle, le directeur général des élections peut exercer le pouvoir que lui confère l’article 17 de la Loi électorale du Canada d’adapter la plupart des dispositions de la Loi dans l’éventualité d’une situation d’urgence, d’une circonstance exceptionnelle ou imprévue ou d’une erreur. Mais comme il ne peut le faire que pendant une campagne électorale, il recommande de prolonger la période au cours de laquelle il peut exercer ce pouvoir à 90 jours après le retour des brefs et invoque à l’appui de sa proposition le fait que le travail à faire à l’occasion d’élections générales se poursuit en grande partie bien après la fin de la campagne électorale.

Le Comité conçoit que cette disposition peut priver le directeur général des élections d’une liberté d’action qu’il aimerait avoir pour réagir rapidement dans l’éventualité de situations d’urgence survenant après la fin de la campagne électorale, mais il juge excessif de prolonger la période où il peut adapter les dispositions de la Loi à 90 jours et il recommande de la prolonger à 30 jours seulement.

Le Sénat ne joue actuellement aucun rôle dans la nomination du directeur général des élections, même s’il intervient lorsque le directeur général des élections fait l’objet d’une révocation motivée. Aussi a-t-il proposé qu’on lui confie un rôle dans le choix du directeur général des élections, puisqu’il est déjà habilité à examiner les lois qui régissent les questions électorales et que ce serait compatible avec le mode de nomination des hauts fonctionnaires du Parlement.

Le Comité estime que le statu quo convient étant donné que le directeur général des élections surveille uniquement l’élection des députés, et il n’est pas disposé à donner son aval à la proposition voulant que le Sénat joue un rôle dans le choix du directeur général. La question pourra être étudiée plus tard si la sélection des sénateurs se fait par élection fédérale.

Lors des délibérations, le Comité a brièvement abordé le fait que le directeur général des élections est nommé à titre inamovible jusqu’à l’âge de 65 ans. Or, les autres hauts fonctionnaires du Parlement, soit le vérificateur général, les commissaires à la protection de la vie privée et à l’information, ainsi que le commissaire aux langues officielles, sont tous assujettis à des mandats fixes. Le Comité veut souligner que cette question ne met aucunement en cause le travail, louable d’ailleurs, de l’actuel directeur général des élections, Jean-Pierre Kingsley. Les membres du Comité voient des inconvénients, mais aussi des avantages à la situation actuelle et s’abstiennent donc pour l’instant de formuler une recommandation.

Dans son rapport, le directeur général des élections fait valoir que le directeur général adjoint des élections n’a aucun mandat législatif particulier et ne joue aucun rôle opérationnel hormis ceux qu’il peut lui confier. Il signale aussi que le fait que son adjoint doive être nommé par décret du conseil ne contribue à l’atteinte d’aucun des objectifs de la Loi; en fait, le rapport affirme que cela compromet l’apparence d’impartialité qu’Élections Canada doit maintenir. Le directeur général des élections recommande donc de modifier la Loi électorale du Canada de manière à supprimer la charge de directeur général adjoint des élections.

La majorité du Comité n’est pas disposée à appuyer cette recommandation.

Les agents réviseurs aident les directeurs du scrutin et leurs adjoints à inscrire les électeurs pendant la période de révision précédant les élections. À l’heure actuelle, les directeurs du scrutin embauchent les agents réviseurs après avoir demandé aux partis enregistrés dont les candidats se sont classés premier et deuxième à l’élection précédente dans la circonscription, de leur indiquer les noms de candidats possibles à ce poste. Le directeur général des élections recommande de modifier l’article 33 de la Loi électorale du Canada de manière à éliminer cette exigence. Cette recommandation figure aussi dans le rapport de 2001 du directeur général des élections intitulé Moderniser le processus électoral.

Le Comité ne voit aucune raison de modifier le système actuel. Ses membres s’entendent pour dire que la disposition, laquelle est conforme aux autres dispositions de la Loi voulant que les noms soient proposés par les partis enregistrés dont les candidats se sont classés premier et deuxième à l’élection précédente, fonctionne bien et répond aux besoins des candidats et du processus électoral.

Le directeur général des élections a maintes fois recommandé dans ses rapports au Parlement de limiter le droit de grève des employés syndiqués d’Élections Canada. Il faudrait pour cela modifier la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique. Le directeur général des élections soutient que les employés d’Élections Canada assurent un « service essentiel » et demande qu’il leur soit interdit de faire la grève pendant et entre les campagnes électorales. Il justifie le déni du droit de grève entre les élections du fait qu’une grande partie du travail de planification et de préparation des élections se fait entre les élections.

