FAAE Rapport du Comité

La sécurité rend possible le développement; une gouvernance efficace contribue à la sécurité; le développement créé des occasions d’améliorer la sécurité et la gouvernance, sans compter qu’il décuple les bienfaits qui découlent d’une plus grande sécurité et d’une saine gouvernance. Par conséquent, il ressort de ce cercle vertueux de causes et d’effets que la sécurité est une condition essentielle d’une saine gouvernance et d’un développement durable[42].

Rapport du Groupe d’experts indépendant sur le rôle futur du Canada en Afghanistan

[…] [L]a guerre en Afghanistan ne peut pas être gagnée en l’absence d’une action politique ou d’une action pour la paix. Pourquoi? Parce que le conflit comporte une importante composante politique, qui ne peut pas être exclusivement réglée par la guerre. La composante politique comprend au moins deux dimensions : la guerre civile dont les résultats restent incertains et l’aspect régional du conflit[43].

M. Seddiq Weera, conseiller principal,
Commission nationale indépendante sur le renforcement de la paix et conseiller
principal en matière de politiques au
ministre de l’Éducation, République islamique d’Afghanistan, 14 février 2008

Il me semble que le Canada devrait plutôt profiter de son influence au sein de l'OTAN — influence gagnée très durement avec le sang des soldats canadiens, pour essayer d'obtenir l'appui de ses 26 membres — y compris la majorité des principaux pays donateurs qui assurent une présence en Afghanistan, de même que les nations qui y envoient des soldats — pour ce qu'il y a de plus urgent : un nouveau cadre politique général pour la conduite des opérations internationales en Afghanistan, cadre dont la priorité consisterait à créer les conditions d'un processus de paix complet[44].

Mme Peggy Mason,
agrégée supérieure de recherche,
Norman Paterson School of International Affairs,
Université Carleton, 6 mars 2008

[…][C]e processus ne sera ni canadien ni même international mais bien afghan. Il faut en effet que ce processus de négociation appartienne aux Afghans eux-mêmes. Notre rôle consiste à les soutenir, les encourager, établir des liens et faire office de catalyseur. Nous ne sommes pas nécessairement appelés à jouer un rôle de négociateur ou de médiateur, compte tenu surtout que nous sommes actuellement des combattants[45].

Gerry Ohlsen, Vice-président, Groupe de 1978, et membre de l’Afghanistan
Reference Group, 29 novembre 2007

La contribution militaire à la sécurité

Le Canada et les autres membres de la communauté internationale qui ont participé aux négociations sur l’Afghanistan menées sous l'égide de l’ONU à Bonn en décembre 2001, ont affirmé, au début de leur déclaration finale, qu’ils étaient  « déterminés à mettre fin au tragique conflit en Afghanistan et à promouvoir la réconciliation nationale, une paix durable, la stabilité et le respect des droits de l’homme dans le pays[46]. » Les participants aux pourparlers de Bonn ont pris acte de la situation sur le terrain et ont établi un gouvernement afghan intérimaire dont les Talibans étaient exclus, et leur déclaration finale n'était pas un accord de paix. Même si tous reconnaissent la nécessité d'une approche globale prévoyant à la fois des interventions militaires et non militaires, le fait que les combats se poursuivent et que, selon les termes du Pacte pour l’Afghanistan de janvier 2006, « [u]ne sécurité authentique demeure un préalable fondamental pour parvenir à la stabilité et au développement en Afghanistan[47] », témoigne de la priorité accordée au départ aux aspects militaires de la mission internationale. Si la reconstruction, le développement et la réforme de la gouvernance sont également nécessaires pour garantir la sécurité à long terme, l’amplification de l'action des insurgés dans le sud et dans l'est du pays a fait que les aspects militaires de la mission ont monopolisé une très large part de l’attention et des ressources.

La Force internationale d'assistance à la sécurité (FIAS) mandatée par l’ONU a d’abord été déployée uniquement à Kaboul, mais en août 2003, l’OTAN a accepté d'en prendre le commandement et dès octobre, le mandat de la FIAS a été élargi pour s’étendre à l'ensemble du pays. Au moment du sommet de l’OTAN tenu à Bucarest en avril 2008, la FIAS comptait en Afghanistan quelque 47 000 soldats provenant d’une quarantaine de pays. En date d’avril 2008, les États-Unis avaient déployés 33 000 soldats en Afghanistan, soit environ 19 000 au sein de la FIAS et  quelque 14 000  dans le cadre de l’opération Enduring Freedom qui, pour reprendre les termes du rapport Manley, « […] se concentre sur le contre-terrorisme[48] ».

Les Canadiens ont de quoi être fiers du travail accompli par les membres des Forces canadiennes en Afghanistan; quelque 20 000  d’entre eux y avaient servi en date d’avril 2008. Ce travail a malheureusement entraîné des coûts élevés, puisque le taux des pertes enregistré chez les militaires canadiens était « le plus élevé de la FIAS en proportion du nombre de soldats déployés[49] », soit au-delà de 80 morts, près de 300 blessés au combat et environ 400 autres blessés. Quelque 2 500 Canadiens sont toujours déployés dans la province de Kandahar qui, d’après le témoignage du général Rick Hillier recueilli par le Comité en avril 2008, est décrite par le président Karzaï comme étant « le « centre de gravité » de son pays […] car ainsi va cette province, ainsi va le reste du pays[50] ».

Le général Hillier a affirmé au Comité que les Forces canadiennes avaient joué un rôle clé dans la province de Kandahar depuis qu'elles sont déployées là-bas, notamment lors de l'opération Médusa en 2006, qui a été le premier combat au niveau de la brigade dans l'histoire de l’OTAN. En sa qualité de représentant spécial adjoint du Secrétaire général de l’ONU pour l'Afghanistan et d’ex-ambassadeur du Canada en Afghanistan, Chris Alexander a expliqué au Comité que l'opération Médusa, qui a empêché la prise de Kandahar et prouvé que les Talibans ne faisaient pas le poids contre l’OTAN dans une bataille traditionnelle, « […] a été livrée et gagnée surtout par les Canadiens, avec le solide soutien des alliés et l’aval du Conseil de sécurité de l’ONU. L'opération a changé le climat d'insurrection dans le sud de l'Afghanistan. Elle a redonné espoir, rallié les tribus, démoralisé les Talibans. Elle a fini par donner des routes, des emplois et des projets de développement rural aux districts de Panjwai et de Zherai […]. Bref, l'opération Médusa a permis au gouvernement afghan de reprendre l'avantage dans ce mortel affrontement des volontés avec des Talibans qui renaissaient[51]. »

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Le Groupe d'experts Manley signale que « [s]elon de nombreux témoignages dignes de foi, la sécurité s’est détériorée de façon générale dans le Sud et l’Est de l’Afghanistan en 2006 et en 2007, y compris dans la province de Kandahar, où sont cantonnées les Forces canadiennes[52]. » En avril 2008, le général Hillier a cité des statistiques de l’OTAN selon lesquelles au-delà de 90 p. 100 des attaques ont lieu dans 10 p. 100 seulement du territoire afghan. Cependant, il a tenu à préciser que dans les dix-huit mois qui se sont écoulés depuis l'opération Médusa, les Forces canadiennes ont facilité le retour des Afghans en assurant la sécurité dans la région de Kandahar, ont aussi participé à certaines activités de reconstruction et ont marqué des progrès considérables dans la formation des forces de sécurité nationale afghanes[53]. Le Groupe d'experts Manley s’est aussi dit d’avis que : « […] les commandants de la FIAS et de l'armée afghane doivent prendre toutes les précautions qui s'imposent afin de respecter la culture locale et d'éviter que les opérations militaires fassent des victimes civiles[54]. »

En réponse à une question au sujet des opérations interalliées avec les forces américaines n'opérant pas sous l'égide de la FIAS, le général Hillier a tenu les propos suivants : « Malgré la violence causée par les Talibans dans les zones très peuplées, la chaîne de commandement de l'OTAN, à tous les niveaux, depuis l'échelon le plus élevé jusqu'à celui du jeune soldat, quelle que soit sa nationalité, veut que les frappes aient la précision du laser pour prévenir les dommages collatéraux, si possible, et sinon, pour les réduire au minimum. » Depuis les critiques formulées par le président Karzaï, le Secrétaire général des Nations Unies et d’autres, il est généralement accepté qu’il faut réduire les pertes chez la population civile afghane où l’on a dénombré, comme indiqué précédemment, au moins 1 500 victimes en 2007. Le général Hillier a signalé au Comité que « nous connaissons les conditions gagnantes. Cela n'en fait pas partie... Il faut éviter les dommages collatéraux énormes, qui nous feraient perdre l'appui de la population[55]. »

Les membres du Comité divergent d’opinion au sujet de la mission confiée aux Forces canadiennes en Afghanistan, mais ils s’entendent pour dire que les Canadiens et les Canadiennes qui ont été déployés là-bas se sont acquittés de leur mission avec un extrême professionnalisme. Selon eux, le premier élément de la mission militaire énoncé dans la motion adoptée par la Chambre des communes le 13 mars 2008 consiste à « former des forces de sécurité nationale afghanes, afin que celles-ci puissent rapidement assumer une plus grande part des efforts de maintien de la sécurité dans la province de Kandahar et dans l'ensemble de l’Afghanistan ».  Dans son rapport de juin 2008, le Comité du Cabinet sur l’engagement du Canada en Afghanistan a lui aussi précisé qu’une des priorités du Canada dans la province de Kandahar sera de « [p]ermettre aux Forces nationales de sécurité de l’Afghanistan au Kandahar de renforcer la sécurité et de promouvoir la loi et l’ordre[56] ». Grâce à cette approche, la mission militaire du Canada à Kandahar devrait en principe être en mesure de renforcer la sécurité dans cette province, tout en évitant les pertes civiles et en affermissant le pouvoir du gouvernement de l’Afghanistan.

