PACP Rapport du Comité

INTRODUCTION

Le Canada est régulièrement l’hôte de sommets internationaux. Avant 2010, il avait accueilli le Sommet du Groupe des huit (G8) à quatre reprises : en juillet 1981 à Montebello (Québec); en juin 1988 à Toronto (Ontario); en juin 1995 à Halifax (Nouvelle‑Écosse); et en juin 2002 à Kananaskis (Alberta). Autrefois, le gouvernement fédéral mettait des fonds à la disposition des régions pour l’organisation de tels événements. Ainsi, en avril 2001, la ville de Québec a reçu quelque 4,5 millions de dollars pour le Sommet des Amériques, et Kananaskis a obtenu 5 millions de dollars pour le Sommet du G8 de juin 2002.

En juin 2008, le gouvernement fédéral a fait savoir qu’il organiserait une rencontre des dirigeants du G8, les 25 et 26 juin 2010 à Huntsville, en Ontario. En février 2009, le gouvernement a annoncé la création d'un fonds de 50 millions de dollars pour la région où devait se tenir ce sommet, Parry Sound—Muskoka.

Dans son rapport intitulé Printemps 2011 – Rapport de la vérificatrice générale du Canada, le Bureau du vérificateur général (BVG) a présenté les résultats d’un audit qui a porté sur le Fonds d’infrastructure du G8. Cet audit visait à déterminer comment ce fonds avait été créé et financé, et comment les projets avaient été choisis^[1].

Le 5 octobre 2011, le vérificateur général par intérim a exposé au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes (le Comité) les conclusions de son audit et d’autres audits inclus dans le rapport Printemps 2011 – Rapport de la vérificatrice générale et dans le rapport Le Point de 2011. Il était accompagné de Wendy Loschiuk, vérificatrice générale adjointe, et de Ronnie Campbell, vérificateur général adjoint. Au cours de la réunion, les membres du Comité leur ont posé des questions au sujet du Fonds d’infrastructure du G8.

Le Comité a tenu une audience spéciale sur cet audit le 2 novembre 2011. Ont comparu devant lui l’honorable Tony Clement, président du Conseil du Trésor, et l’honorable John Baird, ministre des Affaires étrangères. Ils étaient accompagnés de Michelle d'Auray, secrétaire du Conseil du Trésor du Canada, Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (le Secrétariat), de Yaprak Baltacioglu, sous-ministre, ministère des Transports, de John Forster, sous-ministre délégué, Infrastructure Canada, et de Richard Dicerni, sous-ministre, ministère de l’Industrie.

APPROBATION DES FONDS PAR LE PARLEMENT

En février 2009, l'honorable Tony Clement, alors ministre de l’Industrie, a annoncé que le gouvernement fédéral verserait des fonds à la région accueillant le Sommet du G8 de 2010 pour l’infrastructure nécessaire. Le ministre Baird a indiqué au Comité qu'une « somme allant jusqu'à 50 millions de dollars était disponible^[2] ».

Yaprak Baltacioglu, sous-ministre des Transports, de l'Infrastructure et des Collectivités, a expliqué au Comité que des représentants du Ministère avaient recommandé que le ministre des Transports, de l'Infrastructure et des Collectivités de l'époque, l'honorable John Baird, utilise le Fonds pour l’infrastructure frontalière pour financer les projets du G8 en raison du peu de temps dont on disposait. Elle a indiqué :

Lorsque le ministère a reçu les nouveaux fonds, il ne disposait pas de beaucoup de temps pour mettre au point le programme et l’exécuter. Il fallait que les projets débutent dans les semaines qui suivaient. Par conséquent, les hauts fonctionnaires du ministère se sont efforcés de trouver la façon la plus pratique d’administrer ce programme. Il faut souvent prévoir de quatre à six mois pour obtenir de nouveaux fonds, pour mettre sur pied des programmes et pour se faire accorder tous les pouvoirs et toutes les autorisations nécessaires à partir de zéro. Par conséquent, on a eu l’idée d’utiliser le Fonds pour l’infrastructure frontalière pour administrer convenablement le programme tout en réduisant le temps requis pour le faire approuver. D’autres fonds assujettis à des modalités distinctes sont venus grossir le Fonds pour l’infrastructure frontalière. Encore une fois, comme nous l’avons dit, à l’époque, cette façon de faire les choses avait été considérée judicieuse. Quelques mois plus tard, les hauts fonctionnaires ont songé que nous aurions dû créer un fonds autonome, car nous aurions pu obtenir son approbation probablement aussi vite, le plan d’action économique ayant facilité beaucoup les choses en ce qui concerne l’approbation des mémoires au Cabinet, des présentations au Conseil du Trésor, etc. À ce moment-là, ils ne le savaient pas. Ils ont repensé au processus passé, et c’est ce qu’ils ont recommandé au Ministre^[3].

