D’après l’exposé économique dont il est question au chapitre 2, les arguments en faveur de l’élimination des restrictions relatives à la propriété étrangère semblent convaincants. En effet, dans la mesure où lever ces restrictions pourrait stimuler la concurrence dans le domaine du sans-fil, voire améliorer certaines particularités du marché, un tel changement pourrait profiter au mieux-être économique des Canadiens. Voilà l’argument économique. Cependant, la question de la propriété étrangère est assortie de dimensions sociale et d’équité importantes dont il faut tenir compte, et c’est ce sur quoi portera le présent chapitre.

A. Répercussions possibles du statu quo sur l’équité

Dans son témoignage devant le Comité, Public Mobile, un nouveau venu sur le marché du sans-fil, a mentionné que le taux extrêmement faible de pénétration de la téléphonie cellulaire est révélateur du désintéressement des grandes entreprises titulaires à l’égard des marchés moins lucratifs (les régions rurales et à faible densité de population, ainsi que les personnes à faible revenu). Public Mobile affirme vouloir conquérir les marchés peu desservis par les principaux titulaires[47] :

Contrairement à quelques-uns des autres nouveaux acteurs, Public Mobile n’est pas en concurrence directe avec certaines des entreprises titulaires. Nous ne visons pas le marché haut de gamme. Nous n’offrons pas de BlackBerry ni de téléphones intelligents. En fait, nous visons directement ce que nous appelons le « marché non desservi ». Nous visons les Canadiens de la classe ouvrière, qui ne peuvent pas se permettre d’avoir de mauvaises surprises lorsqu’ils recevront leurs factures. Si vous menez des recherches et cherchez vraiment à savoir pourquoi les Canadiens de la classe ouvrière, le tiers des Canadiens, n’ont pas de téléphones cellulaires, vous découvrirez que c’est parce qu’ils sont des consommateurs avertis. Ils tentent de joindre les deux bouts entre deux chèques de paie.

Le Comité n’a pas de preuve pour étayer l’argument selon lequel les principales entreprises titulaires s’intéressent davantage aux segments de marché haut de gamme, mais constate que le faible niveau de pénétration de la téléphonie cellulaire au Canada, par rapport à d’autres pays, indique qu’une bonne part de la population canadienne n’a pas encore recours à cette technologie. Bien entendu, plusieurs facteurs peuvent expliquer cette sous-utilisation. Par exemple, étant donné que réseau câblé et réseau sans fil sont parfois considérés comme des substituts, un marché bien desservi par un réseau câblé, à prix raisonnable, pourrait nuire à la pénétration de la téléphonie cellulaire. De fait, dans certains pays, la mauvaise qualité de l’infrastructure câblée a catalysé l’implantation de la téléphonie cellulaire. Les différences culturelles peuvent par ailleurs influer sur les faibles niveaux d’utilisation des Canadiens. Néanmoins, l’écart entre le Canada et les pays de l’OCDE au chapitre de la pénétration de la téléphonie cellulaire est si important que le Comité croit que les prix du segment sans fil au Canada doivent peser dans la balance. Selon les deux études mentionnées au chapitre 2, le Canada ne figure pas parmi les pays où les coûts de la téléphonie mobile sont faibles.

Le fait qu’une partie de la population canadienne ne se procure pas de téléphone sans fil en raison du prix pose donc un problème d’équité. En effet, certains Canadiens de la « classe ouvrière » pourraient être exclus du marché. Tel qu’indiqué au Comité par Alek Krstajic (chef de la direction, Public Mobile), cela renforce l’argument contre le maintien du statu quo sur la réglementation concernant la propriété étrangère dans la mesure où les règles actuelles n’accentuent pas la concurrence dans le marché du sans-fil, laquelle pourrait provoquer une baisse des prix pour le consommateur et une pénétration du marché plus importante.

