PACP Rapport du Comité

INTRODUCTION

Chaque année à l’automne, le gouvernement fédéral publie les Comptes publics du Canada^[1], série de documents en trois volumes qui donnent un aperçu détaillé des opérations financières du gouvernement au cours de l'exercice précédent et qui exposent les états financiers consolidés du gouvernement, qui sont préparés sous la direction conjointe du président du Conseil du Trésor, du ministre des Finances et du receveur général du Canada, en conformité avec la loi habilitante et les politiques. Outre les états financiers, les Comptes publics font état de l’utilisation des pouvoirs financiers par organisme fédéral, et comportent d’autres renseignements ainsi que des analyses, dont les états financiers des fonds renouvelables, les paiements à titre gracieux, les montants adjugés par une cour, les programmes fédéraux-provinciaux à frais partagés et les dépenses des cabinets des ministres.

Le Bureau du vérificateur général (BVG) du Canada vérifie les états financiers consolidés des Comptes publics du Canada suivant les normes comptables du secteur public et formule une opinion quant à leur exactitude et à leur conformité. Les Comptes publics du Canada comprennent habituellement une section intitulée « Information supplémentaire : Observations de la vérificatrice générale sur les états financiers du gouvernement du Canada », dans laquelle la vérificatrice générale soulève des « points préoccupants » qui, bien qu'ils soient importants, ne le sont pas suffisamment pour modifier l'opinion générale sur les états financiers.

Le Comité a consacré une séance aux Comptes publics du Canada 2009, le 23 novembre 2009^[2]. Le Bureau de la vérificatrice générale était représenté par Sheila Fraser, vérificatrice générale du Canada, et par Nancy Cheng, vérificatrice générale adjointe. Le ministère des Finances était représenté par Paul Rochon, sous-ministre adjoint principal, Direction de la politique économique et fiscale, tandis que le Secrétariat du Conseil du Trésor était représenté par James Ralston, contrôleur général du Canada, par Bill Matthews, contrôleur général adjoint, Secteur de la gestion financière et de l’analyse, ainsi que par Suzie Gignac, directrice administrative, Politique comptable et rapports du gouvernement, Secteur de la gestion financière et de l’analyse.

OPINION ET OBSERVATIONS DE LA VÉRIFICATRICE GÉNÉRALE

Pour la onzième année consécutive, la vérificatrice générale a fourni une opinion favorable sur les états financiers consolidés du gouvernement pour l'exercice clos le 31 mars 2009; elle a, autrement dit, conclu que les états financiers donnent une image fidèle de la situation financière du gouvernement et qu'ils ont été préparés conformément aux conventions comptables énoncées par le gouvernement. Dans son témoignage, elle a félicité le gouvernement pour cette réalisation :

Il s'agit selon moi d'une réussite importante. Tout d'abord, très peu de pays reçoivent ce qu'on appelle une opinion sans réserve. Dans de nombreux cas, les vérificateurs ont de la difficulté à approuver les comptes. En outre, très peu de pays obtiennent depuis aussi longtemps des opinions sans réserve. C'est pourquoi nous sommes convaincus que le gouvernement du Canada est un chef de file international en matière de rapports financiers, surtout étant donné que le gouvernement a adopté la méthode de la comptabilité d'exercice plutôt que de trésorerie, puisque cela rend les estimations et les calculs encore plus difficiles. Il s'agit donc d'une réussite importante^[3].

Le Comité des comptes publics a aussi loué les professionnels des finances et de la vérification du gouvernement, qui ont déployé des efforts considérables et fait diligence pour élaborer et appliquer le système de comptabilité financière sûr du gouvernement fédéral.

En plus de son opinion de vérification générale, la vérificatrice générale a fait des observations sur plusieurs questions particulières auxquelles il faudra encore porter attention dans les années à venir. En voici la liste :

• Les informations fournies par le gouvernement sur diverses mesures économiques et financières liées au Plan d'action économique du Canada sont présentées de manière adéquate dans les états financiers sommaires. Le BVG compte vérifier si ces mesures sont présentées convenablement dans les états financiers de l’an prochain étant donné que des transactions plus importantes seront enregistrées au cours du prochain exercice.



