PACP Rapport du Comité

La Garde côtière canadienne est une importante institution nationale qui fournit des services maritimes vitaux : recherche et sauvetage, aides à la navigation, services de communication et de trafic maritime, déglaçage, gestion des voies navigables et interventions en cas de pollution. Elle sert notamment les plaisanciers, les transporteurs maritimes et les pêcheurs qui comptent sur les services qu’elle dispense sur toutes les côtes, souvent dans des conditions difficiles et dans des régions éloignées. La Garde côtière sert aussi divers ministères et organismes auxquels elle fournit des navires, des aéronefs et d’autres services. Par exemple, le Secteur des sciences de Pêches et Océans Canada se sert de bâtiments de la Garde côtière pour effectuer certains relevés des populations de poissons.

En février 2007, la vérificatrice générale a présenté au Parlement les résultats d’une vérification de suivi de la Garde côtière qui visait à déterminer si celle-ci avait fait des progrès satisfaisants dans la mise en œuvre des recommandations contenues dans son rapport de 2000 sur la gestion de la flotte et son rapport de 2002 sur la navigation maritime^[1].

La vérification ayant abouti à des constats assez défavorables, le Comité des comptes publics de la Chambre des communes a décidé de tenir une audience à ce sujet le 13 mars 2008^[2] durant laquelle il a entendu le sous-vérificateur général, John Wiersema, et John O'Brien, directeur principal au Bureau du vérificateur général, la sous-ministre de Pêches et Océans Canada, Michelle d’Auray et, de la Garde côtière canadienne, le commissaire George Da Pont et le sous-commissaire Charles Gadula.

Le Bureau du vérificateur général (BVG) a effectué une vérification de la gestion de la flotte de gros navires de la Garde côtière par Pêches et Océans Canada en 2000, puis, en 2002, une vérification des services de navigation maritime de la Garde côtière et il a conclu dans les deux cas que le Ministère ne gérait pas ces activités de façon rentable. Les recommandations issues des vérifications étaient adressées à Pêches et Océans Canada, mais elles portaient sur des questions qui concernent la Garde côtière. Le Ministère avait accepté toutes les recommandations et s’était engagé à prendre les mesures requises.

Or, la vérification de suivi de 2007 a permis de constater qu’aucun progrès satisfaisant n’avait été accompli par la Garde côtière sur les 12 recommandations résultant des vérifications de 2000 et de 2002^[3]. La Garde côtière a bien amorcé plusieurs mesures, mais aucune n’a été menée à terme. Le plus inquiétant, c’est qu’une bonne partie des problèmes signalés lors de ces vérifications avaient déjà été soulevés dans une vérification menée en 1983, ce qui a fait dire à la vérificatrice générale : « Nous sommes préoccupés par la tendance de la Garde côtière à ne pas achever la mise en œuvre des mesures requises pour régler les problèmes signalés dans nos rapports et dans ceux des comités^[4]. »

Le gouvernement a affecté des sommes supplémentaires à la Garde côtière ces dernières années. Il lui a octroyé 39 millions de dollars supplémentaires dans le budget de 2006 pour aider celle-ci à composer avec l’augmentation des coûts de carburant et avec des pénuries de fonds à court terme. Les trois derniers budgets annonçaient des engagements de plus d’un milliard de dollars pour l’acquisition de 17 nouveaux navires. Cependant, les résultats de la vérification font douter de l’aptitude de la Garde côtière à gérer des fonds et, bien que celle-ci ait reçu des fonds additionnels, le BVG a conclu que « son incapacité à comprendre et à contrôler ses coûts ne nous permet pas de croire qu’ils procureront une solution permanente^[5] ». En outre, le BVG considère que le plan de renouvellement de la flotte est périmé et irréaliste^[6].

