Le Canada est dans la position enviable d’attirer plus d’immigrants éventuels que le gouvernement prévoit en admettre. Le ministre de la Citoyenneté, de l’Immigration et du Multiculturalisme, l’honorable Jason Kenney, a témoigné au Comité que le Canada est « la destination la plus intéressante dans le monde. En fait, l'an dernier, Ipsos Reid a mené un sondage mondial, à partir duquel l'organisme a estimé qu'au moins 2 milliards de personnes dans le monde aimeraient émigrer vers le Canada[1] ».

Cette popularité pose des défis aux décisionnaires canadiens, qui doivent veiller à ce que l’immigration cadre avec les différents objectifs, notamment avantager l’économie canadienne, les besoins du marché du travail,  la réunification des familles et  l’aide humanitaire. Le gouvernement canadien doit également s’assurer que son système d’immigration est efficace et qu’il est capable, comme le prescrit la loi habilitante, « d’atteindre, par la prise de normes uniformes et l’application d’un traitement efficace, les objectifs fixés pour l’immigration[2] ».

Un système d’immigration efficace est d’une importance nationale, surtout que la croissance de la population active dépendra presque entièrement de l’immigration. En effet, l’immigration est un élément central d’une stratégie concertée pour résoudre les défis démographiques du Canada, qui se traduisent notamment par une pénurie de main-d'œuvre dans certains secteurs.

C’est dans ce contexte que le Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration de la Chambre des communes a entrepris une étude sur les arriérés dans le traitement des demandes d’immigration et le Plan d’action pour accélérer l’immigration, un plan qui vise à modifier la loi pour éliminer ces arriérés. Plus d’un million de personnes attendent qu’une décision soit prise à l’égard de leur dossier d’immigration. En date de juillet 2011, l’arriéré comprenait, entre autres, de 450 000 à 460 000 demandeurs de la catégorie de l’immigration économique dans le Programme des travailleurs qualifiés (fédéral) et 165 000 demandeurs de la catégorie du regroupement familial dans le programme de parrainage de parents et de grands-parents.

Les représentants de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) estiment que, à moins d’un revirement, l’arriéré des demandes présentées par des travailleurs qualifiés du volet fédéral sera éliminé d’ici à 2017 grâce aux instructions ministérielles précédentes[3]; en revanche, l’arriéré des demandes de parrainage de parents et de grands-parents devrait, à moins d’un revirement, passer à 350 000 demandeurs d’ici à 2020, et ces derniers pourraient devoir attendre de 15 à 20 ans avant d’obtenir une réponse[4]. Ces données témoignent d’une situation difficile manifestement insoutenable et qui nécessite notre attention.

Le rapport explique d’abord comment s’est formé l’arriéré des demandes d’immigration et comment le gouvernement gère l’immigration au moyen du Plan des niveaux d’immigration qu’il publie chaque année. Le rapport se penche ensuite sur les récentes initiatives qui ont été instaurées pour éliminer l’arriéré des demandes, notamment le Plan d’action pour accélérer l’immigration, lancé en 2008, et l’annonce récente du gouvernement de la mise en œuvre du Plan d'action pour accélérer la réunification familiale. Les témoignages et les recommandations du Comité sont regroupés selon les programmes d’immigration, ce qui comprend les travailleurs qualifiés (fédéral), les investisseurs immigrants (fédéral) et le parrainage de parents et de grands-parents au titre du regroupement familial.

Un certain nombre de facteurs ont contribué à créer le problème d’arriéré de demandes d’immigration auquel se heurte CIC aujourd’hui. D’abord, le Canada a commencé à ressentir les effets de l’accroissement du mouvement des personnes à l’échelle planétaire vers la fin des années 1990: De 1997 à 2000, le nombre de demandes d’immigration, toutes catégories confondues, a augmenté de 46 %. En 2002, l’inventaire des demandes de travailleurs qualifiés du volet fédéral totalisait plus de 170 000 dossiers touchant plus de 400 000 personnes[5].

Au moment de son entrée en vigueur en 2002, sous le gouvernement précédent, la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés (LIPR) exigeait le traitement de toutes les demandes d’immigration jusqu’à une décision définitive. Avec ce changement législatif, il était inévitable que, si les demandes de résidence permanente présentées chaque année excédait le nombre d’admissions, un arriéré se forme. C’est effectivement qui s’est produit. De 2006 à 2010, 436 208 nouvelles demandes ont été reçues en moyenne chaque année, tandis que la fourchette cible du Canada en matière d’immigration s’échelonnait de 240 000 à 265 000 pour la majeure partie de cette période (voir le tableau 1).

Tableau 1. Nombre de demandes de résidence permanente reçues et taux d’approbation^[6]

	2006	2007	2008	2009	2010	Moyenne	Chiffre arrondi
Demandes reçues	424 265	458 175	452 874	421 442	424 282	436 208	435 000
Demandes traitées (excluant les retraits)	352 571	336 407	339 659	437 278	408 366	374 856	375 000
Demandes retirées	30 986	23 104	27 870	50 964	41 285	34 842	35 000
Demandes approuvées	258 755	252 387	249 606	267 015	281 087	261 770	260 000
Demandes refusées	93 816	84 020	90 053	170 263	127 279	113 086	115 000
Taux d’approbation	73 %	75 %	73 %	61 %	69 %	70 %	70 %

Source : Citoyenneté et Immigration Canada, Réseau opérationnel de CIC en bref, Bases de données opérationnelles de CIC, 2e trimestre 2011.

Les demandes excédant les cibles se sont accumulées, sans être traitées, et forment aujourd’hui l’arriéré. Le graphique 1 montre le nombre de demandes de résidence permanente reçues par rapport à la cible fixée en matière d’immigration et l’arriéré qui en a résulté au cours des 10 dernières années.

