TRAN Rapport du Comité

Le 12 février 2008, des fonctionnaires de Transports Canada se sont présentés devant le Comité permanent des transports, de l’infrastructure et des collectivités de la Chambre des communes pour solliciter son appui à la tenue de consultations en vue de l’élaboration d’une nouvelle loi sur la protection de la navigation qui remplacerait l’actuelle Loi sur la protection des eaux navigables (LPEN). Cette Loi, rédigée en 1882, est l’une des plus anciennes du Canada.

Les représentants du Ministère ont déclaré au Comité que le secteur privé et les administrations provinciales, territoriales et municipales demandent depuis de nombreuses années que l’on modifie la LPEN compte tenu des besoins économiques actuels, d’une part, et de l’augmentation du volume et de la variété d’usage des eaux navigables du Canada, d’autre part.  Le Comité a été informé qu’il y avait un arriéré de projets attendant d’être approuvés et que cet arriéré serait considérablement résorbé grâce à l’adoption d’une nouvelle loi.  

Le Comité est conscient de la nécessité d’élaborer une nouvelle loi, mais il estime qu’au lieu de s’atteler à l’ensemble du dispositif, il serait préférable de répondre aux besoins des parties intéressées en réglant les dispositions qu’il serait possible de modifier rapidement.  C’est dans cet esprit que le Comité a entendu de nouveau les représentants de Transports Canada le 28 février, pour déterminer les dispositions qu’il serait possible de régler dans l’immédiat.

Les fonctionnaires du Ministère ont proposé une série de sept mesures à court terme pour améliorer la Loi actuelle :

• Modifier la définition de la notion d’eaux navigables pour en exclure les « eaux secondaires »;
• Modifier la définition de la notion d’ouvrage pour en exclure expressément les « petits ouvrages »;
• Supprimer toute référence aux quatre types d’ouvrages « désignés » dans la Loi;
• Ajuster le montant des amendes actuellement prévues dans la Loi;
• L’enlèvement des épaves et des embarcations abandonnées;
• La définition des pouvoirs d’inspection; et
• L’examen quinquennal de la Loi sur la protection des eaux navigablesmodifiée.

Le Comité a également formulé une recommandation concernant les évaluations environnementales interministérielles et les évaluations de l’habitat des poissons.

Après avoir entendu les représentants de Transports Canada, le Comité a entendu des témoins représentant divers ministères s’intéressant aux modifications proposées à la Loi sur la protection des eaux navigables (LPEN).  Il a également entendu des représentants de gouvernements provinciaux, d’administrations municipales et d’un groupe environnemental

Notre rapport se propose d’offrir au gouvernement des recommandations ayant trait aux sept mesures envisagées par le Ministère pour améliorer la LPEN à court terme.  Nous pensons qu’elles seront dans l’intérêt des parties intéressées et allégeront l’arriéré de projets en attente d’approbation.

A.  Définition de la notion d’eaux navigables

Des témoins ont déclaré au Comité qu’ils souhaiteraient que les « eaux secondaires » soient exclues de la LPEN et qu’on y introduise une définition claire de la notion d’eaux navigables. Ils estiment que l’on pourrait définir la notion en fonction du but de la navigation, du type d’embarcation, des caractéristiques physiques du cours d’eau, de l’usage effectif pour la navigation ou d’une combinaison de ces facteurs.  Nous laissons au gouvernement le soin de déterminer la mesure dans laquelle ces facteurs doivent entrer en ligne de compte dans la nouvelle définition, mais nous pensons que la nouvelle définition devrait être absolument sans ambiguïté quant à ce qu’il faut entendre par eau navigable.

Par conséquent, le Comité recommande :

Que le gouvernement modifie la définition d’« eaux navigables » pour en exclure les eaux secondaires et précise sans ambiguïté ce qu’il convient d’entendre par cette expression.

   B.  Définition de la notion d’ouvrage

Des témoins ont déclaré qu’ils souhaiteraient qu’on modifie la définition de la notion d’ouvrage soit pour en exclure expressément les « petits ouvrages » et ceux qui ont fort peu ou pas du tout d’impact sur la navigation. Ils estiment que beaucoup d’ouvrages actuellement assujettis à la procédure d’approbation ne portent pas atteinte à la navigation.  Nous pensons que l’exclusion des « petits ouvrages » de l’application de la LPEN faciliterait les projets de construction qui n’ont pas d’impact sur la navigation et permettrait à Transports Canada de consacrer ses ressources à l’évaluation des projets qui doivent être effectivement considérés comme des « ouvrages ».

Par conséquent, le Comité recommande :

Que le gouvernement modifie la définition d’« ouvrage » dans la LPEN pour en exclure les « petits ouvrages ».

   C.  Suppression de la référence aux quatre types d’ouvrages « désignés »

Le paragraphe 5(2) de la Loi « désigne » quatre types d’ouvrages : les ponts, les estacades, les barrages et les chaussées.  Ils ont été ainsi « désignés » dans la Loi parce qu’ils bloquaient complètement un cours d’eau et étaient donc traditionnellement considérés comme des obstacles importants à la navigation.  Les parties intéressées ont dit au Comité que ce n’est plus le cas de nos jours et que, en désignant ces types d’ouvrage, on impose une procédure d’approbation fastidieuse, que l’impact sur la navigation soit important ou non.

