INTRODUCTION

Depuis décembre 2013, le Comité permanent des affaires étrangères et du développement international de la Chambre des communes (« le Comité ») a tenu plusieurs audiences sur la situation en Syrie, dont la dernière le 5 mars 2014. Au cours de ces audiences, il a entendu des représentants du ministère canadien des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement (MAECD), des universitaires ainsi que des porte-parole d’organisations de la société civile et de secours humanitaire. Le contexte général du conflit armé qui afflige ce pays et la crise humanitaire qu’il a engendrée ont été décrits aux membres du Comité en des termes qui dressent un portrait très sombre de la situation.

La Syrie est secouée par des violences meurtrières et des troubles depuis trois ans. Depuis mars 2011, le régime du président Bashar Al-Assad a réprimé de manière arbitraire et violente des manifestants pacifiques qui demandaient le respect de leurs droits fondamentaux et plus de démocratie. Ce faisant, le régime syrien a transformé des revendications pacifiques en une insurrection. Depuis lors, les violences en Syrie n’ont cessé de s’intensifier, jusqu’à tourner au conflit armé à part entière[1]. Cette crise a causé d’immenses souffrances humaines. On estimait d’ailleurs, au moment de la dernière réunion du Comité sur la Syrie, qu’elle avait fait plus de 140 000 morts, dont au moins 10 000 enfants, et encore plus de blessés et de personnes vivant dans l’indigence totale, en Syrie et au-delà de ses frontières.

Le présent rapport passe en revue quelques-uns des éléments clés du conflit en Syrie tels qu’ils étaient au moment des réunions du Comité. Il résume les témoignages recueillis par le Comité à cette époque au sujet de la crise humanitaire provoquée par les affrontements; de la tournure que prend le conflit militaire à l’intérieur de la Syrie; des efforts internationaux pour une transition politique dans ce pays; et de la mise en œuvre de l’accord international sur l’élimination des armes chimiques en Syrie. Le rapport se conclut sur les observations et recommandations forgées à la lumière des différents témoignages.

UNE CRISE HUMANITAIRE D’UNE AMPLEUR HISTORIQUE

Les Nations Unies estiment que 9,3 des 21,4 millions de Syriens ont besoin d’aide[2]. Qui plus est, les déplacements de populations fuyant les combats ont atteint des niveaux historiques : cette crise a fait environ 2,6 millions de réfugiés[3] dans les pays limitrophes — essentiellement au Liban, en Jordanie, en Turquie et en Iraq — et 6,5 millions de déplacés en Syrie même, où les besoins humanitaires demeurent criants[4]. Conrad Sauvé, chef de la direction de la Croix-Rouge canadienne a déclaré devant le Comité que « les services publics se sont effondrés » en Syrie. En plus de secourir les gens déplacés, « il faudrait pouvoir aider ceux qui sont restés chez eux et qui sont complètement démunis[5] ».

Jessie Thomson, directrice de l’Équipe de l’aide humanitaire et de secours d’urgence de CARE Canada, a indiqué qu’à l’échelle régionale, « [l]a crise syrienne a donné lieu à la plus grande et à la plus dévastatrice crise humanitaire de ces dernières années, le nombre de réfugiés dépassant celui des gens qui avaient fui le génocide au Rwanda[6] ». Selon Leslie Norton, directrice générale de la Direction de l’assistance humanitaire internationale du MAECD, les Nations Unies estiment « que le nombre de réfugiés pourrait atteindre 4,1 millions d’ici décembre 2014[7] ». La demande de financement des Nations Unies afin de répondre aux besoins humanitaires générés par la crise en Syrie représente le « plus important appel de fonds pour une seule situation humanitaire de l’histoire des Nations Unies[8] ».

Les pressions subies par les voisins de la Syrie, vers où affluent les réfugiés, sont énormes, car l’hébergement, la nourriture, l’eau, les soins médicaux, les installations scolaires et les emplois disponibles ont été exploités jusqu’aux limites des capacités et se sont raréfiés, ce qui complique la situation des réfugiés, mais aussi des populations déjà vulnérables des pays d’accueil. Selon M^me Thomson, on « estime que 83 % des réfugiés syriens vivent aujourd’hui en dehors des camps, dans les villes et les petites collectivités de la région et surtout dans des collectivités d’accueil[9] ». Le nombre absolu de réfugiés est en soi un indicateur révélateur de l’ampleur de la crise régionale, mais il faut aussi tenir compte du fardeau non négligeable qui pèse sur certaines communautés d’accueil pour comprendre l’impact de l’afflux de réfugiés sur les pays voisins. Comme l’a expliqué M^me Thomson au Comité : « Dans certaines régions, les réfugiés constituent 50 % de la population[10]. »

En ce qui concerne les besoins de protection et les problèmes de vulnérabilité, quelques témoins ont informé le Comité que des femmes et des filles ont été contraintes de traverser les frontières syriennes et exposées à un risque accru de violences sexuelles et sexistes, notamment à la menace de mariages précoces ou forcés. Des témoins ont également fait part de leurs préoccupations concernant l’exploitation des enfants déplacés, de manière générale.

Plusieurs témoins ont évoqué le spectre terrible d’une « génération perdue » en Syrie, puisque les enfants sont frappés de plein fouet par la violence. Qui plus est, des millions d’enfants ne vont plus à l’école et beaucoup ne sont pas protégés adéquatement, sont séparés de leur famille et n’ont pas accès aux soins médicaux de base ou à d’autres formes d’aide. Pour tenter de corriger la situation, la communauté internationale a lancé récemment l’initiative « Non à une génération perdue », sous l’égide du Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF) et avec le soutien du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), d’Aide à l’enfance, de Vision mondiale et d’autres organisations non gouvernementales. M^me Norton a dit au Comité que cette initiative « vise à s’attaquer aux incidences cachées de ce long conflit sur les enfants, grâce à des investissements concrets visant à accroître l’accès à l’éducation et au soutien psychosocial, à renforcer la cohésion sociale, à consolider la paix et à rétablir l’espoir d’un meilleur avenir chez les millions d’enfants[11] ».

