PACP Rapport du Comité

INTRODUCTION

Les ministères et les organismes fédéraux ont souvent recours aux subventions et aux contributions pour réaliser les objectifs du gouvernement. En vertu d’une subvention ou d’une contribution, le gouvernement transfère des fonds aux particuliers, aux organismes ou à d’autres niveaux de gouvernement en vue de la réalisation de certaines activités à l’appui de ses objectifs. Les subventions sont des transferts inconditionnels, et les bénéficiaires doivent satisfaire à des critères d’admissibilité garantissant l’atteinte des objectifs du gouvernement. Les contributions, quant à elles, sont assorties de conditions : leur versement est subordonné à l’exécution de conditions définies dans un accord de contribution conclu avec le bénéficiaire. Le gouvernement peut faire une vérification pour s’assurer que le bénéficiaire respecte les modalités de l’accord.

Entre 2003 et 2005, l’Office de l’efficacité énergétique de Ressources naturelles Canada (RNCan) a conclu une série d’accords de contribution avec des organismes du secteur privé dans le cadre de l’Initiative en matière de carburants et d’efficacité énergétique dans le transport commercial (ICEETC). Les accords de contribution concernaient des programmes visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre dans le secteur des transports. La somme totale versée s’élevait à environ 5,9 millions de dollars. En 2005, à la demande de la haute direction de RNCan, des vérificateurs internes ont examiné cinq accords de contribution mettant en cause trois organismes^[1]. La vérification interne visait à évaluer les pratiques de contrôle et de gestion de RNCan quant à l’administration des accords de contribution et a permis de trouver des violations substantielles aux modalités des accords.

Le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG) a été informé de la vérification interne de RNCan en août 2006. Par la suite, le BVG a reçu une plainte selon laquelle certains problèmes n’avaient pas été relevés dans la vérification interne, notamment de possibles conflits d’intérêts. Le BVG a alors entrepris sa propre vérification, et examiné la façon dont RNCan avait géré les accords de contribution de même que les mesures adoptées à la suite de la vérification interne. De plus, il a vérifié si les changements que RNCan avait apportés à ses pratiques de contrôle et de gestion suffisaient à prévenir la résurgence de problèmes similaires à l’avenir.

En mai 2009, le BVG a présenté les résultats de sa vérification^[2]. Afin de s’assurer que la réponse de RNCan à la vérification du BVG était satisfaisante, le Comité des comptes publics (le Comité) a tenu une réunion sur la vérification le 28 octobre 2009^[3]. Lors de la réunion, le BVG était représenté par Sheila Fraser, vérificatrice générale du Canada; John Wiersema, sous-vérificateur général; Linda Drainville, directrice principale. RNCan était représenté par Cassie J. Doyle, sous‑ministre; Bill Merklinger, sous-ministre adjoint et dirigeant principal des finances; Carol Buckley, directrice générale de l’Office de l’efficacité énergétique. Richard B. Fadden, ancien sous-ministre de RNCan de septembre 2005 à juillet 2006, assistait également à la réunion à titre personnel.

PLAN D’ACTION

En réponse à la vérification, RNCan a soumis au Comité un résumé des mesures qu’il avait prises afin de donner suite aux conclusions et aux recommandations de la vérification. Ces mesures comprenaient l’ajout de clauses sur les conflits d’intérêts aux accords de contribution, la prestation d’une formation sur les conflits d’intérêts aux employés concernés par les programmes de subventions et de contributions, et la création d’un centre d’expertise et d’un comité d’examen des paiements de transfert. La sous-ministre de RNCan, Cassie J. Doyle, a indiqué au Comité que toutes les mesures que RNCan s’était engagé à prendre pour donner suite à la vérification avaient été mises en œuvre. Elle a déclaré avoir « la conviction que RNCan possède aujourd’hui un solide système de contrôle financier garantissant que l’argent des contribuables est utilisé à bon escient et dépensé pour les fins prévues^[4] ».