• L'estimation faite par le gouvernement des revenus fiscaux provenant des sociétés est présentée fidèlement dans les états financiers. Pour s’assurer qu’il dispose d’une estimation fiable des revenus fiscaux, le gouvernement devra peaufiner davantage sa méthode.



• Le ministère de la Justice a été le premier ministère dont les états financiers ont fait l'objet d'une vérification; ceux-ci ont reçu une opinion sans réserve de la part de la vérificatrice générale. Le BVG s’appuiera sur des contrôles pour effectuer des vérifications des états financiers d’autres ministères qui se disent prêts à se soumettre à une vérification.



• Le gouvernement et les sociétés d'État ont établi une démarche pour cerner les problèmes pouvant surgir durant le passage aux Normes internationales d'information financière. Le respect de l’échéance établie pour l’adoption de ces normes nécessitera un processus de conversion rigoureux et un important investissement en ressources humaines et financières^[4].

Un point soulevé par la vérificatrice générale préoccupe tout particulièrement le Comité des comptes publics : l’affectation des crédits selon la comptabilité d’exercice. À l’heure actuelle, le gouvernement dresse des états financiers selon la comptabilité d’exercice, mais les estimations des dépenses sont établies selon une comptabilité de trésorerie modifiée. Il peut donc être difficile d’établir des comparaisons entre les dépenses proposées, indiquées dans le budget des dépenses, et les dépenses réelles, indiquées dans les Comptes publics. Dans le passé, le Comité a formulé plusieurs recommandations pour que le gouvernement adopte la comptabilité d’exercice pour l’affectation des crédits^[5], et la question a fait l’objet d’une étude approfondie par le Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires de la Chambre des communes, qui a formulé une recommandation semblable^[6].

Dans ses observations, la vérificatrice générale a signalé que le gouvernement n’avait pas encore pris d’engagement quant à la date de mise en œuvre de l’affectation des crédits selon la méthode de la comptabilité d’exercice. Il n’a pas non plus expliqué clairement les raisons pour lesquelles il ne serait pas prudent de le faire. Il met plutôt en œuvre un projet pilote de budgétisation selon la comptabilité d’exercice, qu’il évaluera en 2012-2013. On a dit au Comité  que cette lente façon de procéder avait été adoptée parce que l’affectation des crédits selon la comptabilité d’exercice avait été accueillie de façon inégale dans d’autres pays.

Le Comité reconnaît que la prudence est de mise, mais il continue de croire que le gouvernement doit s’engager fermement à adopter la comptabilité d’exercice pour l’affectation des crédits. Les documents du Budget principal des dépenses visent à fournir des renseignements aux parlementaires, et les parlementaires ont clairement indiqué à maintes reprises les renseignements qu’ils souhaitent obtenir. Une autre étude ne ferait que retarder la mise en œuvre de la méthode. Puisque le Comité s’est déjà prononcé sur cette question, il n’a pas à présenter d’autres recommandations.

RECOMMANDATION 1

Que le gouvernement améliore les renseignements communiqués aux parlementaires en adoptant dès que possible la comptabilité d’exercice pour l’affectation des crédits.

ERRATA^[7]

Au cours des audiences sur les Comptes publics, les membres du Comité ont souvent posé des questions sur certains articles figurant dans les documents, en particulier des articles inhabituels. Un membre a posé une question au sujet d’un article inscrit sous la catégorie « Pertes de biens publics attribuables à une destruction ou un dommage accidentel ». La version imprimée des Comptes publics fait état d’une perte de 53 389 899 dollars pour le ministère des Transports qui est attribuable au dommage de wagons-trémies^[8]. Bill Matthews, contrôleur général adjoint, a dit au Comité que ce chiffre avait également attiré son attention et qu’il avait interrogé le Ministère à ce sujet. M. Matthews a fait savoir au Comité qu’il s’agissait d’une erreur parce que le Ministère n’avait pas bien calculé la perte. En fait, il ne s’agissait pas d’une perte, mais d’un gain de 3 millions de dollars parce que le CNCP avait indemnisé le gouvernement des dommages causés aux wagons-trémies.

Dans la préparation de documents comportant beaucoup de chiffres, tels les Comptes publics, il arrive que des erreurs soient commises dans la transcription, les calculs ou l’interprétation. Il importe de signaler clairement ces erreurs aux personnes qui utilisent les documents.