Garantir l’accès à l’aide humanitaire[12] — un facteur essentiel permettant de déterminer si la communauté internationale est en mesure d’alléger les souffrances du peuple syrien — constitue l’un des plus grands défis du conflit en Syrie. Ce problème a été mis en lumière à l’occasion des audiences du Comité tenues début 2014, bien que le Conseil de sécurité des Nations Unies eut déjà émis une Déclaration présidentielle[13], en octobre 2013, appelant à « une action immédiate visant à faciliter l’acheminement sûr et sans entrave de l’aide humanitaire dans tout le pays, notamment dans les régions et districts où les besoins humanitaires sont particulièrement urgents[14] ».

M. Sauvé a fait remarquer, à propos de la situation dans ce pays, que « [l]’accès de la Croix‑Rouge est ponctuel en raison de contraintes telles que l’intensification des combats dans les régions urbaines et rurales, la détérioration de la sécurité et l’augmentation des obstacles administratifs et bureaucratiques[15] ». Des représentants du MAECD ont expliqué que les points de contrôle placés le long des voies d’approvisionnement et autres restrictions imposées au mouvement d’aide, ainsi que les délais d’attente pour la délivrance, par les autorités syriennes, des visas et des autorisations nécessaires pour les acteurs humanitaires, sont des obstacles à la distribution de l’aide en Syrie. Fait inquiétant, l’insécurité à laquelle sont exposés les travailleurs humanitaires est aussi venue compliquer l’accès à l’aide humanitaire. M. Sauvé a souligné que le Croissant‑Rouge arabe syrien — le premier distributeur et mécanisme de coordination de l’aide humanitaire en Syrie — a perdu plus de 34 bénévoles et employés, qui « ont été tués en offrant de l’aide humanitaire[16] ». Stephen Salewicz, directeur de la Division de l’assistance humanitaire du MAECD a dit également que quelques membres du personnel de l’ONU avaient été enlevés ou tués, et que d’autres sont portés disparus[17].

Dans ce qui pourrait être perçu comme une avancée, le 22 février 2014, le Conseil de sécurité des Nations Unies est enfin parvenu à adopter à l’unanimité une résolution sur l’accès à l’aide humanitaire dans laquelle il dit, entre autres :

Exige que toutes les parties, en particulier les autorités syriennes, autorisent immédiatement un accès humanitaire rapide, sûr et sans entrave aux organismes humanitaires des Nations Unies et à leurs partenaires d’exécution, y compris à travers les lignes de conflit et à travers les frontières des pays voisins, afin de veiller à ce que l’aide humanitaire parvienne par les routes les plus directes aux personnes qui en ont besoin[18].

Et

… souligne que les parties doivent se mettre d’accord sur des pauses humanitaires, des jours de tranquillité, des cessez-le-feu localisés et des trêves afin que les organismes humanitaires puissent avoir un accès sûr et sans entrave à toutes les zones touchées en Syrie, rappelant qu’utiliser la famine contre les civils comme méthode de combat est interdite par le droit international humanitaire[19].

Le Conseil de sécurité conclut en exprimant son « intention de prendre des mesures supplémentaires […] en cas de non-respect de la […] résolution[20] ».

Lors de la dernière réunion du Comité sur cette question, le 5 mars 2014, il restait à voir si l’adoption de cette résolution par le Conseil de sécurité allait permettre une amélioration durable et généralisée de l’accès à l’aide humanitaire et l’agrandissement de l’espace humanitaire sécurisé en Syrie. À cette époque, Nigel Fisher, secrétaire général adjoint et coordonnateur humanitaire régional pour la crise syrienne, du Bureau des Nations Unies pour la Coordination de l’aide humanitaire, a fait part de son évaluation de la situation au Comité en déclarant : « Nous ne nous attendons pas à ce que le régime cesse soudainement de nuire à l'accès et de créer des blocages, mais nous signalerons assurément tout progrès et tout obstacle[21]. » Il a souligné que, selon les termes de la résolution, le secrétaire général des Nations Unies doit présenter tous les mois au Conseil de sécurité un rapport sur son application[22].

Malgré l’évacuation coordonnée par les Nations Unies de quelque 1 400 personnes de la ville assiégée de Homs, en février 2014, opération au cours de laquelle des travailleurs humanitaires ont été la cible de tirs, on estimait, à cette époque, qu’il y avait encore 250 000 personnes vivant dans des régions en état de siège en Syrie[23]. Qui plus est, l’évacuation effectuée à Homs a nécessité neuf mois de négociations. M. Fisher a aussi relaté un incident troublant qui s’est produit durant l’évacuation de Homs : « De jeunes hommes qui quittaient les zones assiégées [sous protection des Nations Unies] ont été rapidement arrêtés par l’armée syrienne et la milice prorégime^[24]. » Parlant de manière plus générale de l’accès par les organisations humanitaires et des problèmes des convois aux frontières, il a signalé que la Syrie permettait aux convois de franchir les frontières lorsqu’ils « transportaient du matériel destiné aux zones contrôlées par le gouvernement ». M. Fisher a insisté sur le fait que l’aide humanitaire doit « atteindre les personnes en fonction des besoins et non pas en fonction de l’emplacement[25] ».

UN CONFLIT MILITAIRE QUI S’ENLISE

Le conflit armé syrien se caractérise par sa complexité, sa fluidité, sa fragmentation et sa nature multidimensionnelle. De façon générale, le régime d’Assad — dominé par la minorité alaouite (chiite) et défendu, dans une certaine mesure, par d’autres groupes minoritaires syriens — peut compter sur le soutien de la Russie, de l’Iran et du Hezbollah, lui-même appuyé par l’Iran. Les forces d’opposition combattant le régime sont surtout des Arabes sunnites, qui représentent la majorité religieuse et ethnique de la population syrienne. Elles ont reçu différents types d’aide, à divers degrés, de la part des gouvernements sunnites de la région, dont l’Arabie saoudite, la Turquie et le Qatar, et — dans une moindre mesure — de certains gouvernements occidentaux.