B. Problèmes possibles liés à la levée (complète ou partielle) des restrictions relatives à la propriété étrangère

(i) Traitement différentiel des entreprises de télécommunications et des distributeurs de radiodiffusion

Des représentants d’Industrie Canada ont indiqué au Comité qu’il était possible qu’on abolisse les restrictions relatives à la propriété étrangère pour les entreprises de télécommunications, mais non pour le secteur de la radiodiffusion. Les entreprises de distribution de radiodiffusion (EDR) étant assujetties à la Loi sur la radiodistribution, un certain nombre de témoins (dont MTS Allstream, Shaw, Rogers, Bell et TELUS), représentant un fournisseur intégré du marché (c’est-à-dire une société qui est à la fois une entreprise de télécommunications et une EDR), ont indiqué au Comité qu’ils s’opposaient fermement à un éventuel traitement différentiel des entreprises de télécommunications et des distributeurs de radiodiffusion en ce qui a trait à l’assouplissement des règles sur la propriété étrangère. Ils ont mentionné que la convergence technologique avait provoqué la convergence des activités commerciales, et que distinguer artificiellement les deux types d’entreprises aux fins de la réglementation les placerait en situation de désavantage concurrentiel.

Avant l’arrivée d’Internet, les services de télécommunications et la distribution de radiodiffusion constituaient des secteurs distincts du point de vue de la technologie et du type d’entreprise; les premiers se concentraient sur la téléphonie et les seconds, sur la télévision. La convergence technologique a changé cette réalité. Dans le segment de la distribution de radiodiffusion, des sociétés auparavant considérées strictement comme des entreprises de téléphonie (Bell, par exemple) veulent obtenir leur part de ce qui était auparavant considéré comme la chasse gardée d’EDR établies (Rodgers, Shaw et Vidéotron, par exemple). Inversement, ces EDR établies essaient d’obtenir une part du marché de la téléphonie résidentielle occupé par les entreprises de téléphonie conventionnelles. Ces deux types d’entreprises se font également la lutte au chapitre d’Internet à large bande. Dans le segment du sans-fil, deux des principaux acteurs (Bell et TELUS) tirent leurs origines de la téléphonie conventionnelle et un autre (Rogers), de la distribution de radiodiffusion. On pourrait avancer que les fournisseurs intégrés (Bell, TELUS, Rogers, Vidéotron, Shaw et MTS Allstream) sont des concurrents directs dans les segments de la téléphonie fixe, d’Internet à large bande et de la câblodistribution. Par ailleurs, depuis la récente vente aux enchères du spectre, deux nouveaux venus dans le marché du sans‑fil proviennent du segment de la distribution de radiodiffusion conventionnelle (Vidéotron et Shaw). La téléphonie sans fil est donc un autre segment de marché pour lequel les principaux fournisseurs intégrés se livrent concurrence.

On comprend facilement pourquoi les fournisseurs intégrés (TELUS, Rogers, Shaw et MTS Allstream) voient d’un œil favorable la levée des restrictions relatives à la propriété étrangère si cette mesure était appliquée à la fois aux entreprises de télécommunications et aux EDR. Si les restrictions n’étaient abolies que pour les sociétés assujetties à la Loi sur les télécommunications, les fournisseurs intégrés se trouveraient en concurrence avec des fournisseurs non intégrés (des entreprises de télécommunications non diversifiées), lesquels bénéficieraient d’un accès illimité aux capitaux étrangers.

Cette menace de concurrence pourrait forcer les fournisseurs intégrés à scinder leurs entreprises de télécommunications (créer des filiales de télécommunications distinctes) afin de devenir admissibles à l’investissement étranger illimité. Ces changements auraient toutefois une incidence sur leurs « offres de services intégrés » (téléphonie, télévision et Internet dans un même forfait) puisque les services Internet et de téléphonie seraient désormais proposés par des filiales distinctes. Ainsi, les fournisseurs intégrés pourraient considérer comme inéquitable l’élimination des restrictions relatives à la propriété étrangère pour les seules entreprises de télécommunications.

Le Groupe d’étude sur le cadre réglementaire des télécommunications a abordé cette question dans son rapport de 2006. Bien qu’il ait recommandé l’élimination partielle des restrictions relatives à la propriété étrangère pour les entreprises de télécommunications dans un premier temps, il a aussi mentionné que le gouvernement fédéral devrait étudier attentivement la façon dont ces changements pourraient englober les EDR sans qu’il n’y ait de répercussions sur le contenu de radiodiffusion.