Le Comité trouve lamentable que la Garde côtière n’ait fait de progrès satisfaisants sur aucune des recommandations. S’il n’est pas toujours possible de faire de réels progrès dans tous les domaines, de n’en avoir fait aucun est consternant. Force est de conclure que la Garde côtière ne possède pas le leadership voulu pour assurer le suivi et l’achèvement des activités amorcées. En outre, les recommandations touchent des aspects fondamentaux de l’activité de la Garde côtière comme la gestion et le renouvellement de la flotte, la gestion du risque, les ressources humaines et les services de soutien à la navigation. Le Comité craint fort que l’inaptitude de la Garde côtière à résoudre ses nombreux problèmes de gestion ne menace la viabilité de l’organisation en tant qu’institution nationale et l’empêche d’offrir des services maritimes efficaces.

Le Bureau du vérificateur général a conclu que trois raisons principales expliquent pourquoi la Garde côtière n’arrive pas à remédier à ses lacunes administratives :

• Pour la Garde côtière, rien n’est impossible, une attitude qui l’amène à accepter des tâches alors qu’en réalité, elle n’a aucune chance de répondre aux attentes.
• La Garde côtière n’établit pas d’ordre de priorité et essaie de donner suite à toutes les recommandations du BVG à la fois. Comme il y en a beaucoup et que la capacité de gestion est limitée, les mesures prises n’aboutissent pas.
• La structure de reddition de comptes laisse à désirer, au niveau organisationnel et au niveau individuel. La Garde côtière n’a pas attribué clairement les rôles et responsabilités, ni établi ses attentes en matière de rendement, ni produit de déclaration crédible de ses résultats^[7].

Manifestement, la Garde côtière a besoin d’un changement de culture. Elle doit se voir comme une institution nationale unie, se donner des attentes raisonnables et les remplir. Avoir de bonnes intentions ne suffit pas; il faut qu’elles donnent des résultats. La vérification de suivi ne contient qu’une seule recommandation – que la Garde côtière établisse des priorités en matière d’amélioration, qu’elle se fixe à cet égard des objectifs réalistes, qu’elle y alloue des ressources suffisantes et qu’elle responsabilise les gestionnaires qui en sont chargés. Le Comité souscrit sans réserve à cette recommandation et espère que, cette fois, la Garde côtière réussira à mener à terme les mesures requises.

Quand le BVG publie un rapport de vérification, le Comité s’attend que les ministères concernés se donnent un plan pour donner suite aux recommandations et remédier aux lacunes qui leur ont été signalées. La rédaction d’un plan d’action détaillé assorti d’échéances témoigne de la volonté de la direction d’apporter les rectifications requises et facilite la reddition de comptes en définissant de manière claire et concrète les attentes en fonction desquelles mesurer les progrès. Quand le Comité tient une audience sur une vérification, il encourage les ministères concernés à lui fournir leur plan d’action à l’avance pour que ses membres puissent l’étudier et préparer leurs questions. Malheureusement, il doit parfois faire pression sur certains ministères qui n’ont toujours pas préparé de plan d’action alors qu’il peut s’être écoulé plus d’un an entre la fin d’une vérification et le moment où le Comité prévoit une audience.

En l’occurrence cependant, la Garde côtière a fait preuve d’une grande diligence et a largement dépassé les attentes du Comité à cet égard. En partie en réponse à un examen interne de ses activités et en réponse à la dernière vérification du BVG, elle a établi un plan d’activités pour 2007-2010^[8]. Prenant acte de la recommandation du BVG voulant que la Garde côtière se donne des priorités, celle-ci écrit dans son plan d’activités : « Ce plan d’activités ne propose pas de relever tous les défis en même temps. Nous avons établi cinq priorités principales et un nombre gérable d’engagements pour chacune d’entre elles; nous avons aussi identifié le gestionnaire responsable de chaque engagement^[9]. » Les engagements énoncés sont spécifiques et associés à des échéances.

Non seulement la Garde côtière s’est donné un plan d’activités détaillé, mais elle a aussi fait rapport des progrès en regard de ce plan et s’est engagée à fournir au Ministre des rapports d’avancement deux fois par an^[10]. Le rapport d’avancement décrit clairement les résultats par rapport aux engagements et signale les secteurs où les progrès sont inférieurs aux attentes et où d’autres mesures sont nécessaires.

