PACP Rapport du Comité
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INTRODUCTION La Force de réserve, également appelée les Réserves, est une force volontaire dont le rôle est de compléter, de maintenir et de soutenir la Force régulière des effectifs militaires canadiens. Avant 2007, il n’existait pas de régime de retraite pour les réservistes même si ceux-ci font partie des Forces armées[1]. Le ministère de la Défense nationale a donc instauré le Régime de pension de la Force de réserve afin d’améliorer le recrutement et le maintien en poste des réservistes et d’assurer l’équité entre tous ceux qui servent sous les drapeaux. Il s’agissait d’une mesure importante par laquelle on reconnaissait le rôle et les sacrifices non négligeables des membres de la Force de réserve. Le vice-amiral Bruce Donaldson, qui s’est présenté devant le Comité, a déclaré aux membres présents : « Des réservistes de partout au pays ont répondu à l'appel au service à un moment où l'on avait besoin d'eux et ils ont volontairement pris congé de leur emploi régulier ou de leur programme d'études pour servir à temps plein au sein des Forces canadiennes. Ils ont joué un rôle crucial en contribuant à ce que nos forces militaires demeurent opérationnelles et performantes, et j'estime que tous les Canadiens leur doivent énormément de gratitude[2]. » Le Régime de pension de la Force de réserve est un régime de pension à prestations déterminées qui procure une pension calculée d’après le salaire et le nombre d’années de service. Tous les réservistes admissibles sont tenus de cotiser au régime, exception faite de ceux qui peuvent participer au Régime de retraite des Forces canadiennes. Au 31 mars 2010, le Régime de pension de la Force de réserve comptait environ 21 000 cotisants[3]. Le Bureau du vérificateur général (BVG) a réalisé un audit de performance du Régime de pension de la Force de réserve par suite des conclusions du premier audit des états financiers du Régime. Cet audit financier, qui a porté sur les exercices 2007‑2008 et 2008-2009, n’a pas permis de déterminer si les états financiers donnaient une image fidèle de la situation financière du régime de pension et des résultats des activités pour les exercices en question. Un retard dans le traitement des demandes de rachat de service antérieur a empêché le MDN de fournir des estimations fiables de la valeur totale des prestations constituées[4] et des cotisations à recevoir[5] relatives au régime de pension. À cause de ce retard, qui est venu s’ajouter à des erreurs et à des faiblesses en matière de contrôle, il a été impossible d’exprimer une opinion sur les états financiers. Étant donné les problèmes relevés, il a été jugé nécessaire de faire un audit de performance, et le chapitre du BVG qui en a découlé[6] fait l’objet du présent rapport. L’objectif global de l’audit de performance, qui portait sur la période allant de mars 2005 à mars 2010, était de déterminer si la Défense nationale avait assuré une mise en œuvre adéquate du Régime de pension de la Force de réserve. Le BVG a notamment essayé de voir :
Le 14 décembre 2011, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre (le Comité) a entendu des témoins s’exprimer au sujet du chapitre 3 du Rapport du printemps 2011 de la vérificatrice générale du Canada. Du BVG, le Comité a entendu Jerome Berthelette, vérificateur général adjoint, et Tom Wileman, directeur principal. Les témoins du ministère de la Défense nationale (MDN) ont été Robert Fonberg, sous-ministre, le vice-amiral Bruce Donaldson, vice-chef d’état-major de la Défense, le contre-amiral Andrew Smith, chef du personnel militaire, Kevin Lindsey, sous-ministre adjoint et dirigeant principal des finances, et Dave Grandmaison, directeur des Services des pensions des Forces canadiennes. CONCLUSIONS DE L’AUDIT Le vérificateur général adjoint, Jerome Berthelette, a expliqué au Comité qu’il y avait des problèmes dans la mise à exécution du régime et qu’ils étaient liés au manque de planification et de leadership dans l’ensemble de l’initiative. Le témoin s’est exprimé en ces termes : « Nous avons constaté que la Défense nationale n'avait pas planifié de manière adéquate la mise en œuvre du régime. Aucun cadre supérieur ne s'est vu confier la responsabilité de coordonner à la fois l'élaboration des politiques et la mise en place du régime de pension