PACP Rapport du Comité

INTRODUCTION

Le gouvernement fédéral est composé d’au-delà 170 organisations ─ allant des grands ministères aux sociétés d’État en passant par les petits organismes, conseils et commissions. Quelle que soit leur taille, les organisations gouvernementales doivent faire preuve de prudence et de probité et exercer un contrôle efficace sur l’utilisation des fonds publics. Cependant, les petites entités n’ont peut-être pas la capacité de satisfaire aux exigences des organismes centraux en ce qui concerne la gestion, le contrôle et les rapports à fournir. De plus, les processus de nomination et l’indépendance des petites entités rendent difficile l’exercice d’une saine gouvernance.

Lors de récentes vérifications dans de petites entités fédérales, le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG) a constaté l’existence de risques importants pour la bonne gouvernance, lesquels sont à l’origine de cas d’abus graves et d’actes répréhensibles. C’est ce qui l’a incité à procéder à une vérification de la gouvernance des petites entités fédérales. Les résultats de cette vérification figurent dans le Rapport de la vérificatrice générale de décembre 2008, qui a été déposé à la Chambre des communes le 5 février 2009^[1].

Préoccupé par les actes répréhensibles constatés par le passé, le Comité des comptes publics trouvait justifié de soumettre la gouvernance des petites entités à une vérification. Il a consacré une audience à cette vérification le 26 mars 2009^[2]. À cette occasion, il a reçu des fonctionnaires de plusieurs organisations — du Bureau du vérificateur général : Sheila Fraser, vérificatrice générale du Canada, Richard Flageole, vérificateur général adjoint, et Tom Wileman, directeur principal; du Secrétariat du Conseil du Trésor : Wayne Wouters, secrétaire, John M. Morgan, contrôleur général adjoint, Section de la gestion financière et de l’analyse, et Frank Des Rosiers, secrétaire adjoint; de l’Agence de la fonction publique du Canada : Mitch Bloom, vice-président, Secteur de la politique stratégique, de la planification et de la recherche; et du Bureau de Conseil privé : Karl Salgo, directeur de la politique stratégique, Appareil gouvernemental.

CONTEXTE

Pour décider si une entité doit être considérée comme petite, le gouvernement fédéral se fonde sur le nombre d'employés à son service ou sur ses dépenses annuelles. Le BVG a choisi 51 entités qui comptent moins de 500 employés ou dont les dépenses annuelles approuvées sont inférieures à 300 millions de dollars (abstraction faite des ministères, des sociétés d’État et des mandataires du Parlement).

Depuis 1997, le BVG a effectué des vérifications au Conseil d’examen du prix des médicaments brevetés, à la Commission nationale des libérations conditionnelles, au Centre des armes à feu Canada, à la Commission des plaintes du public contre la GRC, au Conseil canadien des relations industrielles, au Comité des griefs des Forces canadiennes, au Service administratif des tribunaux judiciaires ainsi que dans d’autres petites entités, dans le cadre de vérifications de plus grande envergure. Les vérifications de deux petites entités spéciales ─ le Commissariat à la protection de la vie privée et le Bureau de l’enquêteur correctionnel ─ ont débouché sur des constatations particulièrement troublantes.

En 2003, le BVG a constaté que l’ancien commissaire à la protection de la vie privée « avait manqué à ses responsabilités » et que, sous sa direction, les règles et même les normes minimales de conduite acceptable avaient été bafouées et transgressées couramment et de manière flagrante^[3]. La vérificatrice générale estimait aussi que les mécanismes de surveillance des organismes centraux étaient insuffisants pour empêcher les abus et les actes fautifs ou pour les stopper lorsqu’ils se produisent.

En 2006, le BVG a constaté que l’ancien enquêteur correctionnel avait commis de graves abus et actes répréhensibles, dont certains lui avaient procuré des avantages personnels substantiels^[4]. Le fournisseur de services, en l’occurrence Sécurité publique Canada, n'a mis en question ni les dépenses et remboursements suspects, ni les classifications des ressources humaines et les pratiques de dotation en personnel problématiques. De même, les organismes centraux n'ont pas exercé une surveillance adéquate, laquelle aurait permis de détecter les irrégularités et d'y mettre un terme.