Le BVG a félicité la Garde côtière pour la qualité de son plan d’activités et de son rapport d’avancement. Le sous-vérificateur général John Wiersema a formulé des commentaires favorables à ce sujet quand il a comparu devant le Comité :

Il y a maintenant un plan d'activités complet et détaillé pour s'attaquer à ces problèmes sur une période de trois ans. Ce plan comporte des rapports, de la reddition de comptes, des contrôles et de la transparence. […] Si la Garde côtière respecte son plan d'activités, et je suis convaincu qu'elle a l'intention de le faire, avec les contrôles et la transparence qui l'accompagnent, cela augure bien pour l'avenir. Je crois que la Garde côtière aborde maintenant ces questions d'une façon stratégique et raisonnable^[11].

Le Comité aussi félicite la Garde côtière d’avoir pris des mesures propres à faciliter la reddition de comptes et la transparence par la préparation d’un plan d’activités détaillé et de rapports d’avancement crédibles, une rare réalisation dans la fonction publique. Le commissaire de la Garde côtière George Da Pont a insisté sur sa volonté de rendre compte. Il a dit au Comité : « Ce que je voudrais vous dire, c'est que je suis vraiment résolu à m'attaquer à ces problèmes. Nous avons un plan. Nous sommes très transparents. Nous faisons régulièrement rapport à partir du plan en question et j'assume l'entière responsabilité de la chose^[12]. » Le Comité encourage les administrateurs des comptes de tous les ministères et organismes à faire un effort analogue en matière de responsabilisation et de transparence.

Non seulement la Garde côtière a-t-elle préparé ces rapports de sa propre initiative, mais elle les a remis au Comité bien à l’avance en vue de l’audience. Il importe de noter à cet égard que la Garde côtière n’était pas tenue de préparer ces documents. Comme elle n’est pas une organisation distincte, elle n’a pas à préparer des rapports sur les plans et les priorités ou des rapports de rendement. Cela veut dire que le processus actuel de planification et de déclaration des résultats pourrait rapidement disparaître si la direction devait s’en désintéresser pour une raison ou pour une autre. Par ailleurs, les documents actuels pourraient être améliorés. Par exemple, le plan d’activités précise que le BVG est la source des engagements qui y sont énoncés, mais ne comporte pas de renvois pas à des observations ou à des recommandations particulières. En conséquence, le Comité recommande :

Recommandation 1

Que la Garde côtière canadienne poursuive la préparation et la publication de plans d’activités et de rapports d’avancement et y joigne en annexe un index des engagements avec renvois aux observations du Bureau du vérificateur général correspondantes.+

Si la Garde côtière a certes besoin de se donner des objectifs réalisables et de procéder par étapes, cela ne doit cependant pas lui servir d’excuse pour en faire trop peu et trop lentement. Elle devra un jour passer d’un plan d’action fondé sur les activités à un système de déclaration des résultats en fonction d’objectifs de rendement. Elle devra pour cela finaliser ses cadres de gestion et de responsabilisation fondés sur les résultats et se donner des objectifs et des indicateurs de rendement significatifs pour chacun de ses secteurs de programme^[13].

Le Comité est encouragé par les engagements pris par la direction de la Garde côtière,
mais il n’oublie pas que celle-ci a déjà fait des promesses du même ordre et que la vérification de suivi du BVG a montré que si elle ne manque pas d’ambition quand il s’agit de lancer des projets, elle a en revanche beaucoup de mal à les mener à terme. Il est donc vital que l’on fasse un bon suivi des progrès de la Garde côtière, le mieux au moyen d’une vérification de suivi du BVG. Il importe cependant de donner à la Garde côtière suffisamment de temps pour mettre en œuvre les changements nécessaires et remédier aux lacunes. La sous-ministre de Pêches et Océans Canada Michelle d’Auray a dit au Comité « qu'il faudra encore trois ou quatre ans pour résoudre entièrement les causes de préoccupations^[14] .

En conséquence, pour donner à la Garde côtière suffisamment de temps pour réagir aux observations du BVG et s’assurer qu’elle rend compte des progrès accomplis, le Comité recommande :

Recommandation 2

Que le Bureau du vérificateur général effectue une vérification de suivi de la Garde côtière canadienne d’ici 2012 au plus tard.