PACP Rapport du Comité

INTRODUCTION

Pour faire face à la grave crise économique mondiale, le gouvernement fédéral a intégré le Plan d’action économique du Canada dans le budget de 2009. Ce plan prévoyait des dépenses fédérales de 47 milliards de dollars; 14 milliards de dollars provenaient des provinces, des territoires et des municipalités. Le Plan visait à faciliter le maintien d’emplois existants, à en créer de nouveaux, à bâtir une infrastructure, à accélérer la construction de logements, à stimuler la consommation des ménages canadiens, ainsi qu’à soutenir les entreprises et les collectivités. Il faisait appel à 35 ministères et organismes fédéraux, responsables de l’exécution de 90 programmes.

Le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG) a effectué deux audits du Plan d’action économique. Le premier, dont il a fait rapport au Parlement en octobre 2010, portait sur la conception des programmes et sur les mécanismes de prestation mis en place par certains ministères et organismes fédéraux pour l’exécution du Plan. Dans son rapport d’automne 2011, le BVG a présenté les résultats du deuxième audit du Plan^[1]. Cet audit avait pour objet de déterminer comment le gouvernement fédéral tenait le Parlement et les Canadiens informés, plus précisément si les ministères et les organismes fédéraux retenus avaient : 

• surveillé l’avancement des projets, notamment en vérifiant s’ils étaient mis en œuvre comme prévu, et pris des mesures correctives, au besoin;
• surveillé les dépenses fédérales engagées dans le cadre des programmes sélectionnés du Plan d’action économique;
• communiqué au Parlement, dans leurs rapports ministériels sur le rendement, les progrès réalisés et les dépenses réellement engagées dans le cadre des programmes sélectionnés.

L’audit a porté sur trois programmes visés par le Plan d’action économique, qui totalisaient 7 des 47 milliards de dollars alloués : le Fonds de stimulation de l’infrastructure (4 milliards), le Programme d’infrastructure du savoir (2 milliards) et le Fonds d’adaptation des collectivités (1 milliard).

Le Comité a tenu une audience sur cet audit le 13 mars 2012^[2]. Le Bureau du vérificateur général du Canada était représenté par Ronnie Campbell, vérificateur général adjoint, et par John Affleck, directeur principal. Le ministère de l’Industrie était représenté par Robert Dunlop, sous-ministre adjoint, Secteur science et innovation, et par Shane Williamson, directeur général, Coordination de programmes, Secteur science et innovation. Infrastructure Canada était représenté par Taki Sarantakis, sous-ministre adjoint, Direction générale des politiques et des communications, ainsi que par Natasha Rascanin, sous-ministre adjointe, Direction générale des opérations des programmes. Le Secrétariat du Conseil du Trésor était représenté par David Enns, secrétaire adjoint délégué, Gestion des dépenses, et par Amanda Jane Preece, directrice exécutive, Gestion axée sur les résultats. Le ministère des Finances était représenté par Douglas Nevison, directeur général, Politique économique et fiscale, ainsi que par Elisha Ram, directrice, Analyse des politiques microéconomiques. Enfin, le Bureau du Conseil privé était représenté par Rick Stewart, secrétaire adjoint du Cabinet, Secrétariat de liaison de politique macroéconomique.

SURVEILLANCE DES PROJETS ET DES DÉPENSES

Pour stimuler l’économie en période de ralentissement économique, le gouvernement fédéral devait s’assurer que les fonds étaient débloqués à temps. Il devait atténuer les risques connexes en surveillant l’avancement et les coûts des projets. Le BVG a examiné les processus mis en place par les ministères et les organismes fédéraux pour surveiller les projets et les dépenses du gouvernement.

