PACP Rapport du Comité

Au vu des problèmes soulignés plus haut, il est évident que les agents du BEC et de SPPCC n’étaient pas conscients de ce que l’on attendait d’eux ou ne le savaient pas au juste. Une certaine confusion planait quant aux rôles et aux responsabilités. Deux organismes centraux, le Secrétariat du Conseil du Trésor et le Bureau du Conseil privé, ont la responsabilité d’encadrer et de superviser de façon générale les ministères et organismes fédéraux. Cette affaire et la vérification de 2003 du Commissariat à la protection de la vie privée du Canada indiquent clairement que cette fonction d’encadrement et de supervision n’est pas efficace.

Secrétariat du Conseil du Trésor

Manifestement, le BEC, sous la direction de Ron Stewart, n’a pas respecté de nombreuses politiques du Conseil du Trésor. Le Comité ne peut s’empêcher de se demander ce que faisait le Secrétariat du Conseil du Trésor tout ce temps-là. Encore une fois, il semblerait que le Secrétariat croit qu’il suffit de formuler et de promulguer une politique sur la nomination d’ agents financiers supérieurs, plutôt que de prendre des mesures de surveillance et de veiller à ce que les ministères et les organismes, y compris les petits organismes indépendants, emploient un agent financier supérieur qualifié et bien formé, conscient de son devoir de faire en sorte que l’organisme respecte les lignes directrices et les politiques applicables. En outre, les ministères qui offrent des services aux petits organismes indépendants doivent mieux connaître leurs obligations.

Charles-Antoine St-Jean, le contrôleur général du Canada de l’époque, a admis au Comité que la définition des attributions manquait quelque peu de clarté. Dans son discours d’ouverture, il a déclaré au Comité que le Secrétariat du Conseil du Trésor avait entrepris une vaste révision des politiques de gestion financière et s’efforçait de définir clairement les rôles et les responsabilités, de même que les mécanismes de reddition de comptes. En réponse à une recommandation de la vérificatrice générale voulant que tous les petits organismes indépendants désignent un agent financier principal, le Secrétariat du Conseil du Trésor a souligné qu’il travaillait à un nouveau modèle de chef des finances pour le gouvernement du Canada ^[7]. Le Comité espère que le Secré tariat appliquera ce modèle plus strictement que l’actuelle politique sur la fonction de contrô leur. Bien que le Secrétariat du Conseil du Trésor souscrive aux recommandations de la vé rificatrice générale visant l’adoption de mesures correctives à l’égard des agents financiers supérieurs et du rôle des fournisseurs de services, le Comité s’ interroge sur l’origine du problème.

Ce qui semble faire défaut, c’est une définition claire des attributions du Secrétariat du Conseil du Trésor. Celui-ci doit avoir la responsabilité de veiller à ce que les minist ères comprennent les politiques du Conseil du Trésor et les respectent. Il arrive trop souvent que le Secrétariat soit en partie responsable de la confusion qui plane quant à ses attributions ou qu ’il permette qu’elle subsiste. Les agents financiers supérieurs doivent comprendre et remplir leurs fonctions, et le Secrétariat du Conseil du Trésor doit jouer un certain rôle en ce sens. Par conséquent, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 3

Que le modèle d’agent financier supérieur définisse les attributions du Secrétariat du Conseil du Trésor en ce qui concerne la fonction de surveillance des agents financiers supérieurs. Ce modèle doit aussi offrir la garantie que les agents financiers supérieurs comprennent leurs fonctions et les remplissent bien. 

Comme nous l’avons mentionné plus haut, il était difficile de déterminer clairement qui remplissait la fonction d’agent financier supérieur au Bureau de l’enquêteur correctionnel. Par conséquent, afin de savoir sans ambiguïté qui est l’agent financier supérieur de chaque organisme, le Comité formule la recommandation suivante :

RECOMMANDATION 4

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor publie sur son site Web, d’ici le 30 juin 2008, la liste des agents financiers supérieurs du gouvernement fédéral et qu’il la tienne à jour.