Recommandation 2

Compte tenu des sensibilités et de la culture locales, le personnel militaire canadien devrait s'acquitter de sa mission conformément à l’énoncé de la motion adoptée par la Chambre des communes le 13 mars 2008. De plus, le gouvernement du Canada devrait mettre tout en œuvre pour s’assurer que la Force internationale d’assistance à la sécurité (FIAS) en Afghanistan dirigée par l’OTAN, dans la conduite de ses opérations militaires, continue de prévenir les pertes civiles afghanes et de réduire au minimum les dommages aux biens.

Mettre en place les conditions propices à un processus de paix à plusieurs niveaux

Si l’insurrection talibane constitue la menace la plus évidente et la plus directe à la paix en Afghanistan, elle n'est pas la seule. Les causes de l'insécurité dans ce pays sont multiples : les incessants conflits avec les autres États de la région, qui ont affaibli l'État afghan; les décennies de guerre continuelle, notamment la guerre civile, qui ont exacerbé les divisions ethniques et autres dans le pays; les frontières poreuses et les rapports traditionnellement difficiles avec les puissances voisines, particulièrement avec le Pakistan, et la pauvreté chronique.

Pour arriver à surmonter ce lourd héritage et à instaurer une paix véritable, il faudra un travail soutenu et de longue haleine. En plus du travail de reconstruction, de développement et de réforme de la gouvernance, dont il sera question plus loin dans le présent rapport, d'importantes mesures doivent aussi être prises pour améliorer le dialogue mené par les Afghans et faciliter la réconciliation à l'intérieur du pays ainsi que pour resserrer les liens diplomatiques et la coopération avec les États voisins. Voici ce qu'a dit le diplomate canadien à la retraite, Paul Heinbecker, à ce sujet :

Je suis en outre persuadé que nous avons besoin d'un effort diplomatique très intense. Je ne crois pas du tout que notre effort actuel soit suffisant à cet égard. Nous devons jouer un rôle à la mesure de notre contribution. Il faut être réaliste. D'autres pays participent à l'effort, mais ils jouent un bien plus grand rôle que le nôtre, notamment dans le cas des États-Unis et de la Grande-Bretagne. Nous sommes cependant le troisième pays donateur. Nous disposons d'un levier. Nous devrions nous en servir. En fait, nous devrions insister pour qu'on nous écoute[57].

À propos du dialogue et de la réconciliation en Afghanistan, John Manley, président du Groupe d’experts indépendant sur le rôle futur du Canada en Afghanistan, a tenu les propos suivants au Comité : « Nous ne pouvons pas gagner militairement. Nous pouvons, cependant, perdre militairement. Donc, nous ne pouvons pas envoyer l’Armée du Salut; nous devons envoyer les Forces canadiennes. Elles doivent être équipées et capables d'accomplir la mission. Mais si nous nous arrêtons à cela […], la fin ne sera pas heureuse. Le résultat sera difficile et décevant[58]. »

Les témoins entendus par le Comité conviennent que puisqu’il n'existe pas de solution purement militaire au conflit en Afghanistan, il faut plutôt chercher une solution politique. Voici ce qu'a dit à ce sujet M. Manley dans son témoignage :

Je crois qu'il est vraiment important de comprendre que ce soulèvement, à moins que ce ne soit une première, n'aboutira pas à une victoire militaire. La situation se règlera par un accord politique qui résoudra une partie des problèmes de ce pays. […] Ne perdons pas de vue le fait que finalement il faudra trouver une solution politique. Elle doit se fonder, bien sûr, sur un respect approprié envers les droits de la personne, notamment ceux de la femme et des autres membres de la société. Elle doit se fonder sur une renonciation à la violence. Nous ne devons pas nous cantonner à la position qui consiste à penser qu'une réconciliation politique est impossible et que nous sommes prêts à lutter jusqu’à ce qu’il n’y ait plus de Talibans, parce que franchement, nous n'y arriverons jamais[59].

En avril 2008, Nick Grono de l’International Crisis Group a lui aussi fait valoir que « [l]es insurgés n’ont pas besoin de gagner — il leur suffit de tenir le coup juste assez longtemps pour venir à bout de la volonté de la population et des pays donateurs ». Toujours selon M. Grono, « [j]amais nous ne parviendrons à débarrasser le pays de tous les insurgés. Les militaires sont là pour créer un climat de sécurité propice à une action politique et à un travail de développement et les considérations tactiques doivent céder le pas aux considérations stratégiques[60]. » De toute évidence, le volet sécurité et le volet politique doivent se compléter et se renforcer mutuellement.

À la première audience du Comité spécial sur la mission canadienne en Afghanistan, l’ambassadeur Kai Eide, représentant spécial du Secrétaire général des Nations Unies pour l’Afghanistan, a présenté les éléments clés d’un processus de réconciliation de la manière suivante :

Tout d'abord, un processus de réconciliation, quand il se matérialisera, devra être dirigé par le gouvernement afghan, avec l'aide de la communauté internationale, mais il devra être coordonné et dirigé par le gouvernement afghan. Ensuite, il faut que le processus soit de nature politique, qu'il ne s'intéresse pas uniquement à la sécurité ou au renseignement de sécurité. Troisièmement, il faut qu'il s'appuie sur la Constitution de l'Afghanistan et sur les réalisations des dernières années. […] Aucun processus politique ne devrait exiger que ces réalisations soient compromises. Enfin, il faut que le processus soit dirigé d'une position de force, non pas comme un substitut de nos opérations militaires[61].

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Si certains rejettent d'entrée de jeu l'idée de « négocier avec les Talibans », bon nombre de témoins ont souligné que les insurgés ne sont pas tous de véritables « Talibans », tandis que d'autres ont pour leur part fait valoir que « les Talibans » ne forment pas un bloc monolithique. Ainsi, selon l'ex-secrétaire d’État aux Affaires étrangères, l’honorable Flora Macdonald, qui s'est rendue régulièrement en Afghanistan depuis mars 2001, « […] les Talibans ne sont pas tous militants. Il y a parmi eux des gens qui souhaitent que la paix et la stabilité se rétablissent dans leur pays et qui seraient disposés à partager volontairement leur point de vue avec d’autres. Les Talibans sont un mouvement politique qui, comme tout autre mouvement politique, comporte des factions ayant des convictions très différentes les unes des autres[62]. » De même, l’ex-diplomate canadien, Scott Gilmore, fait valoir que « [n]ous mettons dans le même bateau tous les insurgés, ceux qui sont simplement mécontents et ceux qui sont des fanatiques religieux. Nous les qualifions tous de Talibans or ce n'est tout simplement pas le cas. Nous devons les séparer. Nous entendre avec certains d'entre eux et isoler les autres[63]. »

Le gouvernement de l'Afghanistan s’est déjà doté de plusieurs mécanismes de dialogue et de rapprochement politiques. En 2005, il a mis sur pied une Commission de consolidation de la paix, aussi appelée « Commission nationale de réconciliation ». Selon Surendrini Wijeyaratne du Conseil canadien pour la coopération internationale, le gouvernement a créé cette commission, qui est toujours active dans onze provinces du pays, « pour attirer aux pourparlers de paix, souvent par des incitatifs pécuniaires, les Talibans « sympathiques » et d'autres groupes d’« opposition » [...] ». Un représentant qu’elle a interrogé lui a affirmé que la Commission avait encouragé plus de 5 000 personnes à cesser de combattre et à « réintégrer » la vie civile, mais un intervenant étranger aurait pour sa part apporté la nuance suivante : « Nous avancerions que la plupart d’entre elles (les 5 000 personnes « réconciliées ») n'étaient pas des combattants, et il faudrait examiner soigneusement un motif financier[64]. »

En 2005, la Commission afghane indépendante des droits de la personne a élaboré un plan d'action pour la paix, la justice et la réconciliation, assorti d'un échéancier censé prendre fin en juin 2008. Voici la description qu’en faisait, en février 2008, OXFAM International :

Le plan d'action pour la paix, la justice et la réconciliation en Afghanistan est la mesure qui vise le plus directement à renforcer la paix. Il est censé mener à la reconnaissance des souffrances de la population afghane; à l’établissement d’organes d'État crédibles, transparents et débarrassés de leurs éléments criminels et de ceux qui transgressent les droits de la personne; à une recherche de la vérité bien documentée; à la promotion de la réconciliation et de l'unité nationale et à la mise en place de mécanismes de reddition de comptes.