Le BVG a constaté que les ministères et les organismes responsables de l’administration des programmes visés par le Plan d’action économique et soumis à l’audit ont recueilli des renseignements sur les projets grâce auxquels ils ont pu prendre les mesures correctives nécessaires lorsque les projets ne se déroulaient pas comme prévu. Par exemple, Infrastructure Canada a d’abord évalué les risques que présentait chacun des projets reliés au Fonds de stimulation de l’infrastructure, puis a utilisé l’information communiquée par ses partenaires financiers (les provinces, les territoires et certaines grandes municipalités ont géré la plupart des projets) pour réévaluer les risques des projets chaque trimestre. Quand Infrastructure Canada a jugé que des mesures correctives étaient nécessaires, la surveillance des projets a été renforcée et les fonds des projets en retard, annulés ou dont les coûts étaient inférieurs au budget alloué ont été redirigés vers de nouveaux projets. Des fonds ont ainsi été réaffectés à 42 autres projets le 20 décembre 2010 à la condition de prendre fin au plus tard le 31 mars 2011. Le BVG a confirmé que ces nouveaux projets approuvés satisfaisaient aux critères d’admissibilité. Parmi les 42 autres projets, 34 ont été prolongés jusqu’au 31 octobre 2011.

Des fonds du gouvernement fédéral ont été affectés aux projets prévus dans le Plan d’action économique à la condition de prendre fin le 31 mars 2011. De nombreux projets se sont toutefois déroulés plus lentement que prévu. Les ministères et les organismes responsables de l’exécution des trois programmes sur lesquels s’est penché le BVG ont indiqué que 4 070 des 5 845 projets (70 %) étaient terminés à la date limite du 31 mars 2011.

Le 2 décembre 2010, le premier ministre a annoncé que le gouvernement prolongerait le financement jusqu’au 31 octobre 2011 pour quatre fonds d’infrastructure prévus dans le Plan d’action économique. Près du tiers des projets réalisés dans le cadre de deux des plus grands programmes sur lesquels s’est penché le BVG ont été prolongés jusqu’au 31 octobre. Le BVG a déterminé que la décision prise par le gouvernement de reporter au 31 octobre 2011 l’échéance de ces programmes était fondée sur une analyse effectuée par le Bureau du Conseil privé et par le ministère des Finances du Canada. Ces analyses tenaient compte des renseignements sur le déroulement des projets, du risque lié à l’interruption du financement fédéral avant que les investissements relatifs au Plan d’action économique aient pu être réalisés, ainsi que de la vigueur de la relance économique au Canada et à l’échelle internationale.  

En examinant les données concernant les dépenses qu’ont fournies les ministères et les organismes en date du 31 mars 2011, le BVG a constaté que l’objectif prévu dans le Plan d’action de dépenser les fonds fédéraux dans un délai de deux ans pour les trois programmes, était largement atteint. On ignorait cependant le montant total des dépenses fédérales relatives aux trois programmes au moment de la vérification, car les responsables des projets devaient soumettre leurs dernières demandes de remboursement et leurs rapports définitifs aux entités fédérales après la période de vérification.

Des représentants des ministères ont expliqué au Comité les efforts qu’ils avaient déployés pour exécuter les programmes prévus dans le Plan d’action économique. Au sujet du processus de préparation, Taki Sarantakis, sous-ministre adjoint d’Infrastructure Canada, a dit au Comité :

Il y a d’abord eu un processus d’approbation accéléré. Donc, le mémoire au Cabinet et la présentation au Conseil du Trésor ont été prêts très rapidement. Je pense que c'est attribuable en grande partie à l’incroyable coopération de nos collègues du ministère des Finances. Ceux-ci ont travaillé avec nous de telle manière que, quand le budget a été présenté, en janvier 2009, nous avions déjà une très bonne idée de ce qu’il allait y avoir dans ce budget. Nous avons donc pu produire les documents voulus très rapidement. Cela résume en gros nos préparatifs^[3].

Robert Dunlop, sous-ministre adjoint d’Industrie Canada, a fait mention du soutien que le Ministère a reçu d’autres ministères et de spécialistes de l’extérieur :

À Industrie Canada, nous avions un défi bien particulier à relever puisque nous n’avions jamais dirigé de programme d’infrastructure auparavant. Nous devions donc faire des préparatifs de base que d’autres n’avaient pas à faire. Nous avons eu énormément d’appui d’Infrastructure Canada, qui nous a mis au fait des exigences particulières à la réalisation d’un programme d’infrastructure. Comme le vérificateur général l’a fait remarquer, nous avons aussi obtenu de l’aide de l’extérieur pour la surveillance des activités de construction et ce genre de choses. Nous n’avions pas ces compétences à l’interne. Nous pouvions aussi compter sur notre personnel régional, qui suivait chacun des projets et en faisait rapport, ainsi que sur la société d’ingénierie que nous avions engagée^[4].