Dans son 35^e rapport au Parlement, déposé au cours de la 1^re session de la 36^e législature, le Comité a dit avoir des doutes quant à cette recommandation, notamment en raison du fait qu’elle pourrait contrevenir à la Charte des droits et libertés, et il a suggéré des solutions de rechange au déni du droit de grève, dont le recours à l’arbitrage obligatoire. Mais à l’époque, le Comité était divisé sur ce point.

C’est une question difficile avec laquelle le Comité, comme son prédécesseur, a dû se colleter. Le défi consiste à mettre en équilibre le droit légitime des employés syndiqués et la nécessité légitime, dans un régime démocratique, d’être prêt à tenir des élections. Une grève des employés d’Élections Canada en période électorale serait inacceptable, puisque le Parlement ne peut légiférer sur un retour au travail quand il est dissous. Le Comité est conscient qu’Élections Canada doit être prêt à tout moment à tenir des élections, tout particulièrement dans le contexte d’un Parlement minoritaire.

Nous savons que les employés d’Élections Canada ne forment pas à eux seuls une unité de négociation, mais font plutôt partie de syndicats qui représentent des employés à l’échelle de la fonction publique. Nous savons aussi que le nombre d’employés visés est relativement petit, et qu’il y a eu des précédents à l’échelon provincial et ailleurs dans la fonction publique fédérale, où des groupes d’employés ont été désignés comme assurant un « service essentiel ». Le fait de retirer le droit de grève aux employés d’Élections Canada n’aurait pas d’incidence sur les autres droits et protections découlant de la négociation collective en vertu de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, et les avantages obtenus en vertu d’ententes conclues par les unités de négociation ne seront pas refusés à ces employés.

Après une étude attentive, la majorité du Comité se déclare prête à appuyer la recommandation.

Le directeur général des élections signale qu’il est indispensable d’embaucher du personnel temporaire pour préparer et conduire des élections. Bien qu’il ait le pouvoir d’embaucher les employés voulus, il ne peut les employer que pendant 90 jours ouvrables par période de 12 mois en vertu du paragraphe 50(2) de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique. On dit que la brièveté de cette période l’empêche Élections Canada d’administrer efficacement les élections et de s’acquitter des obligations qui lui incombent aux termes de la Loi. Le directeur général des élections propose de modifier la Loi électorale du Canada de manière à lui permettre d’embaucher des travailleurs temporaires pour préparer et conduire les élections et de le laisser seul juge de la période pendant laquelle leurs services sont requis. Une recommandation connexe est proposée, visant à modifier l’article 542 de la Loi électorale du Canada, afin que le directeur général des élections soit habilité à rémunérer ces travailleurs en vertu du Tarif des honoraires d’élections fédérales. D’autres travailleurs temporaires resteraient assujettis à la période de 90 jours prescrite dans la Loi sur l’emploi dans la fonction publique.

La Loi sur l’emploi dans la fonction publique limite la période d’emploi des employés temporaires ou occasionnels, mais les « fonctionnaires électoraux » — expression définie à l’article 22 de la Loi électorale du Canada et comprenant les directeurs de scrutin, les directeurs adjoints de scrutin, les greffiers de scrutin et d’autres — ne sont pas engagés pour la même durée. Nous savons que les conditions imposées par la Loi sur l’emploi dans la fonction publique alourdissent la tâche d’Élections Canada, et que la situation est exacerbée maintenant que la durée maximale d’emploi des employés occasionnels est passée de 125 à 90 jours. Le Comité est conscient du fait que le directeur général des élections a besoin de souplesse pour l’embauche de personnel, mais il n’est pas prêt à l’autoriser à embaucher du personnel occasionnel ou temporaire pour des périodes indéterminées. Il recommande qu’il soit autorisé à embaucher, en vue de la préparation et de la tenue d’élections, des travailleurs temporaires et occasionnels pour une durée maximale de 125 jours, soit la période qui était prévue par la Loi sur l’emploi dans la fonction publique jusqu’en décembre 2005.

Le directeur général des élections propose de modifier l’article 168 de la Loi électorale du Canada de manière à lui permettre d’établir des bureaux de vote par anticipation pour une seule section de vote. À l’heure actuelle, la Loi exige que chaque bureau de vote par anticipation desserve au moins deux sections de vote.

