PACP Rapport du Comité

Chaque année, des millions de Canadiens traversent une frontière internationale pour des voyages d’agrément, pour des raisons professionnelles ou pour rendre visite à des parents ou des amis. Des documents de voyage bien considérés au niveau international facilitent grandement le passage des frontières. La délivrance des documents de voyage, notamment des passeports, aux Canadiens admissibles est une tâche complexe qui revient à Passeport Canada.  Les Canadiens paient pour ce service, et Passeport Canada doit offrir un service efficace tout veillant à ce que les systèmes voulus protègent l’intégrité des passeports.

La demande de passeports a augmenté considérablement ces dernières années. Ainsi, Passeport Canada, qui avait délivré 1,8 million de documents de voyage en 2000-2001, a dû traiter 3,1 millions de demandes en 2005-2006 et 3,8 millions en 2006-2007. Passeport Canada a eu du mal à faire face à une telle hausse, ce qui a occasionné un important allongement des périodes d’attente et causé d’intenses frustrations chez les Canadiens attendant impatiemment de recevoir ou de renouveler leur passeport. Dans le même temps, Passeport Canada a dû composer avec des attentes plus élevées en matière de sécurité et se doter de systèmes et de procédés nouveaux pour minimiser le risque de fraude et d’abus.

Le Bureau de la vérificatrice générale (BVG) a effectué une vérification de Passeport Canada en 2005 et a constaté que le service avait du mal à répondre aux attentes accrues en matière de sécurité et à l’augmentation de la demande. Le BVG a effectué une vérification de suivi peu de temps après, à la demande du Comité des comptes publics, dont il a communiqué les résultats à la Chambre des communes en février 2007. Comme le Comité s’intéressait de près aux résultats de la vérification de suivi décrits dans le rapport Le Point 2007, « Les services de passeport – Passeport Canada »,  il a tenu une audience le 20 juin 2007 pour entendre la vérificatrice générale, Sheila Fraser, de même que le vérificateur général adjoint Richard Flageole et le directeur principal Paul Morse, eux aussi du BVG. Le Comité a entendu en outre le sous-ministre des Affaires étrangères et du Commerce international, Leonard J. Edwards, et des fonctionnaires de Passeport Canada : Gérald Cossette, président-directeur général;Jody Thomas, chef de l’exploitation; et Gary K. McDonald, directeur général responsable des politiques et de la planification.

En 2005, la vérification de Passeport Canada menée par le Bureau de la vérificatrice générale a permis de constater des failles dans les domaines suivants :

• la surveillance de la qualité des décisions des examinateurs en matière d’admissibilité à un passeport;
• l’évaluation du risque;
• les autorisations de sécurité des examinateurs;
• l’examen et la documentation de l’information fournie par les répondants;
• le contrôle de l’accès au système de délivrance des passeports;
• l’exhaustivité et l’exactitude de la liste de surveillance de Passeport Canada;
• la présentation de l’information sur le rendement relativement à certaines normes de service et aux questions de sécurité;
• la planification des ressources humaines;
• les méthodes de gestion des enquêtes.

Le Comité des comptes publics a examiné le rapport de cette vérification en octobre 2005 et présenté son propre rapport à la Chambre en novembre 2005^[1], rapport dans lequel il formulait six recommandations. Il y a notamment demandé que Passeport Canada le tienne au courant de la mise en œuvre des recommandations du BVG et qu’il intègre à son rapport sur le rendement un compte rendu des mesures prises. Par ailleurs, le Comité avait trouvé la situation financière de Passeport Canada préoccupante et avait recommandé la création d’un fonds d’urgence. Enfin, le Comité avait formulé des recommandations destinées à améliorer le plan d’action de Passeport Canada.