(ii) Approche graduelle

En 2006 et en 2008, le Groupe d’étude sur le cadre réglementaire des télécommunications et le Groupe d’étude sur la politique en matière de concurrence respectivement ont tous deux proposé une levée graduelle des restrictions relatives à la propriété étrangère. À la première phase, le Cabinet fédéral serait autorisé à éliminer les restrictions pour les entreprises de télécommunications si l’investissement étranger était considéré dans l’intérêt du public. Selon les deux groupes d’étude, on pourrait présumer que l’investissement étranger dans une jeune entreprise de télécommunications ou dans une entreprise qui possède moins de 10 % des parts de marché est dans l’intérêt du public. À la deuxième phase, qui ne commencerait qu’au terme d’un examen exhaustif de la politique de radiodiffusion, on libéraliserait de façon plus importante les règles sur les investissements étrangers pour englober les fournisseurs de toute taille, ainsi que les entreprises de distribution de radiodiffusion (mais non les radiodiffuseurs). De façon générale, les grands fournisseurs établis du marché qui ont témoigné devant le Comité se sont opposés à cette approche graduelle parce que cela avantagerait sur le plan de la concurrence les petits fournisseurs et les nouveaux venus.

(iii) Répercussions sur l’emploi

On ne peut considérer les télécommunications et la distribution de radiodiffusion comme de la production de biens. Ainsi, déplacer les équipements dans un autre pays pour tirer avantage de coûts moindres n’est pas une possibilité. De ce point de vue, la propriété étrangère dans ce domaine peut sembler moins menaçante pour l’emploi que dans d’autres secteurs. Toutefois, des témoins des deux camps ont fait valoir que l’élimination des restrictions relatives à la propriété étrangère pourrait entraîner des pertes d’emploi dans les sièges sociaux (y compris dans la recherche-développement). À titre d’exemple, si Verizon Corporation, une grande société américaine de télécommunications, devait acquérir une partie des activités de télécommunications et de distribution de radiodiffusion de Bell Canada, il y aurait des pertes d’emploi au siège social canadien. M. Steven Globerman, de l’Université Western Washington, a indiqué ne pas partager cet avis. En effet, dans les chaînes de valeur mondiales, l’emplacement est un élément fongible de la stratégie d’entreprise; les entreprises se déplacent donc là où elles peuvent accomplir leurs activités avec le plus d’efficience possible. Ainsi, selon M. Globerman, en fermant la porte aux étrangers, le Canada pourrait s’empêcher lui-même d’accentuer ses activités de recherche-développement.

Néanmoins, la perte d’emploi dans les sièges sociaux constitue une conséquence indésirable de la levée des restrictions relatives à la propriété étrangère. Il faut donc en tenir compte lorsqu’on soupèse les avantages possibles d’un tel changement politique.

(iv) Fossé numérique entre régions rurales et centres urbains

Le Comité s’est fait dire clairement que la première étape vers une plus grande concurrence dans le domaine du sans-fil prendra place dans les centres urbains. Compte tenu de la densité de la population, les centres urbains tendent à être plus lucratifs que les régions rurales pour les entreprises de télécommunications. Il n’est un secret pour personne que de nouveaux acteurs indépendants (p. ex. Public Mobile et Globalive) veulent d’abord s’établir dans les centres urbains. Certains ont mentionné qu’avec la saturation du marché urbain, la concurrence se déplacera naturellement vers les régions rurales. Ces témoins ont par ailleurs indiqué que les régions rurales tireront probablement avantage de la levée des restrictions relatives à la propriété étrangère, mais après les centres urbains. L’entreprise de télécommunications sans fil titulaire Rogers Communications a fait référence à la méthode employée par les nouveaux concurrents :[48]

Globalive ne fera rien pour les régions rurales. Ils ont l’honnêteté de dire qu’ils n’offriront des services que dans les grands centres urbains. Aucun des nouveaux joueurs ne va aller dans les régions rurales. Nous en faisons déjà beaucoup. J’enjoins le Comité de prendre bonne note de cette révolution du sans-fil à large bande.