Ce programme recèle un potentiel énorme, mais il n'a été officiellement lancé qu’en décembre 2006 et il n'en est nulle part question dans le document présenté par le gouvernement afghan en janvier 2007 sous le titre « Afghanistan : Challenges and the Way Ahead ». Il n'en est que brièvement question dans le rapport annuel du 1^er mai 2007 [du Conseil de coordination et de surveillance conjoint][65].

La question de savoir si le gouvernement de l'Afghanistan allait négocier avec les dirigeants talibans a effectivement été réglée en septembre 2007, lorsque le président Karzaï a fait une démarche inusitée en offrant publiquement de rencontrer le dirigeant taliban Mullah Omar. Le gouvernement a rejeté les conditions posées par les Talibans — comme le retrait de toutes les forces étrangères —, mais il y a évidemment lieu de se demander maintenant comment et quand les négociations pourront s'amorcer. Voici ce qu’a dit Kamran Bokhari à ce sujet : « Nous avons tendance à parler de conflit militaire ou de règlement négocié comme s'il s'agissait d'une situation binaire dans laquelle tout est blanc ou noir. Ce n'est pas le cas, parce que tout conflit militaire finit par un règlement négocié. Les deux parties le savent. On ne fait pas la guerre pour l'amour de la guerre. Nous ne resterons pas en Afghanistan à long terme, simplement pour le plaisir d'occuper le pays. Nous devons aller au-delà pour comprendre de quelle façon en arriver à un règlement négocié[66]. »

Interrogé à propos de la position du Canada concernant un règlement négocié, le ministre des Affaires étrangères de l’époque, Maxime Bernier, a convenu de la nécessité d'un dialogue politique, mais il a pris soin de préciser qu’« il incombe au gouvernement de l'Afghanistan de décider comment et avec qui il entend assurer une paix durable en Afghanistan. C'est un gouvernement souverain, démocratiquement élu […]. Si des négociations étaient entamées par le gouvernement de l'Afghanistan avec des personnes qui respectent la Constitution de l'Afghanistan et qui renoncent à la violence, ce serait tant mieux pour la communauté internationale[67]. »

Si l'offre du président Karzaï légitimise l'idée de négociations, certains la trouvent prématurée, tandis que d'autres y voient la preuve qu'un processus de paix ne peut s’amorcer qu’avec la seule participation du gouvernement de l'Afghanistan et des Talibans. En ce qui concerne le choix du moment, Barnett Rubin a rappelé au Comité en mars 2007 que « les gens ne rendent pas les armes lorsqu'ils croient qu'ils sont en train de gagner. En effet, dernièrement on n'a pas vu beaucoup de succès retentissants. » Il a ensuite appuyé son affirmation de la façon suivante :

D'après eux, tant qu'il y a une partie de l'Afghanistan qui n'est pas sous le contrôle du gouvernement de l'Afghanistan parce que le territoire relève des agences tribales et se trouve au Pakistan, et tant que cette région n'est pas vraiment sous le contrôle du Pakistan, et que ce dernier ne fait pas grand-chose pour fermer le centre de recrutement, ils vont pouvoir continuer de puiser dans cette grande réserve, ce qui nous empêche de créer des conditions propices à ce genre de débat politique, bien que cela soit possible localement, à l'intérieur de l'Afghanistan[68].

Un an plus tard, Kamran Bokhari ajoutait la précision suivante : « Bien sûr, il y a des contacts avec les talibans. On parle beaucoup d'un règlement négocié. Qu'est-ce que cela signifie? Devons-nous négocier à partir d'une position de faiblesse relative? Allons‑nous permettre à l'adversaire de dicter les conditions qui, à ce stade-ci, ne peuvent être que défavorables?[69] »

Voici ce que l'ex-diplomate canadien Gerry Ohlsen, du Groupe de 1978 et de l’Afghanistan Reference Group, avait à dire au sujet du processus :

[L]’Afghanistan n'a pas besoin d'un autre accord de coulisse forgé par les élites pour sauver leur peau politique, mais c'est ce qui adviendra si la communauté internationale ne donne pas un coup de barre. Ce dont l'Afghanistan a besoin, de toute urgence, c'est d'un dialogue politique élargi, appuyé par les Nations Unies, qui engage tous les secteurs de la société et toutes les communautés d'intérêt. Ce dialogue n'a pas eu lieu à Bonn, ni à Londres. Il s'impose maintenant[70].

Même si les pourparlers ne débuteront pas immédiatement, des témoins ont fait état d'un certain nombre d'approches fondées sur les leçons tirées d'autres conflits ou inspirées de pratiques exemplaires qui pourraient aider à préparer le terrain en vue de ces pourparlers. Stefan Lehmeier, du Comité coordonateur canadien pour la consolidation de la paix et de l’Afghanistan Reference Group, a fait valoir que si les motifs des différents groupes sont très variés et exigent, par conséquent des approches différentes, « [o]n peut […] supposer que la majorité des insurgés seront disposés à engager des pourparlers ». Il a en outre précisé ceci :

Le problème, c'est qu'il s'agit d'un très long processus. Comme vous pouvez le constater, le gouvernement central à Kaboul pose des conditions de négociations rigoureuses, et de telles conditions ont aussi été formulées par les insurgés. À ce stade-ci, ces conditions sont inconciliables. Actuellement, nous ne sommes pas en mesure de dialoguer, mais c'est là où nous en sommes aujourd'hui. Les enchères montent, et c'est à partir de là que nous devons amorcer le processus, et à mesure que nous progressons, je crois que nous en arriverons à l'étape où nous pourrons commencer à dialoguer et à négocier[71].

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Le professeur Graeme MacQueen de l’Université McMaster et de l’Afghanistan Reference Group, a pour sa part affirmé au Comité qu’« [u]n processus ce paix à phases multiples et bien planifié n'a pas à ressembler à l'habituel procédé en trois étapes du cessez-le-feu, de la négociation en face à face et de l'accord de paix. Au lieu de cela, notre processus reposerait plutôt sur le dialogue et la résolution de problèmes, la négociation et la réconciliation. Nous serions sans doute peu avisés d'entamer directement des négociations entre les chefs des principaux groupes de belligérants. Nous encouragerions ainsi les marchés à huis clos antidémocratiques, ce qui n'est pas ce que nous préconisons[72]. »

Quel que soit le modèle éventuellement retenu par le gouvernement de l'Afghanistan, Gerry Ohlsen est d'avis que la communauté internationale sait comment lui assurer un soutien efficace. Selon lui, en effet, « ce genre de négociation serait multidimensionnelle. Cela prendrait des années. La communauté internationale l'a fait pendant longtemps au Kosovo, en ex-Yougoslavie, au Congo, au Libéria. Nous avons acquis un savoir-faire. La communauté internationale dans son ensemble, la communauté diplomatique dans son ensemble savent comment mettre en œuvre ce genre de chose. […] Cela peut se faire. Il faut simplement du temps et il faut de la patience et un engagement massif[73]. »

En mars 2008, Surendrini Wijeyaratne du Conseil canadien pour la coopération internationale, qui s'est rendue en Afghanistan et a mené de longues entrevues auprès de représentants afghans et internationaux en janvier et février 2008, a signalé au Comité que les « entrevues effectuées […] en Afghanistan indiquent que des efforts de paix sont déjà en cours, même s'ils n'en sont qu'à leurs balbutiements. Actuellement, le gouvernement de l'Afghanistan et des organisations de la société civile afghane mettent en œuvre des initiatives de paix, mais elles sont décousues et ne reçoivent qu'un faible appui de la communauté internationale, ce qui limite leurs effets[74]. » Elle a fait valoir au Comité qu’« avec plus de soutien et certaines réformes », les efforts actuels de rapprochement politique et de réconciliation, de dissolution des groupes armés illicites et, en particulier, de mise en place d’un système de justice transitionnel et de réconciliation sociale, « pourraient […] susciter des conditions propices à un processus de paix en Afghanistan ».

Elle a indiqué que la plupart des gens qu'elle a interrogés à ce sujet préconisent « deux approches parallèles, l'une ascendante et l'autre descendante ». Selon ses propres termes,

Ils ont dit qu'il fallait travailler avec le gouvernement central pour renforcer sa capacité d'engager des pourparlers avec les groupes d'opposition afin de régler les questions de gouvernance interne et les luttes intestines au sein du gouvernement. Cela doit constituer la première priorité pour que le gouvernement soit plus fonctionnel.

