A. Aperçu

Le président par intérim de la CCDP a expliqué au Comité que sur l’ensemble des affaires portées à l’attention de la Commission, 3 % des plaintes à l’endroit de la fonction publique fédérale renvoient au harcèlement sexuel, alors que pour la GRC et les FC, ce sont respectivement 7 % et 8 % des plaintes[110]. Il a conclu : « D’après ce que la commission a pu constater, le harcèlement sexuel se produit le plus souvent dans les cultures hiérarchiques composées majoritairement d’hommes[111]. »

Ce constat va de pair avec ce qui a été observé au pays et à l’étranger, selon la documentation spécialisée, qui fait état de taux élevés de harcèlement sexuel dans ces types d’organisation. Cette situation s’expliquerait essentiellement par la nature et la culture des organisations qui évoluent dans un contexte périlleux et dont la réussite des opérations est tributaire d’une chaîne de commandement et non d’une simple structure de gestion. Par exemple, une étude réalisée en Nouvelle-Zélande sur le harcèlement dans l’armée a décrit en ces termes les risques élevés associés à ces organisations :

Comparativement aux organisations civiles, le potentiel de harcèlement [physique, sexuel ou autre] réel ou présumé est plus fort en raison de la rigueur de l’entraînement; de l’importance accordée au travail d’équipe et à la discipline pour la sécurité et l’efficacité opérationnelle (engendrant une pression de performance exercée par les pairs); de la vie en groupe, parfois pendant de longues périodes; et du système hiérarchique qui accorde beaucoup de pouvoirs aux supérieurs sur leurs subordonnés[112].

Les FC et la GRC sont des milieux de travail sous réglementation fédérale, mais elles ont toutes les deux des particularités par rapport aux autres milieux de travail fédéraux. Malgré que chacune aie un groupe d’employés civils qui sont sous la politique du Secrétariat du Conseil du Trésor, les employés n’appartenant pas à l’effectif civil sont sous la gouverne de deux lois respectives : la Loi sur la défense nationale et la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada. (La législation et les politiques s’appliquant aux employés civils ont été expliqués dans la section précédente du rapport, et ne seront donc pas développées ici.)

Selon les résultats du Sondage auprès des fonctionnaires fédéraux (SAFF), les cas autodéclarés de harcèlement[113] sont plus nombreux au Ministère de la défense nationale (MDN) et la GRC au Canada que dans la fonction publique en général. Dans la présente section du rapport, nous nous intéresserons plus particulièrement à l’incidence du harcèlement sexuel dans ces deux organisations. On trouvera dans la section suivante des renseignements plus généraux sur les résultats de ce sondage dans l’ensemble de la fonction publique.

B. Les Forces canadiennes et le ministère de la Défense nationale

1. Intégration des femmes

L’intégration des femmes dans les Forces canadiennes[114] remonte à la promulgation de la Loi canadienne sur les droits de la personne, en 1978. L’adoption de la Charte canadienne des droits et libertés et la recommandation du Parlement d’éliminer les obstacles à l’emploi des femmes dans les FC, en 1987, ont accéléré le processus. En 1989, une décision du Tribunal canadien des droits de la personne a mis fin à l’exclusion des femmes dans tous les métiers, dont les rôles de combat, amenant les FC à les intégrer complètement. Le Canada est ainsi devenu l’un des premiers pays à intégrer les femmes dans tous les aspects des forces militaires.

À la fin des années 1990, des études ont démontré qu’il était nécessaire de mettre en place des initiatives d’intégration, car les femmes dans les forces de combat évoluaient encore dans un milieu où la culture dominante favorisait leur non-acceptation[115].

En 2009, dans un rapport au Comité du personnel féminin dans les forces de l’OTAN (Organisation du Traité de l’Atlantique Nord), les FC ont décrit ainsi les progrès réalisés au chapitre de la mise à exécution de la décision de 1989 :

En mars 2009, les FC ont mis sur pied un « groupe de travail sur l’intégration des genres » pour étudier les buts et les objectifs de l’intégration des femmes depuis la décision du Tribunal canadien des droits de la personne, en 1989, donnant aux femmes accès à tous les métiers militaires. Le groupe a relevé de nombreuses réussites, mais aussi des domaines où il pourrait être nécessaire d’intervenir afin de rendre le milieu attrayant pour les femmes et de favoriser leur maintien en service dans les FC[116].