Graphique 1. Nombre de demandes de résidence permanente
en attente au fil du temps

                                         

Source : Citoyenneté et Immigration Canada, Tableaux graphiques sur les arriérés et délais d’attente du 2011-10-20 (Format PPT - 2 Mo)

L’arriéré des demandes de travailleurs qualifiés du volet fédéral a été amplifié par une contestation devant les tribunaux de la validité des dispositions transitoires originales de la LIPR. Cette contestation a entraîné une « double évaluation » de ce type de demandes. Les agents des visas ont utilisé les facteurs de sélection qui semblaient être les plus favorables pour le demandeur : ceux de l’ancienne Loi sur l’immigration ou ceux de la LIPR. Les procédures judiciaires et de réparation ont contribué à augmenter les délais de traitement.

Toutes les catégories d’immigration ne font pas l’objet d’un arriéré. Les demandes de visas de résident temporaire délivrés aux visiteurs, aux étudiants et aux travailleurs temporaires, par exemple, sont traitées dès leur réception. Les demandes de parrainage de membres de la famille (époux, conjoints de fait ou enfants à charge) sont elles aussi traitées dès leur réception, mais leur traitement peut prendre jusqu’à deux ans[7]. En revanche, les demandes présentées au titre de certaines catégories, comme celles des travailleurs qualifiés du volet fédéral, des parents et grands‑parents et des investisseurs fédéraux, présentent un arriéré important. Le tableau 2 montre l’arriéré dans les principales catégories de résidents permanents en date du 1^er juillet 2011.

Tableau 2. Inventaire des résidents permanents en date du 1^er juillet 2011
(en nombre de personnes)

Source : Citoyenneté et Immigration Canada, période d'inventaire la plus récente, dwsweb;(4) Région internationale/nim_all_caips_e (téléchargé le 1er juillet 2011).

*Aux termes de l’Accord Canada-Québec relatif à l’immigration, il revient au gouvernement du Québec de sélectionner les immigrants venant s’établir dans la province. Le gouvernement fédéral a également conclu des accords avec d’autres provinces et territoires permettant à ces derniers de sélectionner un certain nombre d’immigrants de la catégorie de l’immigration économique.

L’arriéré empêche le Canada d’atteindre ses objectifs stratégiques en matière d’immigration, notamment sur le plan du regroupement familial et des avantages pour l’économie canadienne. L’arriéré des demandes présentées par des travailleurs qualifiés du volet fédéral complique le jumelage des travailleurs avec les compétences recherchées dans l’économie canadienne et nuit à l’image du Canada en tant que destination de choix. De plus, comme l’a déclaré un témoin, « on ne sera pas en mesure d'administrer efficacement le programme d'immigration tant que l'on n'aura pas éliminé l'arriéré[8]. »

Tableau 3: Fourchettes du plan de 2012

Source : Citoyenneté et Immigration Canada, Renseignements supplémentaires sur le Plan des niveaux d’immigration de 2012, http://www.cic.gc.ca/francais/ministere/media/avis/avis-niveaux2012.asp.

Chaque année, le gouvernement fédéral prépare un Plan des niveaux d’immigration en tenant compte du nombre de nouveaux immigrants que les Canadiens et les différents paliers de gouvernement sont prêts à voir s’établir au Canada. Le Plan, qui fait partie du Rapport annuel au Parlement sur l’immigration, est déposé au Parlement chaque année en novembre. Normalement, il établit une fourchette cible pour chaque catégorie d’immigration. Le Plan des niveaux d’immigration de 2012 se trouve au tableau 3.

La part d’immigrants admis par l’entremise de la catégorie de l’immigration économique constitue en moyenne près de 60 % du total d’immigrants reçus au cours des 10 dernières années. Le Programme des travailleurs qualifiés (fédéral) est le programme le plus important et le plus vieux de cette catégorie. Créé en 1967, il vise à sélectionner des immigrants en fonction de certains attributs économiques afin de répondre aux besoins du marché du travail canadien. Les travailleurs qualifiés éventuels reçoivent des points en fonction de différents attributs, comme l’éducation et les aptitudes linguistiques, et doivent obtenir un nombre minimum de points.

Depuis quelques années dans le Plan des niveaux d’immigration, le gouvernement fédéral a accordé aux provinces et aux territoires la possibilité d’établir le type de travailleurs susceptibles de répondre aux besoins du marché du travail régional et d’inciter les immigrants à s’établir dans des destinations qui ne sont pas traditionnelles. La hausse du nombre d’immigrants sélectionnés dans le cadre du Programme des candidats des provinces a entraîné une diminution du nombre d’immigrants de la catégorie des travailleurs qualifiés du volet fédéral dans la répartition prévue des catégories d’immigration.

La catégorie de l'immigration économique comprend aussi les investisseurs et les entrepreneurs. Ces immigrants sont sélectionnés en fonction de leurs investissements au Canada. Les investisseurs immigrants doivent avoir de l’expérience dans l’exploitation d’une entreprise, démontrer qu’ils possèdent un avoir net d’au moins 1,6 million de dollars obtenus légalement et faire un investissement de 800 000 dollars dans l’économie du pays. Le Programme d’immigration des entrepreneurs a pour objet d’attirer des gens d’affaires expérimentés qui deviendront propriétaires et gérants actifs d’une entreprise au Canada qui contribue au développement de l’économie et à la création d’emplois.

Il importe de noter que, même si la part d’immigrants admis au titre de la catégorie de l’immigration économique constitue près de 60 % du total des admissions, le nombre total des admissions comprend également l’époux et les enfants à charge qui accompagnent le demandeur principal. En fait, plus de la moitié des immigrants admis au titre de la catégorie de l’immigration économique sont des membres de la famille des demandeurs principaux et non les demandeurs principaux eux-mêmes[9]. 

Avec la catégorie du regroupement familial, les citoyens canadiens et les résidents permanents peuvent parrainer leur époux, leur conjoint de fait, leur partenaire conjugal ou leurs enfants à charge (y compris les enfants adoptés) ou leurs parents et grands-parents afin que ces derniers puissent obtenir le statut de résident permanent[10]. Les immigrants de la catégorie du regroupement familial représentent en moyenne 26 % des admissions annuelles de ces 10 dernières années. Le gouvernement a établi que les demandes de parrainage des époux, des conjoints de fait et des enfants à charge sont prioritaires au sein de la catégorie du regroupement familial. Le Plan des niveaux d’immigration ne fixe pas de limite au nombre de ces demandes.