David Enns, secrétaire adjoint délégué au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, a expliqué ce que les organismes centraux avaient fait pour accélérer le processus d’approbation :

Dans le but de gagner du temps, le Conseil du Trésor a examiné avec les organismes centraux la possibilité de mener plus ou moins de front les processus d'autorisation de principe et d'approbation. Nous avons adopté une approche fondée sur les risques qui nous a permis d'accélérer nos processus d'approbation en travaillant avec les ministères pendant qu'ils rédigeaient leurs présentations^[5].

Ronnie Campbell, vérificateur général adjoint au BVG, a exposé certains facteurs de réussite dans la gestion du Plan d’activité économique :

Je pense que les cadres supérieurs ont été chargés de sa réalisation. Parfois, au gouvernement, la haute direction s’intéresse à un projet à ses premiers stades puis elle est prise par autre chose. Il arrive alors que de l’énergie se perde, mais ce ne fut pas le cas ici. Nous avons eu beaucoup de preuves que les sous-ministres travaillaient activement à ces projets en tant que groupe, et au sein de leur propre ministère. Des comités de vérification ont été chargés de cette entreprise au sein de chaque ministère. On a bien géré le programme, et je pense que, quand les cadres supérieurs accordent une attention aussi soutenue à une entreprise, ce même degré d’attention y est accordé à tous les niveaux de l’organisation^[6].

Le Comité constate que, selon le rapport d’audit, les ministères et les organismes fédéraux ont fait ce qu’il fallait pour surveiller l’avancement des projets et les dépenses engagées dans le cadre des programmes en question, et ceux-ci ont atteint l’objectif consistant à stimuler l’économie canadienne sans tarder.

MESURE DU RENDEMENT

Les programmes prévus dans le Plan d’action économique ont été exécutés dans le délai, mais le BVG a relevé un problème lié à la mesure du rendement dans le cas d’un des trois programmes soumis à l’audit, soit le Fonds d’adaptation des collectivités. Bien que l’un des principaux objectifs du Fonds fût de créer et de préserver des emplois dans les collectivités durement touchées par le ralentissement économique, le BVG a conclu que la façon dont il était conçu ne permettait pas d’en évaluer le rendement par rapport à l’objectif. Les accords de contribution conclus pour les projets du Fonds d’adaptation des collectivités étaient assortis d’indicateurs de rendement précis liés à la création d’emplois, qui devaient permettre de déterminer les progrès accomplis. Or, les ministères et les organismes n’ont pas reçu suffisamment de directives sur la façon de recueillir les renseignements. En outre, dans un cas, les données sur le rendement n’ont pas été recueillies systématiquement après que les organismes centraux eurent annoncé que les renseignements sur les emplois seraient utilisés uniquement de façon sélective pour illustrer les résultats de l’analyse macroéconomique. De l’avis du BVG, vu l’absence de renseignements fiables sur le rendement, le gouvernement pourra difficilement déterminer dans quelle mesure le Fonds d’adaptation des collectivités permet de créer ou de conserver des emplois dans les collectivités durement touchées par le ralentissement économique.

À partir de cette constatation, le BVG a formulé la recommandation suivante : « Lors de l’élaboration de programmes qui seront exécutés par plusieurs instances fédérales, les ministères concernés, en consultation avec le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, devraient s’assurer que ces programmes sont conçus pour permettre de mesurer le rendement et de présenter des rapports fiables sur les répercussions et l’efficacité globales du programme^[7]. » Le Secrétariat a accepté cette recommandation.

À l’audience, Ronnie Campbell, vérificateur général adjoint, a indiqué que l’incapacité de recueillir l’information sur la création d’emplois pour le Fonds d’adaptation des collectivités était une occasion ratée, mais que cela n’influait pas sur l’analyse globale, par le gouvernement, des répercussions du Plan d’action économique :

Pour ce qui est du Fonds d’adaptation des collectivités, ce programme est conçu pour générer de l’emploi et préserver les emplois existants. Nous croyons que c'est un peu une occasion ratée, parce qu'on n’a pas recueilli l’information nécessaire pour bien faire les choses. Toutefois, si on l’avait fait pour le programme, le gouvernement n’aurait pas été en mesure de faire l’analyse de l’impact global du Plan d'action économique. Cela reste à faire, et c'est un élément non négligeable de l’histoire^[8].