Le Secrétariat du Conseil du Trésor maintient qu’il effectue des activités de surveillance. La vérificatrice générale a recommandé que le Secrétariat surveille les petits organismes indépendants afin d’évaluer l’efficacité de leurs cadres de gestion et de contrôle financier, et ce, pour s’assurer qu’ils respectent les politiques et les pratiques applicables du Conseil du Trésor ^[8]. Le Secrétariat du Conseil du Trésor a répondu en faisant allusion au Cadre de responsabilisation de gestion (CRG), par lequel il établit les attentes en matière de gestion auxquelles doivent répondre les ministères et les organismes et sur lesquelles il s’appuie pour évaluer ensuite leur rendement. Lorsque le Comité permanent des comptes publics a critiqué le travail effectué par le Secrétariat en 2003 à l’égard du Commissariat à la protection de la vie privée, le Secrétariat a également cité le CRG : « À cette fin, le Secrétariat du Conseil du Trésor élabore des mécanismes pour évaluer et suivre annuellement les progrès accomplis dans l’atteinte des attentes du CRG par les ministères et les organismes ^[9]. »

Le Bureau de l’enquêteur correctionnel ne faisait pas partie des troisième et quatrième cycles (2005-2006 et 2006-2007) d’évaluation du CRG ^[10]. Il n’est peut-être pas possible d’évaluer annuellement le CRG de chacun des petits organismes du gouvernement fédéral, mais on ne sait pas à quelle fréquence ces organismes seront soumis à une évaluation. Le Comité croit que les évaluations occasionnelles intermittentes ne permettent pas d’é tablir une base de référence, d’évaluer les progrès et de savoir si les lacunes repérées ont été corrigées. Il est difficile de savoir si tous les petits organismes participeront à ce processus, ou à quelle fréquence ils le feront, étant donné qu’il n’existe aucun calendrier à long terme des évaluations ni de normes relatives à leur fréquence. Par conséquent, le Comité formule la recommandation suivante : 

RECOMMANDATION 5

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor effectue des évaluations régulières du Cadre de responsabilisation de la gestion de tous les petits organismes et qu’il mentionne clairement la fréquence de ces évaluations sur son site Web.

En outre, quoique le Secrétariat du Conseil du Trésor semble largement se fier à l’évaluation du CRG pour fournir une rétroaction sur l’administration des ministères et leur conformité aux politiques du Conseil du Trésor, le Comité ignore dans quelle mesure ces évaluations sont rigoureuses ou efficaces. Comme le Comité aimerait être sûr que l’évaluation du CRG remplit le rôle que lui attribue le Secrétariat du Conseil du Trésor, la vérificatrice générale pourrait vérifier le processus d’évaluation du CRG. 

Un autre moyen de détecter les problèmes consiste à effectuer des vérifications internes. Si de graves problèmes ont été repérés dans deux petits organismes, il en existe peut-être aussi ailleurs. Comme les petits ministères et organismes ne possèdent pas la capacité nécessaire pour effectuer ces évaluations, le Bureau du contrôleur général (BCG) est autorisé à mener des vérifications horizontales et d’autre nature auprès des petits ministères ^[11]. Le contrôleur général a affirmé au Comité que son bureau effectue actuellement une vérification horizontale des frais de voyage et d’accueil dans les petits ministères et organismes. Il songe également à réaliser une évaluation des pratiques de gestion financière à l’é gard des heures supplémentaires, des congés et des avantages imposables.

Le Comité est heureux de voir que le BCG s’efforce de surveiller plus étroitement les activités des petits organismes. Toutefois, il est difficile de savoir exactement quels sont les organismes couverts par ces vérifications horizontales et à quelle fréquence ces dernières seront réalisées. Par exemple, les 38 organismes indépendants identifiés par le Bureau du Conseil privé font-ils tous partie de cette vérification horizontale? Comme le Comité croit que tous les petits organismes indépendants devraient être soumis à une vérification interne, le Comité formule la recommandation suivante :

RECOMMANDATION 6

Que le Bureau du contrôleur général veille à ce que tous les petits organismes indépendants soient régulièrement soumis à une vérification interne pour prévenir l’apparition de graves problèmes de gestion; que ces vérifications aient lieu au moins une fois tous les cinq ans; et que le Secrétariat du Conseil du Trésor publie le calendrier de ces vérifications, en précisant le nom des organismes concernés, dans son Rapport sur les plans et les priorités, et ce, à compter du rapport de 2009-2010.

