PACP Rapport du Comité

INTRODUCTION

Divers organismes fédéraux participent à la collecte, à l’analyse et à l’échange de renseignements liés à la sécurité du pays. Parmi ces organismes figurent le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS), la Gendarmerie royale du Canada (GRC), la Défense nationale, le Centre de la sécurité des télécommunications du Canada, l’Agence des services frontaliers du Canada, le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international et le Centre d’analyse des opérations et déclarations financières du Canada (CANAFE).

Les attentats terroristes, potentiels ou réalisés, comme la catastrophe d’Air India en 1985, témoignent de l’importance pour ces organismes de gérer efficacement le renseignement de sécurité. Par ailleurs, le gouvernement doit assurer l’équilibre entre la protection de la vie privée des citoyens et la sécurité nationale. Les décisions et les activités des organismes de renseignement doivent être légales, cohérentes et appropriées, en plus d’être soumises à des organismes d’examens extérieurs.

En mars 2009, le Bureau de la vérificatrice générale (BVG) a présenté au Parlement sa vérification de suivi sur la sécurité nationale et l’échange de renseignements et d’information^[1]. Cette vérification a servi à évaluer les progrès marqués par le gouvernement quant à la mise en œuvre des recommandations des vérifications de 2003 et de 2004.

Étant donné l’importance de la sécurité nationale, le Comité permanent des comptes publics a tenu une réunion sur cette vérification le 26 mai 2009^[2]. À l’audience, le Bureau de la vérificatrice générale était représenté par Sheila Fraser, vérificatrice générale du Canada; Hugh McRoberts, vérificateur général adjoint; et Gordon Stock, directeur principal. Le Comité a aussi entendu plusieurs autres fonctionnaires : Sécurité publique Canada était représenté par Suzanne Hurtubise, sous-ministre; Transports Canada était représenté par Louis Ranger, sous-ministre, et Marc Grégoire, sous-ministre adjoint; la GRC était représentée par Tim Killam, sous-commissaire, Soutien aux services de police, et Guylaine Dansereau, directrice, Services canadiens d’identification criminelle en temps réel. Le Comité a aussi entendu Marie‑Lucie Morin, conseillère à la sécurité nationale auprès du premier ministre et secrétaire associée, Bureau du Conseil privé.

CONTEXTE

En 2003, le BVG a examiné le degré d’examen indépendant auquel est soumis chaque organisme doté du pouvoir de recueillir des renseignements sur les citoyens canadiens^[3]. Il a conclu que les examens indépendants des organismes de sécurité et de renseignement et les rapports présentés au Parlement varient énormément d’un organisme à l’autre.

En 2004, le BVG s’est penché sur la gestion du renseignement à l’échelle du gouvernement, soit à partir de l’établissement des priorités de renseignement, jusqu’à la coordination et à l’échange d’information entre ministères et organismes^[4]. Le BVG a constaté des lacunes dans l’évaluation des enseignements à tirer d’incidents critiques, dans les systèmes d’information et de communications, dans les vérifications de sécurité du personnel d’aéroports et dans l’utilisation des listes de surveillance et des avis de signalement.

La vérification de suivi de 2009 examine les progrès accomplis relativement aux recommandations faites en 2003 et à certaines recommandations de 2004. Le BVG conclut que le gouvernement a accompli des progrès satisfaisants à l’égard de seulement 8 des 12 recommandations examinées. Il formule également trois nouvelles recommandations que le Comité appuie sans réserve.

Comme les divers organismes gouvernementaux visés par les recommandations de la vérification de suivi 2009 les acceptent, le Comité s’attend à ce qu’ils présentent un plan de mise en œuvre de ces recommandations. Le plan d’action demandé a été fourni au Comité avant l’audience; cependant, il ne donnait pas les précisions sur le niveau d’engagement, les détails et les échéanciers que le Comité voudrait avoir et qu’il a obtenues d’autres organismes.