Sur la recommandation de fonctionnaires, le gouvernement a décidé que le Fonds pour l’infrastructure frontalière servirait à l’administration du financement accordé pour le Sommet, mais que les modalités du Fonds ne s’appliqueraient pas aux projets d’infrastructure reliés au Sommet. Le gouvernement a établi de nouvelles modalités applicables aux projets financés par le Fonds d’infrastructure du G8.

En novembre 2009, le Budget supplémentaire des dépenses (B), 2009-2010 a été déposé au Parlement. Ce document prévoyait un article de 83 millions de dollars au titre du « Fonds sur l’infrastructure frontalière, en vue d’investissements destinés aux infrastructures pour réduire l’engorgement à la frontière^[4] ». De ce montant, 50 millions étaient destinés à des projets pour le Sommet du G8. Le BVG a conclu que le gouvernement n’avait pas fait preuve de transparence lorsqu’il a demandé au Parlement d’approuver les fonds : le Parlement n’a ni reçu d’explications claires quant à la manière dont les fonds seraient dépensés.

Comme les fonds n’ont pas tous été dépensés en 2009-2010, le gouvernement a inclus dans le Budget supplémentaire des dépenses (A), 2010-2011 un article de 10 millions de dollars pour le « financement au Fonds sur l’infrastructure frontalière pour des projets à l’appui du sommet du G8 de 2010^[5] ». Même si cette précision indique que les fonds se destinent à des projets menés dans le cadre du Sommet du G8 de 2010, le BVG a conclu que le libellé manquait toujours de clarté parce qu’il donnait à penser que les projets concernaient d’une façon ou d’une autre l’infrastructure frontalière, ce qui n’était pas le cas.

Le BVG a recommandé que le Secrétariat, d’une part, revoie les méthodes utilisées pour déterminer quels renseignements doivent être présentés au Parlement dans le Budget supplémentaire des dépenses et, d’autre part, qu’il modifie ses processus afin que le Parlement dispose d’une information claire et exacte au sujet de l’utilisation prévue des fonds. Le gouvernement a accepté cette recommandation. Le Secrétariat du Conseil du Trésor a fourni la réponse suivante : « Dans des situations analogues, le Secrétariat du Conseil du Trésor s’engage à accroître la transparence lorsqu’il présentera de tels programmes dans les prévisions budgétaires^[6]. »

Michelle d'Auray, secrétaire du Conseil du Trésor, a dit au Comité que le financement des projets au titre du Fonds d’infrastructure du G8 n’était pas clairement indiqué dans le Budget supplémentaire des dépenses en raison des processus du Secrétariat :

C'est un processus d'ordre technique que nous utilisons quand un sous‑programme fait partie d'un programme, le Fonds pour l'infrastructure frontalière, dans ce cas-ci : nous incluons tous les éléments du sous‑programme dans le titre du programme principal. C'est un regroupement d'ordre technique et, en ce sens, nous pouvons le faire. C'est ce que nous faisons depuis plus de 100 ans. Il s'agit simplement du regroupement d'un élément du sous-programme dans un programme principal. Il n'y a pas d'erreur. Essentiellement, c'est un processus technique que nous utilisons. Nous reconnaissons que dans certains cas, le regroupement se fait peut-être à un échelon trop élevé^[7].