Le Plan des niveaux d’immigration comprend aussi une cible pour les personnes protégées et les réfugiés rétablis. Ces derniers sont des réfugiés qui n’ont d’autres choix que de se rétablir dans un tiers pays pour s’assurer un avenir sûr et sécuritaire. Ils sont sélectionnés à l’étranger avec l’aide du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (UNHCR) ou de parrains privés canadiens. Les réfugiés rétablis ont représenté environ 4,5 % du Plan des niveaux d’immigration au cours des 10 dernières années[11].

Le Plan des niveaux d’immigration est préparé par le ministre de Citoyenneté et Immigration de concert avec les provinces et les territoires et d’autres intervenants. Sa préparation tient compte de facteurs comme l’inventaire des demandes d’immigration, les ressources disponibles, la capacité d'accueil et les fonds pour l’établissement. Une fois le Plan établi, les Opérations de CIC sont chargées d’attribuer les visas aux plus de 90 bureaux des visas situés dans le monde. Cette attribution est revue au besoin; les visas sont réattribués, le cas échéant, de façon à ce que CIC puisse délivrer le nombre voulu de visas pour une année donnée.

Le Plan des niveaux d’immigration interagit avec d’autres facteurs pour déterminer le nombre de demandes traitées et le nombre de personnes admises au Canada. Les autres facteurs incluent le volume de demandes et la différence entre le nombre de visas délivrés et le nombre d’arrivées. Un haut fonctionnaire a décrit comme suit certains des facteurs en question :

Le plan des niveaux sert à limiter le nombre de personnes que nous accueillons chaque année. Presque tous les ans, nous recevons beaucoup plus de demandes que nous ne sommes en mesure de traiter. Mais, je le répète, c'est le plan des niveaux d'immigration qui établit le nombre de personnes que le pays accueille, et non la capacité de traitement. Par conséquent, il en résulte l'accroissement de l'arriéré dans certaines catégories, ce qui cause de longs temps d'attente pour certains demandeurs, en particulier dans la catégorie du regroupement familial[12].

Par la suite, il a dit :

[D]epuis 2008, il existe un mécanisme qui nous permet de gérer le nombre de nouvelles demandes. À mesure que ce nombre est réduit, les arriérés et les temps d'attente s'améliorent, parce que le traitement normal réduit graduellement le nombre de demandes à traiter. Ce mécanisme fonctionne, peu importe si le nombre d'admissions augmente ou reste stable. S'il augmente, le nombre de demandes à traiter diminuera plus rapidement. Le seul fait d'embaucher un plus grand nombre d'agents ne suffira pas à régler le problème, parce qu'en l'absence de mesures de contrôle, les demandes s'accumulent, les temps d'attente s'allongent et les normes de service se détériorent[13].

Par la suite, il a dit :

Quels que soient les niveaux déposés au Parlement, je pense qu'il est crucial de gérer l'afflux des demandes, pour faire en sorte que le nombre convenu soit égal au nombre que nous traitons dans un délai acceptable afin d'écarter toute cette notion d'arriérés[14].

Cet aperçu du système d’immigration propose, comme l’a fait remarquer un témoin, « quelques solutions pour éliminer ces dossiers en souffrance. Le gouvernement pourrait soit prendre des mesures pour augmenter le nombre de dossiers acceptés par an, soit réduire le nombre de demandes, soit encore augmenter le nombre de dossiers non acceptés[15]. » Comme on le verra dans la section suivante, le gouvernement fédéral a adopté une combinaison de ces stratégies.

L’ensemble des niveaux d’immigration étant stable, la cible fixée pour les différentes catégories d’immigrants dans le Plan des niveaux a aussi une incidence sur l’arriéré des demandes. L’augmentation du nombre de candidats des provinces a été rendue possible, en partie, par la réduction du nombre de travailleurs qualifiés du volet fédéral et s’est traduite par une diminution du nombre annuel de demandes affectées à la réduction de l’arriéré de demandes visant les travailleurs qualifiés du volet fédéral. Le fait de donner la priorité à la famille immédiate dans la catégorie du regroupement familial laisse peu de place aux demandes de parrainage de parents et de grands-parents dans le Plan des niveaux pour réduire l’arriéré dans cette catégorie.

Le Comité a demandé aux témoins leur avis sur ce que devraient être les niveaux d’immigration et la répartition des catégories d’immigration, et il a entendu différents points de vue à ce sujet. De nombreux témoins se sont dits satisfaits du statu quo; le Comité est également de cet avis et recommande que le total des niveaux d’immigration et la répartition des catégories d’immigration demeurent tels quels pour le moment.

A. Le Plan d’action pour accélérer l’immigration

Le gouvernement a mis à l’essai diverses mesures administratives pour traiter l’arriéré de demandes de travailleurs qualifiés du volet fédéral. Par exemple, CIC a communiqué avec les demandeurs visés pour leur offrir de leur rembourser les frais de traitement en contrepartie du retrait de leur demande. De plus, le Ministère a codifié les demandes de façon à ce que les provinces puissent sélectionner les demandeurs dans l’arriéré des programmes de candidats provinciaux. Ces mesures, en soi, se sont révélées inefficaces, et des modifications législatives ont été apportées en 2008. À l’époque, le ministre de Citoyenneté et Immigration avait également annoncé la mise en œuvre d’autres mesures administratives, dont l’injection de 109 millions de dollars sur cinq ans et la réaffectation des ressources aux bureaux des visas présentant un arriéré important[16].

Le Plan d’action pour accélérer l’immigration a reçu la sanction royale le 18 juin 2008 dans le cadre de la Loi d'exécution du budget. L’initiative avait pour objectifs, d’une part, de rendre le système d’immigration mieux adapté à la situation et plus souple et, d’autre part, de répondre à l’accumulation du nombre de demandes dans l’arriéré. Pour atteindre ces objectifs, la modification apportée à la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés prévoit que le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration peut transmettre des instructions ministérielles concernant le traitement de certaines catégories de demandes d’immigration, ce qui comprend la gestion du volume de demandes reçues. Le ministre a notamment le pouvoir d’ordonner que certaines demandes ne soient pas traitées, ce qui était impossible avant l’instauration du Plan d’action.

