PACP Rapport du Comité

INTRODUCTION

            Au Canada, le régime d’impôt repose sur le principe que les contribuables établissent eux-mêmes le montant de l’impôt qu’ils doivent au gouvernement et le paient volontairement. Pour que le régime fonctionne, il importe que les autorités fiscales et les contribuables puissent bien comprendre les exigences de la Loi de l’impôt sur le revenu (la Loi) et de ses règlements connexes. L’application des dispositions fiscales peut devenir incertaine lorsque le libellé de la loi manque de clarté, à la suite d’une décision de tribunal ou lorsque de nouvelles formes d’opérations commerciales font leur apparition. Pour améliorer la clarté des dispositions fiscales, il peut être nécessaire d’apporter périodiquement des modifications techniques à la Loi.

            Le ministère des Finances du Canada (le Ministère) est chargé d’évaluer la politique fiscale fédérale et d’informer le ministre des Finances lorsque des modifications techniques aux dispositions législatives en matière d’impôt sur le revenu s’imposent. L’Agence du revenu du Canada (l’Agence) est chargée d’appliquer la Loi de l’impôt sur le revenu ainsi que le Règlement et les autres lois qui s’y rattachent et de percevoir les impôts. Elle donne des conseils et des directives aux contribuables et aux vérificateurs de l’impôt sur la manière d’interpréter et d’appliquer la Loi.

            À l’automne 2009, le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG) a publié un rapport de vérification de gestion portant expressément sur les activités du ministère des Finances du Canada et de l’Agence du revenu du Canada qui visent à recenser et à élaborer les modifications législatives permettant de remédier aux lacunes techniques de la Loi de l’impôt sur le revenu^[1]. Ce rapport cible également les activités de l’Agence qui consistent à fournir des directives aux contribuables et aux vérificateurs de l’impôt sur la manière d’interpréter et d’appliquer la loi de l’impôt.

            Parce que le Comité des comptes publics (le Comité) est convaincu de l’extrême importance de préserver la clarté de notre régime fiscal, il a consacré une séance à l’examen de ce rapport de vérification le 23 mars 2010^[2]. Du Bureau du vérificateur général, le Comité a rencontré John Rossetti, vérificateur général adjoint, et Vicki Plant, directrice principale. Du ministère des Finances du Canada, il a reçu Michael Horgan, sous-ministre; Louise Levonian, sous-ministre adjointe principale, Direction de la politique de l’impôt, et Brian Ernewein, directeur général, Direction de la politique de l’impôt. De l’Agence du revenu du Canada, il a entendu Linda Lizotte-MacPherson, commissaire, et Brian McCauley, sous-commissaire, Direction générale de la politique législative et des affaires réglementaires.

MODIFICATIONS TECHNIQUES NON ENCORE APPORTÉES – MINISTÈRE DES FINANCES

            L’un des rôles de la Division de la législation de l’impôt du ministère des Finances consiste à élaborer les modifications techniques à apporter à la Loi de l’impôt sur le revenu afin de corriger des anomalies recensées après la mise en œuvre des mesures initiales, et de supprimer certaines incidences imprévues. La clarté législative est importante pour que les contribuables puissent bien calculer leurs impôts. Lorsque le sens de la loi n’est pas clair, les contribuables s’exposent à des coûts accrus pour obtenir les conseils de professionnels, peuvent être plus enclins à recourir à une planification fiscale audacieuse et peuvent être tenus de produire une nouvelle déclaration moyennant des coûts supplémentaires. Cette situation peut aussi entraîner une hausse des coûts assumés par l’Agence du revenu du Canada pour fournir des directives et des interprétations additionnelles aux contribuables et aux vérificateurs de l’impôt, ainsi qu’une hausse des coûts administratifs pour obtenir, de la part du contribuable visé, la renonciation nécessaire pour pouvoir prolonger le délai fixé pour l’établissement éventuel d’une nouvelle cotisation.