Toutefois, la sous-ministre a également déclaré au Comité que RNCan étudiait actuellement une situation de conflit d’intérêts apparent, ce qui pourrait indiquer que les nouveaux mécanismes de surveillance de RNCan avaient joué le rôle pour lequel ils ont été créés et cerné le problème, ou que la formation des employés de RNCan n’avait pas suffi à garantir qu’une telle situation ne se produise plus. De plus, certaines des mesures de RNCan, comme la création du Centre d’expertise et du Comité d’examen des paiements de transfert, ont été mises en place bien avant que le BVG n’effectue sa vérification de juin à novembre 2008. Pourtant, dans son rapport, le BVG exprime des inquiétudes au sujet de la façon dont RNCan gère ses accords de contribution. Par conséquent, le Comité n’est pas aussi optimiste que la sous-ministre de RNCan et recommande :

RECOMMANDATION 1

Que RNCan revoie les mesures prises en réponse aux vérifications pour voir si les politiques, les procédures et les pratiques en place permettent effectivement de gérer de façon appropriée les programmes de subventions et de contributions et d’éviter la résurgence de problèmes semblables à l’avenir.

CONFLITS D’INTÉRÊTS

En 2005, la haute direction de RNCan a appris que l’un des bénéficiaires des contributions, l’Alliance de l’efficacité énergétique du Canada, Transport (CEEA Transport), ne respectait pas certaines des modalités de l’accord de contribution. Elle a donc demandé que les cinq accords de contribution fassent l’objet d’une vérification interne. Cette dernière a permis de cerner des problèmes graves dans la gestion des accords de contribution et les contrôles exercés par RNCan à cet égard. Elle a également permis de constater que RNCan approuvait des paiements qui ne respectaient pas les modalités de l’accord.

Le BVG a décidé de faire sa propre vérification après avoir reçu une lettre anonyme indiquant que la vérification interne n’avait pas tenu compte d’une situation de conflit d’intérêts. Dans son témoignage devant le Comité, la vérificatrice générale a expliqué que la vérification interne avait « fait ressortir plusieurs problèmes, notamment de graves problèmes de non‑conformité des demandes de paiement et des problèmes avec le système de contrôle mis en place à l’époque. Nous avons constaté par la suite que le ministère n’avait peut-être pas réglé tous les problèmes constatés et c’est ce qui nous a amenés à entreprendre cette vérification^[5]. »

La vérification du BVG a permis d’établir qu’un consultant, qui avait aidé RNCan à élaborer deux des programmes de contributions, avait par la suite travaillé pour les organismes ayant bénéficié des fonds en vertu de ces mêmes programmes. Le Ministère a versé au moins 110 000 $ au consultant. Ce dernier a ensuite signé un accord de contribution avec RNCan à titre de président d’un ’organisme bénéficiaire, CEEA Transport. CEEA Transport a conclu une entente avec le consultant, qui comprenait le paiement d’une somme allant jusqu’à 712 000 $ pour la rémunération de ses services professionnels. Le BVG a conclu que RNCan était au courant des circonstances, et que sa façon de gérer les contrats et les accords de contribution avait favorisé l’éclosion d’une situation de conflit d’intérêts. Selon la vérificatrice générale, « même si le ministère était au courant des faits, il n’avait pas lui-même identifié cela comme un conflit d’intérêts^[6] ».

Compte tenu de la gravité de la situation de conflit d’intérêts, le Comité est surpris que la vérification interne n’en ait pas fait mention. Toutefois, selon la sous‑ministre de RNCan, « lorsque nous avons lancé la vérification interne, notre priorité concernait avant tout notre système de contrôle de la gestion afin de nous assurer que nous avions des mécanismes adéquats pour assurer le respect des modalités et assurer l’optimisation des ressources^[7] ». La vérificatrice générale a indiqué au Comité que la vérification interne « était beaucoup plus centrée sur le cadre de gestion » et que sa portée « était très limitée et très précise^[8] ».