La première série d’instructions ministérielles (IM-1) a été publiée dans la Gazette du Canada du 29 novembre 2008 et visait uniquement les travailleurs qualifiés du volet fédéral. Selon ces instructions, seules les demandes répondant à certains critères devaient être traitées. Elles devaient notamment être assorties d’une offre d’emploi réservé, être présentées par des travailleurs étrangers temporaires ou des étudiants étrangers vivant légalement au Canada depuis au moins un an, ou être présentées par des travailleurs qualifiés comptant au moins une année d’expérience dans l’une des 38 professions prescrites (voir l’Annexe 1). Les demandes présentées par des travailleurs qualifiés du volet fédéral qui ne répondaient pas à l’un de ces critères d’admissibilité initiaux devaient être retournées à l’expéditeur.

Les représentants du Ministère ont indiqué au Comité que CIC avait reçu plus de demandes que prévu suivant la publication des IM-1, ce qui a eu pour conséquence de former un nouvel arriéré de 140 000 demandes[17]. Selon le Rapport annuel au Parlement sur l’immigration, 2011, le Ministère a l’intention d’éliminer cet arriéré dans un délai de deux ans en se fondant sur les instructions ministérielles supplémentaires décrites au paragraphes suivant.

La deuxième série d’instructions ministérielles (IM-2) a été publiée dans la Gazette du Canada du 26 juin 2010 et visait à mieux circonscrire le nombre de demandes. Ces instructions ministérielles modifiaient une fois de plus les critères d’admission des travailleurs qualifiés du volet fédéral en réduisant le nombre de professions admissibles de 38 à 29 (voir l’Annexe 2) et en introduisant un plafond de 20 000 demandes de travailleurs qualifiés du volet fédéral sans offre d’emploi réservé; de ces 20 000 demandes, un maximum de 1 000 demandes serait étudié par code de Classification nationale des professions (CNP). Ces instructions imposaient également une pause administrative quant aux demandes de la catégorie des investisseurs jusqu’à l’entrée en vigueur des modifications visant cette catégorie.

La troisième série d’instructions ministérielles (IM-3) a été publiée dans la Gazette du Canada du 25 juin 2011 et est entrée en vigueur le 1^er juillet 2011. Ces instructions modifiaient encore une fois les modalités visant les demandes des travailleurs qualifiés du volet fédéral. En effet, elles réduisaient à 10 000 le nombre de demandes sans offre d’emploi réservé pouvant être traitées par année, desquelles un maximum de 500 demandes serait étudié par code de CNP. Ces instructions ont également eu pour effet de rouvrir la catégorie des investisseurs, qui comportait désormais un plafond de 700 nouvelles demandes pouvant être traitées par année. Finalement, les instructions imposaient un moratoire temporaire sur les nouvelles demandes de la catégorie des entrepreneurs pendant l’examen du programme.

Les instructions ministérielles ne visent que les nouvelles demandes. La limite imposée aux nouvelles demandes de la catégorie de l’immigration économique permet à CIC de traiter, chaque année, à la fois des demandes en souffrance et des nouvelles demandes et, ainsi, d’atteindre les cibles fixées. Par exemple, en ce qui concerne les immigrants de la catégorie des investisseurs, les agents d’immigration avaient reçu comme instruction de traiter les demandes suivant un ratio de deux pour un, soit deux anciennes demandes en souffrance présentées avant le 26 juin 2010 et une demande soumise à partir du 1^er décembre 2010[18].

Grâce au Plan d’action pour accélérer l’immigration, l’élimination de l’arriéré des demandes présentées par des travailleurs qualifiés progresse. En effet, l’arriéré qui s’est formé avant février 2008 a été réduit de moitié, deux ans avant le délai fixé[19]. Si le Plan d’action n’avait pas prévu un moyen de réduire le nombre de demandes, cet arriéré se chiffrerait aujourd’hui à plus d’un million de demandes, et les demandeurs devraient attendre de 10 à 12 ans avant de pouvoir émigrer[20]. L’utilisation des instructions ministérielles pour traiter les demandes présentées par des travailleurs qualifiés du volet fédéral a fourni des leçons importantes sur la façon de jumeler les demandes reçues avec le Plan des niveaux d’immigration du gouvernement; les méthodes ont été affinées lors des utilisations subséquentes.

B. Le Plan d'action pour accélérer la réunification familiale

Vers la fin de l’étude du Comité, le ministre a annoncé la mise en œuvre d’une quatrième série d’instructions ministérielles (IM-4) et de mesures visant à éliminer l’arriéré des demandes de parrainage de parents et de grands-parents, appelées le Plan d’action pour accélérer la réunification familiale. Ces dernières instructions ont été publiées dans la Gazette du Canada du 5 novembre 2011 et sont entrées en vigueur ce même jour. Elles instaurent une pause d’une durée allant jusqu’à deux ans pour les nouvelles demandes de parrainage de parents et de grands-parents. À la fin de cette pause temporaire, le programme sera restructuré afin de permettre d’« éviter l’accumulation d’un important arriéré et  pouvoir s’adapter aux compressions financières[21] ». Les consultations publiques seront l’occasion de formuler des commentaires sur la restructuration du programme de parrainage des parents et des grands-parents.

Toujours dans le cadre du Plan d’action pour accélérer la réunification familiale, le gouvernement a annoncé la cible d’immigration de 2012, qui s’élève à 25 000 demandes de parrainage de parents et de grands-parents, ce qui représente une augmentation de plus de 60 % par rapport au nombre d’admissions en 2010 (15 324). Les parents et les grands-parents représentent 9 % des cibles du Plan des niveaux d’immigration de 2012. Grâce à cette pause et à la hausse des niveaux, le Ministère estime que l’arriéré des demandes de parrainage de parents et de grands-parents sera réduit de manière significative lorsque le programme recommencera à accepter des demandes[22].