Transports Canada a déclaré que la désignation de ces types d’ouvrage privait le Ministère de toute latitude concernant l’examen applicable à chaque cas. La procédure est prévue par la Loi, mais elle est inutile dans bien des cas. Le Ministère estime qu’il serait bénéfique pour les parties intéressées de supprimer cette disposition et d’adapter la procédure d’examen à l’impact de l’ouvrage sur la navigation.  Nous comprenons certes les préoccupations soulevées par le Ministère, mais il reste que nous tenons à veiller à ce que ne soit pas compromis l’examen des ouvrages qui font obstacle à la navigation si ces ouvrages « désignés » sont destinés à être éliminés.

Par conséquent, le Comité recommande :

Que le gouvernement songe à supprimer la référence à chacun des quatre types d’ouvrages « désignés » au paragraphe 5(2) de la Loi sur la protection des eaux navigables sans compromettre l’examen des ouvrages qui nuisent à la navigation.

   D.  Les « déclencheurs » de l’évaluation interministérielle

Tout au long de nos audiences, on nous a parlé des inquiétudes associées à la modification de la LPEN et à ses effets sur la procédure d’examen appliquée dans des ministères comme Infrastructure Canada, Pêches et Océans et l’Agence canadienne d’évaluation environnementale.  Des témoins ne voulaient pas qu’on modifie la LPEN afin de ne pas déroger, de quelque façon, aux études d’impact sur l’environnement ou les pêches effectuées par les ministères compétents.

Nous sommes d’accord et nous souhaitons que le gouvernement veille à ce que les modifications apportées à la LPEN n’annulent ou n’entravent pas les divers mécanismes « déclencheurs »  qui, dans d’autres textes législatifs, permettent de procéder à des études d’impact sur l’environnement ou les pêches.

Par conséquent, le Comité recommande :

Que le gouvernement modifie la LPEN de telle sorte que ne soient pas annulés ni entravés les mécanismes « déclencheurs » qui, dans d’autres textes législatifs, permettent de procéder à des études d’impact sur l’environnement et l’habitat des poissons. 

   E.  Les amendes actuellement prévues par la Loi

Les amendes actuellement prévues par la Loi vont de 500 à 5 000 dollars.  Transports Canada ne croit pas que ces mesures suffisent à dissuader les contrevenants et estime qu’elles devraient être mises à jour.  Nous pensons que les amendes devraient être importantes et proportionnelles aux coûts des ouvrages entrepris, pour traduire plus précisément le contexte financier actuel.

Par conséquent, le Comité recommande :

Que le gouvernement élabore un système d’amendes importantes et proportionnelles aux coûts des ouvrages entrepris, pour traduire plus précisément le contexte financier actuel. 

   F.  L’enlèvement des épaves et des embarcations abandonnées

En mai 2007, l’Organisation maritime internationale a adopté la Convention de Nairobi sur l’enlèvement des épaves (2007).  La Convention met des instruments supplémentaires à la disposition de Transports Canada pour procéder à l’enlèvement des embarcations abandonnées dans toutes les régions du pays, car le Canada a adopté les dispositions de la Convention relatives aux eaux territoriales.  Le Ministère propose de n’insérer dans la Loi que les éléments opérationnels des dispositions relatives à l’enlèvement des épaves.

Le Comité a entendu peu de témoignages à ce sujet, mais il estime que le gouvernement devrait tenir compte des accords internationaux lorsqu’il modifiera la LPEN, afin de remplir ses obligations internationales.

Par conséquent, le Comité recommande :

Que lorsqu’il modifiera la LPEN, le gouvernement tienne compte des accords, conventions ou traités internationaux pour remplir ses obligations internationales, et notamment de la Convention de Nairobi sur l’enlèvement des épaves (2007).

   G.  Les pouvoirs d’inspection

La LPEN ne prévoit pas de pouvoirs d’inspection explicites comme c’est le cas d’autres lois, par exemple dans la Partie 10 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) ou dans la disposition relative à l’exécution de la Loi sur les ponts et tunnels internationaux.

Le Comité estime que le gouvernement devrait définir clairement les pouvoirs d’inspection nécessaire au respect de toutes les dispositions de la LPEN.  

Par conséquent, le Comité recommande :

Que le gouvernement définisse clairement les pouvoirs d’inspection nécessaires au respect de toutes les dispositions de la LPEN.

   H.  L’examen quinquennal de la Loi

Le Ministère estime qu’il faudrait inclure dans la Loi révisée une disposition prévoyant l’examen quinquennal de la nouvelle version afin de corriger les lacunes susceptibles d’être constatées dans le cadre de la mise en œuvre des modifications proposées.  Le Comité est d’accord. 

Par conséquent, le Comité recommande :

Que le gouvernement inclue dans la Loi révisée une disposition prévoyant l’examen quinquennal de la nouvelle version afin de corriger les lacunes susceptibles d’être constatées dans le cadre de la mise en œuvre des modifications proposées à la LPEN.

Le Comité estime que ses recommandations peuvent améliorer la Loi actuelle et faciliter la tâche aux parties intéressées en allégeant l’arriéré de projets en attente d’approbation et en définissant plus clairement la procédure d’approbation.  Rappelons qu’il s’agit de la première étape du processus de modification de la LPEN.  Lorsque nous aurons reçu les propositions du gouvernement, nous poursuivrons nos consultations sur ce texte législatif.