Au tout début, l’opposition se composait en grande partie de groupes et de militants aux idéologies et aux visées modérées, notamment de transfuges de l’armée syrienne. Or, avec l’aggravation de la crise et l’augmentation des atrocités commises contre les populations civiles, des groupes plus radicaux — et dans certains cas djihadistes — ont fait leur apparition[26]. Ces groupes se sont multipliés et ont gagné beaucoup d’influence territoriale et de combats. Par ailleurs, des secteurs du nord‑est de la Syrie sont maintenant dominés par des combattants kurdes, qui ont annoncé récemment l’instauration d’un gouvernement provincial dans cette zone du pays. Andrew Tabler, agrégé supérieur au Washington Institute for Near East Policy, a décrit le contexte global du conflit syrien en ces termes :

Le sectarisme s’est accru avec le soutien des partisans régionaux de chacun des groupes, d’un côté, l’Iran dominé par les chiites à l’appui du régime Assad et les forces chiites, et de l’autre, les pays du golfe arabe sunnite et de l’Afrique du Nord. Les gouvernements et des particuliers de ces pays font notamment des dons, et leur implication a pris une telle ampleur que cela a nourri l’extrémisme des deux côtés.

À bien des égards, la lutte pour l’avenir du Moyen-Orient entre l’Iran et les pays arabes se joue dans les rues, les montagnes et les champs de la Syrie, mais il ne s’agit pas des seuls intérêts en jeu. La Turquie et les Kurdes se disputent également le pouvoir et l’influence en Syrie. À l’échelle internationale, la Russie continue d’appuyer le régime Assad au moyen d’armes, et les pays occidentaux appuient les factions modérées de l’opposition en leur fournissant ouvertement une aide non létale et secrètement de petites armes et de la formation[27].

M. Mark Green, président de l’International Republican Institute, a qualifié la crise syrienne de « tragédie » et a indiqué : « Avec une guerre sectaire qui fait rage depuis trois ans, un nombre croissant de combattants djihadistes et aucun espoir d’accalmie en vue, les conditions pourraient difficilement être pires[28]. »

Plusieurs témoins ont déclaré que le régime d’Assad dispose d’un avantage en raison de sa puissance de feu militaire. Ce régime a eu largement recours aux bombardements sans discrimination[29] — en larguant notamment, ces derniers temps, des « bombes barils[30] » — et mené des attaques en pilonnant des zones peuplées contrôlées par les rebelles. Son efficacité tactique sur les champs de bataille est devenue plus redoutable, depuis quelques mois, grâce à l’appui des miliciens du Hezbollah venus en renfort du Liban voisin et du Corps des gardes de la révolution iranienne. En l’absence d’une résolution du Conseil de sécurité des Nations Unies imposant à la Syrie un embargo sur les armes, le régime d’Assad est en mesure de reconstituer ses stocks d’armement, notamment auprès de la Russie.

Les divisions qui minent l’opposition syrienne ont ajouté à la complexité du conflit. Les différents groupes en présence ont coopéré, mais ils se sont aussi disputé le territoire, le leadership, l’approvisionnement et l’influence au sein de la population en s’affrontant violemment, parfois. Dennis Horak, qui dirige la Direction des relations politiques avec le Moyen-Orient et le Maghreb au MAECD, a déclaré : « Alors que les combattants de l’opposition n’ont jamais vraiment réussi à présenter un front uni, la guerre est en train de se transformer en une série de conflits divers, associant une multitude d’acteurs, avec des objectifs différents et des allégeances changeantes[31]. » Les témoins ont déclaré au Comité que le mouvement d’opposition manque de cohésion et d’unité.

Certains témoins ont fait remarquer qu’il existe aussi de grandes divisions et une absence de coordination entre l’opposition politique en exil — qui a tissé plus de liens avec les gouvernements occidentaux — et l’opposition sur le terrain, en Syrie, qui lutte contre le régime d’Assad. Mark Gwozdecky, qui dirige la Direction générale du Moyen-Orient et du Maghreb au MAECD, a dit au Comité :

[L]e Canada n’a pas reconnu la Coalition de l’opposition syrienne comme unique représentation légitime du peuple syrien puisque nous ne sommes pas convaincus que la coalition soit suffisamment représentative, qu’elle ait rassuré les communautés minoritaires en Syrie que leurs droits seront protégés ou qu’elle ait condamné l’extrémisme sans équivoque. Nous avons fait de grands efforts pour faire en sorte que toute aide apportée aux membres de l’opposition soit dirigée vers les éléments démocratiques, laïques et progressistes de l’opposition et ne soit pas détournée pour profiter aux groupes extrémistes[32].

M. Gwozdecky a ajouté que la capacité de déterminer quels membres de l’opposition pourraient être aidés, et de recevoir des garanties à leur égard, est compliquée par le fait que, actuellement, le Canada n’a « personne sur le terrain pour être [ses] yeux et [ses] oreilles[33] ».

Même si les forces loyales au régime d’Assad semblent profiter de ces facteurs et des circonstances pour faire des gains militaires, globalement, le conflit s’enlise. M. Horak a résumé la situation en ces termes, en date de février 2014 :

Le régime conserve son avantage dans le conflit, mais, dans l’ensemble, ni le régime ni les groupes de l’opposition ne sont en mesure de vaincre militairement l’autre à moyen terme. Il n’est pas clair, cependant, que l’un ou l’autre se rend compte de cette réalité[34].

Selon Joshua Landis, professeur agrégé et directeur du Center for Middle East Studies à l’Université de l’Oklahoma, il y a en Syrie « tous les ingrédients d’un très long et terrible affrontement sectaire[35] ».

Les estimations concernant la répartition des différents groupes religieux en Syrie varient. Certaines indiquent qu’environ 70 % de la population est sunnite, et que le reste est composé de minorités religieuses — notamment des alaouites et autres musulmans chiites, ainsi que des chrétiens[36]. Le Comité a appris de l’ambassadeur du Canada pour la liberté de religion, Andrew Bennett, que « les divisions qui existent en Syrie ont pris la forme d’une longue série d’attaques et de contre-attaques contre les communautés religieuses et les lieux saints[37] ». Depuis le déclenchement du conflit, plus de « 1 000 mosquées et 90 églises chrétiennes, des monastères, des sanctuaires et d’autres bâtiments dans tout le pays ont été détruits. De nombreux autres ont été vandalisés[38] ».