Pour signaler au lecteur les erreurs dans les Comptes publics, le gouvernement insère la note suivante dans la version électronique du document :

ERRATUM

Suite au dépôt des Comptes publics du Canada, des modifications ont été effectuées au volume III, section 2, Pertes de fonds et de biens publics. Les modifications dans la section 2 sont surlignées^[9].

Dans la plupart des cas, l’erreur est signalée au moyen d’une ligne surlignée dans le texte, mais l’erreur susmentionnée a été signalée au moyen d’une note de bas de page^[10].

Le Comité sait bien qu’aucune méthode de notation des erreurs dans un document déjà publié n’est parfaite, mais il a de sérieuses réserves au sujet de la méthode utilisée. D’abord, les membres du Comité se servent principalement de la version imprimée du document, mais les erreurs sont signalées uniquement dans la version électronique. Ils devraient donc parcourir la version électronique avant l’audience pour s’assurer qu’aucun point digne d’intérêt n’a été modifié à cause d’une erreur. Deuxièmement, il arrive souvent que les erreurs ne soient pas toutes décelées en même temps. L’erreur en question se trouvait uniquement dans la version électronique produite après l’audience du Comité. Le lecteur doit donc revenir régulièrement à la version électronique pour s’assurer que de nouvelles erreurs n’ont pas été décelées. Troisièmement, le Comité n’a pas pris connaissance de cette erreur ni de toutes autres erreurs avant l’audience. Il a donc consacré à un point erroné un temps précieux qu’il aurait pu consacrer ailleurs. Quatrièmement, comme les erreurs sont simplement surlignées, on ne peut savoir en quoi elles consistent autrement qu’en repérant les chiffres divergents dans les versions électronique et imprimée.

Pour illustrer le point faible de la méthode actuelle, mentionnons qu’un membre du Comité a posé une question au sujet d’un autre article, le vol de matériel informatique au ministère des Pêches et des Océans, qui comportait également une erreur (comme l’indique la version électronique). Or, les témoins n’étaient pas au courant de cette erreur ou ont omis d’en informer le Comité^[11].

Le Comité juge cette affaire troublante parce que, n’eut été d’une question posée au cours de l’audience, il n’aurait pas été au courant de l’erreur. Il ne devrait pas s’agir d’un problème compliqué : il devrait être possible de signaler les erreurs selon des règles établies, claires et efficaces. À tout le moins, le Comité devrait être mis au fait des erreurs dans les documents imprimés avant l’audience sur les Comptes publics. Le site Web du receveur général pourrait contenir un document ou un lien distinct où seraient indiquées toutes les erreurs et les corrections de même que les dates des corrections. Le Comité recommande ce qui suit :

RECOMMANDATION 2

Que le contrôleur général signale au Comité des comptes publics les erreurs et autres points importants dans les Comptes publics du Canada avant le début des audiences du Comité sur la question.

RECOMMANDATION 3

Que le receveur général du Canada élabore et mette en application un moyen à jour, clair et efficace de signaler les erreurs de calcul et autres dans les documents des Comptes publics avant leur dépôt.

PERTES POUR L’ÉTAT

Le gouvernement signale les pertes de fonds ou de biens dues à des infractions, des actes illégaux ou des accidents dans le volume III des Comptes publics du Canada. Dans son rapport sur les Comptes publics de 2008, le Comité s’est dit préoccupé par le fait que les organismes gouvernementaux ne disposent d’aucun système de contrôle interne adéquat pour s’assurer que les pertes de ce genre sont décelées rapidement et que les conséquences en sont réduites le plus possible. C’est pourquoi il recommande :

Que le contrôleur général du Canada veille à ce que les ministères fédéraux soient dotés de systèmes de contrôle interne suffisants pour prévenir les pertes de fonds et de biens publics, et de plans de recouvrement des pertes qui résultent d’actes criminels; que le contrôleur général présente un rapport à ce sujet au Comité des comptes publics d’ici le 31 décembre 2009^[12].