Bien qu’à la lumière des constatations résultant de la vérification interne, RNCan ait mis en place un certain nombre de pratiques et de processus visant à améliorer les contrôles de gestion des accords de contribution, le BVG a remarqué que l’Office de l’efficacité énergétique a continué d’exercer la plus grande partie du travail de surveillance des accords de contribution et de choisir les bénéficiaires devant faire l’objet d’une vérification. De plus, le BVG a indiqué que la politique de RNCan sur les paiements de transfert et son Cadre des valeurs et de l’éthique ne donnaient aucune indication sur les situations de conflit d’intérêts dans le cas des consultants du secteur privé et des accords de contribution.

La sous-ministre a déclaré que la situation de conflit d’intérêts était traitée de façon indépendante :

Toutes les constatations de la vérification interne ont été communiquées à la GRC. Après les avoir examinées, la GRC a dit qu’il n’y avait aucune preuve de malversation justifiant un examen plus approfondi ou une enquête criminelle^[9].

Elle a par la suite ajouté ce qui suit : Au moment où cette situation était examinée dans le cadre de la vérification interne, on avait constaté qu’il y avait un conflit d’intérêts potentiel et l’une des choses qui nous animaient au ministère consistait à déterminer s’il y avait eu malversation, d’abord d’un point de vue pénal. C’est pourquoi le dossier a été transmis à la GRC à deux reprises : pour demander officiellement à la GRC de faire enquête. Je vous ai communiqué sa réponse. Nous avons également analysé la situation sous l’angle d’une mauvaise gestion du point de vue des relations de travail, c’est-à-dire que nous nous sommes particulièrement intéressés à la personne qui était responsable d’avoir engendré la situation de conflit d’intérêts.

Je tiens à donner au Comité l’assurance que ce n’était pas comme si nous n’étions pas au courant. Cela n’a simplement pas été mentionné comme référence spécifique. Il y avait certainement motif à voir une bavure de la gestion et il y a eu une révision complète du point de vue de toute forme de négligence criminelle de la part de l’une ou l’autre des parties à l’accord de contribution^[10].

Toutefois, ce n’est qu’à la suite de la vérification du BVG que RNCan a clairement reconnu que l’existence possible de situations de conflit d’intérêts posait problème et qu’il a pris des mesures pour empêcher qu’elles se reproduisent. C’est pour faire suite à la recommandation du BVG concernant l’élaboration de politiques et de directives pour cerner et régler les situations de conflit d’intérêts, que RNCan a ajouté des clauses à tous ses accords de contribution afin d’éviter que les employés et les bénéficiaires ne se retrouvent en situation de conflit d’intérêts. Il a également intégré des exigences en matière de conflit d’intérêts à la formation sur les paiements de transfert. En d’autres mots, sans la lettre anonyme envoyée au BVG et la vérification qui en a découlé, il est peu probable que RNCan aurait apporté des changements à ses politiques, à ses directives et à sa formation sur les situations de conflit d’intérêts.

Le plus troublant, c’est qu’il ne s’agit peut-être pas d’un incident isolé. Il est possible que l’existence de situations de conflit d’intérêts dans la gestion des contrats et des programmes de subventions et de contributions soit répandue ailleurs au sein de la fonction publique. Comme il a été indiqué précédemment, RNCan examine actuellement une autre situation de conflit d’intérêts possible en lien avec l’un de ses accords de contribution, et la vérificatrice générale a déclaré au Comité que son bureau a « noté, lors de vérifications récentes, d’autres cas de conflit d’intérêts. Il nous paraît évident que ce n’est pas bien compris. Il semble y avoir une lacune, de façon générale, sur le plan de la formation des fonctionnaires et de leur compréhension des questions de conflit d’intérêts^[11]. »