Au-delà des souffrances humaines générées, la persistance de ce conflit suscite deux grandes inquiétudes. La première est la crainte d’un embrasement régional. En effet, comme l’a indiqué Bessma Momani, professeure agrégée à la Balsillie School of International Affairs de l’Université de Waterloo, « la Syrie n’est pas seulement en train d’imploser, mais aussi d’exploser[39] ». M. Tabler a abondé dans le même sens en affirmant que « plus le conflit s’enlise, plus les violences débordent sur les pays voisins[40] ». Comme la dynamique régionale est certainement aussi complexe que celle que l’on retrouve à l’intérieur des frontières de la Syrie, il y a tout lieu de s’inquiéter de la stabilité du Liban et de la Jordanie. En effet, le Liban a une longue histoire compliquée avec son plus grand voisin, la Syrie, et il a été déchiré par sa propre guerre civile sectaire prolongée (1975–1990). M^me Momani a précisé que le Liban est aux prises avec « des clivages de sectarisme » qui ont donné lieu, ces derniers mois, à « des bombardements coup pour coup » attribués à différentes factions[41]. Quant à la Jordanie, elle a accueilli un flot important de réfugiés syriens au cours des dernières années[42]. Et elle avait déjà dû absorber beaucoup de réfugiés d’Iraq — un pays toujours fragile et en proie à la violence — sans parler des réfugiés palestiniens qui sont sur son territoire depuis des décennies.

La deuxième grande inquiétude concerne la sécurité internationale et le risque que la Syrie exporte sa dynamique de conflit. Voici ce qu’a dit M. Green à ce propos :

Le milieu du renseignement [américain] estime qu’il y a entre 75 000 et 115 000 combattants en Syrie, et que plus de 20 000 d’entre eux sont affiliés à l’État islamique d’Irak et au Levant, un groupe lié à Al-Qaïda. Au total, jusqu’à 11 000 individus provenant de 74 pays combattent en Syrie. La plupart des extrémistes proviennent d’autres pays du Moyen-Orient et d’Afrique du Nord. Nous commençons à peine à comprendre les répercussions à long terme de leur éventuel retour au pays et l’effet déstabilisateur qu’ils pourraient avoir sur leur pays d’origine[43].

Étant donné que la Syrie a depuis longtemps une importance géographique, pour être située au cœur du Moyen-Orient, et que le conflit qui la mine, de plus en plus sectaire et ethnique, attire actuellement des groupes et des éléments extrémistes de pays voisins et d’ailleurs, le conflit syrien, qui dégénère, pourrait menacer la stabilité régionale et, éventuellement, la sécurité internationale.

UN PROCESSUS POLITIQUE DANS L’IMPASSE

La recherche d’une solution politique au conflit syrien s’est articulée autour du « Communiqué de Genève », adopté le 30 juin 2012 au terme de discussions — dans le cadre de « Genève I » — entre les membres du Groupe d’action pour la Syrie[44]. Ce communiqué a été approuvé fin septembre 2013 par le Conseil de sécurité des Nations Unies. Il établit les grands principes et le cadre permettant de « mettre en train un processus politique mené par les Syriens, conduisant à une transition qui réponde aux aspirations légitimes du peuple syrien et lui permette de déterminer lui-même son avenir en toute indépendance et de façon démocratique[45] ». Le communiqué dit que l’une des premières étapes de toute transition en Syrie passe par la « mise en place d’une autorité transitoire dotée des pleins pouvoirs exécutifs, capable d’instaurer un climat de neutralité dans lequel la transition pourra se faire[46] ». Cette autorité pourrait « comprendre des membres de l’actuel Gouvernement, de l’opposition et d’autres groupes, et formée sur la base du consentement mutuel[47] ».

Une conférence sur la Syrie attendue de longue date a entrepris ses travaux le 22 janvier 2014 en Suisse, sous les auspices des Nations Unies et avec l’intention de mettre en œuvre les dispositions du Communiqué de Genève. Pour la première fois depuis l’éclatement du conflit en mars 2011, les pourparlers menés dans le cadre de « Genève II » prévoyaient un dialogue direct entre les représentants du régime et ceux de l’opposition, sous la médiation du représentant conjoint spécial des Nations Unies et de la Ligue arabe, Lakhdar Brahimi. Les premières discussions ont commencé le 25 janvier et se sont achevées le 31 janvier; la deuxième série de négociations a débuté le 10 février pour se terminer le 15 février. Pour l’heure, aucune nouvelle date n’a été fixée pour la reprise des discussions.

Les pourparlers de « Genève II » n’ont donné que peu de résultats politiques — pour ne pas dire aucun. À l’issue de la première ronde de négociations, le représentant conjoint spécial Brahimi a fait observer que le fossé qui sépare les deux parties demeure large[48]. La situation semblait s’être compliquée davantage au terme de la deuxième série de pourparlers. Le 15 février 2014, tout indiquait que les parties s’étaient heurtées à une impasse[49].

Durant la deuxième ronde de discussions, en particulier, les points de vue divergents qui guidaient les positions de négociation ont fait dérailler le processus. Alors que la délégation représentant l’opposition insistait sur la nécessité de négocier une transition politique, celle envoyée par le gouvernement syrien n’était pas prête à prendre des engagements significatifs sur cette question essentielle, préférant accorder la priorité à la lutte contre le terrorisme et l’extrémisme dans le pays, à qui elle associe d’ailleurs l’opposition. La délégation du gouvernement syrien s’en est tenue à cette approche, même si l’objectif des pourparlers de Genève II était de poursuivre la mise en œuvre du Communiqué de Genève. Comme l’a souligné M. Horak dans son témoignage devant le Comité début février : « La question d’un organe directeur transitoire demeure la plus controversée. Il s’agit du point fondamental de la division[50]. » M. Green a résumé la déception ressentie au terme des discussions de Genève II, en disant qu’elles « n’ont pas permis de réduire le niveau de violence, et encore moins de trouver une solution politique au conflit[51] ».