de la Force de réserve. Les services de pension ont donc été sujets à des retards et à des erreurs au cours des trois premières années de fonctionnement[7]. » Le BVG a signalé dans son rapport que le MDN n’avait pas prévu des moyens adéquats, notamment les ressources, les systèmes d’information et les procédures de contrôle, pour administrer le Régime au moment de son entrée en vigueur. Il a ajouté que la direction du MDN n’avait pas tardé à recenser des risques importants qui pouvaient menacer la réussite du régime, mais il a été décidé de mettre en place un régime de pension pour les réservistes, quitte à faire face à ces risques après la mise en place du régime, en mars 2007. Le BVG a constaté que, au 31 mars 2010, 99 réservistes touchaient une pension, une allocation annuelle ou une prestation de survivant, tandis que 627 autres avaient reçu un remboursement des cotisations. Toutefois, les données du ministère indiquaient qu’environ 2 400 autres cas concernant les prestations étaient toujours en instance. La plupart de ces cas tombaient dans les catégories suivantes : demandes de renseignements généraux (777 cas); remboursement des cotisations (565 cas); traitement des dossiers des réservistes libérés (627 cas)[8]. De plus, au moment de l’audit, le traitement des demandes de rachat de service antérieur accusait un retard important. Les statistiques de la Défense nationale révèlent que le ministère avait traité seulement 4 % des 9 213 demandes de rachat reçues au 31 mars 2010[9]. Selon les projections du MDN, de nombreux réservistes pourraient devoir attendre jusqu’à sept ans ou plus avant de savoir quel pourrait être le montant de leurs prestations de retraite et ce qu’il leur en coûtera. Le BVG a cerné certains domaines de gestion où des améliorations s’imposent. À cet égard, il a formulé une recommandation générale voulant que la Défense nationale adopte de vastes mesures qui « devraient comprendre un plan de recrutement et de formation de nouveaux employés, des améliorations au système, la restructuration des procédures administratives, la reddition de comptes sur le rendement ainsi que l’amélioration des communications avec les réservistes, afin que ceux-ci reçoivent plus rapidement les services de pension dont ils ont besoin[10]. » Pour donner suite à cette recommandation, les fonctionnaires du MDN ont élaboré un plan d’action qui présente les délais et les mesures qui seront prises pour donner suite à la recommandation du BVG. Ce plan d’action a été remis au Comité avant l’audience. Il montre que la recommandation unique du BVG a été subdivisée en éléments distincts qui seront abordés individuellement. Par conséquent, les témoignages à l’audience ont été subdivisés selon les grands thèmes que voici :
Engagement et formation du personnel Le BVG a fait remarquer que le personnel du MDN était incapable de satisfaire la demande relative au régime de pension à cause du nombre élevé de dossiers. Ainsi, la capacité du ministère de répondre aux appels et aux plaintes des réservistes est limitée. Il a donc dû, le 10 mai 2010, diffuser un message général demandant aux réservistes d’être patients et de faire preuve de retenue au moment d’appeler le Service des pensions pour s’informer de l’état de leur dossier, puisque ces appels retardaient le traitement des demandes. Le Comité a interrogé les témoins du MDN au sujet des mesures prises pour accroître le rendement en engageant du personnel supplémentaire. Le contre-amiral Smith a répondu en ces termes :
Le contre-amiral Smith a expliqué que les délais de traitement avaient diminué, précisant que, lorsque l’effectif a atteint 230 personnes, la période nécessaire à l’étude d’un dossier était tombée de 150 à 100 heures[12] et que, d’après ces chiffres, les fonctionnaires du MDN espéraient que l’arriéré soit résorbé d’ici 2017[13]. L’ajout d’un grand nombre d’employés permanents a suscité d’autres questions. Constatant que le MDN prédisait qu’il résorberait l’arriéré en 2017, le Comité a demandé s’il était prudent d’engager des employés permanents pour régler ce qu’on peut considérer comme un problème temporaire[14]. Le contre-amiral Smith a fait cette réponse : « Nous continuons d'examiner régulièrement la proposition de valeur liée à l'embauchage de plus de gens, tout en étant bien conscients du coût que cela représenterait en regard du plan lui-même. C'est donc un élément que nous examinons et évaluons constamment[15]. »