Bureau du Conseil privé

Le Bureau du Conseil privé a également un rôle à jouer au niveau de l’encadrement et de la surveillance parce que le Secrétariat du personnel supérieur du Bureau du Conseil privé est responsable du personnel nommé par le gouverneur en conseil, dont fait partie l’enquêteur correctionnel. Le Bureau du Conseil privé assure l’encadrement des dirigeants d’organismes et offre des conseils au premier ministre sur la rémunération au rendement, la nomination et la renomination du personnel par le gouverneur en conseil.

Marc O’Sullivan, secrétaire adjoint du Cabinet, au Bureau du Conseil privé, a expliqué au Comité que Ron Stewart avait d’abord été nommé au poste d’enquêteur correctionnel en 1977 en vertu de la Loi sur les enquêtes. En 1993, il avait été renommé pour un mandat de cinq ans en vertu de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition. Son mandat avait par la suite été reconduit pour une période de trois ans en 1998, et pour une période de deux ans en 2001. 

Le Comité est troublé de constater que le mandat de l’ancien enquêteur correctionnel a été reconduit plusieurs fois, même si les problèmes relatifs à ses activit és remontent à plusieurs années. Par exemple, la vérification a permis d’é tablir que l’ancien enquêteur correctionnel n’a déclaré aucun congé annuel entre 1990-1991 et 1997-1998 et s’est fait payer ses crédits de congés annuels ^[12]. La vérification a également permis de conclure qu’il s’absentait fréquemment du bureau et n’avait pas surveillé efficacement les activités du BEC. En fait, le BEC a fonctionné pendant des années sans gestion adéquate de la part de son dirigeant. Le Comité croit que le Bureau du Conseil privé doit entreprendre un processus plus approfondi pour s’assurer que les dirigeants de petits organismes indépendants dont le mandat est reconduit remplissent réellement toutes leurs fonctions de manière adéquate, ainsi que leurs obligations en matière de gestion. Le Comité recommande :

RECOMMANDATION 7

Que le Bureau du Conseil privé s’assure que tous les dirigeants de petits organismes nommés par le gouverneur en conseil remplissent adéquatement leurs responsabilités de gestion avant de recommander la reconduction de leur mandat.

La vérification a permis de constater qu’en plus d’avoir été renommé plusieurs fois, l’ancien enquêteur correctionnel avait reçu des primes de rendement en plus de son salaire^[13]. Marc O’Sullivan a affirmé au Comité que M. Stewart n’avait pas vraiment touché de rémuné ration au rendement, mais plutôt reçu un revenu de gestionnaire pour ses responsabilités de gestion. Selon M. O’Sullivan, la jurisprudence indique qu’il est difficile pour le gouvernement d’allouer une rémunération au rendement à une personne occupant un poste quasi judiciaire ou un poste exigeant une certaine indépendance. Le revenu de gestionnaire n’est pas variable et équivaut à la moitié de la rémunération au rendement que toucherait une personne occupant un poste non judiciaire semblable. 

Le Comité est consterné de constater que M. Stewart a reçu un revenu de gestionnaire alors que ses pratiques de gestion étaient manifestement inacceptables. Dans les cas où il est impossible d’accorder au titulaire d’un poste une rémunération au rendement, la bonne solution consiste à intégrer les primes de rendement aux échelons de rémuné ration, comme c’est le cas pour les autres personnes nommées par le gouverneur en conseil à des postes à temps plein et désignées comme devant agir en toute indépendance ^[14]. Le fait de désigner ce traitement sous le terme « revenu de gestionnaire » lorsqu’il n’a clairement rien à voir avec la gestion, et de le rendre automatique est d’une absurdité patente. Le Comité recommande :

RECOMMANDATION 8

Que le Bureau du Conseil privé cesse de verser un revenu de gestionnaire aux personnes nommées par le gouverneur en conseil à des postes quasi judiciaires à compter de 2008-2009.