Dans sa réponse, le gouvernement a indiqué que le contrôleur général est en contact avec les cinq ministères qui regroupent 65 % des pertes, et le gouvernement serait disposé à faire rapport au Comité avant le 31 décembre 2009 sur les mesures prises par ces ministères. Le 25 février 2010, Stockwell Day, président du Conseil du Trésor, a écrit au Comité pour lui faire savoir qu’il avait effectué un suivi auprès des cinq ministères et qu’on allait recouvrer 94 % des pertes signalées par ces ministères, lesquelles totalisent 156 millions de dollars. De plus, selon la politique sur le contrôle interne, on fera connaître chaque année l’état des contrôles internes exercés sur les rapports financiers dans les ministères. Par contre, dans sa réponse, le gouvernement ne précise pas quelles mesures sont prises pour prévenir les pertes. C’est pourquoi le Comité recommande ce qui suit :

RECOMMANDATION 4

Que le contrôleur général du Canada présente au Comité des comptes publics, d’ici le 31 décembre 2010, un rapport sur les mesures prises par les cinq ministères pour améliorer leurs systèmes de contrôle interne afin de prévenir les pertes de fonds et de biens publics dues à des infractions, des actes illégaux ou des accidents.

CRÉDITS NON UTILISÉS

Les Comptes publics comprennent des tableaux qui indiquent les dépenses réelles par rapport aux niveaux de dépenses autorisés. Si un organisme dépense un montant moins élevé que celui qui est autorisé, ce montant représente des crédits non utilisés parce que l’autorisation de dépenser valait uniquement pour l’exercice en question. Au cours de l’audience, on a fait observer qu’une partie importante des fonds prévus pour certains programmes de subventions et de contributions n’avait pas été dépensée en 2008‑2009, par exemple :

• De la contribution de Citoyenneté et Immigration Canada aux cours de langue pour les immigrants au Canada, 81,9 millions de dollars n’ont pas été utilisés (32 % des autorisations disponibles)^[13];



• Un montant de 45,6 millions de dollars (46 % des autorisations disponibles) n’a pas été utilisé dans le cas de la Subvention incitative aux apprentis de Ressources humaines et Développement des compétences Canada^[14];



• Un montant de 21,8 millions de dollars (100 % des autorisations disponibles) n’a pas été utilisé au titre des contributions de Ressources humaines et Développement des compétences Canada pour la construction de projets d’immobilisation afin de rendre des installations accessibles aux personnes ayant des incapacités^[15];



• Un montant de 5,5 millions de dollars (87 % des autorisations disponibles) n’a pas été utilisé au titre des contributions pour soutenir l’Initiative pour des communautés plus sûres de Sécurité publique Canada^[16].

Cela ne veut pas dire que le gouvernement ne peut plus utiliser ces fonds pour les programmes en question. Les ministères peuvent reporter les fonds de fonctionnement d’une année à l’autre jusqu’à concurrence de 5 % du total de leurs dépenses de fonctionnement. Ils peuvent aussi solliciter l’approbation du Secrétariat du Conseil du Trésor pour reporter des fonds, c’est-à-dire modifier les échéances établies pour les dépenses prévues.

Les crédits non utilisés indiquent cependant que le ministère n’était pas prêt à dépenser les fonds initialement prévus, et il pourrait être difficile de les reporter. Le BVG a fait remarquer il y a plusieurs années : « Le processus de report était lent et lié à un calendrier précis, de sorte qu'il était souvent difficile de faire approuver les changements au moment requis, avant la mise en œuvre du programme^[17]. »

Au lieu de dépenser des fonds inconsidérément, le Comité est d’avis qu’il vaut mieux ne pas les dépenser. La non-utilisation de fonds peut cependant être signe d’une mauvaise planification ou mise en œuvre de la part des ministères, et la difficulté de reporter les fonds non utilisés risque d’empêcher l’exécution complète des programmes dans les années à venir. En outre, le Comité craint que les ministères ne demandent au Parlement l’autorisation de dépenser des fonds avant d’être vraiment prêts à exécuter les programmes nécessaires. Cela pourrait donner aux parlementaires une idée trompeuse des dépenses qui seront engagées et des activités qui seront réalisées au cours de l’année à venir.

Comme les raisons de ne pas utiliser des fonds sont nombreuses, notamment des circonstances sur lesquelles les ministères n’ont pas la haute main, le Comité n’a pas de recommandation à présenter à ce moment-ci. Il compte néanmoins surveiller cette question pour éviter qu’elle ne devienne un problème répandu à l’échelle du gouvernement ou d’un ministère.