Bien qu’il soit difficile de se faire une idée de l’ampleur du problème des conflits d’intérêts dans la fonction publique fédérale, certains ministères, notamment Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, signalent les cas d’actes répréhensibles dans la section de leur site Web réservée à la divulgation proactive^[12]. En fait, en vertu de l’alinéa 11(1)c) de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles, l’administrateur général d’un organisme fédéral est tenu de veiller à ce que toute l’information relative à un acte répréhensible constaté soit accessible au public. Au moment de la préparation du présent rapport, RNCan n’avait pas encore élaboré un système de signalement des constatations d’actes répréhensibles dans la section de son site Web réservée à la divulgation proactive, à l’instar d’autres ministères. Parce que le Comité est convaincu de l’importance de veiller à ce que l’information sur les actes répréhensibles constatés soit facilement accessible, il recommande :

RECOMMANDATION 2

Que Ressources naturelles Canada crée’ dans la section de son site Web réservée à la divulgation proactive une sous-section réservée à la divulgation de tous les cas d’actes répréhensibles constatés.

Les représentants de RNCan ont indiqué au Comité que la principale politique gouvernementale sur la prévention des situations de conflit d’intérêts se trouve dans le Code de valeur et d’éthique de la fonction publique du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. Le chapitre 2 du document contient des sections sur les mesures à prendre pour éviter les situations de conflit d’intérêts et sur les méthodes d’observation. Toutefois, le Code prescrit aux fonctionnaires d’éviter les situations de conflit d’intérêts, mais reste muet sur la conduite à observer pour éviter de telles situations avec les entrepreneurs et les bénéficiaires de subventions et de contributions.

De l’avis du Comité, le Code de valeur et d’éthique de la fonction publique donne des directives générales aux fonctionnaires, mais ne suffit pas à prévenir le genre de situations de conflit d’intérêts dont il est question ici. En outre, la Politique sur les paiements de transfert du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, qui décrit les devoirs et les responsabilités des fonctionnaires qui administrent les subventions et les contributions, passe sous silence les possibilités de conflit d’intérêts. Le Comité est d’avis que les entrepreneurs et les bénéficiaires de subventions et de contributions devraient être assujettis aux mêmes règles que les fonctionnaires en matière de conflits d’intérêts. De plus, s’il est approprié pour RNCan d’ajouter des clauses sur les conflits d’intérêts à ses accords de contribution, les autres ministères devraient en faire autant. Par conséquent, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 3

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada oriente les ministères et organismes et leur fournisse des règles claires, y compris des modèles de dispositions contractuelles, pour les aider à reconnaître et à’ éviter les situations de conflit d’intérêts avec les entrepreneurs et les bénéficiaires de paiements de transfert.

PAIEMENTS À UNE SOCIÉTÉ INSOLVABLE

En 2005, RNCan a été mis au courant que CEEA Transport avait soumis des demandes de paiement à RNCan sans avoir payé certains de ses sous-traitants, contrairement aux modalités de l’accord de contribution. Même si RNCan avait des preuves suffisantes de l’insolvabilité de CEEA Transport, il a continué à lui verser des fonds. Motivé par son désir de veiller à ce que les sous-traitants de CEEA Transport soient rémunérés, et pour éviter toute possibilité de litige, RNCan a versé des fonds supplémentaires à la société totalisant environ 1,1 million de dollars en espérant que l’argent servirait à payer les sommes réclamées par les sous-traitants de CEEA Transport. Selon le BVG, des paiements totalisant 3,2 millions de dollars ont été versés en contravention aux modalités de l’accord de contribution, au risque que ces fonds ne soient pas utilisés aux fins prévues. Comme l’a déclaré la vérificatrice générale au Comité :

[...] le gouvernement essayait de régler la situation et de s’assurer que les sous‑traitants étaient payés pour le travail qu’ils avaient exécuté, mais nous croyons que 3,2 millions de dollars ont été menacés parce que les paiements étaient faits à une société insolvable et qu’il n’y avait à notre connaissance aucune garantie que les sous-traitants seraient payés^[13].