Le vice-amiral Donaldson a fait remarquer que le personnel était payé par le régime de pension, si bien que l’effectif et les coûts administratifs de la résorption de l’arriéré étaient conciliés avec la capacité financière du régime de garantir des fonds suffisants pour les prestations à verser[17]. Améliorations d’ordre administratif Le BVG a signalé dans son rapport que des difficultés ont surgi dans les processus administratifs du régime de pensions, ce qui a entraîné des problèmes d’efficacité. Il a remarqué par exemple que, avant 1999, les dossiers de rémunération et d’états de service des réservistes étaient tenus manuellement sur papier seulement dans les différentes unités de réserve au Canada, qu’il n’était pas toujours possible de les récupérer et qu’ils n’étaient pas toujours complets. Ainsi, les administrateurs des pensions du MDN avaient du mal à obtenir des éléments d’information essentiels, par exemple les états de service du personnel dans les unités de réserve. Un autre problème a été relevé au cours de l’audit que le BVG a réalisé sur les états financiers du Régime de pension de la Force de réserve visant 2007-2008 et 2008-2009, car il a constaté un nombre élevé de transactions erronées. Il s’agissait entre autres d’erreurs dans la saisie de données ainsi que d’une erreur systémique dans le taux utilisé pour calculer un rachat. La correction des erreurs dans les dossiers de rachat déjà traités accaparait du temps au détriment de l’étude des dossiers en retard. Au moment de l’audit, le BVG a observé que la direction avait élaboré un plan pour améliorer le contrôle interne des transactions liées aux services de pension et avait mis en place de nouvelles méthodes et procédures, dont un système de gestion des cas pour les services de pension. Malgré ces modifications, la recommandation du BVG a encouragé le MDN à apporter d’autres améliorations administratives pour aider à accélérer les services de pension. Des membres du Comité se sont dits préoccupés par les coûts d’administration du Régime de retraite, faisant observer qu’en 2009-2010, 5,3 millions de dollars avaient été dépensés pour l’administration de cotisations s’élevant à 95 millions de dollars. Par comparaison, les dépenses d’administration du régime de pension de la GRC s’établissaient à 8,5 millions de dollars pour des cotisations totalisant 13 milliards de dollars. Interrogé au sujet de l’écart important entre les deux régimes relativement au ratio entre les dépenses et les cotisations, Kevin Lindsey, dirigeant principal des finances au ministère de la Défense nationale, a expliqué au Comité qu’il ne pouvait se prononcer sur les chiffres de la GRC, mais il a indiqué :
Répondant aux questions du Comité sur les progrès accomplis en vue d’aplanir les difficultés administratives et notamment sur ce que le MDN avait fait jusque-là pour donner suite à la recommandation du BVG, le contre-amiral Smith a dit au Comité :
Systèmes de technologie de l’information Le BVG a remarqué que le système de technologie de l’information utilisé n’était pas bien adapté au Régime de pension de la Force de réserve. En effet, il s’agissait d’un système de paie désuet qui ne permettait ni la personnalisation, ni les changements rapides, et il ne pouvait pas assurer une saine administration des pensions ni éliminer l’arriéré existant. Ainsi, il a fallu environ quatre ans pour appliquer une règle administrative importante concernant le réenrôlement et neuf mois pour changer un taux inexact utilisé pour calculer le rachat de service antérieur. Le BVG a fait remarquer que plus tard, dans la période d’audit, les systèmes avaient été améliorés, mais qu’ils risquaient toujours, avec le temps, ne pas suffire. Interrogé par le Comité au sujet des progrès accomplis dans la mise en œuvre de cet élément de la recommandation du BVG, le contre-amiral Smith a signalé : « En 2010, nous avons mis en œuvre des modifications assez importantes. À l'automne 2011, également, nous avons adopté une autre série de changements du système informatique. Au fur et à mesure que les problèmes sont décelés dans le système, ils sont corrigés[20]. » Le témoin a confirmé les préoccupations du BVG, expliquant que les problèmes antérieurs tenaient au fait que le système était conçu pour un