La vérification de la gouvernance des petites entités fédérales de 2008 découle en partie de ces vérifications antérieures. Elle est principalement axée sur la coordination de portefeuille, le Cadre de responsabilisation de gestion et la vérification interne en tant que mécanismes utilisés par les organismes centraux pour la surveillance et la coordination. Les vérificateurs ont aussi examiné le rôle des organismes centraux au chapitre des exigences en matière de rapports et des services administratifs partagés. Ils ont ciblé le Bureau du Conseil privé (BCP), le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT) et l'Agence de la fonction publique du Canada (qui a depuis réintégré le SCT).

Le rapport déposé à la suite de la vérification de la gouvernance des petites entités de 2008 renferme quatre recommandations, auxquelles le Comité souscrit sans réserve. Comme le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, l'Agence de la fonction publique du Canada et le Bureau du Conseil privé ont acquiescé à l’ensemble des recommandations, le Comité s’attend à ce que ces organisations y donnent suite et préparent un plan d’action à cette fin.

PLAN D’ACTION

Le Comité croit qu’il faudrait obliger les ministères à élaborer des plans d’action en réponse aux vérifications du BVG, afin de témoigner concrètement de leur engagement à donner suite aux recommandations. Les ministères sont à peu près toujours d’accord avec les recommandations, mais si l’on en juge par le taux de mise en œuvre, cet engagement ne se traduit pas toujours dans la réalité. Selon le Rapport sur le rendement 2007‑2008 du BVG, dans les quatre ans suivant leur formulation, 55 p. 100 des recommandations de la vérificatrice générale sont mises en œuvre, tandis que 29 p. 100 le sont dans une large mesure^[5].

Si un ministère est vraiment déterminé à mettre en œuvre les recommandations, alors sa haute direction doit veiller à ce qu’un plan d’action soit établi, faute de quoi elle ne disposera pas des renseignements nécessaires pour vérifier qu’elles sont appliquées. Un plan d’action bien conçu dirige l’attention de la direction sur ce qui doit être accompli, par qui et quand; les chances que les mesures nécessaires soient prises s’en trouvent alors d’autant augmentées.

De plus, ni le BVG ni le Comité n’ont le pouvoir d’obliger les ministères à agir, et seules la persuasion et les pressions exercées par le public peuvent les aider à influencer les ministères en ce sens. La préparation et la présentation d’un plan d’action permettent au Comité et au BVG d’obliger les ministères à rendre compte sur la foi de quelque chose de plus précis que les vagues engagements pris dans les réponses des ministères aux recommandations du BVG. Comme le souligne la vérificatrice générale, Sheila Fraser, « [l]orsqu'un ministère est d'accord avec nous, il nous remet un texte très court confirmant cet accord et indiquant dans leurs grandes lignes les mesures qu'il va prendre. Mais nous attendons aussi de lui qu'il ait un plan détaillé sur la manière dont il va concrétiser ses engagements^[6] ». Pour pouvoir assurer efficacement la reddition de comptes, le Comité des comptes publics exige des ministères qu’ils prennent des engagements publics clairs, dont ils pourront par la suite être tenus responsables.

Par le passé, le Comité a demandé dans ses rapports à ce qu’on lui fournisse des plans d’action, mais il est arrivé que ceux-ci ne lui soient pas remis à temps pour qu’il puisse les examiner pendant ses audiences. De plus, au lieu de lui fournir un plan d’action en bonne et due forme, les ministères se contentent souvent de faire état de quelques mesures clés dans la réponse du gouvernement à ses rapports. Parce que le Comité souhaitait officialiser ses attentes en ce qui concerne l’obtention de plans d’action avant la tenue des audiences, il a adopté la motion suivante le 5 mars 2009 :

Que tous les ministères et organismes du gouvernement fédéral qui ont fait l’objet d’une vérification de la part du Bureau du vérificateur général du Canada fournissent un plan d’action détaillé en vue de donner suite aux conclusions et recommandations de la vérification ─ avec des mesures précises, les délais d’exécution et les noms des responsables ─ au Comité des comptes publics et au Bureau du vérificateur général du Canada dans les six mois suivant le dépôt de la vérification à la Chambre des communes; et que les ministères et organismes qui sont invités à comparaître devant le Comité des comptes publics pour discuter des conclusions d’une vérification remettent si possible un plan d’action au Comité avant la tenue de la séance.

Après l’adoption de cette motion, le Comité a tenu des audiences au sujet des vérifications à l’Agence de la santé publique du Canada (ASPC), au Service correctionnel du Canada (SCC) et à Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC). Malgré le court avis, toutes ces organisations ont pu fournir au Comité un plan d’action dans les deux langues officielles avant la tenue des audiences. Ces plans d’action étaient tous un peu différents sur le plan de la forme, mais ils avaient ceci de commun qu’ils précisaient les mesures que le Ministère devait prendre pour donner suite aux recommandations et faisaient le point sur l’état d’avancement de ces mesures.