Le BVG a conclu que RNCan n’avait pas honoré son obligation, en vertu de l’article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques, d’attester que le bénéficiaire est admissible au paiement. Le BVG a indiqué qu’une telle attestation constitue un mécanisme fondamental de contrôle des dépenses publiques. Selon le BVG, cette obligation n’a pas été respectée parce que les paiements n’ont pas été faits conformément aux modalités de l’accord de contribution.

Le BVG a constaté que le Ministère avait envisagé, mais n’avait pas appliqué, d’autres solutions. Par exemple, il aurait pu songer à la possibilité de passer de nouveaux accords de contribution, de modifier les accords existants ou de faire des paiements qui seraient conformes à la Politique sur les réclamations et paiements à titre gracieux du Conseil du Trésor du Canada. La sous-ministre de RNCan a déclaré au Comité que le Ministère avait eu le choix entre différentes solutions pour régler la situation, et que les mesures adoptées étaient conformes aux avis juridiques obtenus. Carol Buckley, directrice générale de l’Office de l’efficacité énergétique, a expliqué au Comité que :

[L]’entité avec laquelle nous avions un accord légal n’aurait probablement pas accepté de modifier l’accord. Elle voulait continuer à être l’entité de prestation du travail en vertu de l’accord de contribution. En outre, il y avait une quarantaine de sous-traitants et il aurait été très difficile sur le plan administratif de transférer un contrat de plusieurs millions de dollars à des dizaines et des dizaines de sous‑traitants [...] Nous avons donc obtenu des avis sur les solutions possibles et nous étions satisfaits de celle que nous avions retenue^[14].

Le Comité ne peut blâmer RNCan d’avoir suivi les avis juridiques qui lui avaient été donnés, et le Ministère peut avoir eu des raisons juridiques et administratives valables d’effectuer les paiements et d’éviter un litige coûteux. Toutefois, le BVG a fait remarquer, à juste titre, que le fait de verser des paiements à une société insolvable met les fonds publics à risque; dans le cas présent, RNCan n’avait aucune garantie que les sous-traitants seraient payés. Comme il n’a pas semblé envisageable de modifier l’accord de contribution, RNCan s’est trouvé coincé entre les prescriptions de la Loi sur la gestion des finances publiques, ses obligations contractuelles en vertu de l’accord de contribution et la difficulté administrative de payer au moins une quarantaine de sous‑traitants. 

On ignore si ces circonstances étaient propres à l’Office de l’efficacité énergétique de RNCan ou si ce type de difficultés survient parfois ailleurs dans la fonction publique fédérale. Si les situations de ce genre sont monnaie courante, les ministères ont probablement besoin de directives supplémentaires sur la façon de les régler et de s’acquitter de leurs responsabilités en vertu de l’article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques. Étant d’avis que cette question doit être examinée plus avant, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 4

Que le contrôleur général du Canada examine si les ministères ont besoin de directives supplémentaires sur la façon de concilier les obligations contractuelles possiblement contradictoires découlant d’accords de contribution et les prescriptions de la Loi sur la gestion des finances publiques.

CONCLUSION

Le Comité est très troublé par les événements qui se sont produits à l’Office de l’efficacité énergétique de RNCan. Toutefois, la haute direction de RNCan a commandé une vérification interne dès qu’elle a reconnu les problèmes d’observation liés à certains accords de contribution, comme il se devait. Même si la vérification interne a fait ressortir des problèmes dans la gestion par RNCan de ses accords de contribution et dans le système de contrôle du Ministère, elle n’a toutefois pas réussi à cerner la situation de conflit d’intérêts. Ce n’est qu’après la vérification du BVG que RNCan a reconnu que le conflit d’intérêts posait un problème et qu’il a pris des mesures pour éviter que la situation se reproduise. Le Comité étant d’avis qu’une situation similaire pourrait survenir dans d’autres ministères, il importe que chacun d’entre eux adopte des mesures visant à prévenir les situations de conflit d’intérêts. Par conséquent, le Comité croit que le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada devrait donner à tous les ministères des directives supplémentaires sur la façon d’éviter les situations de conflit d’intérêts lorsqu’ils gèrent des subventions et des contributions.