La vérification de suivi a porté sur les mesures prises par Passeport Canada pour donner suite aux recommandations de la vérification de 2005. Dans l’ensemble, on a conclu que Passeport Canada avait fait des progrès satisfaisants en relativement peu de temps. Le BVG avait fait 19 recommandations en 2005 et il a conclu que Passeport Canada avait fait des progrès satisfaisants à l’égard de 15 d’entre elles et des progrès qui laissaient à désirer à l’égard des quatre autres. Plus précisément, Passeport Canada n’avait pas encore fait une évaluation approfondie du risque lié à la sécurité; le système d’assurance de la qualité ne traitait pas de la manière dont la décision de délivrer un passeport est prise, question pourtant fondamentale; les problèmes persistaient au niveau du contrôle de l’accès au système automatisé de délivrance de passeports; et enfin, Passeport Canada ne s’était pas encore doté d’un plan intégré de gestion des ressources humaines. Par ailleurs, la vérificatrice générale a dit que Passeport Canada n’avait pas encore établi les liaisons électroniques nécessaires avec toutes les autorités provinciales concernées et avec Citoyenneté et Immigration Canada pour vérifier les informations sur l’identité des demandeurs et qu’il exploitait mal l’information provenant du Centre d’information de la police canadienne (CIPC).

Dans son exposé préliminaire, le sous-ministre et agent comptable du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, Leonard Edwards, a fait le point sur les quatre lacunes signalées par la vérificatrice générale. Il a dit au Comité qu’une série de rapports préliminaires sur les risques liés à la sécurité seraient bientôt prêts et que Passeport Canada allait élaborer une stratégie globale pour remédier aux lacunes. Il a dit aussi que Passeport Canada prévoyait par ailleurs se doter d’un programme de contrôle de la qualité des décisions relatives à l’admissibilité durant l’exercice courant et avait renforcé les contrôles et adopté de meilleures pratiques pour sécuriser le système automatisé de délivrance de passeports. Enfin, il a ajouté que Passeport Canada était en train de mettre au point un système intégré de planification des ressources humaines dont la mise en œuvre était prévue pour l’automne 2007.

Dans son rapport de 2005 sur la première vérification de Passeport Canada, le Comité des comptes publics avait recommandé que Passeport Canada intègre à son rapport sur le rendement une analyse détaillée des problèmes soulevés par la vérificatrice générale du Canada et des mesures prises pour les pallier. Dans son rapport annuel de 2005-2006, Passeport Canada a signalé certaines mesures qui avaient été prises pour répondre aux observations de la vérificatrice générale. Cependant, le BVG a inclus dans le rapport de sa vérification de suivi une annexe très utile contenant ses commentaires sur les progrès de Passeport Canada dans l’application des recommandations du Comité. Pour ce qui est de la recommandation demandant un compte rendu des progrès accomplis, le BVG écrit : « Ce rapport annuel provisoire traite du travail accompli. Cependant, il ne décrit pas en détail les éléments qui demeurent en suspens. De plus, il n’indique pas toujours l’échéancier correspondant à certains de ces éléments^[2]. » La vérification de suivi s’était soldée par une recommandation :

Dans son rapport annuel, Passeport Canada devrait donner un compte rendu détaillé des progrès accomplis dans la mise en œuvre des recommandations formulées par le Bureau du vérificateur général et le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes. L’organisme devrait y décrire ses plans d’action et inclure les dates cibles de réalisation. De plus, il devrait y expliquer tout écart par rapport à ses plans antérieurs^[3].

Le Comité des comptes publics souscrit à cette recommandation et est heureux de noter que le rapport annuel 2006-2007 de Passeport Canada contient une annexe d’une cinquantaine de pages où l’on décrit en détail les mesures qui ont été prises pour réagir aux constatations du BVG de 2005 et ce qu’il reste à faire. Dans de nombreux cas, on donne un calendrier et de brèves explications quand il y a retard. L’annexe ne fait pas état des seules recommandations du BVG, mais de toutes les lacunes relevées.

Passeport Canada a produit là un rapport extrêmement complet qui témoigne de l’importance que l’organisation accorde aux observations du BVG et de sa détermination à améliorer ses méthodes; il y a lieu de l’en féliciter. Le rapport fournit une information très claire aux parlementaires et à la population et, en formulant des engagements précis dont la réalisation est mesurable, il permet une bonne reddition de comptes. Le Comité sait gré à Passeport Canada des efforts déployés à cet égard et

souhaiterait que davantage de ministères et d’organismes en fassent autant. S’il n’est pas toujours possible d’intégrer de si longs rapports d’étape aux rapports sur le rendement, les ministères et les organismes devraient publier des plans d’action et rapports d’étape détaillés en réponse aux vérifications du BVG et aux rapports subséquents du Comité des comptes publics.