Il a aussi été expliqué au Comité que le MDN et les FC ont développé un groupe-conseil conjoint qui offre un soutien aux femmes et conseille les deux organisations en ce qui a trait à l’intégration des femmes.[117]

2. Incidence du harcèlement sexuel

Les faits historiques relatés précédemment témoignent d’une expérience somme toute positive au chapitre de l’intégration, mais certaines sources portent à croire que le harcèlement sexuel n’est pas rare dans les FC. Les FC ont administré des sondages, en 1992 et en 1998, qui ont révélé une diminution des cas autodéclarés de harcèlement sexuel, mais en 1998, les proportions demeuraient néanmoins beaucoup plus élevées chez les femmes que chez les hommes, soit 19,4 % et 3 % respectivement[118].

Le directeur général du personnel militaire a fait savoir au Comité qu’une autre enquête sur le harcèlement sexuel avait été réalisée en 2012[119]. Les résultats n’en étaient pas encore disponibles au moment de la rédaction du rapport.

Les questions du dernier SAFF ne portaient pas spécifiquement sur le harcèlement sexuel et les résultats n’ouvrent pas à une comparaison des métiers civils et militaires. Le même fonctionnaire a expliqué au Comité : « … [n]ous n'utilisons pas l'enquête sur l'emploi dans la fonction publique parce nos membres ne sont pas des fonctionnaires[120]. » Décrivant l’ampleur du sondage, des représentants de Statistique Canada ont dit au Comité que certaines organisations dont les membres ne sont pas des fonctionnaires ont décidé de participer au sondage de 2011, et ils ont donné l’exemple du personnel non civil de la GRC et les employés de l’Agence du revenu du Canada[121].

3. Lois et politiques

Le Canada n’est pas le seul à vouloir mettre fin au harcèlement dans ses forces armées. Les auteurs d’une étude comparative du harcèlement des femmes dans les organisations militaires ont avancé l’explication suivante :

Le harcèlement est un problème particulièrement important au sein des organisations militaires, les femmes et les représentants des minorités étant nettementsous-représentés. Parce qu’ils sont peu nombreux et relativement nouveaux, ils sont vulnérables à la discrimination et au harcèlement. Par conséquent, devant la pression de plus en plus forte pour qu’elles accentuent la représentativité des femmes et des minorités au sein de leurs effectifs, les organisations militaires occidentales doivent consacrer une attention et des ressources considérables à l’éliminationdu harcèlement[122].

Au MDN et dans les FC, le personnel civil et militaire est assujetti à la même politique en matière de harcèlement, adoptée en 2000[123]. Cette politique reprend la définition du harcèlement de la Loi canadienne sur les droits de la personne et s’inspire de la politique du Conseil du Trésor en matière de prévention et de résolution du harcèlement de 2001 :

En vertu de la politique du MDN et des FC, le harcèlement correspond à un comportement inopportun et injurieux d’une personne envers une ou des personnes en milieu de travail et dont l’auteur savait ou aurait raisonnablement dû savoir qu’un tel comportement pouvait offenser ou blesser. Il comprend tout acte, propos ou exhibition qui diminue, rabaisse, humilie ou embarrasse une personne, ou tout acte d’intimidation ou de menace[124] […]

Cette politique a été adoptée pour corriger les problèmes posés par le fait que les civils et les militaires étaient assujettis à des politiques et à une procédure de règlement des griefs différentes[125]. Selon le document d’information fourni par le MDN en août 2012[126], et le témoignage présenté devant le Comité,[127], la politique privilégie dans la mesure du possible les modes alternatifs de règlement des conflits pour régler les plaintes, dont l’intervention d’un supérieur ou la médiation.

On a dit au Comité que les FC ont un ensemble de politiques visant à réglementer le comportement sexuel, allant des rapports de fraternisation et des relations personnelles à l’inconduite sexuelle en passant par le harcèlement sexuel[128]. Des représentants ont dit au Comité que la politique sur l’inconduite sexuelle « porte sur les comportements à caractère sexuel ou adoptés dans l’intention de commettre un ou des actes à caractère sexuel » ce qui peut inclure des attentats à la pudeur et du voyeurisme[129].

C. Gendarmerie royale du Canada

1. Intégration des femmes

L’histoire des femmes[130] dans la GRC remonte aux années 1890, alors qu’on a commencé à les engager comme matrones et surveillantes de prisonnières. Au début des années 1900, elles occupaient des fonctions médicales et scientifiques.