Le dernier élément du Plan d’action pour accélérer la réunification familiale est le nouveau « supervisa pour parents et grands-parents », valide pour 10 ans, qui permettra à ses détenteurs de demeurer au Canada pour une période de 24 mois au lieu des 6 mois habituels. Selon le Ministère, le supervisa sera offert à compter du 1^er décembre, 2011. Les demandeurs devront présenter une attestation d’engagement de soutien financier de la part de leur répondant au Canada correspondant à un seuil de revenu minimum, démontrer qu’ils ont contracté une assurance médicale canadienne privée et se soumettre à l’examen médical aux fins de l’immigration.

C. Imposition de plafonds au nombre de réfugiés parrainés par le secteur privé

Le ministre Kenney a également indiqué au Comité que des plafonds avaient été imposés relativement aux demandes de rétablissement présentées par des parrains privés afin d’éliminer l’arriéré dans cette catégorie. Cette modification a été apportée au moyen de négociations avec les signataires d’entente de parrainage et n’a pas nécessité le recours aux instructions ministérielles.

RECOMMANDATION 1

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada revoie ses politiques d’immigration de façon à mieux harmoniser le nombre de demandes qu’il accepte de traiter avec le nombre d’admissions annuelles. 

RECOMMANDATION 2

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada revoie les droits qu’il exige pour tous ses services et programmes d’immigration pour découvrir, le cas échéant, des écarts entre les droits exigés et les coûts réels.

1. Le Programme des travailleurs qualifiés(fédéral)

En règle générale, les témoins étaient favorables aux mesures du gouvernement visant à assurer une meilleure harmonisation avec le Plan des niveaux d’immigration en annulant l’obligation légale de traiter toutes les nouvelles demandes et en freinant le nombre de demandes présentées par des travailleurs qualifiés du volet fédéral. Des témoins ont qualifié les modifications législatives de 2008 qui introduisaient les instructions ministérielles de « courageuses sur le plan politique », de « grand pas en avant » et d’« audacieuses ».

Toutefois, certains ont suggéré qu’il serait préférable de recourir à d’autres méthodes que celle consistant à limiter à 500 le nombre de demandes présentées par des travailleurs qualifiés du volet fédéral sans offre d’emploi réservé pour chacune des professions énumérées. L’un des témoins a suggéré un système en deux étapes, dans le cadre duquel le gouvernement peut faire sa sélection à partir d’un bassin de demandes répondant aux critères d’admissibilité initiaux[23]. Un autre témoin a proposé une hausse des frais de traitement pour ralentir le volume de demandes[24]. Finalement, un autre témoin a suggéré que le gouvernement ajuste la note de passage des travailleurs qualifiés du volet fédéral, le mécanisme prévu dans la LIRP pour réglementer la réception des demandes[25]. D’autres ont proposé que le gouvernement modifie le système de points de façon à favoriser les jeunes immigrants parlant couramment le français ou l’anglais. Une telle stratégie réduirait le nombre de demandes et améliorerait les résultats des immigrants sur le marché du travail[26].

Le Plan d’action pour accélérer l’immigration et les instructions ministérielles ont permis de rationaliser le volume de demandes présentées par des travailleurs qualifiés du volet fédéral. Néanmoins, il reste un arriéré de ce type de demandes qui s’est formé avant février 2008 et qui s’élevait à 314 000 demandes en juillet 2011. Il existe un deuxième arriéré de demandes de même type, celles-là présentées au titre de la première série d’instructions ministérielles de novembre 2008, qu’on estime à 140 000 demandes. Ces demandes sont utilisées peu à peu afin de satisfaire aux cibles fixées chaque année pour les travailleurs qualifiés du volet fédéral. D’autres suggestions ont été faites pour éliminer l’arriéré existant : un témoin a proposé d’ajouter des ressources pour traiter les demandes[27], tandis qu’un autre a proposé qu’on permette aux personnes dont la demande est en souffrance de demander un permis de travail et de travailler au Canada pendant le traitement de leur demande de résidence permanente[28].

Le Comité a entendu que les demandes reçues au titre des IM-2 (plafond de 20 000 demandes sans offre d’emploi réservé) et des IM-3 (plafond de 10 000 demandes sans offre d’emploi réservé) sont placées en traitement dès leur réception[29]. Les autres demandes sont puisées à même les demandes en souffrance reçues au titre des IM-1 et avant février 2008, soit la date limite fixée dans la première série d’instructions ministérielles.

Des témoins venant d’une organisation ont fait part au Comité de la déception des demandeurs qui ont présenté leur dossier au titre des IM-1 et qui s’attendaient, d’après la publicité qui avait été faite, à recevoir une réponse définitive en un an[30]. Ces témoins ont déclaré au Comité que le traitement accéléré ne touchait en réalité que 4,7 % de leurs clients qui avaient présenté une demande au titre des IM-1. Ils ont également indiqué que les demandeurs occupant une profession recherchée qui avaient présenté une demande au titre des IM-1 se sentaient quelque peu lésés par le fait de devoir attendre tandis que les personnes occupant une profession similaire qui avaient présenté une demande au titre des IM-2 et des IM-3 sont traitées en premier.

Les chiffres fournis par deux bureaux des visas de CIC ont permis d’éclaircir la question. Le gestionnaire du programme d’immigration en poste à New Delhi a indiqué que son bureau des visas comptait le plus vaste inventaire de demandes de travailleurs qualifiés du volet fédéral présentées avant février 2008[31]. Bien que la mission ait réduit son arriéré de 15 % en 2008-2009, il comprend encore 119 500 personnes, et le délai de traitement était de 79 mois en 2010. De plus, le gestionnaire a déclaré qu’« en raison de la quantité de nouveaux cas soumis dans le cadre des instructions ministérielles, nous n'avons pas traité, en 2010, beaucoup de cas qui se trouvaient en arriéré. En ce moment, nous consacrons toutes les ressources disponibles au traitement rapide des nouvelles demandes reçues dans le cadre de la deuxième série et de la troisième série d'instructions ministérielles[32]. » Dans le même ordre d’idées, le gestionnaire du programme d’immigration du bureau des visas de Manille a indiqué avoir réussi à traiter la plupart des demandes présentées par des travailleurs qualifiés du volet fédéral au titre des IM‑2, de nombreuses demandes présentées au titre des IM-1 et seulement quelques demandes faisant partie de l’inventaire des demandes présentées avant février 2008[33].