Il faut en même temps un processus communautaire de consolidation de la paix au niveau de la base parce qu'un grand nombre des différends qui se produisent en Afghanistan ne sont pas nécessairement liés à l'insurrection. Il y a des différends portant sur des terres, de l'eau, des mariages et d'autres questions classiques qui, parfois, ne font intervenir qu'une seule ethnie ou une seule tribu. Il arrive aussi que les différends opposent des tribus, des ethnies ou des collectivités. Les organisations afghanes ont fait beaucoup de travail dans ce domaine. Ainsi, Oxfam International vient de publier un rapport d'après lequel la consolidation de la paix au niveau de la base — c'est-à-dire le règlement des différends locaux, l'amélioration des relations dans les collectivités, entre elles et avec le gouvernement central — peut contribuer à l'établissement de bases solides pour la paix et au renforcement de la légitimité du gouvernement dans certaines de ces collectivités[75].

Le Comité a aussi entendu le témoignage du principal auteur du rapport d’Oxfam cité précédemment, Matt Waldman. Ce dernier a insisté sur la nécessité d'élaborer une stratégie nationale afghane sur le maintien de la paix dans les collectivités. Il a ajouté que « si l'ACDI contribuait, elle montrerait l'exemple et encouragerait d'autres bailleurs de fonds à en faire autant[76] ».

Reconnaissant que le Canada est un combattant en Afghanistan, des témoins qui ont à cœur l'établissement de conditions propices à l’engagement d’un processus de paix élargi, estiment que le Canada devrait se poser en défenseur de ce processus et utiliser de plus en plus ses programmes de l'ACDI et d’autres organismes pour aider à créer les conditions propices à l’engagement de ce processus, avec la collaboration du gouvernement de l'Afghanistan et des organisations de la société civile canadienne. Comme l'a expliqué Gerry Ohlsen, « il y a actuellement un vide lorsqu'il s'agit de la promotion constructive et responsable d'un règlement politique en Afghanistan. Il n'y a jamais eu de leadership, et personne n'y voit. » Toujours selon lui, « le Canada peut et devrait combler ce vide. Nous devrions prendre les devants sur nos alliés de l’OTAN, y compris les Américains, au sein de l’OTAN, au sein des Nations Unies, auprès des gouvernements régionaux, auprès du gouvernement afghan et auprès de la population afghane. Nous pouvons aider à lancer un processus de paix global[77]. »

Surendrini Wijeyaratne a fait valoir que « [p]our avoir un effort plus concerté ou plus formel, il faudrait tout d'abord que le gouvernement de l'Afghanistan s'entende là‑dessus. Dans la communauté internationale, le Canada peut faire ce premier pas et jouer un rôle pour favoriser certaines des réformes politiques nécessaires. Cela doit se faire très discrètement, dans les coulisses, pour établir la base d'un futur processus de paix officiel. Des discussions sont en cours en ce moment même. C'est donc maintenant qu'il faut agir d'une manière proactive pour y donner suite[78]. »

De façon plus générale, voici ce qu'elle recommande :

Il n'y a pas de doute que le Canada occupe une position de leadership en Afghanistan. Nous devrions exploiter à fond cette position en faisant une promotion active de la paix. À cette fin, le Canada peut prendre quatre mesures. Il peut rééquilibrer ses stratégies diplomatique, militaire et de développement de façon à favoriser le développement et la création de conditions propices à un processus de paix en Afghanistan. Il peut encourager la communauté internationale et le gouvernement afghan à contribuer à la création de telles conditions et à coordonner les efforts actuels. Il peut favoriser un mandat immédiat de paix et de réconciliation nationale, actuellement en négociation, pour l'envoyé des Nations Unies il doit aussi appuyer une mise en œuvre renouvelée du plan d'action pour la paix, la justice et la réconciliation[79].

Comme l'a toutefois rappelé Peggy Mason, « ce n'est pas à nous de décider ici même que telle démarche convient mieux qu'une autre. Il s'agit […] surtout d'apporter tout notre soutien, premièrement à l'idée que cette démarche est essentielle : il faut la défendre vivement, et non se contenter de mesures ponctuelles ». Elle a ajouté qu’« [e]n fait, beaucoup de projets ponctuels sont en cours à l'heure actuelle, dont certains de facture canadienne. Presque tous les pays qui y ont envoyé des soldats poursuivent des discussions au niveau local. Nous avons entendu dire que c'est le cas au Pakistan. Karzaï lui-même essaie d'en faire autant, sauf que les parties prenantes ne lui font pas suffisamment confiance pour qu'il puisse réussir[80]. »

Dans son rapport de juin 2008, le Comité du Cabinet sur l’engagement du Canada en Afghanistan a reconnu l’importance des mesures afghanes visant une réconciliation politique, et s’est engagé à les favoriser[81]. Même si le gouvernement du Canada ne peut dicter au gouvernement de l'Afghanistan sa ligne de conduite, il peut et doit continuer d’exprimer sa conviction que des négociations élargies seront nécessaires au bout du compte pour établir une paix durable dans ce pays. Il doit aussi veiller à ce que les programmes de l’ACDI et des autres organismes canadiens favorisent l'établissement d'un dialogue avec le peuple et doit aussi mettre en œuvre d'autres moyens pour aider à créer les conditions propices à l’engagement de ce processus.

Recommandation 3

Le gouvernement du Canada devrait intensifier ses efforts, tant au plan diplomatique et militaire qu’au plan du développement, pour favoriser l’établissement des conditions propices à un processus de paix en Afghanistan.

Le gouvernement du Canada devrait s’engager concrètement à promouvoir l’établissement de négociations élargies tant avec le gouvernement central, en renforçant sa capacité d’engager des pourparlers, qu’avec les communautés locales.

Le gouvernement du Canada devrait mettre à profit toutes les occasions offertes, dans le cadre des programmes de l’ACDI et d’autres organismes canadiens, pour encourager le dialogue de tous les secteurs de la société afghane et de toutes les communautés d’intérêts et ainsi créer les conditions propices à l’amorce de ces négociations de paix.

Le gouvernement du Canada devrait également favoriser un mandat de paix et de réconciliation nationale pour l’envoyé spécial des Nations Unies en Afghanistan.

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Renforcement du rôle des Nations Unies

Les témoignages recueillis par le Comité mettent en évidence deux choses à propos du rôle des Nations Unies en Afghanistan. Premièrement, l’ONU joue un rôle très important qui pourrait s'étendre dans le contexte d’un soutien aux négociations politiques. Deuxièmement, l'ONU n'a pas joué son rôle aussi efficacement qu'elle aurait dû.

Le rôle des Nations Unies dans les récents efforts internationaux pour venir en aide à l'Afghanistan est manifeste depuis les tout débuts. C’est l’ONU, en effet, qui a autorisé l'intervention internationale ayant mené au renversement du régime taliban et qui a facilité les négociations en vue de la mise en place d’un gouvernement afghan intérimaire. Pourtant, bien des Canadiens ne sont sans doute pas au courant du rôle joué par la Mission d'assistance des Nations Unies en Afghanistan (MANUA). En février 2007, le représentant spécial adjoint, Chris Alexander, a fourni les explications suivantes au Comité :

L’ONU reste au cœur de cet effort. Elle a des effectifs de plus de 5 000 personnes sur place. Ce fait est mal connu au Canada et à l'extérieur de l'Afghanistan, car on tend à mettre l'accent sur l'OTAN, sur la mission militaire. Mais ces effectifs sont des civils, et ils font partie de la mission politique la plus importante de l’ONU. C’est également une mission intégrée, conjuguant les compétences de plus de 20 organismes, programmes et fonds de l’ONU pour relever les défis aux côtés des Afghans, notamment dans les localités rurales où vivent la majorité des Afghans au jour le jour.

Ces cinq dernières années, l’ONU a dispensé jusqu’au tiers de l’assistance destinée à l’Afghanistan. Elle a surveillé la tenue des élections, réalisé des projets de développement rural, appliqué, même au cours des insurrections de la dernière année et même dans le Sud touché par la guerre, des programmes d'inoculation pour lutter contre les maladies les plus terribles qui ont affecté les enfants afghans[82].