En 1970, le rapport de la Commission royale d’enquête sur la situation de la femme au Canada a souligné que 10 % des membres civils[131] de la GRC étaient des femmes; que les congés de maternité y étaient moins généreux que dans la fonction publique; et que les femmes n’avaient pas le droit de s’enrôler comme « agents de la paix ».La Commission a recommandé officiellement que « les femmes aient le droit de s’engager dans la Gendarmerie royale du Canada[132] ».

La première troupe de policières a été diplômée en 1974, ce qui constitue un point historique pour la GRC et pour le rôle des femmes dans la population active. À l’occasion du 25e anniversaire de l’engagement des femmes comme policières, un député a déclaré à la Chambre des communes :

L’engagement des policières au Canada a non seulement changé radicalement la GRC et d’autres services de police, mais a contribué également à changer radicalement le rôle de la femme en milieu de travail, a aussi changé la perception publique quant à ce rôle et à la police[133].

Dans un mémoire paru des années plus tard, l’une des femmes de cette première troupe a souligné l’importance de cette étape pour le mouvement féministe :

La décision de la Gendarmerie de présumer de l’égalité jusqu’à preuve du contraire était sans précédent à l’époque. La théorie selon laquelle les femmes pouvaient exercer des rôles « masculins » a été réellement éprouvée, fournissant les données expérimentales dont le mouvement féministe avait besoin. La GRC est devenue un chef de file mondial pour le mouvement féministe[134].

En 1985, le Sous-comité sur les droits à l’égalité du Comité permanent de la justice et des affaires juridiques de la Chambre des communes a fait témoigner le commissaire de la GRC de l’époque à propos du nombre de femmes gradées dans la hiérarchie de la GRC[135]. Il avait indiqué que l’effectif des « agents de la paix » entraînés comptait plus de 12 000 hommes et moins de 500 femmes. Si l’on tenait compte des gendarmes spéciaux, le nombre d’hommes grimpait à plus de 14 000 et celui de femmes, à 1 200[136].

Des objectifs de recrutement des femmes existent depuis plus d’une décennie. En 1998, la CCDP a souligné que même si la GRC n’était pas assujettie à la Loi sur l’équité en matière d’emploi :

[…] la Commission suit les progrès accomplis par la GRC dans le cadre d’un accord qui a suivi un examen volontaire conjoint de l’équité en matière d’emploi terminé en 1995. Grâce à un engagement énergique de la haute direction envers l’équité, la GRC a mis en train des mesures importantes et réalisé des progrès sensibles, notamment en atteignant la plupart des objectifs de recrutement et d’avancement établis pour les membres réguliers de la Gendarmerie.

En particulier, au cours des trois dernières années pour lesquelles la Commission dispose de données (1995 à 1997), plus de 30 % des nominations sont allées à des femmes[137].

Selon les données sur la GRC dans les rapports annuels du gouvernement fédéral concernant l’équité en matière d’emploi, au cours des trois exercices couvrant la période du 1er avril 2005 au 31 mars 2008, le pourcentage de femmes dans l’effectif régulier de la GRC est passé de 9 à 12 %[138]. Plus récemment, dans son Rapport sur les plans et les priorités 2011-2012, la GRC a indiqué que son objectif de recrutement de femmes dans son effectif policier était de 30 %[139]. Actuellement, on vise 35 % de nouvelles recrues chez les femmes[140]. Les avis de recrutement parus en mars 2012 font valoir que 22 % de « l’effectif de la GRC » se compose de femmes[141].

2. Incidence du harcèlement sexuel

Au cours des derniers mois, de nombreux reportages ont porté sur le harcèlement sexuel à la GRC. Ces reportages semblent être issus de la sortie d’une haut gradée (en congé) à propos du harcèlement de longue date à la GRC, sortie qui a été reprise par les médias. Selon le Toronto Star, plus de 1 000 plaintes de harcèlement (y compris le harcèlement sexuel et l’intimidation) ont été déposées à la GRC entre 2005 et la publication de l’article en 2011[142]. Lors de son témoignage devant le Comité, la Commission des plaintes du public contre la GRC a déclaré avoir examiné 718 plaintes de harcèlement déposées entre 2005 et 2011 et, après examen, a conclu qu’il s’agissait d’abus d’autorité et d’intimidation dans la majorité des cas; cependant, la Commission a reconnu que seules les plaintes officielles de harcèlement avaient été examinées[143].