Le Comité ne croit pas qu’il soit utile, ni même indiqué, d’exiger que ces plans d’action aient tous la même présentation. Il devrait incomber aux ministères de décider des renseignements à fournir et de la façon de les présenter. Par contre, le plan d’action doit absolument préciser ce qui doit être fait, par qui et dans quel délai. Les ministères sont invités à consulter le BVG au moment où ils préparent leurs plans d’action, puisque celui‑ci est bien placé pour les conseiller sur les mesures qui pourraient le plus efficacement remédier aux lacunes relevées par ses vérificateurs.

En ce qui concerne l’audience consacrée à la vérification de la gouvernance des petites entités fédérales, les attentes du Comité en ce qui concerne l’obtention d’un plan d’action avaient été communiquées au SCT avant la tenue de l’audience. Malgré cela, le SCT a par la suite fait savoir au Comité que ses réponses aux recommandations du BVG dans le rapport de vérification constituaient son plan d’action. Le Comité estime que c’est insuffisant puisque certaines des réponses sont vagues et ne précisent pas les mesures à prendre à l’égard des petites entités (cet aspect est abordé plus en détail ci‑dessous). De plus, le SCT aurait pu profiter de l’occasion pour exposer dans son plan d’action les progrès accomplis jusque‑là en réponse à la vérification.

Il y a peut-être eu certains problèmes de communication. Le secrétaire du Conseil du Trésor, Wayne Wouters, a affirmé au Comité qu’il n’était pas au courant de la motion adoptée par le Comité. Toujours à ce sujet, voici ce qu’il a ajouté : « Nous prenons la motion au sérieux et nous allons faire un suivi. Si, dans ce cas particulier, nous sentons le besoin de faire un tel document plus tard, nous allons certainement nous remettre à la tâche et réfléchir sérieusement à la question^[7] ». À la fin de l’audience, M. Wouters a toutefois exprimé des réserves au sujet des attentes du Comité, comme en témoigne l’extrait suivant : « Ce qui me préoccupe, c'est le fardeau que ces rapports représentent pour nous, car chaque rapport doit maintenant comprendre une série de recommandations et un plan d'action. Il y a un plan d'action dans les recommandations; il faut donc maintenant que nous présentions un autre plan d'action détaillé^[8] ». Il dit également s’inquiéter des répercussions que cette exigence aura sur les petites entités et craint que celles-ci ne soient obligées de préparer un autre rapport en plus de celui destiné à leur comité de vérification interne.

Le Comité croit que ses attentes en ce qui concerne l’obtention de plans d’action sont raisonnables et qu’elles n’imposent pas un fardeau supplémentaire aux ministères. Comme il est mentionné plus tôt, l’efficacité de la réponse de la direction aux rapports du BVG repose en grande partie sur la préparation d’un plan d’action une fois la vérification terminée. Le plan d’action remis au Comité peut effectivement être le même que celui fourni au comité de vérification interne d’un ministère. De même, il est rare que le BVG soumette les petites entités à une vérification et, lorsqu’il le fait, les constatations faites par les vérificateurs sont parfois tellement graves que le plan d’action n’est que le début d’un long processus pour remédier aux lacunes de la direction.

Le Comité croit que M. Wouters, en sa qualité d’administrateur général du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, devrait jouer un rôle de chef de file en ce qui concerne la responsabilité, la transparence et les bonnes pratiques de gestion. Le plan d’action est un outil de gestion efficace et un moyen simple de démontrer aux comités parlementaires que le Ministère est prêt à répondre de ses actes et à prendre des mesures précises pour donner suite aux recommandations du BVG. Puisque le Comité et le SCT ont tous deux à cœur de promouvoir une saine gestion financière et une administration ministérielle responsable, le Comité aimerait, si possible, établir une plus grande collaboration avec le SCT, mais cela ne se fera pas sans une volonté de collaborer. Le Comité remarque qu’après l’audience, le SCT n’a fait aucun effort pour obtenir des précisions sur les attentes du Comité, ni non plus pour lui fournir le plan d’action attendu. Par conséquent, le Comité réitère sa demande et recommande :

RECOMMANDATION 1

Que d’ici le 30 septembre 2009, le Secrétariat du Conseil du Trésor fournisse au Comité des comptes publics un plan d’action sur la façon dont il compte s’y prendre pour donner suite aux recommandations énoncées au chapitre 2 du Rapport de la vérificatrice générale de décembre 2008.