L’ancien enquêteur correctionnel a déclaré au Comité n’avoir reçu aucune formation sur ses responsabilités de gestion. La vérificatrice générale a confirmé qu’elle n’avait également reçu aucune formation après sa nomination. Bien que le Bureau du Conseil privé ait rédigé Un guide pour les dirigeants d’organismes, ce dernier constitue une forme très passive d’encadrement; il présuppose que les destinataires lisent, comprennent et gardent en mémoire cette politique générale. En réponse à une recommandation de la vérificatrice géné rale voulant que les personnes nommées par le gouverneur en conseil reçoivent une formation adéquate, le Conseil privé a déclaré : « L’École de la fonction publique du Canada offre des séances structurées d’orientation et de formation à l’intention des dirigeants d’organismes. On propose que cette formation devienne obligatoire^[15]. » De plus, les dirigeants d’organismes obtiendraient une séance individuelle avec des agents du Secrétariat du Conseil du Trésor et du Bureau du Conseil privé.

Le problème de manque de formation des dirigeants de petits organismes n’est pas nouveau. La vérificatrice générale a confié au Comité : « Nous avons soulevé cette question en 2003 lors de notre vérification du Commissariat à la protection de la vie privée. À notre connaissance, elle n’a pas encore été réglée, même si le Comité des comptes publics a formulé une recommandation en ce sens dans son rapport de 2004 sur notre vérification du Commissariat ^[16]. »

Le Comité est fort mécontent de ce que le Bureau du Conseil privé en soit toujours au stade de suggérer de rendre la formation obligatoire. Il devrait avoir fait plus de progrès à l’heure qu’il est. De plus, la formation ne peut être limitée au moment de la nomination. Les normes, les politiques et les attentes évoluent. Ainsi, après de nombreuses années à occuper un poste, il est vraisemblable que les dirigeants aient besoin d’un cours de recyclage. Par conséquent, la formation doit être continue, et non pas se borner à un unique cours. Le Comité tenant à s’assurer que le Bureau du Conseil privé prévoit prendre des mesures, il recommande : 

RECOMMANDATION 9

Que le Bureau du Conseil privé présente au Comité des comptes publics d’ici le 30 juin 2008 un rapport sur les mesures prises pour veiller à ce que toutes les personnes nommées par le gouverneur en conseil à un poste à temps plein reçoivent une formation et des conseils adéquats.

On ne peut garantir qu’en fournissant simplement de l’information passive, les personnes nommées comprendront la politique générale qui s’en dégage. Si les personnes nommées étaient tenues de signer une déclaration selon laquelle elles ont lu et compris le guide définissant leurs attributions, le Comité croit que les personnes nommées par le gouverneur en conseil prendraient vraisemblablement plus au sérieux cette politique générale et chercheraient activement plus d’information et de formation lorsque le besoin se fait sentir, ce que l’ancien enquêteur correctionnel n’a pas fait. Par conséquent, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 10

Que le Bureau du Conseil privé exige que les dirigeants d’organisme nommés par le gouverneur en conseil signent une déclaration selon laquelle ils ont lu et compris les responsabilités énoncées dans le Guide pour les dirigeants d’organismes et tout autre document d’orientation pertinent et qu’ils les acceptent.

En dernière analyse, ce qu’est une conduite acceptable se résume aux valeurs et à l’éthique. Manifestement, l’ancien enquêteur correctionnel ne s’est pas conduit convenablement. En n’assurant pas la supervision administrative de son organisme, il ne s’est pas acquitté de ses responsabilités de dirigeant. Il a également agi dans son intérêt et à son avantage personnels et non dans un souci éthique, c’est‑à-dire avec probité et rectitude. L’exemple des échelons supérieurs compte, et la vérificatrice générale a constaté que le moral était bien bas au Bureau de l’enquêteur correctionnel.