Des témoins se sont demandé combien il faut traiter de demandes présentées par des travailleurs qualifiés du volet fédéral, pour chacune des sources (l’ancien arriéré, l’arriéré découlant des IM-1 et les nouvelles demandes reçues au titre des dernières instructions ministérielles), pendant une année donnée, afin d’atteindre les cibles fixées. Les opinions variaient quant au juste milieu entre le traitement des demandes en souffrance et des nouvelles demandes; la plupart des témoins reconnaissaient toutefois l’obligation légale du gouvernement de traiter toutes les demandes. L’un des témoins a suggéré que cette obligation n’était pas assortie d’un délai de traitement; à son avis, le gouvernement devrait donner priorité aux travailleurs qualifiés du volet fédéral dont la profession est actuellement en demande sur le marché du travail canadien, comme les demandes présentées au titre des instructions ministérielles[34].

Un autre témoin a présenté l’argument inverse. Il a suggéré que le gouvernement restreigne, à court terme, le nombre de nouvelles demandes présentées au titre des instructions ministérielles et s’occupe en priorité des demandes en souffrance. Il a fait valoir qu’il importe d’éliminer rapidement cet arriéré en raison de ses effets négatifs sur la réputation du Canada, le système d’immigration, le marché du travail et les immigrants. Il s’est référé à de nombreuses études selon lesquelles les jeunes immigrants réussissent mieux sur le marché du travail, indiquant que « […] si une personne est sur une liste d'attente pendant trois, quatre ou cinq ans, elle est de moins en moins susceptible de s'intégrer au marché du travail canadien et ses perspectives de gains à vie diminuent[35] ».

Le Comité sympathise avec les demandeurs dont le dossier est en souffrance; certains d’entre eux attendent de recevoir une décision définitive depuis des années. L’arriéré le plus ancien et le plus volumineux, qui comprend les demandes présentées par des travailleurs qualifiés du volet fédéral avant février 2008, a été réduit considérablement en seulement un peu plus de trois ans. Le Comité est satisfait des progrès réalisés et exhorte le Ministère à continuer de traiter ces dossiers le plus rapidement possible. Nous félicitons le gouvernement d’avoir réussi à réduire de 50 %, deux ans avant le délai fixé, l’arriéré qui s’était formé avant la parution des IM-1.

En ce qui concerne l’arriéré qui s’est formé en raison de l’adoption des instructions ministérielles, certains témoins ont suggéré que le gouvernement du Canada prennent toutes les demandes reçues au titre des IM-1 visant des professions recevables au titre des IM-2 et des IM-3, et qu’il les traite dans leur ordre d’arrivée. Étant donné que le Ministère a appris à mieux gérer le volume de demandes avec les IM-2 et les IM-3, l’arriéré découlant des instructions ministérielles ne devrait poser un problème que temporairement. D’autres témoins ont indiqué qu’on pourrait dissoudre l’arriéré existant en envoyant aux demandeurs une lettre les informant qu’ils peuvent retirer leur demande et se faire rembourser[36].

RECOMMANDATION 3

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada évalue les différentes options des témoins pour traiter l’arriéré de demandes présentées par les travailleurs qualifiés du volet fédéral. Le gouvernement devrait alors agir en temps opportun pour mettre en œuvre toutes les recommandations qu’il juge les plus efficaces pour réduire l’arriéré des demandes présentées au titre du programme fédéral des travailleurs qualifiés.

2. Le Programme fédéral d'immigration des investisseurs

Certains témoins ont parlé du recours aux instructions ministérielles pour ajuster le flux des demandes de la catégorie des immigrants investisseurs. L’un d’eux a déclaré que le plafond instauré dans les IM-3 a « réglé » le problème d’arriéré dans cette catégorie[37]. En revanche, un autre témoin avait une opinion moins positive de la situation :

L'expérience récente du plafond fédéral de 700 demandes dans la catégorie des investisseurs semblerait indiquer que la réduction de l'offre en tant que telle n'est pas le bon moyen de freiner la demande. Comme nous le savons, les 700 demandes étaient comblées en une journée, par l'opération de quelques organismes d'immigration depuis un seul pays source. Des méthodes et politiques plus novatrices que de simples plafonds sont nécessaires à l'équilibre de la demande et de l'offre pour les programmes critiques de l'immigration[38].

En réponse à cette remarque sur la façon dont le plafond des demandes de la catégorie des immigrants investisseurs a été atteint par des immigrants d’un seul pays source, un témoin a proposé que le gouvernement instaure des plafonds régionaux afin d’assurer un équilibre géographique[39].

En ce qui concerne l’arriéré actuel des demandes issues de la catégorie des immigrants investisseurs, un témoin a suggéré qu’on tienne compte des demandes multiples présentées par une même personne au titre à la fois du programme fédéral, du programme du Québec et des programmes de candidats provinciaux. Selon lui, le plafond du programme fédéral pourrait avoir déplacé des demandeurs potentiels vers les programmes de niveau provincial. Afin que le programme fédéral d’immigration des investisseurs n’attire que les demandes sérieuses, il a proposé que le gouvernement exige des demandeurs qu’ils ouvrent un compte dans une banque canadienne et déposent 5 % des fonds d’investissement nécessaires[40]. Selon le témoin, la rigueur dont les banques font preuve pourrait dissuader les demandeurs moins sérieux, et le gouvernement pourrait tirer avantage de l’évaluation par une tierce partie de l’origine des fonds investis.

RECOMMANDATION 4

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada fasse une révision complète du programme afin de déterminer les conditions financières appropriées et d’établir toute autre mesure nécessaire pour que les demandeurs et le gouvernement retirent le maximum d’avantage du programme.