EXAMEN INDÉPENDANT DES ORGANISMES DE RENSEIGNEMENT

Au cours des dernières années, les organismes de sécurité et de renseignement du Canada ont fait l’objet de plusieurs enquêtes et rapports, notamment la Commission d’enquête sur les actions des responsables canadiens relativement à Maher Arar; l’Enquête interne sur les actions des responsables canadiens relativement à Abdullah Almalki, Ahmad Abou-Elmaati et Muayyed Nureddin; et la Commission d’enquête relative aux mesures d’investigation prises à la suite de l’attentat à la bombe commis contre le vol 182 d’Air India. Ces enquêtes ont soulevé des préoccupations quant à la façon dont les organismes canadiens de sécurité et de renseignement utilisent et échangent l’information. Ces inquiétudes donnent lieu à des questions sur le niveau d’examen indépendant et externe de ces organismes.

En 2003, le BVG a constaté que le degré d’examen indépendant prévu à l’égard de chaque organisme de renseignement variait énormément. Ainsi, le SCRS est doté d’un régime d’examen externe relativement solide, contrairement à la GRC, puisque la Commission des plaintes du public contre la GRC peut seulement faire enquête sur des plaintes ou des incidents particuliers. De plus, certains organismes du domaine du renseignement ou de l’exécution de la loi, comme l’Agence des services frontaliers du Canada, ne sont assujettis à aucun examen externe. Le BVG recommande que le gouvernement veille à ce que les organismes de sécurité et de renseignement fassent l’objet d’un examen externe et d’une surveillance proportionnels au degré d’intrusion.

Lorsqu’il a étudié les actes répréhensibles dans l’administration des régimes de retraite et d’assurances de la GRC, le Comité des comptes publics a trouvé inquiétantes aussi les contraintes auxquelles était assujetti l’examen externe de la GRC et a recommandé que le gouvernement renforce le pouvoir que la loi confère à la Commission des plaintes du public contre la GRC afin de lui permettre de mener des enquêtes de sa propre initiative, en plus de lui garantir le plein accès aux documents et aux personnes visées par l’assignation à témoigner^[5].

La vérification de suivi de 2009 du BVG permet de constater que le ministère de la Sécurité publique du Canada avait pris en charge l’évaluation du degré de surveillance indépendante dont font l’objet les organismes de renseignement et avait préparé plusieurs documents de travail, notamment sur les éléments essentiels d’un modèle de surveillance amélioré. Cependant, au moment de la vérification, aucune décision n’avait encore été prise afin que les organismes fassent l’objet d’un degré de surveillance proportionnel à leurs pouvoirs d’intrusion. Le BVG juge toutefois les progrès satisfaisants puisque le gouvernement a terminé son évaluation.

Dans son plan d’action, le gouvernement signale qu’il prend deux initiatives : « le gouvernement élabore actuellement une proposition visant à renforcer l’organisme d’examen et de traitement des plaintes pour la GRC » et : « [l]e gouvernement élabore également des options pour le renforcement du cadre d’examen élargi de la sécurité nationale. » Toutefois, il ne précise pas d’échéancier pour la mise en œuvre du cadre d’examen de la sécurité. Lors de l’audience, les fonctionnaires ont informé le Comité que les travaux avaient beaucoup avancé, et que le gouvernement attendait le rapport de l’enquête sur l’affaire Air India avant d’agir. Le Comité saisit bien la nécessité d’approfondir et d’analyser les options possibles ainsi que le besoin d’attendre le rapport de l’enquête sur l’affaire Air India, mais il estime que la question traîne depuis de nombreuses années, et que le gouvernement doit progresser relativement à ces deux initiatives. Le Comité recommande :

RECOMMANDATION 1

Que le ministère de la Sécurité publique fasse rapport au Comité des comptes publics d’ici le 31 décembre 2009 sur les progrès accomplis afin de renforcer l’organisme d’examen et de traitement des plaintes pour la GRC.

RECOMMANDATION 2

Que le ministère de la Sécurité publique fasse rapport au Comité des comptes publics d’ici le 31 décembre 2009 sur les progrès accomplis afin de renforcer le cadre d’examen de la sécurité nationale.

ASSURER L’ÉQUILIBRE ENTRE LA VIE PRIVÉE ET LA SÉCURITÉ NATIONALE

Dans sa vérification de 2004, le BVG a constaté que les ministères et les organismes n’échangeaient pas de renseignements par crainte de violer les dispositions de la Loi sur la protection des renseignements personnels ou la Charte des droits et libertés. La loi semble permettre l’échange d’information pour des motifs de sécurité nationale, mais les ministères et organismes n’ont pas réussi à justifier l’interprétation qu’ils en faisaient pour s’interdire d’échanger de l’information. Le BVG a constaté que les responsables n’ont pu produire à l’appui de leur position ni avis juridiques, ni renvois précis aux lois, ni jugements rendus par les tribunaux.