Le Secrétariat faisait sienne la recommandation du BVG, comme il est indiqué plus haut. Dans sa réponse, il a indiqué que, dans des circonstances semblables, il tâcherait de présenter les budgets de dépenses avec plus de transparence. L’honorable John Baird, ministre des Affaires étrangères et ancien ministre des Transports, de l’Infrastructure et des Collectivités, a insisté sur l’engagement du gouvernement à régler la question et a indiqué : « La vérificatrice générale a dit que lorsque nous avons présenté ces budgets au Parlement, nous aurions dû fournir des informations plus claires. Bien que nous procédions ainsi depuis plusieurs années, elle a raison. Cela aurait dû être plus clair, et ce le sera la prochaine fois^[8]. »

La secrétaire du Conseil du Trésor a exposé les mesures prises par le Secrétariat pour donner suite à la recommandation du BVG :

Compte tenu des conseils de la vérificatrice générale, nous avons entrepris deux projets au sein du Secrétariat du Conseil du Trésor. Premièrement, nous avons entrepris de décrire de manière plus détaillée les initiatives de nature horizontale. De plus, comme vous le constaterez sous peu, nous fournissons pour la première fois des renseignements sur les initiatives horizontales qui figurent dans les budgets des dépenses tant actuels qu’antérieurs. Ainsi, on peut maintenant suivre les fonds. Il s’agit là d’une nouveauté. Nous avons également instauré quelques lignes directrices très claires au sein de notre organisation, car c’est nous qui fournissons aux ministères les feuilles sur lesquelles figure leur budget des dépenses afin qu’ils les approuvent. Lorsque des sous-programmes précis fournissent aux programmes déjà en service des paramètres différents ou supplémentaires, ces sous-programmes sont maintenant énumérés séparément. Nous avions l’habitude de les grouper, mais nous admettons que ces renseignements n’étaient peut-être pas aussi transparents ou clairs qu’il le fallait. Nous avons reconnu ce fait. En conséquence, lorsque des sous-programmes ayant des paramètres différents ou supplémentaires existent, ils seront désignés de manière distincte. Toutefois, ils figureront toujours sous la rubrique du programme principal afin qu’on puisse suivre le cheminement complet des fonds liés aux autorisations du programme. Les rapports ministériels sur le rendement rendent également compte des éléments des programmes, tout comme les comptes publics. Les députés peuvent suivre l’évolution complète de ces éléments à l’aide des Budgets principaux des dépenses, des Budgets supplémentaires des dépenses, des rapports ministériels sur le rendement et des comptes publics^[9].

Le Comité convient avec le BVG qu’il est important que le budget des dépenses fournisse des informations claires et précises. Sans cela, il est difficile pour le Parlement d’examiner soigneusement les plans de dépenses du gouvernement dans les budgets et de vérifier par la suite, dans les comptes publics, comment les fonds ont été dépensés. Le Comité reconnaît l'engagement du gouvernement à l'égard de la reddition de comptes et de la transparence et croit que les mesures prises par le Secrétariat rendront plus claire et plus transparente l’information présentée au Parlement au sujet des sous-programmes dans les budgets des dépenses.

SÉLECTION DES PROJETS

Les municipalités, les collectivités et les intervenants ont présenté 242 projets pour lesquels ils souhaitaient obtenir du financement au titre du Fonds d’infrastructure du G8. Parmi ces 242 projets, 33 ont été présentés par le ministre de l’Industrie au ministre de l’Infrastructure; 32 projets ont été approuvés par l’ancien ministre de l’Infrastructure aux fins du financement et un projet a été retiré par une municipalité.

Le BVG a cherché à déterminer comment les projets étaient examinés et choisis, mais de hauts fonctionnaires lui ont dit qu’ils ne participaient pas à la sélection des projets ni à l’établissement des priorités de financement et que, par conséquent, ils ne pouvaient pas fournir de renseignements ni de documents sur le processus de sélection.

Le ministre des Affaires étrangères, l'honorable John Baird, a indiqué dans son témoignage qu'il était le seul ministre autorisé par la loi à approuver des projets :

En tant que ministre d’Infrastructure Canada, j’étais la seule personne autorisée par la loi à approuver des projets. Bien sûr, mon collègue sélectionnait, identifiait et recommandait des projets, mais il ne pouvait pas les approuver. Moi seul, en tant que ministre de l’Infrastructure, détenait ce pouvoir^[10].