Le fossé numérique entre régions rurales et centres urbains ne poserait probablement pas de problème d’équité si l’élimination des restrictions relatives à la propriété étrangère avait pour effet de stimuler la concurrence et de réduire les tarifs dans les centres urbains, tout en favorisant — ou, du moins, en ne lésant pas — les consommateurs des régions rurales et éloignées. On ne peut toutefois exclure entièrement la possibilité d’une hausse des prix dans les régions rurales provoquée par une concurrence accrue dans les centres urbains. L’interfinancement des segments d’affaires rentables et non rentables est très répandu dans le domaine des télécommunications; ces pratiques adoptées par les principaux acteurs du segment du sans-fil augmenteraient donc le risque que les fournisseurs se livrent une concurrence féroce dans les centres urbains, ce qui aura pour effet de hausser les prix dans les régions rurales et éloignées.

Certains témoins ont indiqué au Comité que la meilleure façon de combler l’écart entre les régions rurales et les centres urbains est de mettre en place un programme gouvernemental de subventions directes (financé à même les recettes générales). C’est habituellement ce que prônent les économistes, pour qui cette mesure est la plus efficiente et cause le moins de distorsion commerciale. C’est aussi l’option qui a été recommandée par le Groupe d’étude sur le cadre réglementaire des télécommunications, dans son rapport de 2006, à propos du financement de l’expansion de la large bande dans des régions considérées comme moins rentables par les exploitants commerciaux[49].

Le débat sur le fossé séparant les régions rurales et les centres urbains met aussi en cause le fait que l’objectif d’une entreprise, qu’elle soit d’intérêt canadien ou étranger, est de maximiser ses profits et non de répondre à un besoin de société. Sur ce point, il n’y a pas véritablement de différence entre une entreprise de télécommunications canadienne et une société étrangère; aucun n’investira dans un projet dans le seul but d’offrir des services à des régions rurales et éloignées si le projet n’est pas viable commercialement. Seule une politique gouvernementale peut contribuer à ce que de tels investissements soient réalisés.

(v) Concentration du marché et concurrence à long terme

Comme on l’a expliqué au chapitre 2, dans la plupart des pays de l’OCDE, trois entreprises de télécommunications sans fil occupent la majorité du marché intérieur. Sur ce plan, le Canada ne se démarque pas tellement des autres pays. Des témoins ont mentionné qu’à long terme, le marché canadien ne pourrait probablement pas soutenir huit ou neuf acteurs dans le segment du sans-fil. Par conséquent, si on élimine les restrictions relatives à la propriété étrangère, le Canada pourrait se retrouver avec le pire des deux mondes : il y aurait autant (voire moins) d’entreprises de télécommunications qu’actuellement, mais ces quelques entreprises appartiennent à des intérêts étrangers. Dans un tel contexte, l’augmentation de la concurrence attribuable à la levée des restrictions sur la propriété étrangère pourrait créer un phénomène temporaire de chute des prix et des marges d’exploitation, résultat de la hausse du nombre d’entreprises de télécommunications et de l’élimination des restrictions. On pourrait par la suite assister à des regroupements, les plus forts rachetant les plus faibles ou ces derniers faisant faillite. Au final, il pourrait y avoir une plus grande concentration du marché, moins de concurrence et des prix plus élevés.

Selon M. Globerman, professeur à l’Université Western Washington, le Bureau de la concurrence devrait veiller précisément à protéger et à promouvoir les marchés concurrentiels, et à empêcher qu’un tel scénario ne se produise. À ce propos, Peter Murdoch (de Médias, Syndicat canadien des communications, de l’énergie et du papier) n’était pas du même avis :[50]

[...] vous vous êtes fait dire que la Loi canadienne sur la concurrence empêchera les grandes sociétés étrangères d’acquérir les entreprises de télécommunications canadiennes et de dominer le marché. Mais cette loi n’a pas eu beaucoup de succès au pays. En effet, elle n’a pu stopper les câblodistributeurs canadiens de faire mainmise sur leurs concurrents : ainsi, seulement cinq entreprises décident du prix que 90 p. 100 des abonnés ont à payer.