            Le BVG a cherché à savoir si le ministère des Finances disposait d’un processus exhaustif et bien géré pour consigner les questions de portée législative, en assurer le suivi et les classer par ordre de priorité, et s’il avait eu recours à ce processus pour déterminer les questions à l’égard desquelles il faudrait envisager des modifications techniques. Les vérificateurs ont constaté que le Ministère dispose d’une base de données électronique, mais que celle-ci n’est pas utilisée uniformément. À la place, le Ministère s’appuie sur des processus rudimentaires, qui reposent sur la bonne volonté des personnes. De même, le Ministère n’a aucun critère officiel pour établir les modifications législatives prioritaires. Les fonctionnaires du Ministère ont dit au Comité qu’ils avaient préparé un inventaire consolidé des modifications techniques en attente et mis à jour leur base de données électronique actuelle en conséquence. Le Ministère a également lancé un projet en vue de l’acquisition d’une nouvelle base de données pour faire le suivi des modifications techniques, et s’attend à ce que toutes les données existantes soient transférées dans la nouvelle base de données d’ici le 31 mars 2011. Le Ministère a établi les critères suivants pour décider des modifications techniques prioritaires : le montant des recettes en cause, s’il y a lieu, le nombre de contribuables touchés et les effets sur eux et la mesure à laquelle les questions soulevées concerne l’administration du régime fiscal.

            Les vérificateurs ont également constaté que la liste des modifications techniques non encore apportées à la Loi de l’impôt sur le revenu n’avait cessé de s’allonger parce que le dernier projet de loi technique à caractère fiscal à avoir été adopté par le Parlement remonte à 2001. Au moment de la vérification, au moins 400 modifications techniques étaient toujours en suspens, dont 250 lettres d’intention^[3]. Certaines de ces modifications techniques ont été incluses dans un projet de loi qui a été présenté pour la première fois en 2002, et plusieurs autres fois par la suite, sans jamais avoir été adopté.

            Les fonctionnaires du Ministère ont dit au Comité que lorsqu’ils relèvent des situations susceptibles de priver le gouvernement de revenus fiscaux, ils essaient d’intervenir aussi rapidement que possible. Ainsi, le Ministère publie un communiqué de presse pour faire savoir qu’il proposera un projet de loi pour remédier à un problème relevé, et il espère ensuite que le Parlement adoptera le projet de loi et le fera entrer en vigueur. Lorsque des modifications techniques ne sont pas adoptées en temps opportun, les déclarations de revenus risquent d’être frappées de prescription, après trois ans dans le cas des particuliers, et après quatre ans dans le cas des grandes sociétés. En d’autres termes, si les changements proposés dans un communiqué de presse ou dans une lettre d’intention ne sont pas apportés dans un délai de trois ou quatre ans, l’Agence du revenu du Canada ne pourra plus par la suite revenir en arrière et réexaminer les déclarations afin d’établir une nouvelle cotisation. L’Agence peut essayer d’obtenir une renonciation pour garder l’année d’imposition ouverte en vue de l’établissement d’une nouvelle cotisation, mais cette mesure ne sera possible que dans de rares cas. Les lettres d’intention sont au mieux une solution temporaire et à court terme. En fin de compte, les questions techniques ne peuvent être résolues que si le Parlement adopte une loi à cette fin.

            Pour rendre justice au Ministère, il convient de mentionner, comme nous l’avons fait précédemment, qu’un projet de loi proposant des modifications techniques à apporter à la Loi de l’impôt sur le revenu a été présenté à maintes reprises depuis 2002 sans toutefois être adopté. Le Parlement doit assumer sa part de responsabilité et veiller à ce que les modifications techniques soient adoptées le plus tôt possible après qu’elles sont proposées. La responsabilité du Ministère consiste à faire en sorte que le gouvernement puisse déposer des projets de loi techniques; après, c’est au Parlement qu’il revient de veiller à leur adoption.

            Malgré tout, le Ministère dispose de divers moyens pour accélérer le processus. Ainsi, un projet de loi qui ne renferme que des modifications techniques aura plus de chance d’être adopté rapidement qu’un autre comportant des changements de politique pouvant prêter à controverse, puisque les questions de politique suscitent un examen et une discussion plus approfondis en comité parlementaire. Le projet de loi proposant des modifications techniques présenté antérieurement comportait aussi des changements de politique portant sur les entités de placement étrangères et les fiducies non résidentes. Par conséquent, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 1

Que le ministère des Finances du Canada, afin de faciliter l’élimination des retards accumulés, veille à ce que les futurs projets de loi visant à apporter des modifications techniques à la Loi de l’impôt sur le revenu s’en tiennent strictement aux questions fiscales à caractère technique.