Le Comité appuie la recommandation. Il convient d’encourager toute mesure visant à faciliter la participation au scrutin. La mise en œuvre de cette recommandation sera particulièrement utile dans les régions rurales et éloignées au pays. Toutefois, le Comité souhaite souligner qu’il convient de consulter les candidats concernant l’emplacement des bureaux de vote et les dates et heures d’ouverture, puisqu’ils connaissent intimement les caractéristiques et les besoins particuliers de leur circonscription, et que ces renseignements seront d’une grande aide pour Élections Canada.

L’article 159 de la Loi dispose que l’électeur confiné à un fauteuil roulant ou souffrant d’un handicap physique peut demander un certificat de transfert lui permettant de voter dans un autre bureau de vote lorsqu’il n’y a pas de bureau de vote accessible de plain-pied dans sa section de vote. La demande doit être faite avant 22 heures le vendredi précédant le jour des élections. Le directeur général des élections recommande de modifier cet article de manière à ce qu’il n’y ait plus de délai pour présenter la demande de transfert.

Le Comité appuie cette proposition.

Cependant, les certificats de transfert ne doivent pas devenir un prétexte pour éviter d’avoir à assurer l’accessibilité des bureaux de vote (nous reviendrons à cette question à la section 6.5, intitulée « Les bureaux de vote »). On s’interroge toutefois sur les répercussions pratiques d’une demande de certificat de transfert reçue à la fin de la journée le jour du scrutin. Le Comité s’est demandé notamment s’il faudrait imposer une heure limite, après laquelle les responsables pourraient, à leur discrétion, refuser de délivrer un certificat.

Le directeur général des élections recommande de modifier la Loi électorale du Canada de manière à permettre la délivrance d’un certificat de transfert à tout électeur qui se présente au mauvais bureau de vote en raison d’une réassignation des bureaux de vote ou des bureaux de vote par anticipation après l’envoi de la carte d’information de l’électeur initiale.

La majorité du Comité appuie la recommandation.

Le directeur général des élections recommande de modifier le paragraphe 538(5) de la Loi électorale du Canada de manière à permettre la création d’un bureau de vote itinérant pour tout établissement servant de résidence habituelle à des personnes qui auraient de la difficulté à se rendre aux bureaux de vote ordinaires en raison de leur âge, de leur état de santé ou de toute autre raison pour laquelle ils résideraient dans cet établissement.

Le Comité redoute le caractère ouvert des circonstances qui pourraient justifier l’établissement de bureaux de vote itinérants. Il s’inquiète aussi du fait que la définition de « établissement » semble ne pas être exhaustive.

À l’heure actuelle, les bureaux de vote itinérants permettent aux personnes qui sont dans l’impossibilité de se rendre aux bureaux de vote de voter, tandis que la proposition en élargirait de beaucoup l’usage. Tout en étant manifestement d’accord avec des mesures qui accroîtraient la possibilité des électeurs d’exercer leur droit de vote, le Comité n’est pas prêt à souscrire à la recommandation telle quelle est formulée.

À l’heure actuelle, le paragraphe 81(1) de la Loi confère aux candidats et à leurs représentants un droit limité d’accès aux immeubles de résidences multiples pendant une campagne électorale. Il n’est toutefois pas établi qu’il leur permette d’entrer dans des « communautés protégées », dont l’accès est régi par quelqu’un d’autre que les résidents. Dans son rapport, le directeur général des élections recommande de modifier la Loi de manière à les y autoriser. Il y recommande aussi d’étendre le droit d’accès aux immeubles multirésidentiels et aux communautés protégées aux fonctionnaires électoraux, et non plus seulement aux candidats et à leurs représentants.

Des préoccupations ont été soulevées également à l’égard d’autres locaux tels que les centres commerciaux où le public est habituellement admis ou auxquels il a accès durant les heures de bureau, bien qu’ils appartiennent au secteur privé. Certains membres suggèrent que la question soit réglée au cas par cas avec les propriétaires, tandis que d’autres estiment que la Loi devrait tenir compte des besoins légitimes des candidats et des fonctionnaires électoraux. La majorité du Comité croit que les aires communes des centres commerciaux devraient être accessibles aux candidats à des fins de campagne électorale durant les heures d’ouverture.