Le ministre Clement a joué un rôle de coordination, comme l'a fait remarquer la sous‑ministre d'Infrastructure Canada, M^me Yaprak Baltacioglu :

Ces paroles ont une importance dans le processus de sélection. Comme il l’a souligné dans sa déclaration préliminaire, le ministre Clement a travaillé avec les collectivités locales et leurs dirigeants pour déterminer quels projets prioritaires pourraient être financés. Les projets prioritaires identifiés ont été remis à Infrastructure Canada. Infrastructure Canada a effectué une évaluation de ces projets en tenant compte des modalités du programme. Nous avons conseillé le ministre Baird relativement au processus d'approbation des 32 projets et aussi en ce qui concerne sa signature pour les accords de contribution. À titre de ministre légalement responsable du financement, le ministre Baird a signé les accords de contribution et tous les autres documents nécessaires.

Le ministre Clement, à titre de ministre qui fait la recommandation, a également signé des documents, mais sa participation était, de notre point de vue, symbolique. Nous estimons que l’approbation de ces projets s’est faite conformément à la procédure.

Ensuite, les documents ont été envoyés aux divers promoteurs qui les ont signés. C’est à ce stade que les ministres n’étaient plus impliqués et nous avons cessé d’administrer le programme. Nous communiquions avec les promoteurs pour ce qui est de leurs factures, du mode de paiement et ainsi de suite^[11].

L'honorable Tony Clement, président du Conseil du Trésor et ancien ministre de l’Industrie, a dit au Comité qu’il avait surtout joué un rôle de coordination dans le processus de sélection des projets; il était en fait un interlocuteur entre le gouvernement fédéral et la collectivité. Il a mentionné à plusieurs reprises qu’il n’avait pas pris part à la sélection des projets. Le Ministre a expliqué en quoi consistait le processus :

Comme il y avait beaucoup trop de projets pour les fonds disponibles, et qu'il était clair que certaines de ces idées ne relevaient pas de la compétence fédérale, j'ai alors proposé aux maires un processus simple et direct par lequel ils pouvaient se concentrer sur les propositions qui comptaient vraiment pour eux et pour la région. Je leur ai proposé de déterminer, entre eux et avec les membres de leurs conseils, les priorités absolues et, en se fondant sur leur propre jugement, d'éliminer les propositions qu'ils considèrent de moindre nécessité ou ne relevant pas de la compétence fédérale. >Étant donné que d'autres maires ne voulaient pas présenter de propositions par l'intermédiaire du maire de Huntsville, j'ai offert mon bureau de circonscription de Huntsville comme point de réception des propositions et de là, elles seraient acheminées aux responsables fédéraux. Ces suggestions ont été accueillies favorablement par les maires et les leaders de la communauté et ils ont travaillé ensemble pour déterminer leurs priorités absolues. Essentiellement, chacun des maires a examiné les propositions pour sa municipalité et n'a présenté que celles qu'il considérait comme prioritaires^[12].

Le Ministre a expliqué qu’il n’y avait pas de documents pour l’examen des 242 projets parce que les maires avaient eux-mêmes examiné les projets et que seulement 32 avaient été soumis à Infrastructure Canada.

Le vérificateur général par intérim a dit au Comité qu’il pensait que les décisions devaient s’appuyer sur des documents pertinents. « Je suis très préoccupé par l'absence de documents, au gouvernement fédéral, démontrant comment et pourquoi ces 32 projets ont été choisis. La documentation est importante pour la transparence et la reddition de comptes^[13] », a-t-il dit. Puis, il a dit au Comité : « À mon avis, il y a un enseignement très simple à tirer de cette expérience. Les fonctionnaires ont un rôle à jouer dans ce contexte et il faut leur permettre de jouer ce rôle afin de garantir que les bonnes procédures sont suivies et que les programmes sont administrés de manière transparente^[14]. »

Le vérificateur général par intérim estimait également qu’il n’était pas nécessaire d’imposer davantage de règles :

Nous ne parlons pas à mon avis d'une situation qui exige plus de règles. Pour moi, les règles existent déjà. Notre bureau s'est déjà exprimé à ce sujet par le passé, et je suis entièrement d'accord avec sa prise de position, à savoir que nous n'avons pas besoin d'autres règles. Ce qu'il nous faut, c'est que les règles actuelles soient appliquées de manière conséquente. Je n'attends pas que le gouvernement nous dise qu'il a établi de nouvelles règles et procédures, car nous n'en avons pas besoin dans ce cas-ci^[15].