L’ÉLIMINATION DES ARMES CHIMIQUES SYRIENNES

Le Comité a également été informé, pendant ses réunions en février 2014, des préoccupations que suscitent les retards pris par la Syrie sur le calendrier prévu de destruction de son arsenal et de ses installations chimiques. Ce calendrier a été établi par la Syrie et la communauté internationale fin septembre 2013.

Sabine Nolke, qui dirige la Direction générale de la non-prolifération et de la réduction des menaces à la sécurité du MAECD, a dit au Comité que la Syrie « a ouvertement admis » en juillet 2012 qu’elle possède des armes chimiques[52]. Au printemps 2013, des rapports faisaient état « d’attaques de faible envergure contre des régions aux mains de l’opposition, avec pertes humaines minimes », mais les attaques aux armes chimiques les plus meurtrières du conflit ont été perpétrées le 21 août 2013 dans le secteur de la Ghouta, en périphérie de Damas, la capitale. M^me Nolke a cité des estimations publiées par le gouvernement américain selon lesquelles « cette attaque aurait coûté la vie à plus de 1 400 personnes, y compris plusieurs femmes et enfants[53] ».

En réponse à cette attaque épouvantable et à la suite d’une « réaction en chaîne d’activités diplomatiques sans précédent[54] », les gouvernements américain et russe sont parvenus à un accord-cadre — le 14 septembre 2013 — sur l’élimination de l’arsenal chimique syrien[55]. Au même moment, le gouvernement de Syrie déposait son instrument d’adhésion à la Convention sur l’interdiction de la mise au point, de la fabrication, du stockage et de l’emploi des armes chimiques et sur leur destruction. Le gouvernement syrien a ensuite remis un rapport détaillé sur ses stocks d’armes chimiques, ainsi que des informations sur leurs lieux de stockage et de production, de même que sur les installations de recherche. Se fondant sur l’accord-cadre conclu entre les États-Unis et la Russie, le Conseil exécutif de l’Organisation pour l’interdiction des armes chimiques (OIAC) a convenu — le 27 septembre 2013 — que la Syrie devait achever « l’élimination de tous les équipements et matières liés aux armes chimiques » dans le respect des conditions et des échéances fixées[56]. Le Conseil de sécurité des Nations Unies a approuvé cette décision et demandé « qu’elle soit intégralement appliquée, de la manière la plus rapide et la plus sûre qui soit[57] ». Une mission conjointe des Nations Unies et de l’Organisation pour l’interdiction des armes chimiques a été déployée pour superviser les opérations.

Le processus d’élimination des armes chimiques et du matériel connexe doit prendre fin d’ici au 30 juin 2014. Comme l’a signalé M^me Nolke au Comité, début décembre 2013 : « On n’insistera jamais assez sur le caractère ambitieux, mais aussi sur les risques associés à cette initiative. Jamais auparavant l’OIAC ou aucun autre organisme n’avaient tenté de procéder à des vérifications ou à des inspections de destruction d’armes chimiques dans une zone de conflit[58]. » Les progrès réalisés dans le cadre des deux premières phases du processus ont été encourageants. M^me Nolke a fait observer que les inspections convenues des sites d’armes chimiques syriens déclarés par le gouvernement de Damas avaient eu lieu le 1^er novembre 2013, tout comme « la destruction de tout équipement essentiel à la production d’armes chimiques dans les installations de mélange et de remplissage[59] ».

La troisième et dernière étape du processus prévoit le retrait des agents chimiques les plus mortels du port syrien de Lattaquié pour procéder à leur destruction, notamment à bord d’un navire américain spécialement modifié. Début décembre 2013, M^me Nolke a déclaré qu’il était prévu que les agents les « plus critiques » soient retirés de la Syrie avant le 31 décembre 2013, et qu’un « second lot de précurseurs chimiques de nature moins délicate » devait être retiré avant le 5 février 2014[60]. Or, Isabelle Roy, directrice générale intérimaire de la Direction générale de la non-prolifération et de la réduction des menaces à la sécurité du MAECD, qui a comparu devant le Comité le 5 février 2014, a déclaré que, en raison de plusieurs problèmes — dont l’insécurité provoquée par le conflit armé en cours — et des tergiversations du gouvernement syrien, le délai fixé pour cette phase n’avait pu être respecté. Finalement, les navires prévus à cet effet ont pu recevoir un premier chargement d’agents chimiques[61] le 7 janvier 2014, et un deuxième, le 27 janvier 2014. Cela a fait dire à M^me Roy, toutefois, que cela ne représentait que « moins de 5 %[62] » des agents chimiques devant être sortis de Syrie avant le 5 février 2014. Par ailleurs, dans le cadre de son témoignage devant le Comité une semaine plus tard, M. Tabler a dit que le gouvernement syrien réclamait « désormais que ses sites d’armes chimiques soient désactivés plutôt que détruits, comme le prévoit la Convention relative à l’interdiction des armes[63] ».

Le 4 mars 2014, l’OIAC a annoncé que la Syrie avait présenté une proposition révisée dans laquelle elle s’engageait à éliminer complètement toutes ses armes chimiques avant la fin avril 2014[64]. Des progrès importants[65] ont été réalisés pour retirer les stocks déclarés de la Syrie, mais celle-ci n’a pas encore tenu tous ses engagements en la matière[66].

OBSERVATIONS

Si le conflit poursuit sa trajectoire actuelle, les hypothèses quant à l’avenir de la Syrie sont nombreuses. Alors que la catastrophe humanitaire et la crise des réfugiés à grande échelle sont déjà une certitude, d’autres scénarios pourraient se concrétiser, comme l’effondrement de l’État ou sa fragmentation en plusieurs zones contrôlées par le gouvernement ou des milices. En même temps, il n’existe pas de « solution facile », en politique étrangère, que les gouvernements occidentaux pourraient proposer pour mettre un terme au conflit. Comme l’a affirmé M. Tabler : « L’époque des solutions faciles en matière de politique étrangère est révolue[67]. »

Cela étant dit, des témoins ont mis en avant plusieurs observations et recommandations sur les mesures que la communauté internationale et le Canada pourraient prendre afin d’alléger les souffrances du peuple syrien à court terme, et de favoriser la transition démocratique et la réconciliation nationale à long terme. Les raisons pour agir dans ce sens sont impérieuses. Non seulement ce conflit fait payer un très lourd tribut en vies humaines, mais en plus, il se caractérise par un mépris flagrant des lois et normes internationales. Il y a aussi des intérêts géopolitiques en jeu. Comme on l’a indiqué précédemment, entre autres considérations régionales, il y a la nécessité de soutenir la Jordanie et d’assurer la stabilité politique et la sécurité du Liban, déchiré par des tensions sectaires semblables à celles que l’on retrouve en Syrie.