David Enns, représentant du Secrétariat du Trésor du Canada, a fait état des mesures prises pour améliorer la qualité des conseils :

Nous acceptons les recommandations de la vérification, et nous prenons des mesures pour améliorer la qualité des conseils que nous offrons aux ministères. Durant l’année, nous réalisons une série d’activités de sensibilisation auprès d’eux. Nous diffusons des conseils sur les pratiques exemplaires. Nous les rencontrons individuellement. Nous avons une tribune du gouvernement du Canada sur le Web qui permet les interactions au fur et à mesure des progrès des ministères. Nous tentons d’aider les ministères à améliorer leurs méthodes de mesure et leurs rapports^[9].

Le Comité reconnaît qu’il est nécessaire de recueillir de l’information cohérente pour les projets d’infrastructure et il recommande que des modifications soient apportées pour améliorer la qualité des conseils fournis aux ministères ainsi que les pratiques utilisées dans la mise en œuvre des programmes.

RAPPORTS SUR LE RENDEMENT

Les rapports sur le rendement renseignent les parlementaires et les Canadiens sur les résultats obtenus en fonction du rendement attendu et des fonds publics dépensés. Les ministères et les organismes fédéraux devaient rendre compte de la mise en œuvre et de l’efficacité des programmes visés par le Plan d’action économique dans les rapports ministériels sur le rendement.

Le BVG a constaté qu’Infrastructure Canada, Industrie Canada et les organismes de développement régional ont rendu compte des résultats des projets prévus dans le Plan d’action économique dans des parties différentes de leurs rapports ministériels sur le rendement, d’où la difficulté à trouver l’information. En outre, certains renseignements étaient incomplets. Le BVG a également constaté que le rapport ministériel sur le rendement d’Infrastructure Canada de 2009-2010 contenait de l’information sur les progrès réalisés et sur les dépenses engagées au titre du Fonds de stimulation de l’infrastructure, et que le rapport ministériel sur le rendement d’Industrie Canada de 2009-2010 contenait de l’information sur le Programme d’infrastructure du savoir. Il a cependant constaté que, dans l’ensemble, l’information sur le Fonds d’adaptation des collectivités fournie par les organismes de développement régional et par Industrie Canada dans leurs rapports ministériels sur le rendement n’était pas complète : il y manquait des renseignements sur les résultats attendus ainsi qu’un résumé du rendement à ce jour. Par conséquent, il était difficile d’évaluer les progrès réalisés dans le cadre du programme.

À la lumière de ces constatations, le BVG a formulé la recommandation suivante : « Dans ses futures directives concernant les rapports ministériels sur le rendement, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada devrait inciter les ministères et les organismes à regrouper l’information relative au Plan d’action économique dans une sous-section distincte de leurs rapports ministériels sur le rendement. » Le Secrétariat a accepté cette recommandation.

Le Comité a remarqué qu’Industrie Canada, Infrastructure Canada, l’Agence de promotion économique du Canada atlantique et Diversification de l’économie de l’Ouest Canada avaient consacré une partie distincte de leurs rapports ministériels sur le rendement de 2010-2011 aux résultats des programmes visés par le Plan d’action économique. Développement économique Canada pour les régions du Québec, l’Agence canadienne de développement économique du Nord et l’Agence fédérale de développement économique pour le Sud de l’Ontario ont également fourni des renseignements dans leurs rapports ministériels sur le rendement de 2010-2011.

