L’ÉTUDE DU COMITÉ

Le Comité permanent des affaires étrangères et du développement international de la Chambre des communes (ci-après le Comité) a entrepris une étude concise de l’intégration et de la compétitivité nord-américaine. Lors des deux réunions que le Comité a consacrées à cette étude, les témoins, dont un ambassadeur en exercice et deux anciens ambassadeurs, de même que des représentants de groupes de réflexion et d’associations des milieux d’affaires, ont formulé un certain nombre de recommandations quant aux relations Canada/États-Unis/Mexique, qui ont alimenté les réflexions et les recommandations du Comité[1].

Lorsqu’un comité possède un mandat aussi vaste que celui-ci, soit les affaires étrangères et le développement international, il peut lui être difficile de choisir les sujets de ses études. En tout temps, un certain nombre de crises internationales, dans le domaine humanitaire ou de la sécurité, monopolisent son temps et son attention et ses travaux peuvent aisément, et à juste titre, se trouver dominés par les gros titres de l’actualité. Dans un système international qui peut comprendre des États en déroute, l’extrémisme violent et un nombre historique de déplacements de populations, pour ne citer que quelques-uns des défis du moment, un examen des relations fondamentales et durables qui constituent le socle des relations étrangères du Canada pourrait sembler une tâche moins urgente.

Des efforts constants sont nécessaires pour s’assurer que la crise internationale du moment ne mette pas à l’écart la réflexion approfondie que méritent les mesures qui doivent être prises aujourd’hui afin de bâtir l’avenir que nous souhaitons voir devenir réalité d’ici quelques décennies. C’est dans cet état d’esprit que le Comité a décidé de conclure ses travaux, avant que le Parlement n’ajourne les siens pour l’été, en examinant des enjeux plus proches et de s’intéresser aux relations du Canada avec le reste de l’Amérique du Nord.

Le prochain Sommet des leaders nord-américains, seule instance diplomatique qui rassemble les leaders du Canada, du Mexique et des États-Unis, se déroulera au Canada. Les précédents sommets s’étaient déroulés au Mexique en 2014[2], et aux États‑Unis en 2012[3]. De 2005 à 2009, les trois leaders se rencontraient dans le cadre du Partenariat pour la sécurité et la prospérité dont les travaux s’appuyaient, de façon permanente, sur un certain nombre de groupes de travail[4].

Si ces rencontres ont joué le rôle de catalyseur dans un certain nombre d’initiatives, d’aucuns affirment que cette coopération trilatérale se caractérise surtout, dans ses grandes orientations, par un manque d’élan et de détermination. Qui plus est, les relations peuvent parfois être conditionnées par des différends bilatéraux, tels que l’approbation de l’oléoduc Keystone XL ou l’obligation d’obtenir un visa pour les Mexicains se rendant au Canada.

Le Comité juge, en prévision du prochain Sommet des leaders nord-américains, que le moment est venu de faire le point sur les relations qui unissent les trois partenaires nord-américains. Le principal objectif du présent rapport est de proposer des sujets sur lesquels pourrait se concentrer un ordre du jour restreint et contribuer ainsi à la préparation d’un sommet qui, le Comité l’espère, sera aussi ambitieux que productif.

L’ORDRE DU JOUR DE L’AMÉRIQUE DU NORD : IMAGINATION ET PRAGMATISME

De nombreux domaines de politiques, dans le contexte nord-américain, requièrent de l’attention, de l’innovation et des ressources. Cet état de fait a été mis en lumière par l’ensemble des observations formulées au Comité par les témoins qui se sont exprimés sur une multitude de sujets allant de l’efficience et de la sécurité des inspections à la circulation des biens et des personnes en passant par l’harmonisation des réglementations et la gestion des catastrophes naturelles. Chacun de ces sujets aurait pu faire l’objet d’une étude et d’un rapport en bonne et due forme. Le degré de coopération bilatérale et trilatérale qui s’est développée au cours du temps pour résoudre ces enjeux de politiques, et les facteurs qui ont pu faciliter ou gêner cette coopération, varient. Dans le présent rapport, le Comité, souhaitant faire abstraction du détail de cette multitude d’enjeux, a décidé d’envisager le contexte plus large dans lequel se déroulera le prochain Sommet des leaders nord-américains. L’analyse présentée ici, qui vise à cerner les possibilités de plus grande collaboration nord-américaine, est nourrie des idées que le Comité a tirées des témoignages et des mémoires qui lui ont été soumis.