            Ces dernières années, le Ministère n’a publié, à des fins de consultation publique, aucun projet de modifications législatives. Les fonctionnaires ont indiqué au Comité qu’ils s’étaient abstenus de le faire pour éviter la confusion et la complexité qui pourraient découler du fait d’avoir en même temps devant le Parlement de multiples projets de loi modifiant les mêmes dispositions. Dans sa réponse à la recommandation du BVG, le Ministère souligne qu’il « accepte d’examiner la question de savoir s’il existe des circonstances où il serait indiqué de publier, aux fins de commentaires, un ensemble de modifications législatives techniques malgré le fait qu’un projet de loi technique est toujours devant le Parlement^[4] ». Le Comité ne trouve pas que cet engagement est suffisant. Si le Ministère est vraiment déterminé à réduire les retards accumulés à l’égard des modifications techniques à apporter, il ne peut se contenter d’attendre que les projets de loi soient adoptés avant de publier d’autres propositions de modifications à des fins consultatives. Le Ministère devrait pouvoir prendre les mesures qui s’imposent pour créer le moins de confusion possible ou en atténuer les effets. Le Comité recommande :

RECOMMANDATION 2

Que le ministère des Finances du Canada n’attende pas que le Parlement ait adopté les projets de loi proposant des modifications techniques avant de publier d’autres propositions de modifications à apporter à la Loi de l’impôt sur le revenu en vue de recueillir des commentaires.

            Les fonctionnaires du Ministère ont dit au Comité qu’ils espéraient être en mesure de soumettre à l’examen du gouvernement un nouveau projet de loi technique d’ici quelques mois. Ils envisagent aussi la possibilité de publier à intervalles réguliers des séries plus restreintes de modifications techniques. Le Comité croit que c’est là une bonne stratégie, puisqu’un projet de loi de moindre envergure risque moins d’être controversé et de donner lieu à de longues séances de comité. Selon le BVG, le gouvernement estime qu’il est souhaitable qu’un tel projet de loi soit présenté chaque année pour apporter des modifications de routine aux lois de l’impôt. Le Comité est d’accord parce qu’un projet de loi annuel sera moins volumineux, aidera à prévenir l’accumulation de retards à l’égard de l’adoption des modifications en attente, permettra de garder la Loi à jour et adaptée à l’évolution des pratiques commerciales et réduira le risque que les questions soulevées dans les lettres d’intention soient frappées de prescription. Par contre, les fonctionnaires ont fait savoir au Comité qu’ils ne seraient pas en mesure de proposer des projets de loi techniques annuels avant la fin de 2011. Le Comité recommande :

RECOMMANDATION 3

Qu’une fois que les retards actuels à l’égard des modifications techniques en attente auront été rattrapés, le ministère des Finances du Canada prépare dorénavant chaque année un projet de loi de modifications techniques à soumettre au Parlement.

            Le Comité craint que des modifications techniques soient aussi en attente à l’égard d’autres lois. Dans le passé, le gouvernement a eu recours à une Loi corrective pour apporter de telles modifications. Cependant, la dernière loi de ce genre remonte à 2001. Le Comité exhorte le gouvernement à recourir à ce mécanisme plus souvent afin que les modifications techniques soient apportées aux diverses lois le plus tôt possible.

PARTICIPATION AU MAINTIEN À JOUR DE LA LOI ET PRESTATION DE DIRECTIVES LÉGISLATIVES – AGENCE DU REVENU DU CANADA

            L’Agence du revenu du Canada fournit des directives aux contribuables et aux vérificateurs de l’impôt sur la manière d’appliquer et d’interpréter la Loi de l’impôt sur le revenu. Elle aide aussi le ministère des Finances à déterminer quelles modifications techniques doivent être apportées à la loi et comment elles doivent être formulées.