IMPACT DU PLAN D’ACTION ÉCONOMIQUE

Pour aider les parlementaires et les Canadiens à bien comprendre les résultats globaux du Plan d’action économique, le gouvernement fédéral a produit sept rapports sur le Plan. Trois de ces rapports comportent une évaluation des répercussions du Plan sur l’emploi, effectuée à partir d’un modèle macroéconomique. Douglas Nevison, représentant du ministère des Finances du Canada, a expliqué pourquoi on avait utilisé un modèle macroéconomique :  

D’une part, de l’information était recueillie sur les projets. Nous avions ainsi des exemples concrets des emplois créés par des projets particuliers. D’autre part, nous avons établi, très tôt dans le processus, comme l’ont fait d’autres pays, par exemple les États-Unis, que la méthode fondée sur un modèle était le meilleur moyen de vérifier l’effet direct en matière d’emplois, l’effet indirect associé au projet ainsi que l’effet dérivé. Selon moi, il importe également de se rappeler que le Plan d'action économique n’était pas entièrement fondé sur des projets. Il prévoit aussi un certain nombre de mesures importantes, par exemple le crédit d’impôt à la rénovation de maisons, qui n’était pas au nombre des projets mais qui a aussi contribué grandement à la reprise en favorisant la création d’emplois^[10].

Dans son premier audit du Plan d’action économique, le BVG a recommandé que le ministère des Finances du Canada et le Bureau du Conseil privé élaborent un rapport sommaire à l’intention du Parlement, qui rendrait compte en détail des retombées économiques du Plan, une fois que celui-ci aurait pris fin. Dans le deuxième audit, le BVG a constaté que ce rapport serait élaboré à la fin de 2011 ou au début de 2012.

Au moment de l’audience, les représentants du ministère des Finances du Canada et du Bureau du Conseil privé n’étaient pas en mesure de confirmer la date du rapport final sur le Plan d’action économique, mais Rick Stewart, du Bureau du Conseil privé, a indiqué :

Comme l’a déjà indiqué mon collègue du ministère des Finances, je vous rappelle que le gouvernement a déjà produit plusieurs rapports à l’intention des Canadiens. Je vous rappelle aussi que les budgets précédents comprenaient des mises à jour des résultats attribuables à ce programme et que ces mises à jour ont été portées à la connaissance des parlementaires dans le cadre habituel de la présentation des budgets. Quoi qu’il en soit, il incombe au gouvernement de vous fournir une date précise^[11].

Des témoins ont pu confirmer que les derniers chiffres relatifs aux dépenses seraient inclus dans les Comptes publics de 2012, lesquels seraient prêts l’automne prochain.

 Le Comité prend acte que le rapport final sur le Plan d’activité économique a été publié après l’audience. Le 29 mars 2012, le ministre des Finances a présenté le budget de 2012 à la Chambre des communes. Le Plan budgétaire comportait une annexe intitulée La phase de stimulation du Plan d’action économique du Canada : rapport final aux Canadiens. Cette annexe fournit une description détaillée des diverses parties du Plan d’action économique. On y indique en conclusion :  

La phase de stimulation du Plan d’action économique a limité la contraction de l’emploi au deuxième trimestre de 2009, a empêché une autre contraction au troisième trimestre de 2009 puis a contribué à une progression de l’emploi à partir du dernier trimestre de 2009 jusqu’au premier trimestre de 2011. Selon les estimations du ministère des Finances, la phase de stimulation du Plan d’action économique a créé ou a maintenu près de 250 000 emplois en date du mois de mars 2011, et les répercussions sur l’emploi ont avoisiné ce niveau pour le reste de 2011^[12].

ÉVALUATION DES PROGRAMMES

Le Plan d’action économique comportait près de 90 programmes, dont ceux sur lesquels a porté l’audit du BVG. Ces programmes avaient pour objet de stimuler l’économie pendant la période de ralentissement économique, mais ils avaient également des objectifs et des répercussions à long terme, comme l’a fait observer Taki Sarantakis, représentant d’Infrastructure Canada :

Dans notre cas, à Infrastructure Canada, quelque 6 500 projets d’infrastructure ont été financés dans le cadre du Plan d’action économique, qui continuera de créer des emplois à l’avenir, qu’il s’agisse de routes, d’usines de traitement des eaux usées, d’installations de loisirs, de routes ou de réseaux à large bande. Nous espérons que les projets de ce type permettront au Canada d’améliorer sa compétitivité et sa productivité au fil du temps^[13].