3. La catégorie du regroupement familial

Si, d’une part, certains témoins étaient d’avis que le gouvernement avait amélioré l’arriéré des demandes de la catégorie de l’immigration économique, certains témoins considéraient l’arriéré des demandes de parrainage de parents et de grands-parents comme un problème majeur nécessitant l’intervention du gouvernement. Au cours des témoignages, on a discuté de ce qu’il pourrait en coûter aux Canadiens d’admettre plus de parents et de grands-parents au pays. On a également parlé de la possibilité de prendre d’autres mesures, comme exiger une caution, pour s’assurer que les répondants peuvent couvrir les coûts escomptés[41]. Toutefois, un témoin a indiqué que le Canada a « l’obligation juridique, mais également l’obligation morale » d’admettre ces demandeurs et que le gouvernement devrait « prendre le taureau par les cornes et […] admettre les parents et les grands-parents, en assumant les coûts qu'ils représenteront pour notre régime de soins de santé et d'autres choses[42] ».

D’autres ont fait valoir que les parents et les grands-parents facilitent souvent la participation au marché du travail de leurs enfants en s’occupant des petits-enfants et qu’ils offrent une certaine stabilité dans les familles et les communautés culturelles[43]. Selon ces témoins, la lenteur du processus de parrainage des parents et des grands-parents a poussé les gens à faire des choix ayant des répercussions négatives sur les familles et le Canada. Par exemple, un témoin a parlé du phénomène des « enfants satellites », ces jeunes enfants renvoyés un certain temps dans le pays d’origine des parents immigrants pour être élevés par des parents ou des grands-parents dont la demande de parrainage est en souffrance[44]. Un autre témoin a laissé entendre qu’en raison de la lenteur du processus de traitement des demandes de parrainage de leurs parents, certains résidents permanents retournent dans leur pays d’origine pour s’acquitter de leurs responsabilités familiales[45].

Plusieurs témoins ont soulevé la question des disparités entre les arriérés et les délais de traitement des demandes de la catégorie du regroupement familial dans le monde[46]. Les représentants de CIC ont expliqué que ces écarts dans les délais de traitement sont attribuables aux différences entre les réalités de chaque région et les facteurs de risque[47], mais les témoins étaient d’avis qu’on pouvait faire davantage pour cibler les bureaux des visas présentant un arriéré important et pour niveler les délais de traitement[48].

Le Comité convient que les délais de traitement des demandes de la catégorie du regroupement familial sont inégaux d’une région du monde à l’autre et que le Ministère, en se fondant sur son programme de modernisation, devrait continuer de mettre à l’essai et de mettre en œuvre certains changements, comme l’utilisation du logiciel Skype et la centralisation accrue du traitement des demandes au Canada, afin d’accélérer le processus.

Des témoins se sont exprimés par rapport aux politiques possibles pour éliminer l’arriéré actuel de demandes de parrainage de parents et de grands-parents et pour empêcher la formation d’autres arriérés. Une proposition a fait l'objet de discussions; selon cette proposition, on offrirait aux parents et aux grands-parents qui attendent de recevoir leur résidence permanente un visa pour séjours multiples de 10 ans (les frais médicaux étant couverts par les membres de la famille à l’avance) afin de leur permettre d’entrer au pays pour des visites à long terme plutôt que de leur donner le statut d’immigrant. Les témoins ont unanimement appuyé cette idée, indiquant que les immigrants éventuels ne veulent pas nécessairement obtenir le statut d’immigrant permanent. Comme l’a indiqué l’un des témoins :

Actuellement, il y a un arriéré énorme de parents et de grands-parents qui tentent de venir au Canada. Effectivement, s'ils veulent seulement venir au Canada pour être avec leur famille et non pour tirer profit de nos programmes sociaux généreux, il suffit de leur délivrer un visa pour un séjour prolongé. Ils paieront leur transport et leur assurance-santé, et subviendront à leurs propres besoins. De cette manière, nous réglons le problème de l'arriéré et nous permettons la réunification des familles[49].

Un autre témoin a déclaré que « pour bon nombre d'entre eux, le seul moyen d'entrer au Canada consiste en un processus de parrainage[50] ». Le même témoin a ajouté par la suite que « le visa pour séjours multiples offrira donc de nouvelles possibilités à un grand nombre de personnes, et cela contribuera certainement à éliminer l'arriéré ».

Toutefois, certains ont fait preuve de réserve quant à l’efficacité de l’habituel visa de résident temporaire pour séjours multiples que CIC offre depuis un certain temps. Un témoin a indiqué que ce visa était perçu comme une solution séduisante, mais sous-utilisée[51]. Un autre témoin a déclaré que « nous avons déjà un visa de cinq ans à entrées multiples depuis de nombreuses années qui n'a eu aucun effet réel sur l'arriéré[52] ».

En raison du moment où le ministre a fait l’annonce du supervisa pour parents et grands-parents, peu de témoins ont eu l’occasion d’en parler directement. Néanmoins, compte tenu de l’appui généralisé qu’ont manifesté les témoins au concept de visa pour séjours multiples à long terme pour les parents et les grands-parents, le Comité est convaincu que cette orientation politique sera bien reçue. Étant donné que le supervisa présente une nouvelle occasion pour les familles de se réunir tout en réduisant possiblement l’arriéré des demandes de résidence permanente d’un parent ou d’un grand parent, le Comité veut s’assurer que cette nouvelle mesure à gains mutuels soit le plus largement publicisée.

RECOMMANDATION 5

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada fasse largement la promotion du nouveau supervisa pour parents et grands‑parents afin d’en maximiser l’utilisation.

RECOMMANDATION 6

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada fasse du supervisa pour parents et grands‑parents une politique gouvernementale permanente.

Le Comité tient aussi à s’assurer que la promesse du nouveau supervisa pour parents et grands-parents se concrétise; il espère que ces visas seront délivrés en temps opportun et de façon appropriée. Le ministre Kenney a déclaré au Comité que CIC est convaincu que le taux d’approbation sera très élevé[53]. On a également assuré au Comité que « la question du désir d'immigrer n'empêchera pas que le dossier soit examiné pour l'octroi d'un supervisa[54] ».

De l’avis du Comité, les taux de participation et d’approbation sont deux indicateurs potentiels de réussite. Le Comité exhorte le Ministère à suivre de près les demandes liées au supervisa, et notamment le lien entre les demandes de supervisa et les demandes de parrainage en souffrance, et qu’il recense le nombre et l’emplacement de délivrance des supervisas.