D'autres témoins, en particulier ceux qui préconisent l'adoption d’une « voie pacifique » pour parvenir à des négociations politiques en Afghanistan, ont souligné que l’ONU pourrait jouer un rôle crucial en tant qu’intermédiaire de confiance. Même si les Nations Unies sont actuellement prêtes à soutenir le gouvernement de l'Afghanistan dans toutes les négociations qu'il choisira de mener, le Canadien d'origine afghane Seddiq Weera estime néanmoins qu’il faudrait modifier le mandat de l’ONU en Afghanistan pour qu’elle puisse agir comme intermédiaire dans les négociations de paix. Selon lui, en effet, « [l]’ONU est la plus indiquée, elle a l'infrastructure nécessaire et on lui fait confiance. Nous avons besoin d'un intermédiaire neutre pour faire la paix. Si les Afghans avaient pu faire la paix par eux-mêmes, nous n'aurions pas aujourd'hui la guerre et le terrorisme en Afghanistan[83]. » Gerry Ohlsen abonde dans le même sens lorsqu’il affirme que « [l]es Nations Unies [ne mèneront pas nécessairement] en fin de compte […]le processus de négociation de la paix en Afghanistan. Il se peut que les Casques bleus des Nations Unies ne fournissent pas une assistance à la sécurité durant la mise en œuvre d'un accord de paix, mais seules les Nations Unies, seul le Conseil de sécurité, peuvent mandater une mission de paix multidimensionnelle. Tout aussi important, seules les Nations Unies peuvent, même théoriquement, diriger ce processus de mise en œuvre de la paix, ne serait-ce que parce qu’aucune autre instance n'est acceptable aux yeux de la communauté internationale[84]. »

Même si les Nations Unies et ses agences ont fourni une aide réelle à la population de l’Afghanistan, le colonel Mike Capstick, qui a commandé l’Équipe consultative stratégique du Canada à Kaboul en 2005-2006, estime néanmoins que « […] la Mission d'assistance des Nations Unies en Afghanistan, la MANUA, reste en marge de la dynamique à l'œuvre à Kaboul ». Il s’explique ainsi :

Certains des États les plus puissants représentés à Kaboul, de même que certains des plus importants organismes de développement international, nuisent systématiquement à toute possibilité de leadership de l’ONU en insistant pour servir leurs intérêts nationaux et mettre en œuvre leurs priorités organisationnelles au lieu de s'en tenir au programme élaboré dans le Pacte.

La racine du problème remonte à la période qui a immédiatement précédé la chute du régime des talibans. Les États-Unis ont délibérément limité le rôle de l’ONU et le processus de Bonn, avec son système dysfonctionnel de nation responsable, a nui de manière structurelle à toute forme de cohésion. Cette situation est intenable […][85].

Le diplomate canadien à la retraite, Paul Heinbecker, qui était ambassadeur du Canada aux Nations Unies au moment de la conférence de Bonn, soutient que l'Afghanistan n'est tout simplement pas une priorité pour les Nations Unies. Comme il l'a dit au Comité en mars 2008 : « Je pense que Ban Ki-moon a mentionné une douzaine de priorités l'autre jour et que l'Afghanistan n'en faisait même pas partie. Ici, nous ne pensons qu'à l'Afghanistan, mais à New York, je ne crois pas que ce soit le cas. » Il a de plus précisé que :

[…] deux ou trois facteurs expliquent la situation actuelle. Tout d'abord, le bureau de l’ONU en Iraq a été la cible d'un attentat en 2003. Je n’ai pas l'impression que l’Organisation s'en est remise, pas encore. Elle a perdu quelques-uns de ses meilleurs éléments. À titre d'institution de secrétariat, l’ONU est restée très nerveuse au sujet de son rôle dans le monde.

Par ailleurs, il ne faut pas perdre de vue que la mission afghane n'est qu'une des 17 missions actuelles des Nations Unies. L’Organisation a aujourd’hui quelque 100 000 soldats et représentants sur le terrain. Et ce chiffre augmentera sensiblement si l'opération du Darfour finit par démarrer. Elle a un budget de l'ordre de 6 milliards de dollars. L’Afghanistan ne représente qu'une seule de toutes ces missions[86].

Les problèmes de coordination et les difficultés éprouvées dans d'autres domaines d'intervention ont incité des témoins à réclamer la création d'un poste de « super envoyé » de l’ONU, assorti d’un pouvoir élargi de surveillance de l’assistance internationale, et peut-être même aussi un élargissement du mandat de la MANUA. Le ministre canadien des Affaires étrangères à l’époque, Maxime Bernier, a fait savoir au Comité en décembre 2007 que le Canada comptait « collaborer avec le Secrétaire général et les principaux États pour veiller à ce que l’ONU continue à jouer un rôle important ». Au sujet de l'envoyé, voici ce qu’il a dit :

Nous avons aussi demandé de l'appui pour créer un poste d'envoyé de haut niveau de l'ONU pour pouvoir bien coordonner les forces en présence. Je peux vous dire qu’à l’OTAN, à la rencontre de Bruxelles, il y a eu des discussions avec des collègues sur la possibilité qu'un envoyé spécial de l’ONU coordonne les efforts, tant de l’OTAN que de l’ONU et d'autres organisations internationales. La communauté internationale devrait statuer dans les prochains mois ou les prochaines semaines sur cette demande canadienne qui a été approuvée, appuyée, devrais-je dire, par la communauté internationale. Le Canada encourage les efforts actuellement déployés pour accroître la coordination de la communauté internationale. C'est pour cela que l'envoyé spécial était important pour nous[87].

À la fin de 2007, le Secrétaire général de l’ONU a offert le poste de représentant spécial à l'ancien haut représentant pour la Bosnie Herzégovine, le britannique Lord Paddy Ashdown. Devant l'opposition du président Karzaï et de certains membres du Conseil de sécurité, Ashdown a toutefois retiré sa candidature le 27 janvier 2008[88]. En mars 2008, le Secrétaire général a annoncé la nomination du diplomate norvégien Kai Eide pour combler le nouveau poste de représentant spécial.

Sur la question du représentant spécial, voici ce qu’a dit Paul Heinbecker au Comité :

[…] lorsque nous, la communauté internationale et les Nations Unies avons commencé à intervenir en Afghanistan, nous avons eu la chance d'avoir un homme vraiment exceptionnel, M. Brahimi, aux commandes. Même à ce moment, lorsque le Canada a essayé de demander que tous les pouvoirs soient conférés à cet homme pour que les différents pays ne tentent pas de se faire concurrence et que les différentes organisations d'aide ne demandent pas aux gens des choses contradictoires, nous n'avons pas réussi à l'obtenir. Et, plus le temps passait, plus cela devenait difficile à réaliser.

La commission Manley a recommandé la nomination d'un fonctionnaire supérieur des Nations Unies. On avait alors envisagé de confier ce rôle à Paddy Ashdown. Il semble que le gouvernement Karzaï s'y soit opposé. En fait, je ne suis pas sûr qu'il lui appartenait de se prononcer à ce sujet. Il me semble que cette personne devrait tenir son autorité de la communauté internationale. En même temps, même s'il n'est pas très opportun de contrarier le gouvernement local, il faut veiller à ce que les intérêts de la communauté internationale soient protégés[89].

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Robert Jackson de l’Université de Redlands a toutefois répondu qu'étant donné que l'objectif stratégique de la communauté internationale est de renforcer le gouvernement souverain de l'Afghanistan, c’est à lui que la décision devrait incomber. D’après lui, « [s]i M. Karzaï et son gouvernement ne veulent pas d'un ambassadeur des Nations Unies, nous ne pouvons pas faire grand chose à cet égard. Je crois que le gouvernement afghan a l'impression que les gens venant de l'extérieur vont essayer de lui dicter ce qu'il doit faire[90]. »

Le colonel Mike Capstick estime pour sa part que peu importe que des changements officiels soient apportés ou non au mandat de l'envoyé de l’ONU, le réel enjeu résidera dans le degré de soutien politique dont bénéficiera l'envoyé et la mission de l’ONU de la part du Canada et des autres États membres, et dans la portée effective de ce soutien sur le terrain. Selon lui,

La nomination d'un haut représentant de l'ONU pourrait sans doute contribuer au redressement de la situation, mais ne parviendrait pas à elle seule à créer la cohérence souhaitée. […]

[…] [S]i l'on veut que la MANUA soit efficace, il faudra que l'envoyé spécial de l’ONU reçoive un appui politique inconditionnel, et qu'il se produise un réel changement d'attitude sur le terrain. Le Canada peut et doit faire jouer l'influence et le capital politique dont il jouit, et qu'il s'est mérité de haute lutte, pour exercer son leadership et susciter la volonté politique internationale indispensable au succès à Kaboul[91].

Malgré les discussions au sujet de l'élargissement des mandats du représentant spécial et de la MANUA, il a finalement été décidé qu’il suffisait d’« affûter » ces mandats plutôt que de les élargir pour que la communauté internationale puisse atteindre ses objectifs. À son arrivée en Afghanistan à la fin de mars 2008, Kai Eide a fait la déclaration suivante : « L’Afghanistan réclame une meilleure coordination de l'aide internationale et nous devons faire mieux pour répondre à cette demande. Le Conseil de sécurité a maintenant « affûté » notre mandat afin que nous puissions mieux répondre aux besoins du peuple afghan et du gouvernement. Par le passé, la question de la sécurité a beaucoup monopolisé l'attention. Il faut maintenant chercher à concilier cette préoccupation avec la dimension politique de notre travail afin d'apporter la paix, la stabilité et les progrès concrets si nécessaires à toutes les populations de l'Afghanistan[92]. »

En ce qui concerne l'idée d'amener les Nations Unies à accorder une plus grande priorité à l'Afghanistan, Paul Heinbecker propose que « […] le gouvernement canadien — je suppose qu'il le fait déjà, mais, compte tenu des circonstances, il faudrait qu'il en fasse davantage — intensifie ses efforts pour persuader l’ONU de prendre cette mission plus au sérieux, de rehausser son profil et de la placer un peu plus haut dans sa liste de priorités[93] ». Il serait facile de pointer du doigt les fonctionnaires de l’ONU et de faire pression sur le Secrétaire général pour qu'il ajoute l'Afghanistan à sa liste de priorités la prochaine fois qu'il prononcera une allocution, mais le problème est plus profond. Comme l'a dit le représentant de l’ONU, Chris Alexander, aux membres du Comité, « […] l’ONU ne vaut que ce que valent ses États membres[94] ». Le Canada et les pays aux vues similaires doivent redoubler d’effort pour convaincre tous les États membres de l’ONU, y compris ceux qui ne sont pas présents en Afghanistan, de l'importance de la mission, pour ce pays et pour sa région mais aussi pour l’ensemble de la communauté internationale.