régime de pension de la Force régulière ou de la fonction publique traitant de cas simples. Il ne convenait pas aux cas particuliers des réservistes travaillant à temps partiel[21]. Interrogé plus avant par le Comité qui souhaitait savoir si les améliorations avaient permis d’abréger la durée du traitement ou de l’examen, le contre-amiral Smith a déclaré : « Au début, il fallait environ 150 heures pour traiter un dossier. Ça montre une fois de plus combien il est difficile de composer avec des dossiers sur papier. Grâce aux efforts qui ont été déployés, nous avons réussi à ramener ça à 100 heures, et ça continuera de diminuer graduellement parce que davantage de dossiers auront été automatisés[22]. » Le Comité a appris que plus le dossier du demandeur est ancien, plus il faut de temps pour l’étudier, pas uniquement parce que plus de temps s’est écoulé et que les dossiers sont plus difficiles à trouver, mais aussi parce qu’il y a moins de chances pour qu’ils se présentent sous une forme électronique quelconque qui faciliterait l’examen. Au fur et à mesure que se régleront les dossiers les plus anciens et que les améliorations seront apportées au système, le temps nécessaire à l’étude des dossiers devrait diminuer. Rapports sur le rendement Le BVG a affirmé dans son rapport qu’une meilleure information sur le plan des rapports sur le rendement permettrait à la direction de voir si les objectifs sont atteints et si les efforts d’amélioration sont fructueux. Il a ajouté que les systèmes en place pour mesurer le rendement du Régime de pension de la Force de réserve et en faire rapport n’étaient pas à la hauteur. Le contre-amiral Smith a répondu au Comité, qui voulait savoir où on en était dans la mise en œuvre de la recommandation du BVG : « Venons-en maintenant à la partie des recommandations qui a trait aux rapports sur le rendement. Nous avons mis en place un rigoureux système dans le cadre duquel un rapport me sera remis tous les trimestres et sera présenté trois fois par année au Comité consultatif des Forces canadiennes, dont je suis le président. Ce comité compte des cadres supérieurs de l'Armée de terre, de la Marine, de la Force aérienne et de la Force de réserve. Les rapports seront ensuite diffusés par leurs voies respectives et nous tâcherons également de les afficher sur le site Web[23]. » Communications Le BVG a fait observer que l’approche des communications avec les réservistes n’était pas conçue de manière satisfaisante. Beaucoup de réservistes ne comprenaient pas les règles ni les obligations qui leur incombaient par suite de ces règles, ce qui leur avait été expliqué au moyen de bulletins ou de séances d’information à l’intention du personnel des unités de réserve. Le ministère avait l’intention de fournir aux réservistes un livret sur le régime de pension pour les informer de leurs obligations et de leurs droits. Toutefois, ce livret n’était pas terminé. Il y avait également deux sites Web pour informer les réservistes, mais certaines parties des sites étaient périmées, et l’information n’était pas présentée de façon uniforme sur les deux sites. Ces problèmes ont suscité beaucoup d’appels et de plaintes. Dans son rapport, le BVG a signalé que le MDN avait mis sur pied un centre d’appels pour aider les réservistes qui avaient des questions à poser au sujet du régime de pension, ce qui n’a pas empêché le BVG de recommander de faire un nouvel effort pour communiquer de façon satisfaisante aux réservistes l’information sur les pensions. Le contre-amiral Smith a expliqué au Comité que le MDN s’efforçait de mettre en œuvre la recommandation du BVG : « Voyons la question de l'amélioration des communications. J'ai déjà dit qu'on envisageait de combiner les deux sites Web à titre expérimental d'ici mars 2012 et de finaliser le projet au plus tard en décembre prochain, soit dans un an. Nous avons tenu des assemblées publiques pour l'annoncer. Il existe, sous les auspices du chef de la Force de réserve, un groupe de travail chargé des communications sur le régime de pension de la Force de réserve qui doit, lui aussi, le faire savoir. Nous avons toujours un centre d'appel où, pendant les heures de bureau, neuf personnes peuvent répondre aux préoccupations touchant l'administration. Enfin, nous avons notre propre système de messagerie interne par lequel nous tâchons de passer le