            Les vérificateurs ont cherché à savoir si l’Agence du revenu du Canada tient une liste complète des questions législatives qu’elle recense et qui nécessitent une modification technique, et si elle communique ces questions au ministère des Finances du Canada. Ils ont constaté que l’Agence informe effectivement le Ministère des questions qui, selon elle, exigent une modification de la loi, comme en témoigne la vingtaine de lettres qu’elle a envoyées au Ministère l’an dernier à ce sujet. Les questions ainsi recensées ne font toutefois pas automatiquement l’objet d’un suivi et d’une surveillance de la part de l’Agence. Le BVG recommandait que l’Agence crée une base de données électronique pour faciliter la validation, l’analyse et le classement par ordre de priorité des questions techniques devant être renvoyées au Ministère. L’Agence a acquiescé à la recommandation et les fonctionnaires ont confirmé au Comité qu’un système était en place depuis décembre 2009.

            Les vérificateurs ont examiné les directives fournies par l’Agence lorsque l’interprétation et l’application de la loi peuvent être une source d’incertitude. L’Agence délivre, à l’intention de contribuables qui en font la demande, et moyennant des droits, des décisions anticipées en matière d’impôt sur le revenu, et fournit des interprétations techniques en matière d’impôt sur le revenu. L’Agence a respecté sa norme de service pour ce qui est des interprétations techniques, mais ne l’a pas respectée pour ce qui est des décisions anticipées en matière d’impôt sur le revenu.

            Le BVG recommandait que l’Agence élabore des plans plus concrets, qui lui permettent d’atteindre les cibles qu’elle se fixe pour la délivrance de ces décisions en temps opportun. Dans sa réponse, l’Agence indique qu’elle « effectuera une évaluation en bonne et due forme des normes de rendement afin de s’assurer qu’elles reflètent adéquatement le temps nécessaire à la publication de décisions anticipées, compte tenu de la complexité accrue de ces cas^[5] ». Lors de l’audience, les fonctionnaires de l’Agence ont précisé cette réponse et fait savoir qu’ils allaient chercher à rationaliser la façon dont ils gèrent leurs dossiers. L’Agence mènera aussi des consultations auprès de fiscalistes pour connaître leurs attentes et voir si elle doit mettre en place deux normes : une pour les dossiers plus simples et une autre pour les cas plus complexes. L’Agence se penchera sur ces questions au cours des prochains mois.

            Pour la majorité des contribuables, les explications fournies dans les guides et feuillets d’information de l’Agence suffisent à la tâche. Pour aider les spécialistes en déclarations de revenus aux prises avec des cas plus complexes, l’Agence fournit des bulletins d’information en matière d’impôt sur le revenu, qui font état de l’interprétation technique que fait l’Agence de certaines dispositions de la loi de l’impôt et exposent sa position en la matière. Les vérificateurs ont toutefois noté que les bulletins ne sont pas à jour et que l’Agence n’a aucun processus officiel pour surveiller si un bulletin d’interprétation en particulier est toujours d’actualité ou déterminer s’il conviendrait de le retirer ou de le réviser. De même, l’Agence n’informe pas les utilisateurs lorsqu’un bulletin est désuet, en tout ou en partie. Il y a donc un risque que les conseils fournis par les spécialistes en déclarations de revenus à leurs clients soient incorrects et que ceux-ci aient à payer plus d’impôt par suite de l’établissement d’une nouvelle cotisation.

            Le BVG recommandait que l’Agence améliore l’information qu’elle fournit aux utilisateurs à propos des paragraphes des bulletins qui ne sont plus exacts. L’Agence a répondu en soulignant qu’elle « pourrait décider d’annuler son répertoire de bulletins d’interprétation. À ce titre, l’Agence évaluera cette option au cours de 2010. Elle veillera à consulter les fiscalistes et les informera de tout plan d’action subséquent, à savoir si l’Agence mettra les bulletins à jour ou les annulera^[6]. » Lors de l’audience, la commissaire de l’Agence, Linda Lizotte-Macpherson, a pris soin de préciser ceci : « nous voulons prendre le temps de consulter les fiscalistes et d'autres utilisateurs en ce qui concerne la valeur et l'utilité des bulletins d'interprétation en matière d'impôt sur le revenu. Leurs commentaires nous permettront de déterminer s'il existe des moyens plus efficaces pour leur fournir la même qualité de renseignements^[7]. » Même si l’Agence n’a pas encore pris de décision à cet égard, le Comité tient à lui rappeler qu’il est important qu’elle continue de fournir aux spécialistes en déclarations de revenus des interprétations techniques à jour et faisant autorité de la loi de l’impôt sous une forme ou sous une autre; à l’heure actuelle, ces renseignements ne figurent pas dans les autres publications de l’Agence, comme les feuillets, les guides et les trousses de déclaration.