La première observation est aussi simple que fondamentale : l’Amérique du Nord a son importance. Cet énoncé reflète les avantages que chacun des trois pays nord-américains tire de ses liens avec les deux autres, ainsi que le rôle que l’Amérique du Nord joue en tant que moteur de l’activité économique mondiale. Le Canada, le Mexique et les États-Unis partagent une histoire, une géographie, une culture et des valeurs, ainsi qu’un nombre incalculable de relations de personne à personne ou entre entreprises. Renforcés par l’intégration économique qu’a permise l’Accord de libre‑échange nord-américain (ALENA[5]), entré en vigueur en 1994, les trois pays assurent la prospérité économique de plus de 500 millions de personnes[6]. Les échanges économiques combinés du Canada, du Mexique et des États-Unis ont récemment été estimés à plus de 1,4 billion de dollars[7].

La coopération et la confiance mutuelles sont tout particulièrement marquées entre les gouvernements du Canada et des États-Unis. Au fil des années, les deux pays n’ont pas seulement lancé des initiatives en matière de gestion des frontières, de parcs et de voies d’eau partagées, mais ils ont également établi un organe binational de défense, le Commandement de la défense aérospatiale de l’Amérique du Nord qui, depuis 1958, assure la surveillance et la défense conjointes de l’espace aérien nord‑américain[8].

Quand bien même l’importance des relations du Canada avec ses partenaires nord-américains devrait être évidente, la poursuite des marchés lointains et de nouvelles relations pourrait sans doute détourner l’attention de l’ampleur et de la portée des relations économiques, politiques et interpersonnelles qui unissent le Canada aux États-Unis et au Mexique. Souligner ce fait ne signifie pas de remettre en cause les nouveaux partenariats économiques, qui doivent continuer d’être recherchés constamment et partout dans le monde, mais plutôt de reconnaître la notion que la croissance et la prospérité du Canada, en tant que nation commerçante, dépendent de l’Amérique du Nord.

Malgré cette réalité fondamentale, le Comité a appris que des barrières non tarifaires limitent à l’heure actuelle le potentiel économique des trois nations nord-américaines. Il en va de même en ce qui concerne l’écart existant entre les ressources actuellement allouées au développement des infrastructures et le niveau d’investissement que de nombreux observateurs jugent nécessaire.

Les affaires courantes, dans le cadre des relations Canada/États-Unis, Canada/Mexique et États‑Unis/Mexique, sont gérées au quotidien par les bureaucraties respectives de chacun des trois gouvernements. Bien que ces affaires ne suscitent généralement pas l’attention des médias, elles n’en demeurent pas moins essentielles. Ce qui fait défaut est une compréhension clairement définie et plus stratégique de l’avenir de l’Amérique du Nord. La volonté de prendre les grandes et les petites mesures nécessaires pour relever les défis communs et fixer des objectifs qui soient pertinents pour les trois pays nord‑américains doit être affirmée et maintenue au plus haut niveau.

L’un des principaux sujets est l’avenir de l’ALENA. Il convient, par exemple, d’établir quelles pourraient être, pour l’ALENA, les répercussions d’un éventuel succès des négociations sur le Partenariat transpacifique (PTP[9]). Douze pays de la région Asie-Pacifique, dont le Canada, le Mexique et les États-Unis, participent actuellement aux négociations. Reflétant l’évolution qu’ont connue les accords commerciaux au cours des 20 dernières années, le PTP devrait inclure des dispositions qui seraient comparativement plus fortes, notamment en matière de propriété intellectuelle, que celles figurant dans l’ALENA et qui traiteraient d’enjeux qui ne sont actuellement pas couverts par ce dernier. Bien qu’il ne semble pas y avoir de consensus sur les répercussions que le PTP pourrait avoir sur l’ALENA, il est clair, pour le Comité, que les gouvernements canadien, américain et mexicain devraient prendre l’initiative d’examiner ses ramifications possibles dans le cadre d’un dialogue trilatéral.