Recommandation 4

Étant donné le rôle essentiel que doit jouer l’Organisation des Nations Unies en Afghanistan, le Canada devrait œuvrer avec les acteurs régionaux concernés, les pays de la communauté internationale visés et l’ONU afin de donner à cette dernière les moyens d’assurer une meilleure coordination des efforts et ainsi accroître l’efficacité de la mission de l’ONU en Afghanistan. Par ailleurs, le Canada devrait se servir des mécanismes bilatéraux et de la filière de l’ONU pour convaincre les États membres et l’organisation elle‑même de l’importance du conflit afghan pour la communauté internationale et ainsi convaincre ces parties de la nécessité d’en faire une priorité.

Prendre mieux conscience de la dimension régionale

Bon nombre de témoins ont fait mention dans leurs recommandations de la nécessité, pour deux raisons, de tenir compte du contexte régional dans la recherche de solutions aux problèmes de l’Afghanistan. D'abord, à bien des égards, la dynamique de longue date qui existe dans la région — par exemple les piètres relations qu’entretient l'Afghanistan avec ses voisins — rend pratiquement impossible la défaite des insurgés, dont les dirigeants ont trouvé un refuge sûr au Pakistan. Ensuite, l'établissement d'un Afghanistan pacifique et stable — qui, selon un expert, est actuellement perçu par les puissances régionales comme « une source possible d’instabilité en raison de l’exportation d'armes et de stupéfiants et de la propagation d’une certaine idéologie[95] » — contribuerait pour beaucoup à ramener la stabilité et la prospérité dans cette région qui, selon Derek Burney, serait la « plus dangereuse » au monde. Comme il l'a expliqué au Comité, « [l’]Afghanistan est entouré d’États qui possèdent des armes nucléaires ou en posséderont éventuellement ». De plus, toujours selon M. Burney, « [b]ien des gens concentrent beaucoup de leur attention ailleurs, mais quand on examine les pays qui entourent le Pakistan et tous les dégâts possibles que cette région peut causer, on comprend la complexité de notre mission et la tension qui s'y rattache[96] ». Toutes ces embûches ne pourront être surmontées que si les enjeux fondamentaux en matière de sécurité et les autres préoccupations des principaux intervenants sont bien compris, si la coopération bilatérale et multilatérale est encouragée et s’il est possible d’obtenir un engagement soutenu au fil du temps. Le spécialiste américain Marvin Weinbaum formule d'ailleurs la mise en garde suivante à ce sujet : « Si la plupart des États de la région ont des intérêts permanents en Afghanistan, il a été maintes fois démontré que l'intérêt des intervenants internationaux est plus ponctuel[97]. »

L'insécurité en Afghanistan est attribuable à bien des facteurs, mais selon ce qu'a affirmé l'ambassadeur afghan Omar Samad au Comité, « si vous interrogiez les Afghans […], la plupart d'entre eux diraient que l'insécurité a des racines à l'extérieur du pays. Oui, il y a une composante qui est interne, nationale, et nous savons qu'il y a un certain mécontentement de la part de certains groupes de-ci de-là, pour telle ou telle raison. Mais le gros des groupes armés qui nous confrontent, nous et vos soldats, et ceux de nombreux autres pays, livrent ce combat pour une raison idéologique, une raison idéologique très étroite[98]. »

Le groupe d’experts Manley en convient lorsqu'il affirme que « quiconque connaît l'histoire de l'Afghanistan sait à quel point ce pays peut facilement céder aux rivalités régionales ou succomber à une invasion menée par des puissances étrangères[99] ». De même, comme le précisent les auteurs du rapport, « [l]’Afghanistan est situé au cœur d'une région où la violence couve constamment. Les montagnes de l'ouest du Pakistan qui flanquent la frontière de l'Afghanistan sont le refuge d'insurgés afghans, auxquels se joignent des recrues provenant des pays du Golfe et d’ailleurs. Les bouleversements et les crises récurrentes au Pakistan même — sans oublier les inquiétudes de ce pays en raison de la présence économique et politique croissante de l’Inde en Afghanistan — rendent la situation géopolitique de la région encore plus complexe. Des armes sont entrées en contrebande en Afghanistan à partir de l’Iran, à l’ouest[100]. »

Malgré la véracité de ces observations, les Afghans sont aussi en partie responsables des tensions régionales et de leurs répercussions sur leur pays. Comme l’écrivait M. Weinbaum en 2006 :

[…] l'Afghanistan est situé dans une région dangereuse. Une bonne partie de l'instabilité politique et de la misère du peuple afghan est attribuable à l’ingérence de puissances extérieures qui cherchent à réaliser leurs propres intérêts stratégiques, idéologiques et économiques dans le pays. Les pays voisins de l'Afghanistan, proches ou plus éloignés, interviennent régulièrement dans la vie politique et économique du pays. Il est arrivé aussi que des étrangers interviennent au nom de clients afghans pour organiser et armer des groupes afin qu'ils exercent leur domination sur de vastes régions du pays. Bien qu'ils aient la réputation de résister aux envahisseurs étrangers, les Afghans ne peuvent donc imputer entièrement aux autres la responsabilité des luttes fratricides et de la destruction dont leur pays a été victime au cours des vingt à trente dernières années. Il n’en reste pas moins cependant que le rôle joué, de près ou de loin, par les États étrangers a aussi contribué à alimenter les affrontements entre civils et à les rendre plus meurtriers[101].

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En janvier 2007, l'ambassadeur James Dobbins, qui était l'envoyé de l'administration américaine auprès de l’opposition afghane à l'automne 2001, a entretenu les législateurs américains du rôle joué par les États voisins de l'Afghanistan dans la « guerre civile » qui a secoué ce pays avant 2001, de même qu'à la conférence de Bonn. Son témoignage mérite d'être cité in extenso :

La plupart des Américains se rappellent que tout de suite après les attentats du 11 septembre, l'administration Bush a formé une coalition multinationale pour chasser les Talibans du pouvoir. Il est toutefois plus exact de dire qu'à la fin de 2001, les États-Unis se sont joints à une coalition déjà existante, qui faisait la lutte aux Talibans depuis déjà cinq ans. Cette coalition était formée de la Russie, de l’Inde, de l’Iran et de l’Alliance du Nord. Grâce au renfort de la puissance aérienne américaine et à la décision du Pakistan de retirer son soutien aux forces d’opposition, la coalition a fini par l'emporter. Les troupes de l'Alliance du Nord équipées, entraînées et payées par la Russie, l’Inde et l’Iran, ont réussi à occuper l'essentiel du pays.

Si le crédit de la victoire militaire américaine en Afghanistan doit être partagé avec cette coalition improbable, il en va de même des succès de la diplomatie américaine, qui est parvenue à mettre rapidement en place un régime de remplacement à composition élargie. Lorsque j'ai été nommé envoyé américain auprès de l'opposition afghane en octobre 2001, j’en suis vite arrivé à la conclusion que les États-Unis n'allaient pas réussir à mettre un terme à la guerre civile en Afghanistan, malgré les succès obtenus dans notre lutte pour chasser les Talibans, sans l'appui des gouvernements qui étaient précisément ceux qui l’avaient fomentée au départ…

Dès novembre 2001, nous avons réussi avec le concours des Nations Unies à réunir toutes les factions de l'opposition afghane à Bonn, où nous espérions qu’elles s'entendraient sur une constitution intérimaire et sur la composition d'un nouveau gouvernement. Le premier réflexe de l’ONU aurait été d’empêcher les représentants afghans d’avoir des contacts avec l’extérieur, afin d'éviter que les gouvernements étrangers ne puissent influencer à leur guise l’issue des délibérations. J'ai pour ma part plaidé en faveur de la position inverse et fait valoir que la participation des gouvernements de l’Iran, du Pakistan, de l’Inde et de la Russie était essentielle pour nous permettre d’espérer un résultat positif. J’étais d’avis que les Afghans n'allaient réussir à concilier leurs divergences que s'ils étaient soumis aux pressions convergentes de tous leurs bailleurs de fonds et alliés étrangers. Et effectivement, c’est exactement ce qui s'est produit. Chacun de ces pays, en particulier la Russie et l’Iran, a joué un rôle positif et essentiel dans l'élaboration des compromis auxquels les Afghans ont finalement souscrit[102].