mot[24]. » Leadership En ce qui concerne le leadership dans l’ensemble de l’initiative, le BVG a dit qu’aucun cadre supérieur ne s'était vu confier la responsabilité de coordonner à la fois l'élaboration des politiques et la mise en place du Régime de pension de la Force de réserve et que, par conséquent, les services de pension étaient sujets aux retards et aux erreurs[25]. Le MDN a admis le problème et il a pris des mesures pour améliorer la situation. Le contre-amiral Andrew Smith a livré la réflexion suivante : « Étant donné ce que nous avons appris depuis, je ne suis pas sûr qu'on agirait aujourd'hui de la même façon. Conformément aux principes et aux pratiques courants de gestion de projet, un seul haut fonctionnaire, qui aurait été au moins au niveau du sous-ministre adjoint, aurait été en charge du projet et un plan directeur de mise en œuvre aurait été en place[26]. » Le Comité a appris que la situation s’était améliorée et que le contre-amiral Andrew Smith, à titre de chef du personnel militaire, avait été fait seul responsable de la gestion de l’ensemble du projet à l’été 2011[27]. Le Comité prend note du fait que le MDN a amorcé le travail en vue d’améliorer la situation. Comme il souhaiterait suivre l’amélioration du Régime de pension de la Force de réserve au MDN, il recommande : RECOMMANDATION 1 Que le MDN fasse rapport au Comité des comptes publics, d’ici le 31 décembre 2012, de l’état des éléments du plan d’action qu’on souhaite réaliser en 2012, comme il l’est indiqué dans le Plan d’action en gestion du ministère de la Défense nationale. RECOMMANDATION 2 Que le MDN remette au Comité un rapport d’étape sur l’état de l’arriéré dans les dossiers du Régime de pension à la fin de chaque année civile de façon à montrer si les mesures correctives prises par le MDN ont été efficaces jusque-là et s’il est possible de respecter la date cible de 2017 pour la résorption de l’arriéré. CONCLUSION Comme la Force de réserve du Canada est un élément important de la stratégie de défense nationale du Canada, le Comité estime que la création d’un régime de pension pour les précieux réservistes du Canada a été une mesure constructive, et il félicite le MDN d’avoir pris cette initiative pour assurer l’équité à tous ceux qui servent sous les drapeaux. Il reconnaît les mesures déjà prises par le Ministère pour mieux servir les précieux réservistes du Canada, par exemple en embauchant plus de personnel et en lui offrant une formation afin d’éliminer l’arriéré et d’améliorer les mesures de contrôle. Il l’encourage toutefois à prendre des mesures immédiates pour régler les problèmes relevés par le BVG. [1] Printemps 2011 – Rapport de la vérificatrice générale du Canada, chapitre 3 « Le Régime de pension de la Force de réserve – Défense nationale (Ottawa, 2011), p. 1. [2] Chambre des communes, Comité permanent des comptes publics, Témoignages, 1re session, 41e législature, 14 décembre 2011, réunion no 22, 1530. [3] Les réservistes sont automatiquement inscrits au Régime. La participation à ce Régime est obligatoire pour tous les réservistes admissibles, sauf pour ceux qui, en vertu de la partie 1 de la Loi sur la pension de retraite des Forces canadiennes, ont suffisamment de service à temps plein pour être admissibles au Régime de retraite des Forces canadiennes (le régime des membres de la Force régulière). [4] Les « prestations constituées » sont les dépenses au titre des pensions qui ont été subies par le ministère, mais que celui-ci n’a pas encore payées. [5] Les « cotisations à recevoir » sont les cotisations au régime qui sont dues au ministère, mais que celui-ci n’a pas encore perçues. [6] Vérificatrice générale du Canada, Rapport du printemps 2011, chapitre 3, « Le Régime de pension de la Force de réserve — Défense nationale (Ottawa, 2011). [7] Réunion no 22, 1540. [8] Chapitre 3, paragraphe 3.31. [9] Chapitre 3, paragraphe 3.28. [10] Chapitre 3, paragraphe 3.49. [11] Réunion no 22, 1555. [12] Réunion no 22, 1610. [13] Réunion no 22, 1640. [14] Réunion no 22, 1605. [15] Réunion no 22, 1555. [16] Réunion no 22, 1645. [17] Réunion no 22, 1645. [18] Réunion no 22, 1615. [19] Réunion no 22, 1555. [20] Réunion no 22, 1550. [21] Réunion no 22, 1550. [22] Réunion no 22, 1550. [23] Réunion no 22, 1555. [24] Réunion no 22, 1555. [25] Réunion no 22, 1540. [26] Réunion no 22, 1600. [27] Réunion no 22, 1545. |