D’un côté, les négociations entourant le PTP constituent l’occasion de « mettre à jour et d’améliorer[10] » l’ALENA. Même s’il est au cœur de la prospérité nord-américaine, l’ALENA a été conclu durant une époque antérieure, par exemple, à l’économie numérique, à l’économie des services et au souci de la sécurité qui a suivi le 11 septembre 2001. Indépendamment des négociations sur le PTP, la concurrence économique internationale s’intensifie et il y a un besoin de repenser l’avenir des économies des pays de l’ALENA. Cet avenir doit être envisagé en mettant l’accent sur les moyens d’acquérir un avantage concurrentiel sur les forces économiques mondiales en présence. La priorité devrait être accordée au fait d’établir comment ces trois pays pourraient mieux tirer parti de leurs avantages comparatifs et les utiliser pour accroître leur prospérité et leur bien-être respectifs.

Un autre enjeu de taille est l’approche qu’ont adoptée le Canada et les États-Unis dans le renforcement de leurs relations avec le Mexique. Ce pays a connu, au cours des dernières décennies, des transformations politiques et économiques majeures. Le Mexique est désormais une démocratie multipartite où la classe moyenne est en pleine croissance, mais il doit encore relever les défis, en matière de sécurité et primauté du droit, que lui pose la criminalité transnationale. Le Mexique a entrepris des réformes dans un certain nombre de secteurs, tels que l’énergie, et il constitue désormais à la fois un élément essentiel des chaînes d’approvisionnement nord-américaines et le troisième partenaire économique du Canada.

Il convient, dans chaque domaine de politiques, d’établir le mode de coopération optimal entre les trois pays nord-américains. Les États-Unis et le Mexique, par exemple, ont renforcé leur coopération en matière de gestion de leur frontière et de sécurité de façon bilatérale par leur Déclaration concernant la gestion de la frontière au vingt et unième siècle[11] et la coopération réglementaire entreprise dans le cadre du Conseil supérieur de coopération en matière de réglementation États-Unis–Mexique[12]. Le Canada et les États-Unis se sont également dotés d’outils bilatéraux tels que le Plan d’action

Par-delà la frontière[13] et Conseil de coopération en matière de réglementation[14]. Des témoins sont d’avis qu’il conviendrait d’explorer les possibilités de convergences dans le cadre de ces efforts bilatéraux.

Si les ententes bilatérales peuvent se révéler efficaces pour régler certains problèmes de politiques, dans d’autres domaines il conviendrait d’envisager une coopération trilatérale dans le but d’accroître la capacité concurrentielle et l’intégration commune. Des progrès rapides, en matière d’autorisation de voyage électronique et du programme nord-américain des voyageurs dignes de confiance[15], qui doit faire le lien entre NEXUS (Canada/États-Unis) et SENTRI (États-Unis/Mexique), constitueraient un exemple pertinent et réalisable d’initiative pouvant avoir des retombées positives majeures pour les trois pays.

La coopération dans le secteur de l’énergie est un autre exemple de domaine où une coopération trilatérale pourrait s’avérer prometteuse, comme l’ont démontré les récentes rencontres des ministres de l’Énergie nord-américains[16]. Étant donné les transformations que connaît le marché nord‑américain de l’énergie, notamment en raison des nouvelles sources d’approvisionnement, les leaders nord-américains pourraient vouloir envisager l’établissement d’une stratégie commune permettant de tirer le meilleur parti des ressources énergétiques des trois pays. Une telle stratégie pourrait également comporter des volets consacrés à la durabilité environnementale, ainsi qu’aux pratiques exemplaires en matière de normes et de réglementations, aux nouvelles technologies et à la planification des investissements à venir.

La nécessité d’investir d’avantage dans les infrastructures est commune à de nombreux secteurs de l’économie nord-américaine. Une approche stratégique pour la modernisation et l’expansion des infrastructures de transport, frontalières, commerciales, énergétiques et logistiques canadiennes, américaines et mexicaines, en prêtant une attention toute particulière au raccord des réseaux, corridors et technologies, pourrait contribuer au renforcement et à l’intégration des chaînes d’approvisionnement dans toute l’Amérique du Nord.