À l’occasion de la Conférence internationale sur la Syrie, qui a lancé le processus de Genève II, en janvier 2014, le ministre canadien des Affaires étrangères, John Baird, a exposé dans un discours les enjeux du conflit syrien et ses conséquences. Il a notamment déclaré : « Tant que la dignité et la liberté demandées par le peuple syrien ne seront pas enchâssées dans une entente pacifique et protégées par des institutions compétentes, la guerre fera rage, la menace terroriste prendra de l’ampleur, le cauchemar humain se poursuivra et la violence mettra en péril tous les voisins de la Syrie[68]. »

A. LA COMMUNAUTÉ INTERNATIONALE

Il est ressorti clairement des réunions du Comité que la communauté internationale doit exiger le respect total du droit international humanitaire et des droits universels de la personne en Syrie. La résolution 2139 (2014) du Conseil de sécurité des Nations Unies demande à toutes les parties au conflit de « lever immédiatement le siège des zones peuplées[69] ». Le Conseil condamne les actes de violence et les menaces visant les acteurs humanitaires et exige que toutes les parties au conflit autorisent l’acheminement de l’aide humanitaire. Il leur demande également de mettre fin aux attaques contre les civils et de respecter le principe de neutralité du personnel médical, du matériel, des transports et des fournitures connexes[70]. Maintenant que le Conseil de sécurité des Nations Unies a adopté cette résolution sur l’accès à l’aide humanitaire, il est impératif que la communauté internationale surveille son application sans relâche et insiste pour que les autorités syriennes, notamment, mais aussi les groupes de l’opposition, s’y conforment entièrement et dans les plus brefs délais.

En général, les témoins ont attiré l’attention du Comité sur les graves violations du droit international qui sont survenues pendant le conflit syrien[71]. Au moyen des termes les plus sévères possible, le Canada dénonce sans arrêt ces violations. M. Fisher a exprimé son indignation devant le Comité en déclarant : « J’ai connu de nombreuses crises, mais je trouve que jamais on n’a tant ignoré les normes et critères internationaux que dans celle-ci[72]. » Plus précisément, lors de sa comparution du 5 mars 2014, il a expliqué que dans les mois qui ont suivi la Déclaration présidentielle du 2 octobre 2013 du Conseil de sécurité des Nations Unies (S/PRST/2013/15) :

[...] le conflit s'est intensifié, et le siège a continué d'être utilisé comme arme de guerre. On continue de cibler systématiquement les villes selon leur appartenance religieuse. Rien n'indique que les violences aveugles vont diminuer, qu'il s'agisse des bombardements aériens, en particulier du recours aux bombes à baril par le régime, et des attaques au mortier ou à la voiture piégée dans les secteurs à forte densité de population. Les forces du gouvernement syrien et ses milices alliées sont responsables d’innombrables meurtres, disparitions, mutilations et actes de torture. Les institutions civiles sont la cible d’attaques, comme les écoles de l’UNRWA [Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de la Palestine dans le Proche-Orient].

Les forces d’opposition, surtout les éléments extrémistes, sont responsables d’exécutions sommaires, du recrutement d’enfants-soldats, d’agressions sexuelles et d’utilisation de tactiques de terreur dans les zones civiles. Le secrétaire général [des Nations Unies] a récemment présenté au Conseil de sécurité son rapport sur les enfants et les conflits armés en Syrie, et il y dépeint ce qu’il qualifie de souffrance « inacceptable » subie par les civils[73].

Pour ce qui est de traduire en justice les responsables des infractions au droit international humanitaire ainsi que des abus et des violations des droits de la personne en Syrie, M^me Nolke (MAECD) a déclaré au Comité : « Le ministre Baird a dit très clairement qu'il faut traduire en justice les responsables des crimes commis contre les civils en Syrie et leur demander des comptes[74]. » En réponse à une question sur ce sujet, elle a poursuivi en disant :

Par exemple, le Conseil de sécurité pourrait demander à la Cour pénale internationale et au procureur d'examiner la question de la Syrie, comme il l'a fait pour la Libye. Mais c'est bien sûr le conseil qui va prendre la décision[75].

La résolution 2139 (2014) du Conseil de sécurité des Nations Unies souligne « qu’il faut mettre fin à l’impunité des auteurs de violations du droit international humanitaire et des violations des droits de l’homme et atteintes à ces droits[76] ». Elle « réaffirme que ceux qui ont commis de telles violations ou atteintes en Syrie ou en sont responsables de quelque manière que ce soit doivent être traduits en justice[77] ».

La communauté internationale doit aussi continuer d’exiger l’application totale de la résolution 2118 (2013) du Conseil de sécurité des Nations Unies, ainsi que l’élimination complète des armes chimiques et la destruction physique des installations connexes avant la fin juin 2014. La mission conjointe des Nations Unies et de l’OIAC a un rôle central à jouer à ce chapitre. Le Canada consacre 15 millions de dollars à cette mission. M^me Roy (MAECD) a déclaré au Comité : « De ce montant, 10 millions de dollars seront versés au fonds d'affectation spéciale de l'OIAC et le reste, à savoir 5 millions de dollars, au département américain de la Défense pour aider à la destruction des agents chimiques à bord du MV Cape Ray. Ceci place le Canada parmi les cinq principaux donateurs[78]. »

Par ailleurs, il faut maintenir la pression exercée sur les parties afin qu’elles s’engagent de manière constructive dans des négociations directes et la mise en œuvre des principes du Communiqué de Genève. Ce dernier point vise plus particulièrement les représentants du gouvernement syrien, qui ont refusé de discuter sérieusement d’une transition politique — alors que c’est l’objectif premier du Communiqué de Genève — au cours de la dernière série de pourparlers de Genève II, préférant plutôt mettre tous les représentants de l’opposition au régime sur sa liste de « terroristes ».