Toutefois, cette affaire ne concerne pas seulement les actes d’un seul individu. De nombreuses personnes connaissaient ses agissements et n’ont pratiquement rien fait, ou n’ont rien fait du tout, pour les empêcher. Le directeur exécutif remplissait la fonction d’agent financier supérieur et était au courant de nombre de ces activités irrégulières. Cependant, il croyait que son rôle était d’enquêter et que l’administration était assumée par le fournisseur de services. Pourtant, les fonctionnaires de ce fournisseur de services, Sécurité publique et Protection civile Canada, croyaient n’avoir aucun rôle de surveillance à jouer et n’ont donc contesté aucune des demandes de remboursement ou des pratiques de gestion des ressources humaines suspectes.

Lorsque le dirigeant d’un organisme se livre à des pratiques inacceptables, il est tentant de regarder ailleurs et de ne rien faire pour éviter de faire des vagues. Toutefois, c’était là la fonction même de certains employés du BEC et de SPPCC que de contester les pratiques de l’ancien enquêteur correctionnel. On ne peut attribuer l’entière responsabilité de ce qui s’est passé au BEC à une seule personne. Et même si les autres n’ont peut-être pas profité directement de ses actes (quoique le versement des crédits excé dentaires du BEC en prime aux employés fasse sourciller), ils étaient tenus de les dénoncer. Il est de la responsabilité de tous les fonctionnaires d’empêcher que les deniers publics soient utilisés à mauvais escient. La vérification a été entamée suite à une plainte anonyme déposée auprès du Bureau du vérificateur général, mais il était déjà trop tard. Le Comité croit que les cadres supérieurs tant du BEC que de SPPCC doivent assumer une part de responsabilité quant aux abus et aux actes répréhensibles graves commis par l’ancien enquêteur correctionnel, étant donné que beaucoup trop de personnes n’ont rien fait et que ses activités irréguliè res se sont poursuivies pendant des années. Le Comité recommande :

RECOMMANDATION 11

Que le Bureau de l’enquêteur correctionnel et Sécurité publique et Protection civile Canada déterminent si des sanctions doivent être infligées à ceux qui étaient au courant des pratiques irrégulières de l’ancien enquêteur correctionnel mais qui n’ont pas pris de mesures pour les faire cesser. 

En tant que dirigeant d’un organisme public, l’ancien enquêteur correctionnel, Ron Stewart, avait la responsabilité d’entretenir la confiance des citoyens, d’assurer la surveillance administrative de son organisme et d’agir selon l’éthique. Malheureusement, il ne l’a pas fait et a plutôt usé de sa situation pour en tirer un avantage personnel. Ce qui est tout aussi inquiétant, c’est que les freins et contrepoids qui auraient dû empêcher ces agissements étaient inexistants. Il appert que personne n’était disposé à contester ces activités manifestement irrégulières ou à y mettre un terme. Le Bureau de l’enqu êteur correctionnel et son fournisseur de services, Sécurité publique et Protection civile Canada, ont admis que des erreurs avaient été commises et prennent actuellement des mesures correctives. Toutefois, comme il est possible que des activités irrégulières aient lieu dans d’autres petits organismes publics, il est de la responsabilité des organismes centraux, à savoir le Secrétariat du Conseil du Trésor et le Bureau du Conseil privé, d’assurer une surveillance rigoureuse de toutes les organisations gouvernementales et de bien les encadrer et les guider quant à leur rôle et à leurs responsabilités pour que de telles irrégularités ne se reproduisent pas. Le Comité espère sincèrement que ces organisations prendront leur responsabilité de leadership et de direction avec sérieux faute de quoi ces agissements pourraient se reproduire ailleurs, ce qui entraînerait une regrettable érosion de la confiance du public envers le gouvernement et la fonction publique.