Outre les mesures à prendre au regard des grands dossiers abordés ci-dessus, des mesures concrètes pourraient également être prises afin d’accroître la capacité concurrentielle des économies des trois pays nord-américains. Des témoins ont, notamment souligné que les écarts de réglementation constituaient autant d’obstacles à l’efficience. Il a été suggéré que des réglementations nationales distinctes ne sont pas toujours nécessaires à l’obtention des résultats escomptés, notamment en matière de santé et de sécurité. Les témoignages ont affirmé que des efforts pour réduire, lorsque cela est possible, la « tyrannie des petites différences[17] » devraient constituer l’un des premiers objectifs d’une coopération bilatérale et d’une collaboration trilatérale pragmatiques.

Des normes divergentes sont un autre exemple d’obstacles communs qui pourraient faire l’objet d’efforts concertés. Formant les « lignes directrices volontaires » établissant comment les biens doivent être manufacturés, vendus et achetés, les normes constituent un aspect vital de l’activité économique. Cependant, les programmes d’établissement des normes et d’évaluation de la conformité aux dites normes ont été décrits au Comité comme une « mosaïque[18] ». Même dans le contexte des relations économiques très étroites qu’entretiennent le Canada et les États-Unis, on estime à seulement 10 % les normes qui ont été harmonisées[19].

RECOMMANDATIONS POUR LE PROCHAIN SOMMET DES LEADERS NORD-AMÉRICAINS

Le Comité est d’avis que, afin de traiter l’ensemble des enjeux évoqués dans le présent rapport, il est nécessaire d’instaurer un partenariat nord-américain revitalisé qui ne se limite pas aux trois gouvernements. Toutes les parties concernées, et notamment les provinces et les États, les législateurs, les entreprises et les organes de réglementations, les universitaires et la société civile, ont un rôle à jouer dans l’établissement de relations et la recherche de solutions innovantes aux défis communs. Le Comité se réjouit qu’un premier Sommet des gouverneurs et des premiers ministres nord-américains soit prévu les 30 et 31 octobre 2015 à Colorado Springs, au Colorado[20], et qu’une première rencontre trilatérale de législateurs fédéraux se soit déroulée en décembre 2014[21].

Le prochain Sommet des leaders nord-américains sera l’occasion de se fixer des objectifs ambitieux en vue d’améliorer à long terme la prospérité nord-américaine et de se doter des ressources et des mécanismes institutionnels nécessaires à l’atteinte de ces derniers. Les ingrédients essentiels à la mise en œuvre d’un ordre du jour, dont le but ultime est de faire de l’Amérique du Nord une superpuissance économique au cours des décennies à venir, sont l’imagination, la détermination et la volonté politique.

Le Comité fait au gouvernement du Canada les recommandations suivantes :

Recommandation 1

Le Comité recommande que, lors du prochain Sommet des leaders nord-américains, le gouvernement du Canada défende la création d’une stratégie nord-américaine des normes. L’objectif de cette stratégie devrait être, lorsque cela est faisable et approprié, l’harmonisation des normes canadiennes, américaines et mexicaines.

Recommandation 2

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada saisisse l’occasion du Sommet des leaders nord-américains pour obtenir une accélération des progrès accomplis dans le cadre d’initiatives visant à assurer la circulation sûre et efficiente des personnes et des biens. Le gouvernement du Canada devrait notamment envisager des moyens de mettre en œuvre le principe « une inspection unique pour une triple acceptation » des marchandises, ainsi que des initiatives permettant de tirer un meilleur parti des données et des nouvelles technologies dans la gestion des frontières communes.

Recommandation 3

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada propose qu’un exercice trilatéral d’évaluation des infrastructures soit effectué en préparation du prochain Sommet des leaders nord-américains. Cette évaluation devrait, notamment prendre en considération les investissements en infrastructure qui sont nécessaires à la compétitivité et l’intégration nord-américaine, particulièrement en ce qui a trait à l’énergie, le transport, la facilitation des échanges commerciaux, les technologies de l’information et les installations frontalières.

Recommandation 4

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada propose que les prochains Sommets des leaders nord-américains envisagent de nouvelles manières de tenir les Canadiens informés des progrès accomplis au regard des objectifs clés en matière de coopération et de compétitivité nord-américaines, notamment en indiquant les domaines dans lesquels les leaders nord-américains devront poursuivre leurs efforts lors des prochains sommets.

Recommandation 5

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada reconnaisse l’importance de favoriser l’amélioration des connaissances et des recherches sur l’étude de l’intégration nord-américaine et tire parti des ressources existantes à cette fin.