Cette volonté initiale de collaboration a réussi à en convaincre certains que la coopération économique et régionale allait se poursuivre. L'Afghanistan a adhéré à un certain nombre d'organisations régionales depuis 2001, et des conférences régionales pour discuter des possibilités de coopération économique dans un certain nombre de domaines, notamment en matière énergétique, ont également eu lieu. Pourtant, la coopération régionale ne s'est pas concrétisée aussi rapidement que la plupart l'avaient espéré. Comme l’écrivait M. Weinbaum en 2006 :

Il est particulièrement déconcertant de constater que plusieurs États voisins de l'Afghanistan semblent s’asseoir plus résolument sur leurs positions, dans le but peut-être de raviver de vieux objectifs géostratégiques. Même si aucun d’entre eux, ni aucune des autres puissances intéressées n'a encore posé de geste concret pour déstabiliser l'État afghan ou compromettre son rétablissement, certains semblent prêts à étendre leur influence à Kaboul, par l'entremise de leurs clients afghans traditionnellement semeurs de discorde. Seul un engagement renouvelé à l'égard de l'Afghanistan de la part de la communauté internationale pourra couper court à ces courants politiques potentiellement perturbateurs[103].

En réponse à une question au sujet des possibilités de coopération économique et autres, Barnett Rubin a dit au Comité « […] que les mesures visant à redonner confiance en matière de sécurité et sur les enjeux fondamentaux d'intérêt national sont ce qui rendra la coopération régionale possible. » Toujours selon M. Rubin, « il est certain que les pays qui ont des gouvernements militaires mettent la sécurité au premier rang. Je ne dirais pas que tous les pays manifestent de l'intérêt pour la stabilité en Afghanistan. Ils souhaitent tous que l'Afghanistan soit stable et dirigé par leurs amis. La deuxième solution aurait un effet déstabilisateur. La troisième viserait la stabilité mais il serait dirigé par les ennemis de leurs amis. C'est la raison pour laquelle nous avons ce problème[104]. »

Durant son témoignage, M. Rubin, qui a agi comme conseiller auprès de l'envoyé de l’ONU à l’occasion de la conférence de Bonn, a insisté sur le fait que les États de la région ne peuvent se soustraire à leur dépendance mutuelle. Voici ce qu’il a relaté aux membres du Comité à ce sujet : « À la conférence de Bonn, le représentant iranien est venu voir M. Brahimi qui présidait pour l’ONU et lui a déclaré : « Je tiens à vous assurer qu'à partir de maintenant l’Iran ne s'ingèrera plus dans les affaires internes de l'Afghanistan ». M. Brahimi lui a répondu : « Ne me parlez pas comme à un enfant. Il n'est pas possible pour l’Iran de ne pas s'ingérer dans les affaires internes de l'Afghanistan mais, ce que nous attendons de vous, c'est de vous y ingérer de façon positive[105]. »

Seema Patel du Center for Strategic and International Studies à Washington a elle aussi affirmé au Comité qu’« [u]ne action diplomatique envers les pays de la région est également essentielle. Elle l'était lors de la conférence de Bonn, et devrait longtemps le rester[106]. » En plus de chercher à favoriser une plus grande coopération régionale, le Canada et les autres États peuvent aussi intensifier leurs discussions bilatérales avec les pays voisins. Selon Paul Heinbecker, « nous devrions faire plus d'efforts diplomatiques au Pakistan. Peut-être aussi en Inde et en Iran. Je crois qu'il y a beaucoup à faire sur ce front. À la place du Comité, je recommanderais une intensification des efforts dans ce domaine. » En guise de précision, ce même témoin ajoute : « J’aimerais aussi qu'on songe à former un groupe de contact composé de représentants des différents pays, comme nous l'avions fait pour la Bosnie et le Kosovo. C'est ainsi que nous avions réussi à mettre fin à la guerre au Kosovo. Nous avions un groupe de hauts fonctionnaires représentant les différents pays intéressés, qui a permis d'en arriver finalement à une entente[107]. »

Obtenir la collaboration du Pakistan

La majorité des témoignages recueillis par le Comité au sujet des enjeux régionaux insistent sur le rôle du Pakistan. Après 2001, les Talibans et les dirigeants d'Al-Qaïda ont trouvé refuge dans les régions tribales du territoire pakistanais et à partir de là, ils ont pu se regrouper et relancer l'insurrection dans le sud de l'Afghanistan. L'ex-journaliste américaine, Sarah Chayes, qui a vécu à Kandahar pendant plusieurs années, a tenu les propos suivants au Comité au sujet de l'insurrection en Afghanistan :

Il est primordial que vous compreniez la situation qui règne dans le sud de l'Afghanistan. C'est moins un soulèvement — c'est-à-dire une révolte menée par des Afghans — qu'une invasion à laquelle se livre le Pakistan par l'intermédiaire d’Afghans. Essentiellement, ce prétendu soulèvement est fomenté, organisé et financé par le Pakistan qui assure également la formation et l'équipement. Par conséquent, on pourrait dire en quelque sorte que vos troupes s'efforcent de protéger les Afghans contre cette invasion. Bien sûr, je schématise. Il est certes vrai que plus les Afghans sont déçus du gouvernement que nous leur avons donné, plus ils sont tentés d'accorder leur sympathie à cette invasion menée par les Talibans, si je peux m'exprimer ainsi[108].

Barnett Rubin a affirmé aux membres du Comité qu’« [é]videmment, la politique officielle du gouvernement pakistanais, c'est qu'il appuie l'effort international, qu'il juge toutefois trop militaire et trop peu politique. Il est en faveur d'une démarche politique auprès des Talibans et dans les zones tribales ». Selon lui, toutefois, « [i]l est certain qu'il existe au Pakistan une infrastructure de soutien à l'insurrection, d'abord dans les agences tribales et aussi dans des régions du Baloutchistan, qui comprennent les madrassas, les camps d'entraînement, le recrutement, les vidéos et les DVD en vente libre, etc.[109]. »

Presque tous les témoins conviennent qu'il est impossible de mettre fin à l'insurrection en Afghanistan tant et aussi longtemps que les dirigeants talibans basés du côté pakistanais de la frontière perméable entre l'Afghanistan et le Pakistan, pourront s'y réfugier en toute sécurité. Selon Derek Burney, membre du groupe d’experts Manley, « [i]l ne fait aucun doute que la frontière ouverte entre l'Afghanistan et le Pakistan est probablement, après le manque d'effectifs militaires, la plus grande lacune de la mission pour tenter de lutter contre les insurgés en Afghanistan[110]. »

Si bon nombre de témoins ont dit au Comité que le Canada et ses alliés devraient « faire plus » pour inciter le gouvernement pakistanais à agir pour « sceller la frontière », d'autres soulignent que les politiques pakistanaises se fondent sur ce que ce pays estime être ses intérêts nationaux primordiaux et que, de toute façon, le Pakistan dispose de peu de moyens pour maintenir l'ordre dans ses zones tribales qui bordent la frontière avec l'Afghanistan.

Sur la question des intérêts et des préoccupations du Pakistan, voici ce que M. Rubin écrivait au début de 2007 :

Toute évaluation réaliste du rôle du Pakistan exige que nous nous gardions de rayer le Pakistan de la colonne de nos « alliés » pour le placer dans celle de nos « ennemis » dans le livre des comptes de la « guerre au terrorisme ». Nous devrions plutôt reconnaître que la politique du Pakistan est influencée par les perceptions, les intérêts et les capacités de ses dirigeants. […] Si le Pakistan offre refuge et appui aux Talibans, c’est en partie en réaction aux accusations de l'Afghanistan à son endroit et parce qu’Islamabad se méfie de l'influence exercée par l’Inde en Afghanistan et de l'appui afghan aux nationalistes pachtounes et baloutchis qui opèrent le long de la ligne Durand.

En conséquence, l'exercice de pressions unifiées sur le Pakistan devrait s'accompagner d'efforts pour donner suite aux principales préoccupations d’Islamabad. Les États-Unis et leurs alliés devraient inciter le gouvernement afghan à lancer un débat national sur la délicate question de la reconnaissance de la ligne Durand, en échange de quoi il obtiendrait une garantie d’accès aux corridors commerciaux et de transport sûrs vers les ports du Pakistan. La transformation de la région frontalière en une zone de coopération plutôt qu'en une zone de conflit exigera une réforme et un développement dans les territoires tribaux. Washington devrait aussi inciter l'Inde et l'Afghanistan à prendre des mesures pour rassurer le Pakistan et le convaincre que leurs relations bilatérales ne menacent en rien Islamabad[111].