Un témoin, une femme ayant réglé sa plainte pour harcèlement sexuel portée contre la GRC, a dit craindre que cette attention médiatique ait pour effet que le harcèlement se fasse « désormais plus discret », et donne lieu à « un rejet silencieux[144] ». Un participant à une table ronde réunissant d’anciens membres de la GRC, a dit que le harcèlement sexuel était répandu non seulement au sein de la force, mais qu’il y avait aussi du « harcèlement systématique orchestré par des groupes » chez les cadets en période de formation[145].

Comme le Comité l’a appris, la GRC a participé au SAFF de 2011, qui comprenait des questions portant sur le harcèlement et la discrimination. Il est à noter que les résultats incluaient l’effectif civil et non-civil de la GRC.

L’analyse sexospécifique des résultats révèle que les femmes ont répondu plus positivement que les hommes aux questions portant sur l’appréciation du travail et la satisfaction qu’elles en tirent et sur la reconnaissance par leur hiérarchie du travail bien fait[146]. Elles sont moins nombreuses que les hommes à se dire satisfaites de la manière dont les plaintes informelles sont réglées au sein de leur unité de travail et à affirmer qu’elles ont des relations de travail positives avec leurs collègues.

Pour les questions portant sur le harcèlement, les femmes ont davantage tendance à déclarer qu’elles ont été victimes de harcèlement dans les deux dernières années, surtout de la part de collègues; elles sont cependant moins nombreuses que les hommes à signaler avoir été victimes de harcèlement par un supérieur. Les deux sexes (72 % des hommes et 70 % des femmes) ont répondu par l’affirmative à la question de savoir si leur organisme met tout en œuvre pour créer un milieu de travail exempt de toute forme de harcèlement.

Les répondants au sondage ont été invités à signaler s’ils avaient fait l’objet de certaines formes de discrimination, ce à quoi 53 % des hommes ont répondu ne pas avoir fait l’objet de discrimination fondée sur le sexe au cours des deux années précédentes, contre 35 % des femmes. À cet égard, le pourcentage de femmes s’étant déclarées victimes de discrimination sexuelle à plus de deux reprises au cours des deux années précédentes était deux fois plus élevé que chez les hommes (15 % contre 7 %).

Le Comité s’est aussi laissé dire, par un ancien membre de la GRC[147] et par le biais d’un rapport donnant les résultats d’un sondage mené auprès des membres de la division E[148], que la GRC a la réputation d’être affligée d’un grave problème de harcèlement sexuel. Cette opinion a aussi été exprimée par les participants à une table ronde réunissant d’anciens membres de la GRC[149].

De plus, Ian McPhail, président par intérim de la Commission des plaintes du public contre la Gendarmerie royale du Canada, a dit au Comité que sa Commission avait recommandé que « la GRC élabore une méthode d'évaluation exhaustive servant à mesurer et à quantifier les efforts accomplis pour un milieu de travail respectueux. Il faut rendre publics les résultats d'une telle évaluation[150]. »

3. Politique

Les politiques de prévention et de résolution des plaintes de harcèlement sexuel sont complexes, du fait des différents régimes « de discipline et de congédiement » applicables à chacune des trois catégories d’employés : membres réguliers, membres civils et employés de la fonction publique[151].

Sécurité publique Canada a publié un communiqué décrivant la confusion que cela peut engendrer :

À présent, deux possibilités s’offrent aux gestionnaires de la GRC devant trancher les questions de harcèlement; ils peuvent se prévaloir de la politique du Conseil du Trésor ou de la Loi sur la GRC. Les deux processus ne s’alignent pas toujours, ce qui peut créer une confusion quant aux droits, aux responsabilités et aux approches disponibles. Désormais, le commissaire aura le pouvoir de mettre en place un système unique global pour le déroulement des enquêtes et le règlement des problèmes de harcèlement[152].

Des modifications apportées récemment à la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada accordent au commissaire « la possibilité d’élaborer des procédures concernant les enquêtes sur le harcèlement en milieu de travail […] ainsi que l’obligation d’établir un système de gestion informelle des conflits[153] ». Il est possible, toutefois, que ces dispositions ne s’appliquent qu’aux agents réguliers et spéciaux et non au personnel civil.

Le Comité a appris qu’il est possible d’en appeler d’une décision rendue par la GRC dans une affaire de harcèlement sexuel en s’adressant au Comité externe d’examen, qui peut prendre en délibéré les décisions relatives au harcèlement sexuel ou à l’inconduite sexuelle, lesquelles découlent de deux processus de plaintes distincts[154].