Le président du Conseil du Trésor admettait que le processus laissait à désirer : « Avec le recul, il aurait peut-être été préférable que les responsables de l'infrastructure examinent la totalité des 242 propositions initiales et de ne pas simplement encourager les maires à collaborer ensemble et à faire le tri de leur demande par souci d'efficacité et d'économie de temps^[16].

Le Comité convient que la reddition de comptes et la transparence reposent sur certains processus et documents et qu’elles sont nécessaires pour que les Canadiens aient l’assurance que les fonds publics sont dépensés avec prudence et probité. Le Comité formule donc la recommandation suivante :

RECOMMANDATION 1

Que le gouvernement du Canada s’assure que toutes les décisions prises à l'égard des processus de présentation et de sélection établis dans le cadre des fonds d’infrastructure soient étayées des documents voulus.

Mises à part les améliorations qui pourraient être apportées à la sélection des projets, il convient de signaler que, d’après l’audit, Infrastructure Canada avait mis en place des mécanismes d’administration des accords de contribution pour les 32 projets approuvés. Le vérificateur général par intérim a précisé au Comité que « ^[l]es fonctionnaires concernés ont bien administré les accords après la sélection des projets et se sont bien assurés que le Canada en a effectivement eu pour son argent relativement à l'ensemble des projets^[17] ». Il a ajouté : « ^[J]e peux vous affirmer qu'Infrastructure Canada a administré les accords de contribution relatifs à chacun de ces projets de manière prudente et responsable^[18]. »

La sous-ministre des Transports a expliqué au Comité que le Ministère avait fait diligence à l’égard des projets d’infrastructure du G8. « Le ministère s'est assuré que toutes les factures qui ont été présentées ont été révisées, et nous avons comptabilisé tout ce qui a été payé. De même, nous nous sommes assurés que les résultats réels ont été obtenus en ce qui concerne la construction de l'infrastructure publique financée au moyen de ce fonds^[19] ».

CONCLUSION

Le BVG a conclu que le gouvernement aurait pu faire preuve d’une plus grande transparence quand il a demandé l’autorisation de dépenser au titre du Fonds d’infrastructure du G8 dans le Budget supplémentaire des dépenses. Il s’est dit préoccupé par l’absence de documents pour la sélection des 32 projets à financer parmi les 242 projets qui avaient été présentés.

Le Comité est d’avis que des améliorations pourraient être apportées et constate que le gouvernement s’est engagé à le faire. Il ne doute pas que les sous-programmes seront mieux indiqués dans le Budget supplémentaire des dépenses et que le processus de sélection des projets d’infrastructure sera adéquatement documenté.

Le Comité constate que des fonctionnaires ont examiné les 32 projets retenus pour s’assurer de leur admissibilité. Ils en ont par la suite surveillé l’administration et ils ont déterminé qu’on avait rendu compte de l’utilisation des fonds comme il convenait. En fin de compte, le gouvernement en a eu pour son argent et les résidants de Parry Sound—Muskoka bénéficient d’un héritage durable. Comme le vérificateur général par intérim a fait remarquer au Comité : « Les fonctionnaires concernés ont bien administré les accords après la sélection des projets et se sont bien assurés que le Canada en a effectivement eu pour son argent relativement à l'ensemble des projets^[20]. » Pour sa part, John Forster, sous‑ministre adjoint à Infrastructure Canada, a indiqué que, « à la fin, 50 millions de dollars ont été autorisés pour le fonds; environ 45,7 millions de dollars ont été approuvés pour les projets et la dépense finale s'est élevée à 44,8 millions de dollars. Toutes les factures et réclamations ont été payées et vérifiées avec rapports à l'appui^[21]. »