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Sur la question du manque de contrôle sur les zones tribales, voici ce que M. Rubin a dit au Comité : « Soyons bien clair à propos des agences tribales. Ce n'est pas que le gouvernement du Pakistan n'ait pas un contrôle de fait sur elles. Il n'a pas de contrôle de droit. Elles ne relèvent pas de l'administration[112]. »

De l’aveu même de l'ex-diplomate canadien Scott Gilmore du Peace Dividend Trust, « [l]e Pakistan est le poids lourd dans la région et on n'y peut rien. Franchement, il n'y aura pas de stabilité à long terme tant que la collectivité internationale aura une politique double sur la manière de traiter les insurgés talibans du côté où on parle pachtoune et du côté afghan ». Même s'il sait qu’il y a au Canada des partisans d’une attitude plus ferme à l’endroit de l'Afghanistan, M. Gilmore ajoute que le Canada a tendance « à surestimer son influence dans certaines capitales mondiales. […] nous devions être en Afghanistan, parce que, à Kaboul, nous avons effectivement de l'influence. À Islamabad, ce n'est pas le cas. Et nos alliés qui eux en ont les moyens se sont déjà montrés d'une remarquable franchise avec le président Musharraf, adoptant en coulisse des positions intransigeantes […][113]. »

Les relations entre le Pakistan et l'Afghanistan se sont quelque peu améliorées en 2007, lorsque les dirigeants des deux pays ont signé une déclaration bilatérale à Ankara dans laquelle ils s'engagent à collaborer pour rétablir le climat de confiance sur les questions de sécurité à la frontière. Les deux pays ont également signé un accord trilatéral avec l'Iran afin de multiplier les opérations conjointes à la frontière et d'accroître le partage de l'information. Ils ont aussi participé à une « djirga spéciale en faveur de la paix ». À cette occasion, le président pakistanais Pervez Musharraf a reconnu « que les militants afghans reçoivent un appui en territoire pakistanais. Le problème que vous avez chez vous est attribuable au soutien que vous recevez de chez nous. » Le Secrétaire général de l’ONU a indiqué plus tard que la déclaration commune produite à l'issue de cette djirga « a constitué une mesure de confiance importante entre les deux pays et les communautés situées de part et d'autre de la frontière. Les deux parties ont convenu qu'il était indispensable de s'attaquer de concert à un large éventail de problèmes communs, à commencer par le terrorisme[114]. »

Le Canadien Grant Kippen, qui a vécu et a travaillé en Afghanistan avec le National Democratic Institute et qui a plus tard œuvré auprès de la Commission électorale pakistanaise dans les mois qui ont précédé l'élection de février 2008, a dit au Comité que « [l]a suppression des sources d'insurrection au Pakistan nécessite une nouvelle approche régionale et le règlement de plusieurs préoccupations légitimes de l'Afghanistan et du Pakistan. Le développement et l'éducation du peuple dans les zones tribales des deux côtés de la frontière, la promotion des valeurs démocratiques au Pakistan et le renforcement de la gouvernance en Afghanistan sont parmi les préoccupations les plus impérieuses[115]. » Mme Peggy Mason a elle aussi soutenu ce qui suit :

Aucun pays n'aurait pu faire des démarches plus énergiques auprès du Pakistan que les États-Unis, pour ce qui est d'obtenir du Pakistan qu'il jugule les attaques des Talibans et des membres d’Al-Qaïda dans les zones près de la frontière. Or cela n'a rien donné. Des exhortations de ce genre, aussi énergiques soient-elles, doivent s'accompagner du soutien de la communauté internationale pour des démarches qui s'attaqueront au problème du profond déficit démocratique qui est à l'origine de l'insécurité dans les zones avoisinant la frontière du Pakistan. Les résultats de récentes élections au Pakistan présentent une nouvelle occasion de lancer cette initiative, étant donné que ceux et celles qui ont gagné ces élections ont affirmé leur désir d'ouvrir un dialogue politique avec les dirigeants locaux insatisfaits de la zone frontalière[116].

Des représentants du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international ont dit au Comité que si le Canada s'est montré intransigeant dans ses discussions avec le Pakistan sur les questions de sécurité, il était également prêt à aider l'Afghanistan et le Pakistan à collaborer dans des domaines pratiques comme la gestion des frontières. Jim Nickel, directeur de la Direction de l’Asie du Sud au MAECI, qui s'est récemment rendu dans la région frontalière du Pakistan, a tenu les propos suivants au Comité en février 2008 : « On envisage que la frontière demeure très ouverte, mais qu’un certain investissement soit fait à l'égard de la capacité des agents pakistanais et afghans pour que de part et d'autre et en collaboration, des améliorations soient apportées au contrôle des frontières[117]. » Randolph Mank, directeur général de la Direction générale de l’Asie méridionale et du Pacifique, a pour sa part ajouté ce qui suit :

Dans un geste assez inédit, le Canada a convoqué des responsables du Pakistan et de l'Afghanistan (du 30 octobre au 1^er novembre à Dubaï) à un atelier destiné à renforcer la confiance et les capacités. Les discussions ont porté sur la coopération bilatérale en matière de douanes, d'immigration, d'application de la loi, de lutte contre le trafic de stupéfiants et de développement économique des zones tribales. Il n'est pas toujours facile de réunir ces parties dans la même pièce, mais elles ont semblé disposées à travailler ensemble. Nous préparons maintenant cinq ateliers de suivi qui auront lieu au printemps 2008[118].

Dans son rapport de juin 2008, le Comité du Cabinet a annoncé que l’une des six priorités du Canada en Afghanistan consisterait à « [a]ccroître le dialogue bilatéral entre le Pakistan et l’Afghanistan et renforcer la sécurité transfrontalière[119]. »

De façon plus générale, les représentants ont signalé au Comité que le Canada s'est surtout efforcé de travailler de concert avec le gouvernement du Pakistan, par l'entremise des programmes de l'ACDI et d’autres organismes, afin de s'attaquer aux problèmes de développement et aux autres défis des agences tribales. Selon Jim Nickel, « [l]e Canada, de concert avec les autres membres du G8 et avec la coopération des gouvernements pakistanais et afghan, bien sûr, essaie de traiter au moins quatre questions, soit le développement économique, les réfugiés afghans qui sont toujours au Pakistan après 25 ans, la sécurité, y compris les narcotiques, et une dernière que je n'ai pas mentionnée, soit le contrôle aux frontières. On envisage que la frontière demeure très ouverte, mais qu'un certain investissement soit fait à l'égard de la capacité des agents pakistanais et afghans pour que de part et d'autre et en collaboration, des améliorations soient apportées au contrôle des frontières[120]. »

Lorsqu'on l'a interrogé au sujet de la question précise du développement des zones tribales, voici ce que M. Nickel a répondu :

[…] ça compte peut-être parmi les problèmes les plus difficiles à résoudre dans cette région. Comme vous le savez, même à l'époque où les Britanniques étaient présents, il n'y avait pas moyen d'aborder ce problème, dans cette région en particulier. Toutefois, des stratégies ont été mises en place. Il y a la stratégie qu'adopte actuellement le gouvernement pakistanais avec le soutien des différentes agences de développement et d'assistance internationale, y compris du Canada, en ce qui a trait au développement de la région frontalière.

En ce qui concerne le Canada, les investissements seront faits surtout dans les communautés et vont toucher l'éducation, la santé, la condition des femmes dans la région et les moyens de trouver des emplois autres que ceux offerts par les Talibans ou par ceux qui travaillent dans le domaine des narcotiques. C'est nouveau pour le Canada et ça fait partie des programmes de l’ACDI. Ça ne fait que deux ans qu'on a établi des programmes ciblés dans le Baloutchistan, une des provinces situées juste à côté de Kandahar. C'est nouveau. Il faut trouver des partenaires, ce que nous n'avons pas, historiquement, dans cette région. Ça va prendre du temps. Bien sûr, cette région du Pakistan est l'une des moins développées. Comme je l'ai dit tout à l'heure, c'est une région où le gouvernement pakistanais n'a pas beaucoup de pouvoir[121].

En avril 2008, un mois après l'élection d'un nouveau gouvernement au Pakistan, le général Rick Hillier a fait état de son récent voyage en Afghanistan et dans la région, au cours duquel il a rencontré son homologue pakistanais. Voici ce qu'il a dit aux membres du Comité : « Nous croyons que les Pakistanais intensifient leurs efforts à la frontière plus que jamais. » Il a ensuite ajouté ceci : « Il faut [que les forces pakistanaises] fassent tout ce qu'elles font maintenant et même plus. Si elles peuvent agir davantage de concert avec les Afghans, l'impact sera considérable[122]. »

Recommandation 5

Dans le contexte de sa mission en Afghanistan, le gouvernement du Canada devrait centrer davantage ses efforts au sein de la diplomatie de la région. Dans le cas particulier du Pakistan, le gouvernement du Canada devrait profiter de la récente élection du nouveau gouvernement en février 2008 pour stimuler la coopération sur des enjeux clés d'intérêt commun, tels le développement des régions frontalières, notamment les zones tribales sous administration fédérale, et l’accroissement de la coopération technique et autres entre le Pakistan et l'Afghanistan.

Notes de la partie I