La vérification de suivi de 2009 constate que peu de progrès ont été accomplis pour assurer l’équilibre entre les impératifs de protection des renseignements personnels et ceux de l’échange d’information. Le ministère de la Justice du Canada a été mandaté par le comité de sous-ministres chargés de la sécurité nationale – qui comprend des représentants du Bureau du Conseil privé, du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et du ministère de la Sécurité publique – pour dresser la liste des problèmes juridiques liés à l’échange de données en matière de sécurité nationale. Le Secrétariat du Conseil du Trésor a relevé 16 cas où des ministères et organismes avaient signalé d’éventuels obstacles juridiques à l’échange de renseignements. Les représentants du ministère de la Justice ont indiqué au BVG qu’une solution possible à ces problèmes liés à l’échange de renseignements pourrait être de modifier les mandats prévus dans les lois pour les ministères et les organismes. Cependant, le ministère de la Justice et le Secrétariat du Conseil du Trésor ont donné peu d’indications à cet égard aux ministères et organismes gouvernementaux.

Le BVG a recommandé que le Bureau du Conseil privé et Sécurité publique Canada, de concert avec Justice Canada et le Secrétariat du Conseil du Trésor, redoublent d’efforts pour examiner la question et guider les intéressés en ce qui concerne l’échange de renseignements entre les ministères et les organismes. Dans leurs réponses, les ministères parlent surtout de continuer d’échanger de l’information. Selon le plan d’action : « le ministère de la Justice dirige une initiative qui vise à analyser les questions juridiques issues de l’échange de renseignements touchant la sécurité nationale. » L’initiative est peut-être prometteuse, mais elle ne comporte ni échéancier ni objectif. De plus, la recommandation du BVG visait principalement le Bureau du Conseil privé et Sécurité publique Canada puisqu’il avait déterminé que les mesures prises à ce jour étaient insuffisantes, mais il n’est pas clair comment ces organismes s’y prendront pour redoubler d’efforts pour examiner la question et guider les intéressés en ce qui concerne l’échange de renseignements. Le Comité recommande :

RECOMMANDATION 3

Que le ministère de la Justice du Canada rende compte au Comité des comptes publics d’ici le 31 décembre 2009 des résultats de l’analyse des questions juridiques issues de l’échange de renseignements touchant la sécurité nationale.

RECOMMANDATION 4

Que le Bureau du Conseil privé et le ministère de la Sécurité publique indiquent clairement comment ils redoubleront d’efforts pour guider les intéressés et examiner l’échange de renseignements entre les ministères et les organismes, tout en assurant l’équilibre entre les impératifs de protection des renseignements personnels et ceux de la sécurité nationale.

SÉCURITÉ AÉROPORTUAIRE

Transports Canada est chargé d’accorder les cotes de sécurité aux employés qui souhaitent travailler dans les zones aéroportuaires du Canada dont l’accès est réglementé. Le Ministère étudie les demandes afin que les personnes pouvant porter atteinte à la sécurité de l’aviation civile ne puissent pas obtenir d’autorisation de sécurité. Il est secondé dans cette tâche par la GRC, qui vérifie les casiers judiciaires, et le Service canadien du renseignement de sécurité, qui vérifie les liens terroristes.

La vérification de 2004 a révélé que certaines personnes qui avaient été autorisées à pénétrer dans les zones aéroportuaires réglementées avaient un casier judiciaire, et que d’autres étaient mêlées à des complots criminels. La vérification de suivi de 2009 fait état d’un cas où un laissez-passer a été accordé à une personne qui avait été déclarée coupable de voies de fait et d’infractions relatives aux armes, et qui faisait l’objet d’une enquête portant sur un meurtre lié au trafic de stupéfiants dans un grand aéroport. De plus, une analyse de la GRC publiée en 2008 a révélé que plus de 60 employés des grands aéroports du Canada avaient des liens criminels, et que de nombreux groupes du crime organisé travaillaient dans ces aéroports ou s’en servaient pour leurs activités.