Le Comité des comptes publics demande aussi aux ministères de lui remettre des rapports d’étape sur la mise en œuvre des recommandations, lorsque les vérifications portent sur des questions graves ou lorsqu’il trouve important de suivre les progrès accomplis. Comme la plupart des problèmes examinés dans cette vérification perdurent depuis un certain nombre d’années déjà, et que l’attitude adoptée par le Secrétariat à l’égard de la présentation d’un plan d’action donne à penser qu’il n’est pas disposé à s’y attaquer sérieusement, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 2

Que d’ici le 31 décembre 2009, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, en collaboration avec le Bureau du Conseil privé, remette au Comité des comptes publics un rapport d’étape sur les mesures qui ont été prises pour donner suite aux recommandations énoncées au chapitre 2 du Rapport de la vérificatrice générale de décembre 2008.

FARDEAU DES RAPPORTS

Les organisations gouvernementales fédérales sont soumises à un certain nombre d’exigences en matière de rapport dans des domaines comme les langues officielles, la gestion financière, les marchés publics et la gestion des ressources humaines. Ces exigences sont généralement les mêmes pour toutes les organisations gouvernementales, même si les petites entités disposent souvent de moyens limités pour y satisfaire. Le temps et les ressources consacrés à la production des rapports représentent un fardeau pour les petites entités.

Le fardeau des rapports est un problème qui ne date pas d’hier. Le Réseau des administrateurs de petits organismes s’y intéresse depuis de nombreuses années et a commandé une série d’études à ce sujet. L’une d’elles, menée en 2003, estimait à 107 le nombre de rapports à produire au cours d’un exercice donné. Le fardeau des rapports est en partie attribuable au fait que les petites entités sont assujetties aux mêmes exigences en matière de rapports que les grandes organisations, même si leurs niveaux de risque sont bien différents.

Les organismes centraux ont pris certaines mesures pour alléger le fardeau des rapports. Par exemple, les petites entités sont tenues de se soumettre à une évaluation fondée sur le Cadre de responsabilisation de gestion tous les trois ans, plutôt qu'annuellement comme le font les ministères, et l’Agence de la fonction publique du Canada a créé un portail pour permettre la production de rapports en ligne. Malgré tout, le BVG conclut que « [c]inq ans après avoir admis qu'ils devaient contribuer à alléger le fardeau des rapports, les organismes centraux n'ont pas concrétisé leurs intentions^[9] ».

Le BVG estime que le SCT et l’Agence de la fonction publique du Canada « devraient inclure dans leurs plans des mesures permettant de régler de façon satisfaisante le problème du fardeau des rapports pour les petites entités. Les plans devraient préciser les résultats prévus, les échéanciers et les indicateurs de rendement^[10] ». Dans sa réponse, le SCT fait valoir que le nombre de questions posées dans le portail sur les rapports en ressources humaines a diminué de 85 %; que les exigences du Cadre de responsabilisation de gestion en matière de rapport sur la « gestion des ressources humaines » ont elles aussi été réduites et que le nombre de politiques de portefeuille du Conseil du Trésor passera de 180 à 44. De plus, le SCT fait savoir qu’il a un plan d’action relatif à l’ensemble des règles et que des mesures seront envisagées pour alléger le fardeau des petites entités.

Le SCT soutient que tel est son « plan d’action » en réponse à la recommandation du BVG. Pourtant, il ne fait état d’aucune mesure visant expressément à réduire le fardeau des rapports pour les petites entités. Sa réponse mentionne simplement que « des mesures spéciales et du soutien seront envisagés » dans le cadre du Plan d’action relatif à l’ensemble des règles, qui n’est toujours pas accessible sur le site Web du SCT, même si le rapport de vérification devait initialement être déposé à la Chambre en décembre 2008.

Si le SCT compte effectivement intervenir pour remédier au problème de longue date du fardeau des rapports pour les petites entités, il doit indiquer avec précision quelles mesures il entend prendre à cette fin. Or, rien dans la réponse du ministère ne nous renseigne à ce sujet. Par conséquent, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 3

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada assortisse son plan d’action (voir la recommandation 1) de renseignements précis sur la façon dont il compte s’y prendre pour réduire le fardeau des rapports pour les petites entités fédérales.