Les résultats limités des pourparlers de Genève II ont eu pour effet d’alimenter le sentiment que ce conflit semble insurmontable. Quoi qu’il en soit, le Communiqué de Genève demeure le plan directeur d’une transition politique en Syrie. Comme l’a dit M. Gwozdecky devant le Comité : « Le Canada continue de croire que le seul moyen de mettre fin à la crise en Syrie est une transition politique dirigée par les Syriens en vue d’obtenir une Syrie libre, démocratique et pluraliste[79]. » Néanmoins, la communauté internationale devrait continuer d’insister sur la nécessité d’appliquer les dispositions du Communiqué, ce qui devra se faire au terme de négociations et de décisions politiques.

La dernière question relevant de la communauté internationale est celle du financement. Le Comité a appris que plusieurs gouvernements ont répondu aux appels à l’aide lancés par le système des Nations Unies et le Mouvement international de la Croix‑Rouge et du Croissant‑Rouge en s’engageant à donner beaucoup. Cela dit, pendant que le Comité tenait ses audiences, l’appel des Nations Unies pour répondre aux besoins humanitaires en Syrie avait permis de recueillir 8 % des fonds requis, et la demande faite dans le cadre du Plan d’action régional pour les réfugiés syriens, 14 %[80]. Comme l’ont rappelé plusieurs témoins, les besoins en Syrie et dans les pays voisins sont criants. M. Salewicz (MAECD) a expliqué que : « Alors que le conflit s'étire, il demeure impératif d'apporter une aide humanitaire et une aide au développement afin de sauver des vies et d'atténuer les répercussions de l'afflux de réfugiés sur les communautés d'accueil des pays voisins[81]. »

B. LE RÔLE DU CANADA

Un certain nombre de témoins ont parlé de la contribution importante du Canada dans l’atténuation de la crise humanitaire qui frappe la Syrie et les pays limitrophes. Jusqu’à présent, notre pays s’est engagé à accorder une aide humanitaire de 353,5 millions de dollars, 210,6 millions pour le développement et 67,6 millions pour la sécurité et les efforts de stabilisation[82]. Le Canada a consacré également un total de 50 millions de dollars à l’initiative « Non à une génération perdue ». Le Canada devrait continuer d’évaluer attentivement la situation humanitaire et apporter son aide le cas échéant.

D’autres témoins ont fait remarquer que dans l’immédiat, les décisions du gouvernement canadien relatives aux projets d’assistance humanitaire devraient se prendre rapidement et faire preuve de souplesse. Ils ont attiré l’attention sur la fluidité de la situation en Syrie et dans les pays environnants, notamment en ce qui a trait aux besoins et aux vulnérabilités, aux conditions de sécurité et à l’accès. Lorsqu’il a comparu devant le Comité, Bruce Guenther, directeur de l’Aide humanitaire d’urgence au Comité central mennonite du Canada, a déclaré : « Alors s’il faut entre deux à trois mois pour prendre une décision, la situation a le temps de changer sur le terrain[83] ».

Pour ce qui est du long terme, le Comité a appris que les priorités de financement doivent tenir compte de la possibilité réelle que le conflit syrien perdure et qu’il faut donc prolonger l’aide humanitaire dans la région. C’est dans cette perspective que M^me Thomson, de CARE Canada, a affirmé qu’il est de plus en plus nécessaire de favoriser l’autonomisation. Elle a rappelé que son organisation croit que :

[N]otre aide doit viser de plus en plus l’amélioration des moyens de subsistance, de l’éducation et de la formation. L’objectif est d’aider les victimes de la crise à se prendre en charge et de s’assurer que, durant leur exil, les familles continuent à perfectionner et à entretenir leurs compétences afin qu’elles soient prêtes si des solutions se présentent, par exemple, le retour volontaire, l’établissement dans un pays tiers comme le Canada ou l’intégration dans le pays où elles vivent actuellement. La mise en œuvre de ces solutions doit être accompagnée de programmes visant à apaiser, dans les collectivités d’accueil, les inquiétudes suscitées par l’effet qu’ont les réfugiés sur le marché du travail local et l’économie locale[84].

Le Comité a aussi appris qu’il faut renforcer la résilience des acteurs humanitaires locaux et leur donner les moyens de gérer à la fois cette crise persistante en tenant compte des programmes et de se préparer à répondre efficacement aux besoins futurs. Faisant référence au travail accompli par le Croissant‑Rouge arabe syrien et la Croix‑Rouge libanaise, M. Sauvé a souligné l’importance de fournir un soutien institutionnel et de la formation pour appuyer « leurs capacités de base[85] ».

En outre, le Comité s’est fait rappeler la nécessité de continuer à chercher des moyens de soutenir les acteurs démocratiques en Syrie, même si le conflit militaire s’enlise et se fragmente. Paul Heidebrecht, directeur du Bureau d’Ottawa du Comité central mennonite du Canada, a souligné « l’énorme potentiel des initiatives de consolidation de la paix auprès des chefs religieux et des organisations de la société civile en Syrie et dans les pays voisins ». Il a ajouté qu’on « ne reconnaît pas encore beaucoup ce potentiel, et la communauté internationale s’y intéresse peu[86] ». M. Green, de l’International Republican Institute, a abondé dans le même sens en disant au Comité : « Cela nous amène à croire qu’il y a un soutien solide à la démocratie à l’intérieur de la Syrie, mais qu’il subit d’énormes pressions et qu’il mérite un meilleur appui[87]. » Il a ajouté qu’il est nécessaire « d’aider les dirigeants émergents à représenter les besoins de la Syrie modérée moyenne, la couche de la société qui ne s’identifie ni à la propagande du régime, ni à l’islamisme radical[88] ». M. Green a également dit : « La communauté internationale fournit une aide humanitaire considérable, mais elle doit faire davantage pour reconnaître l’importance de l’après-conflit[89]. »