CONSEILS EN GESTION

Selon les Comptes publics, le total des dépenses nettes du gouvernement fédéral en 2008-2009 s’établissait à 208 milliards de dollars (à l’exclusion des frais de la dette publique de 31 milliards de dollars). De ce montant, 9,4 milliards de dollars, ou 4,5 %, ont été dépensés en services professionnels et spéciaux, dont voici la liste :

• services commerciaux,


• services techniques et d’architecture,


• services de santé et de bien-être,


• services informatiques,


• services d’interprétation et de traduction,


• services juridiques,


• services de conseillers en gestion,


• services de protection,


• services scientifiques et de recherche,


• frais et services spéciaux,


• services d’aide temporaire,


• services d’enseignement et de formation,


• autres services.

Il s’agit d’un montant considérable, mais il est difficile de déterminer à partir du montant global et des catégories générales si le gouvernement en a pour l’argent qu’il dépense en services professionnels et spéciaux. Il y a toutefois un secteur, les services de conseillers en gestion, qui mérite un examen attentif. Voici une liste des dépenses engagées par les ministères dans ce secteur en 2008-2009 :

• Affaires étrangères et Commerce international : 17,6 millions de dollars;


• Affaires indiennes et Développement du Nord : 34,3 millions de dollars;


• Agence du revenu du Canada : 3,6 millions de dollars;


• Agriculture et Agroalimentaire : 8,6 millions de dollars;


• Anciens Combattants : 0,5 million de dollars^[18];


• Citoyenneté et Immigration : 3,8 millions de dollars;


• Conseil du Trésor : 7,4 millions de dollars;


• Défense nationale : 32,4 millions de dollars;


• Environnement : 26,3 millions de dollars;


• Finances : 0,8 million de dollars;


• Industrie : 21,9 millions de dollars;


• Justice : 2 millions de dollars;


• Patrimoine canadien : 1,6 million de dollars;


• Pêches et Océans : 15,6 millions de dollars;


• Ressources humaines et Développement des compétences : 82,8 millions de dollars^[19];


• Ressources naturelles : 10,3 millions de dollars;


• Santé : 27,6 millions de dollars;


• Sécurité publique : 9 millions de dollars;


• Transports : 35,3 millions de dollars;


• Travaux publics et Services gouvernementaux : 178,6 millions de dollars^[20].

Le montant dépensé en services de conseillers en gestion semble varier considérablement d’un ministère à l’autre. Les dépenses de certains ministères dans ce secteur semblent parfois élevées par rapport aux dépenses d’autres ministères de taille semblable. Par exemple, les dépenses d’Environnement Canada à ce chapitre (26,3 millions de dollars) sont considérablement supérieures à celles de Citoyenneté et Immigration Canada (3,8 millions de dollars), d’autant plus que les dépenses globales de ces deux ministères sont comparables (1,1 et 1,3 milliard de dollars respectivement).

Il n’est pas possible de tirer une généralité à propos de la valeur des services de conseillers en gestion, car dans bien des cas, les conseillers fournissent des services d’expert qu’on ne retrouve pas au gouvernement. Par contre, les mêmes services pourraient parfois être fournis à meilleur coût par des fonctionnaires. Étant donné que le gouvernement cherche des moyens de réaliser des économies ou à procéder à des réaffectations dans les années à venir, il serait peut-être bon d’examiner de près si le niveau de dépenses en services de conseillers en gestion est nécessaire.

CONCLUSION

Le Comité félicite le gouvernement et toutes les personnes qui ont travaillé à la préparation des Comptes publics du Canada pour l’opinion de vérification sans réserve (catégorique) – la 11^e opinion consécutive du genre, accordée aux états financiers consolidés du gouvernement. Le prochain défi pour les ministères sera de produire des états financiers aussi fiables. Le Comité continue cependant de croire que le gouvernement devrait s’engager plus clairement à adopter la comptabilité d’exercice pour l’affectation des crédits. La non-utilisation de fonds par les ministères et le niveau de dépenses en services de conseillers en gestion sont des questions qui préoccupent le Comité.