            Avant l’audience, l’Agence avait fourni au Comité un plan d’action indiquant de quelle façon elle compte donner suite aux recommandations du BVG. John Rossetti, vérificateur général adjoint, a fait savoir que l’audience et le plan d’action avaient aidé à clarifier les intentions de l’Agence. Voici les propos qu’il a tenus à ce sujet :

Je dirais que les réponses telles qu'elles figurent dans le chapitre étaient bonnes, mais peut-être pas aussi positives que ce que j'avais souhaité. Cependant, à la lecture des remarques liminaires de la commissaire et du plan d'action, je dirais que l'Agence a réellement donné suite aux éléments clés de nos recommandations, et je suis optimiste quant à leur exécution conformément à notre volonté^[8].

Comme certaines des décisions de l’Agence et des mesures qu’elle prendra subséquemment dépendent du résultat de ses consultations à venir auprès des contribuables, des fiscalistes, des universitaires et d’autres intervenants, il faudra un certain temps avant que le plan d’action prenne effet. Le Comité aimerait obtenir plus de précisions sur les décisions que l’Agence prendra en ce qui concerne ses normes de rendement et ses bulletins d’information, c’est pourquoi il recommande :

RECOMMANDATION 4

Que d’ici le 31 mars 2011, l’Agence du revenu du Canada remette un rapport d’étape au Comité des comptes publics pour rendre compte des mesures prises pour donner suite aux recommandations contenues dans le chapitre 3 du rapport de l’automne 2009 de la vérificatrice générale.

CONCLUSION

            L’intégrité du régime fiscal canadien dépend du degré de compréhension qu’ont les contribuables et les vérificateurs de l’impôt des exigences de la Loi de l’impôt sur le revenu et de ses règlements connexes. Un manque de clarté peut occasionner des coûts accrus aux contribuables, qui doivent alors faire appel aux conseils de professionnels, et à l’Agence du revenu du Canada, qui est responsable de l’administration du régime fiscal. Même si le ministère des Finances fait un suivi et assure la préparation des modifications législatives nécessaires pour clarifier le libellé de la Loi, il n’a guère eu de succès récemment lorsqu’est venu le temps de faire adopter ses propositions de modifications par le Parlement. Le Comité croit néanmoins que le Ministère pourrait prendre certaines mesures pour que l’adoption des projets de loi de modifications techniques se fasse plus rapidement. Ainsi, il pourrait proposer des projets de loi techniques qui s’en tiennent strictement aux questions fiscales à caractère technique, publier à titre consultatif ses propositions de modifications avant que les projets de loi à l’étude ne soient adoptés et préparer chaque année un projet de loi technique à soumettre au Parlement. Le Comité espère que ces mesures aideront à rattraper les retards accumulés en ce qui concerne les modifications techniques en attente, et que si le dépôt chaque année d’un projet de loi technique devient la norme, les parlementaires seront peut-être plus enclins à l’adopter rapidement.

            L’Agence du revenu du Canada s’est engagée à prendre un certain nombre de mesures pour améliorer le suivi des questions législatives nécessitant des modifications techniques, examiner ses normes de service applicables aux décisions anticipées en matière d’impôt sur le revenu et voir quelle serait la meilleure façon de fournir aux contribuables des interprétations techniques à jour. Le Comité est toutefois d’accord avec le BVG — il ne suffit pas d’avoir un bon plan, encore faut-il le mettre en œuvre. Le Comité suivra les progrès accomplis par l’Agence pour s’assurer qu’elle donne suite à ces questions de façon satisfaisante.

            Le Comité espère que son audience et le présent rapport inciteront le Ministère et l’Agence à poursuivre leurs efforts pour que nos dispositions législatives en matière d’impôt sur le revenu soient bien comprises et demeurent à jour.