Ce rapport est un pas dans la bonne direction, mais il reste qu’il contient une information très ponctuelle. On y signale que certaines mesures ne sont toujours pas achevées et d’autres, comme l’établissement d’un plan d’activités, tardent. Lors de la vérification de suivi, le BVG a constaté des progrès satisfaisants, mais quatre domaines laissent encore à désirer. Au moment de l’audience du Comité, Passeport Canada n’en avait pas encore terminé avec l’évaluation détaillée des risques liés à la sécurité, le programme de contrôle de la qualité des décisions relatives à l’admissibilité et la stratégie intégrée de gestion des ressources humaines. Le Comité trouve particulièrement préoccupante la lenteur des progrès au chapitre des ressources humaines parce que ce facteur est crucial pour les activités de Passeport Canada et sa capacité de répondre à l’augmentation de la demande de passeports. Enfin, le BVG conteste la procédure d’échantillonnage employée pour confirmer la validité et le bien-fondé de l’accès des employés au système de délivrance des passeports parce qu’elle ne permet pas de déceler les faux identificateurs d’utilisateur^[4].

Pour le Comité, il est vital que Passeport Canada continue de remédier aux lacunes constatées par le BVG, particulièrement en matière de sécurité. Par ailleurs, avec le contexte changeant dans lequel opère Passeport Canada, la réalisation des objectifs prévus pourrait facilement dérailler, surtout s’il devait se produire une nouvelle pointe de la demande de passeports. Compte tenu du nombre de mesures qu’il reste encore à finaliser, le Comité estime que Passeport Canada doit continuer de faire le bilan de ses progrès dans son rapport annuel et recommande en conséquence :

Recommandation 1

Que Passeport Canada continue de fournir des informations détaillées, dans son rapport annuel, sur les mesures prises pour remédier aux lacunes constatées par le Bureau du vérificateur général lors de sa vérification initiale de 2005 et de la vérification de suivi de 2007.

La sécurité du système de délivrance des passeports est vitale pour la crédibilité des passeports canadiens : il est essentiel en effet que les autres pays aient l’assurance que seuls les requérants admissibles peuvent obtenir un passeport canadien, faute de quoi les Canadiens auront plus de mal à se déplacer dans le monde et à traverser des frontières. Passeport Canada est bien conscient de cet impératif et a pris des mesures pour améliorer la sécurité des passeports canadiens, notamment par la mise au point d’un passeport électronique avec puce intégrée.        Compte tenu de tout cela, le Comité pensait que Passeport Canada aurait pris les mesures voulues pour améliorer la sécurité des passeports. Or, si la vérification de suivi a permis de constater des progrès satisfaisants dans certains domaines, il reste des faiblesses sur les points critiques que sont la sécurité et la vérification de l’identité. La vérificatrice générale a fait ressortir l’importance de la sécurité dans son allocution préliminaire devant le Comité quand elle a dit : « Le comité voudra peut-être suivre de près les progrès que réalise Passeport Canada et voir à ce que ces questions soient réglées de façon satisfaisante, en particulier les questions concernant la sécurité. »  Le Comité trouve inquiétant que la sécurité soit un des points qui présentent des faiblesses.

L’un des points signalés au Comité où les progrès demeurent insuffisants est l’évaluation approfondie du risque lié aux fonctions d’examen et de sécurité des passeports. Le Comité constate avec satisfaction que le gouvernement semble avoir pris des mesures pour régler le problème.  Comme le Comité s’intéresse de près aux progrès de Passeport Canada sur le plan de la sécurité, il recommande :

Recommandation 2

Que Passeport Canada fournisse au Comité des informations attestant qu’il a effectué une évaluation approfondie du risque lié aux fonctions d’examen et de sécurité des passeports d’ici le 31 octobre 2008.