RECOMMANDATION 7

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada surveille la popularité du supervisa en 2012-2013 et qu’il évalue son effet sur l’arriéré comme autre moyen de réunir les parents et les grands‑parents avec leur famille.

Une autre solution que certains témoins ont recommandée pour éliminer l’arriéré existant de demandes de parrainage de parents et de grands-parents consiste à augmenter la cible pour ce groupe dans le Plan des niveaux d’immigration, du moins temporairement[55]. Le parrainage de parents et de grands-parents représentait de 5 à 6,6 % de l’immigration totale dans le Plan de 2011.

Par ailleurs, les témoins ont suggéré diverses méthodes pour empêcher la formation d’un nouvel arriéré de ce type de demandes. L’un d’eux a proposé que le gouvernement impose un plafond annuel de 20 000 nouvelles demandes[56]. D’autres ont suggéré de restreindre l’admissibilité au programme en rétablissant un âge minimum pour les parents et grands-parents parrainés[57] ou de faire comme l’Australie, qui permet le parrainage parental seulement si la majeure partie des enfants du parent résident en Australie (« équilibre familial »)[58]. Pour un autre témoin, il serait préférable d’éliminer cette catégorie, tout simplement[59].

Toutefois, un témoin a exhorté le gouvernement à faire un « examen minutieux » de mesures comme l’adoption d’un plafond, soulignant que la réunification des familles est très importante dans certaines cultures, notamment en Asie[60]. D’autres ont déclaré que la réunification familiale est une valeur traditionnelle des politiques canadiennes d’immigration et fait partie de l’avantage concurrentiel du Canada pour attirer les travailleurs qualifiés[61]. Un autre témoin a répliqué que le Canada continuerait d’être une destination populaire même si le gouvernement modifiait ce programme, mais il découle d’autres avantages du programme, comme la diversification de la société [62].

Le Comité est d’avis qu’une restructuration du programme de parrainage de parents et de grands-parents est nécessaire, mais qu’elle doit se faire avec beaucoup de prudence. Le Comité appuie sans réserve la consultation nationale que le ministre a annoncée à cette fin, et il invite le ministre à lui présenter le rapport qui en résultera afin qu’il puisse l’examiner. De l’avis du Comité, il importe que les répondants démontrent qu’ils ont les moyens financiers de subvenir aux besoins des membres de leur famille. Par conséquent, le Comité fait la recommandation suivante concernant l’avenir du programme de parrainage de parents et de grands-parents :

RECOMMANDATION  8

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada s’assure que ses consultations sur l’avenir du programme de parrainage de parents et de grands-parents soient approfondies et qu’elles incluent une grande variété d’intervenants, et qu’il présente son rapport de consultation définitif au Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration de la Chambre des communes.

RECOMMANDATION 9

Le Comité recommande que les consultations incluent un examen de ce que devrait être le niveau d’admissions approprié du programme de parrainage de parents et de grands-parents, ce qui comprend l’étude d’un plafond définitif.

RECOMMANDATION 10

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada étudie le test d’« équilibre familial » qu’utilise le gouvernement australien. Le test d’« équilibre familial » autorise le parrainage si l’équilibre familial du parent ou du grand-parent réside au Canada en tant que résidents permanents ou citoyens canadiens.

La situation du Canada pour ce qui est d’attirer les immigrants, ne doit pas être prise pour acquis. De l’avis du Comité, il doit moderniser son système d’immigration de façon à ce qu’il réponde aux besoins des familles et des employeurs canadiens et des immigrants éventuels et qu’il ait un effet d’ensemble positif sur le Canada.

Les réformes instaurées aux termes du Plan d’action pour accélérer l’immigration ont permis de faire des pas importants vers la modernisation et l’amélioration de l’efficacité du système. Elles marquent un tournant dans l’arriéré des demandes d’immigration ainsi que sa réduction.

Comme pour toute nouvelle initiative, des améliorations sont possibles. Plus particulièrement, l’interaction des instructions ministérielles nécessite d’être nuancée de façon à ce que prime la perception d’équité. À cette fin, le Comité recommande que le gouvernement continue de chercher des façons d’améliorer la mise en œuvre des instructions ministérielles dans la catégorie des travailleurs qualifiés. 

Le Comité a bon espoir que certaines des mesures ayant permis de réduire l’arriéré peuvent également être appliquées au programme de parrainage de parents et de grands-parents. Le Comité voit le Plan d'action pour accélérer la réunification familiale comme une initiative ayant réellement le potentiel de réduire l’arriéré à court et à long terme.

Afin de faciliter la réunification des familles à court terme, le Comité exhorte CIC à promouvoir le supervisa pour parents et grands-parents et à surveiller le succès de cette nouvelle initiative. À titre d’autre mesure à court terme, le Comité encourage le gouvernement à envisager de maintenir les niveaux d’immigration de 2012 en se fondant sur l’analyse du Plan d'action pour accélérer la réunification familiale. Dans une optique à long terme et en vue d’une restructuration du programme de parrainage de parents et de grands-parents, le Comité est d’avis que le test d’« équilibre familial » de l’Australie doit être examiné de plus près. Le Comité attend avec intérêt de connaître les points de vue des Canadiens sur cette question.

L’arriéré des demandes d’immigration empêche le Canada d’atteindre ses objectifs en matière d’immigration et a une incidence sur tous les intéressés. La pression exercée sur les catégories d’immigration populaires ou de plus en plus importantes continue d’augmenter. Il est à espérer que cette expérience de résoudre l’arriéré des demandes visant les travailleurs qualifiés du volet fédéral et le parrainage de parents et de grands-parents aidera le Ministère à mieux remédier aux problèmes d’arriéré à l’avenir. Le Comité a entendu de nombreux témoignages indiquant que la gestion du volume des demandes présentées au titre du programme fédéral des travailleurs qualifiés a été une grande réussite; le gouvernement devrait envisager d’utiliser cette méthode pour les autres catégories souffrant d’un arriéré important.