Dans la vérification de suivi, le BVG relève avec inquiétude la possibilité que la GRC reçoive des renseignements incomplets de Transports Canada concernant les demandeurs, et que la GRC ne fournisse pas toute l’information à Transports Canada. De plus, Transports Canada n’a pas établi de critères pour l’examen des demandes de laissez-passer pour les zones réglementées. Le BVG recommande que Transports Canada et la GRC redoublent d’efforts pour échanger de l’information concernant les personnes qui demandent une autorisation de sécurité et que Transports Canada clarifie ses critères et sa procédure en ce qui a trait à l’octroi d’une autorisation de sécurité aux personnes qui ont des antécédents criminels.

Dans sa déclaration préliminaire au Comité, le sous-ministre des Transports a fait part des diverses activités menées par son organisme afin de répondre à la vérification :

Premièrement, le 8 avril, Transports Canada et la GRC ont conclu une nouvelle entente d'échange d'information visant à permettre une vérification élargie des antécédents criminels des personnes qui travaillent dans les zones réglementées du réseau de transport du Canada. Transports Canada transmettra des données plus complètes à la GRC qui, à son tour, procédera à une vérification élargie des antécédents à partir des multiples fichiers judiciaires à sa disposition. Deuxièmement, nous sommes à élaborer des lignes directrices et des critères plus stricts pour l'évaluation des demandeurs. Troisièmement, nous modifions le Formulaire de demande d'habilitation de sécurité en matière de transport afin de nous conformer aux nouveaux critères et exigences en matière de consentement. Quatrièmement, Transports Canada révisera toutes les habilitations de sécurité existantes, en se fondant sur ces procédures améliorées, afin de déceler toute information négative jusque-là inconnue permettant de croire qu'une personne pourrait représenter un risque pour la sûreté aérienne^[6].

Il s’agit là de mesures prometteuses qui pourraient répondre à bon nombre des préoccupations du BVG. Toutefois, dans le plan d’action, il est seulement question d’un protocole d’entente avec la GRC sur l’échange d’information, qui stipule que les organismes se rencontreront à des intervalles d’au plus six mois afin de réexaminer le processus de contrôle de sécurité et la mise en œuvre du plan provisoire. Le Comité se serait attendu à ce que le plan d’action présente la liste des mesures dont fait part le sous-ministre dans sa déclaration préliminaire, ainsi que l’échéancier de mise en œuvre.

Mais surtout, il subsiste une importante lacune concernant le mandat de Transports Canada, que le sous-ministre a décrit au Comité comme suit : « La Loi sur l'aéronautique définit clairement notre mandat. Nous devons prendre des règlements en vue de prévenir les atteintes illicites à l'aviation civile. Nous sommes toujours disposés à donner notre appui dans d'autres domaines, et nous le faisons volontiers, mais nous nous occupons strictement des atteintes illicites à l'aviation civile^[7]. » Cependant, comme l’a souligné la vérificatrice générale, cela signifie que : « Transports Canada ne croit pas avoir un rôle à jouer pour empêcher les organisations criminelles de s'infiltrer dans les aéroports. D'après le ministère, si le processus d'enquête de sécurité concernant le personnel aéroportuaire prévient les activités illégales dans les aéroports, il s'agit d'un « avantage indirect »^[8]. » Cela signifie que le trafic de stupéfiants et d’autres activités criminelles ne constituent pas nécessairement des motifs pour refuser une autorisation de sécurité, et Transports Canada autorise peut-être des personnes à risques élevés à travailler dans des zones réglementées des aéroports du Canada. La vérification de 2004 et l’analyse de la GRC dont il est question ci‑dessus semblent confirmer cette hypothèse.

Le Comité comprend bien que Transports Canada est limité par le mandat que prévoit actuellement la loi, mais il trouve inquiétant que les organismes fédéraux n’interviennent pas de façon suffisamment énergique pour empêcher des activités illégales dans les aéroports du Canada. S’il existe effectivement des obstacles, il faut les surmonter. La loi devrait habiliter les organismes gouvernementaux à agir et non devenir un prétexte à l’inaction. Il est peut-être nécessaire de modifier le mandat de Transports Canada, de l’interpréter de façon plus générale ou de veiller à ce que d’autres organismes assument la responsabilité. Quoi qu’il en soit, il faut agir. Le Comité recommande :

RECOMMANDATION 5

Que Transports Canada, de concert avec d’autres organismes fédéraux, fasse en sorte que les personnes à risque élevé de mener des activités criminelles ne soient pas autorisées à travailler dans les zones réglementées dans les aéroports du Canada et que le Ministère fasse rapport au Comité des comptes publics des progrès accomplis à cet égard d’ici le 31 décembre 2009.