Les témoins croient que le Canada peut contribuer au développement démocratique et à la construction d’une paix durable en Syrie, malgré l’impasse dans laquelle se trouve le conflit militaire. Pour qu’il y ait une transition politique efficace, donnant lieu à l’avènement d’un pays démocratique, inclusif et pluraliste, respectueux des droits internationaux fondamentaux et de la primauté du droit, il faut appuyer, renforcer et outiller ceux qui, sur le terrain, travaillent à changer les choses pour le mieux. Des témoins ont parlé au Comité de la nécessité d’aider à renforcer les capacités politiques et l’esprit civique en Syrie et de soutenir — en particulier — les représentants des femmes et des jeunes. M. Green a indiqué que c’est faisable « dans les régions qui échappent au contrôle du président Assad », où on peut favoriser le dialogue « à propos des décisions qui devront être prises et des produits de base qui devront être fournis quotidiennement[90] ». Plusieurs témoins ont souligné l’importance du travail auprès des conseils locaux et provinciaux. M. Fisher a d’ailleurs déclaré que ces organismes locaux « seront là longtemps après notre départ. C’est pourquoi nous devons les aider dès maintenant[91] ». M. Green a quant à lui fait remarquer que ces « conseils peuvent servir de modèle de gouvernance démocratique dans les régions qui ne sont pas sous l’emprise du régime[92] ».

De façon générale, le conflit syrien est très dommageable pour les institutions et le tissu social du pays. Il faut donc accorder la priorité aux efforts de consolidation de la paix en favorisant la réconciliation intercommunautaire.

En ce qui concerne la réinstallation des réfugiés, le Comité a appris que le Canada s’est engagé à accueillir jusqu’à 1 300 réfugiés syriens, répondant ainsi à l’appel du Haut‑Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés[93]. Ce nombre inclut jusqu’à 1 100 demandes de parrainage privé pour 2013–2014, dont il restait encore 325 places à combler au début mars 2014, et la réinstallation de 200 réfugiés « extrêmement vulnérables et en situation d’urgence[94] ».

Le gouvernement canadien s’est également engagé à accélérer le traitement des demandes de regroupement familial dans la mesure du possible, étant donné les circonstances difficiles[95]. Dans son témoignage devant le Comité, M^me Momani a exhorté le Canada à accroître le nombre de réfugiés qu’il est prêt à recevoir[96] . Elle a aussi demandé que l’on fasse des efforts supplémentaires pour faciliter l’octroi de bourses aux étudiants syriens qui veulent fréquenter les universités canadiennes, en faisant remarquer que c’est « la meilleure façon d’investir dans la diplomatie publique[97] ».

RECOMMANDATIONS

À l’issue de son étude sur le conflit armé en Syrie, le Comité formule les recommandations suivantes à l’intention du gouvernement du Canada :

RECOMMANDATION 1

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada continue d’appuyer la mise en œuvre intégrale de la résolution 2118 du Conseil de sécurité des Nations Unies, qui prévoit la destruction rapide du programme d’armes chimiques de la Syrie et le respect, par ce pays, de tous les aspects de la décision du 27 septembre 2013 du Conseil exécutif de l’Organisation pour l'interdiction des armes chimiques, conformément à la Convention sur l’interdiction de la mise au point, de la fabrication, du stockage et de l’emploi des armes chimiques et sur leur destruction, à laquelle la Syrie a adhéré.

RECOMMANDATION 2

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada continue d’appuyer la mise en œuvre intégrale de la résolution 2139 du Conseil de sécurité des Nations Unies qui exige, notamment :

• un accès humanitaire sûr, rapide et sans entrave et l’acheminement de l’aide d’urgence aux personnes dans le besoin;
• la fin des attaques contre les civils;
• la fin des sièges qui privent les civils de denrées alimentaires et de médicaments; et
• la fin des violations des droits de la personne et atteintes à ces droits ainsi que de toutes les violations du droit international humanitaire.

RECOMMANDATION 3

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada appuie la négociation d’une résolution du Conseil de sécurité des Nations Unies qui imposerait des sanctions internationales contre le régime d’Assad, tout en renforçant un embargo sur les armes à la Syrie.

RECOMMANDATION 4

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada continue de suivre de près les travaux du Conseil de sécurité des Nations Unies et de coopérer avec ses partenaires internationaux.

RECOMMANDATION 5

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada continue d’encourager une transition politique menée par les Syriens afin de favoriser l’émergence d’une Syrie libre, démocratique et pluraliste.

RECOMMANDATION 6

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada soit un participant à part entière et soutienne le processus de Genève.

RECOMMANDATION 7

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada continue de répondre aux besoins humanitaires en Syrie et dans les pays voisins, selon les besoins.

RECOMMANDATION 8

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada verse immédiatement et de la manière la plus efficace qui soit l’aide humanitaire qu’il a promise, tout en donnant à ses partenaires toute la souplesse nécessaire pour s’adapter à l’évolution rapide de la situation. Le gouvernement du Canada devrait également encourager ses partenaires du secteur de l’aide au développement à faire preuve de la même promptitude et souplesse dans l’élaboration et la réalisation de leurs promesses d’aide.

RECOMMANDATION 9

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada continue d’aider les acteurs humanitaires et démocratiques syriens en proposant un appui institutionnel et de la formation, et en appuyant la consolidation de la paix à long terme, notamment grâce à des projets visant les femmes et les jeunes, la résilience et la réconciliation intercommunautaire en Syrie.

RECOMMANDATION 10

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada continue de collaborer avec les organisations de la société civile pour documenter les violations du droit international et les atteintes aux droits de la personne en Syrie.

RECOMMANDATION 11

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada collabore avec la société civile, les pays alliés et les organisations internationales pour appuyer activement la prévention, le traitement et la documentation de la violence de nature sexuelle découlant du conflit qui secoue la Syrie.

RECOMMANDATION 12

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada continue de collaborer avec le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés dans les dossiers de la réinstallation des réfugiés syriens et d’autres sujets liés.

RECOMMANDATION 13

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada revoie ses engagements actuels et futurs en matière de réinstallation de réfugiés syriens.

RECOMMANDATION 14

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada examine la faisabilité de collaborer avec des partenaires communautaires et universitaires à un programme de bourses destiné aux étudiants syriens.