SERVICES PARTAGÉS

Certaines petites entités ont de la difficulté à assurer la pérennité des services administratifs. Dans certains cas, seulement une ou deux personnes clés sont chargées des services administratifs. Elles ne disposent pas des ressources nécessaires pour pouvoir offrir des services internes en finances, en ressources humaines et en technologies de l’information, par exemple. Les services partagés, qui supposent une rationalisation des fonctions et des systèmes administratifs ministériels communs au sein des ministères et des organismes, représentent une solution à cet égard. Les services partagés peuvent améliorer la qualité, l’efficacité et l’efficience des services internes grâce aux économies d’échelle, et ils donnent accès à des ressources spécialisées.

M. Wouters a dit au Comité qu’il existait plusieurs modèles différents de services partagés pour les petites entités. L’un d’eux consiste pour les petites entités à se regrouper pour mettre en commun leurs services administratifs. L’autre consiste à trouver une organisation de plus grande importance pour offrir des services à une autre de taille plus modeste. La troisième avenue est la sous-traitance. Le SCT a un rôle de chef de file à jouer dans l’élaboration de services administratifs partagés; et en 2005, il a lancé l’initiative des Services administratifs ministériels partagés (SAMP). Cette initiative ne tient toutefois pas compte des risques relatifs à la capacité et à la continuité des activités des petites entités. Les mesures prises par le Bureau du contrôleur général et par l’Agence de la fonction publique du Canada se limitent à des projets à petite échelle.

Plusieurs petites entités ont conclu, de leur propre chef, des ententes de services partagés. Dans un cas, le BVG s’est fait dire que le SCT avait montré peu d’intérêt pour les leçons tirées des efforts déployés par les petites entités pour partager des services. De plus, il n’existe pas de cadre adéquat pour régir les services partagés, de sorte qu’il est arrivé par le passé que des fonctionnaires n’assument pas leurs responsabilités de façon satisfaisante parce qu’ils n’avaient pas la même compréhension de leurs rôles et responsabilités à l’égard des services partagés dans le domaine des finances et des ressources humaines.

Le BVG recommande que le SCT apporte des solutions aux problèmes décelés dans les services administratifs partagés des petites entités. Dans sa réponse, le SCT souligne qu’il est en train de formuler une stratégie des services partagés qui « tiendra compte des enjeux touchant les petites entités dans la stratégie globale^[11] ». Le Comité trouve cette réponse vague, insatisfaisante et bien loin de ce qu’on pourrait raisonnablement s’attendre d’un plan d’action. Le SCT ne précise pas à quels problèmes il s’attaquera, quelles mesures il entend prendre pour y remédier, ni quand il compte en avoir terminé. Par conséquent, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 4

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada assortisse son plan d’action (voir la recommandation 1) de renseignements précis pour indiquer à quels problèmes il compte s’attaquer en ce qui concerne les services administratifs partagés dans les petites entités, comment il s’y prendra et quand il compte en avoir terminé.

CONCLUSION

Étant donné sa position en tant qu’organisme central, le SCT devrait être un chef de file en ce qui concerne la responsabilité, la transparence et les bonnes pratiques de gestion. Même si M. Wouters se dit préoccupé par le fardeau que représente la préparation d’un plan d’action faisant état des mesures envisagées par le SCT pour donner suite aux recommandations du BVG, le Comité croit qu’il s’agit là d’une attente raisonnable. S’il présentait un plan d’action, le SCT serait plus transparent quant aux mesures qu’il entend prendre, son obligation de rendre compte s’en trouverait accrue et il ferait la preuve du sérieux de son engagement à remédier aux problèmes relevés dans la vérification. Le SCT soutient que les réponses qu’il a fournies dans le rapport de vérification constituent son plan d’action, mais ses réponses sont vagues et ne répondent pas de façon satisfaisante aux préoccupations précises des petites entités en ce qui concerne le fardeau des rapports et les services administratifs partagés. Le SCT a fait certains progrès en réduisant le fardeau des rapports pour l’ensemble des organisations gouvernementales et en élaborant une stratégie de services partagés, mais il doit accorder une attention particulière aux besoins des petites entités à cet égard. Le BVG reconnaît effectivement que la nouvelle politique sur la vérification interne est un pas dans la bonne direction, puisqu’elle établit une distinction entre les grands ministères et organismes, et ceux de taille plus modeste. Le Comité espère que le SCT fera la preuve de sa détermination à donner suite aux préoccupations soulevées par les vérificateurs et élaborera un plan d’action pour exposer comment il entend s’y prendre.