Robert Dunlop, d’Industrie Canada, a également exposé les répercussions à long terme du Programme d’infrastructure du savoir :

Manifestement, accroître la capacité des universités et des collèges aura des répercussions énormes à l’avenir ^[…] Le Programme d'infrastructure du savoir a permis le financement de travaux de réfection et de maintenance, dont on n’a peut-être pas suffisamment reconnu l’importance. Certains établissements pourront faire à l’avenir des économies substantielles d’énergie, alors que le financement issu des provinces risque de diminuer. En réduisant ces coûts, ils pourront éviter les compressions qui auraient autrement été inévitables dans les programmes d’enseignement^[14].

Même si le gouvernement a produit un rapport d’évaluation de l’impact économique global du Plan d’action, le Comité estime qu’il est utile de connaître l’efficacité à long terme des différentes parties de ce plan, qui sont assorties d’un vaste budget et qui ont permis d’améliorer l’infrastructure de manière durable à bien des endroits au pays. Ronnie Campbell, vérificateur général adjoint, a souligné l’utilité d’évaluer les parties du Plan d’action :

On a mentionné un peu plus tôt dans la soirée que divers outils avaient été employés : programmes existants, nouveaux programmes, mesures fiscales, et ainsi de suite. Il serait utile dans le cadre de n'importe quelle évaluation globale de savoir quelles mesures ont très bien fonctionné et quelles ont été moins concluantes pour que le gouvernement puisse tirer des leçons pour l'avenir. Je suis convaincu que l'ensemble des 47 milliards de dollars a eu une incidence, mais il serait pertinent de se demander dans quelle mesure chacun des outils a été utile^[15].

En sachant dans quelle mesure les diverses parties du Plan d’activité économique donnent de bons résultats, le gouvernement pourrait mieux concevoir des projets d’infrastructure, voire des programmes de stimulation, afin d’optimiser les ressources et de laisser un héritage durable dans les secteurs d’activité et dans les régions qui en ont le plus besoin. C’est pourquoi le Comité recommande ce qui suit :

RECOMMANDATION

Que le gouvernement du Canada inclue dans sa réponse au présent rapport une évaluation des grandes parties du Plan d’action économique afin d’en déterminer l’efficacité à long terme.

CONCLUSION

Il est clair que les fonctionnaires fédéraux ont déployé des efforts considérables pour veiller à ce que les programmes de stimulation prévus dans le Plan d’action économique soient conçus et exécutés sans retard, comme l’a constaté le BVG. Ils n’ont ménagé aucun effort pour préparer les programmes, pour en surveiller le déroulement, pour atténuer les risques et pour prendre les mesures correctives nécessaires. Le Comité félicite de leur dévouement toutes les personnes qui ont contribué à la mise en œuvre du Plan d’action économique du Canada.

Le Comité constate que même si des améliorations doivent être apportées à la collecte de renseignements sur le rendement, les ministères et les organismes ont fait état des résultats des projets dans leurs rapports ministériels sur le rendement. Par ailleurs, selon l’évaluation macroéconomique globale effectuée par le gouvernement, le Plan d’action économique a permis au Canada d’éviter les pires effets du ralentissement économique et de créer ou de conserver près de 250 000 emplois.

^[1] Vérificateur général du Canada, Automne 2011 – Rapport du vérificateur général du Canada, chapitre 1, « Le Plan d’action économique du Canada », Ottawa, 2011.

^[2] Chambre des communes, Comité permanent des comptes publics, Témoignages, 1^re session, 41^e législature, 13 mars 2012, réunion n^o 33.

^[3] Réunion n^o 33, 855.

^[4] Ibid.

^[5] Ibid.

^[6] Réunion n^o 33, 910.

^[7] Chapitre 1, paragraphe 1.71.

^[8] Réunion n^o 33, 900.

^[9] Réunion n^o 33, 905.

^[10] Réunion n^o 33, 905.

^[11] Réunion n^o 33, 940.

^[12] Ministère des Finances du Canada, Emplois, croissance et prospérité à long terme – Le Plan d’action économique de 2012, Ottawa, mars 2012, p. 405.

^[13] Réunion n^o 33, 920.

^[14] Ibid.

^[15] Réunion n^o 33, 1000.