SYSTÈME DE COMMUNICATIONS

Un des obstacles en matière d’échange d’information est l’absence d’un système pangouvernemental permettant la communication au niveau « secret » entre les ministères et les organismes. La vérification de 2004 a révélé qu’un projet de système a été abandonné lorsqu’on a jugé que la méthode proposée ne protégeait pas tout à fait le système.

Sécurité publique Canada est le ministère responsable de l’élaboration d’un nouveau système de communications. La sous-ministre a informé le Comité des progrès accomplis :

En ce qui concerne le projet de communications secrètes dont vous parlez, je peux vous dire que nous avons reçu un budget suffisant — environ 34 millions de dollars — pour le créer, le concevoir, et le mettre en œuvre en tant que projet pilote, ce que nous avons fait. Nous avons élaboré les caractéristiques techniques, les protocoles d'utilisation, nous l'avons mis à l'épreuve, et nous sommes assurés qu'il peut être déployé. Tout cela a été fait. Le Parlement nous a accordé suffisamment de financement pour le faire, et cette phase est maintenant terminée. Je ne crois pas que nous y ayons fait référence de façon explicite, mais la phase suivante consiste à déterminer si oui ou non, il sera déployé, et, le cas échéant, comment. Pour qu'il soit mis en œuvre, il faudra certainement des fonds supplémentaires. Cependant, nous avions le financement nécessaire pour réaliser le projet pilote dont nous étions chargés^[9].

En d’autres mots, le gouvernement a élaboré et vérifié un projet pilote en vue du système de communications. Le BVG juge les progrès à cet égard satisfaisants puisque, malgré un départ plutôt lent, le dossier a avancé plus rondement à la fin de la période examinée. Toutefois, comme le signale la vérificatrice générale : « lors de notre vérification, le projet en était encore au stade de la mise en œuvre partielle et sa réussite était subordonnée à l'obtention de fonds additionnels et à l'adoption du système par les utilisateurs^[10]. »

Le plan d’action ne fait pas état d’une suite pour cette initiative : « Depuis l’été 2008, le ministère de la Sécurité publique a terminé de tester le système et a validé sa sécurité. Le Ministère a demandé aux ministères fédéraux et aux organismes centraux de discuter davantage du déploiement du système. » D’après cette explication, on ne sait pas si le projet ira de l’avant ni quels sont les délais prévus. Le Comité recommande :

RECOMMANDATION 6

Que le ministère de la Sécurité publique fasse rapport au Comité des comptes publics d’ici le 31 décembre 2009 des progrès accomplis afin d’achever le système de communications pangouvernemental de niveau secret.

CONCLUSION

Dans l’ensemble, le BVG conclut que le gouvernement a accompli des progrès satisfaisants depuis les vérifications de 2003 et de 2004. Il constate des progrès dans l’organisation et la coordination des priorités, dans la réduction des arriérés en matière d’empreintes digitales, dans l’élaboration d’un système informatisé afin d’analyser les empreintes digitales numérisées et dans l’amélioration de la fiabilité des listes de surveillance des personnes qui présentent un intérêt pour les organismes de renseignement. Cependant, à d’autres égards, soit qu’il n’y a pas eu de progrès, soit les progrès ont été lents ou minimes.

Le gouvernement doit aller de l’avant et revoir son cadre d’examen indépendant des organismes de renseignement, régler les éventuels obstacles juridiques qui nuisent à l’échange d’information, veiller à ce que les personnes à risque élevé n’aient pas accès aux zones réglementées dans les aéroports et achever le système de communications pangouvernemental de niveau secret. Les travaux progressent dans tous ces domaines, mais ne sont pas terminés. Le plan d’action élaboré en réponse à la vérification de suivi aurait pu donner plus de précisions sur les mesures à prendre et le calendrier prévu par le gouvernement, mais il ne l’a pas fait. Si le plan d’action avait été plus détaillé, bon nombre des recommandations contenues dans le présent rapport auraient été inutiles. Le Comité espère que le gouvernement prendra ces questions au sérieux et indiquera de façon plus claire et précise quelles mesures il prendra et à quel moment.