Le fédéral a compétence sur plusieurs catégories d’employeurs et une multitude de lois et règlements régissant la prévention du harcèlement sexuel au travail, ainsi que les mesures à prendre par les employeurs. La présente section offre un aperçu de la législation pertinente pour les employés civils dans les milieux de travail fédéraux et prête une attention particulière aux définitions et à l’autorité de chaque mesure législative.Les dernières sections traitent du cadre juridique et réglementaire en vigueur pour les membres des Forces canadiennes et les membres réguliers de la Gendarmerie royale du Canada, ainsi que des mécanismes prévus par les lois et règlements applicables.

A. Aperçu

Le Parlement exerce sa compétence sur les conditions d’emploi et les relations de travail dans la fonction publique et dans les milieux de travail où se déroulent des activités visées par l’article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867[44].

L’un des principaux textes sur l’emploi dans le secteur public fédéral fournit une description utile de la fonction publique pour les besoins de la réglementation des conditions de travail[45] :

Le terme « fonction publique » est défini dans la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique et la Loi sur l’emploi dans la fonction publique en faisant référence à certaines annexes de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP). L’ensemble de la « fonction publique » est composé de postes visés ou régis par les annexes I, IV et V de la LGFP. La « fonction publique » est ensuite divisée en deux parties : « l’administration publique centrale » (les postes visés ou régis par les annexes I et IV de la LGFP) et les « organismes distincts » (les postes visés ou régis par l’annexe V dela LGFP).

L’employeur de « l’administration publique centrale » ou les entités visées par les annexes I et IV de la Loi sur la gestion des finances publiques est le Conseil du Trésor. L’employeur des employés qui appartiennent aux « organismes distincts » (annexe V) est l’organisme lui-même. Des lois distinctes régissent les relations d’emploi avec ces employés. Par exemple, l’Agence du revenu du Canada et l’Agence canadienne d’inspection des aliments sont des employeurs en vertu respectivement de la Loi sur l’Agence des douanes et du revenu du Canada et de la Loi sur l’Agence canadienne d’inspection des aliments.

La Loi sur la Gendarmerie royale du Canada et la Loi sur la Défense nationale s’appliquent aux membres de la GRC et aux FC.

L’annexe III de la Loi sur la gestion des finances publiques énumère les sociétés d’État. Elles sont assujetties au Code canadien du travail (le Code), l’employeur étant ladite société.

La Loi sur les relations de travail au Parlement régit l’emploi des parlementaires[46]. Le Conseil du Trésor n’a aucune compétence sur l’emploi des employés du Parlement. Chaque chambre est responsable de ses propres employés et chaque parlementaire est l’employeur de son personnel.

Par ailleurs, il existe un ensemble de lois d’application générale susceptibles d’avoir une incidence sur les relations de travail et d’emploi dans le secteur public ou dans la fonction publique, notamment la Loi canadienne sur les droits de la personne, la Loi sur la protection des renseignements personnels, la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles, la Loi sur l’équité dans la rémunération du secteur public et d’autres lois.

Enfin, les relations de travail et d’emploi dans le secteur privé réglementé par le gouvernement fédéral et dans les sociétés d’État sont régies par le Code.

B. Lois

Il existe deux principaux textes législatifs de ressort fédéral qui traitent expressément du harcèlement sexuel dans les milieux de travail relevant du gouvernement fédéral : le Code et la LCDP. Le Code définit le harcèlement sexuel, établit les droits des employés et les obligations des employeurs et définit le contenu attendu de toute politique de lutte contre le harcèlement sexuel. La LCDP interdit le harcèlement sexuel en milieu de travail et prescrit un mécanisme d’audition d’une plainte, d’enquête et de règlement dans le cas des plaintes. Par ailleurs, bien qu’elle ne traite pas directement du harcèlement sexuel, la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (LRTFP) s’avère importante dans le contexte des griefs relatifs à du harcèlement sexuel impliquant des fonctionnaires assujettis à une convention collective. Dans le cas des employés du Parlement, la Loi sur les relations de travail au Parlement est celle qui régit les modalités et conditions des relations de travail et d’emploi.

Le harcèlement, qu’il soit de nature sexuelle ou autre, peut devenir un délit criminel s’il fait en sorte que la personne harcelée craint pour sa sécurité et celle d’autrui. L’article 264 du Code criminel définit les composantes du « harcèlement criminel », un délit qui comprend le comportement couramment désigné comme le harcèlement avec menaces[47].

1. Code canadien du travail

a. Aperçu

Le Code régit les conditions de travail et les relations de travail dans les milieux de travail du secteur privé de ressort fédéral et dans les sociétés d’État. Le Code définit spécifiquement ces milieux de travail comme étant « les installations, ouvrages, entreprises ou secteurs d’activités qui relèvent de la compétence législative du Parlement[48] ». Les milieux de travail qui relèvent du Code comprennent ceux qui se rapportent à la navigation et au transport par eau, aux chemins de fer et aux canaux reliant une province à une autre, ou débordant les limites d’une province, aux traversiers internationaux et interprovinciaux, au transport aérien, aux stations de radiodiffusion, aux banques, aux installations, ouvrages et entreprises ne relevant pas du pouvoir législatif exclusif des législatures provinciales.

Le Code définit le harcèlement sexuel comme suit : « …s’entend de tout comportement, propos, geste ou contact qui, sur le plan sexuel, soit est de nature à offenser ou humilier un employé; ou soit peut, pour des motifs raisonnables, être interprété par celui-ci comme subordonnant son emploi ou une possibilité de formation ou d’avancement à des conditions à caractère sexuel[49] ». Il précise que tous les employés ont le droit d’évoluer dans un milieu de travail exempt de harcèlement sexuel et exige que les employeurs « veillent, dans toute la mesure du possible, à ce qu’aucun employé ne fasse l’objet de harcèlement sexuel[50] ». En vertu du Code toujours, les employeurs doivent, après avoir consulté les employés, définir un énoncé de politique sur le harcèlement sexuel et le communiquer aux employés. Le Code exige également que ladite politique renferme des clauses qui :

• définissent le harcèlement sexuel de façon très semblable à ce qui figure dans le Code;
• expliquent comment saisir l’employeur des plaintes de harcèlement sexuel.

Le Code spécifie aussi que :

• chaque employé a le droit à un emploi exempt de harcèlement sexuel;
• l’employeur doit faire tous les efforts raisonnables pour empêcher le harcèlement sexuel;
• l’employeur prendra toute mesure disciplinaire qu’il juge appropriée contre toute personne sous sa responsabilité qui harcèle sexuellement un employé;
• l’employeur ne doit pas divulguer le nom du plaignant ou les circonstances entourant la plainte à une autre personne sauf lorsque nécessaire aux fins de l’enquête ou de la prise de mesures disciplinaires; et
• l’employeur doit renseigner les employés sur les dispositions relatives aux pratiques discriminatoires prévues dans la Loi canadienne sur les droits de la personne applicables aux droits des personnes de demander réparation en cas de harcèlement sexuel[51].

Comme le laisse entendre le dernier point, le Code ne prévoit pas ses propres dispositions sur les voies de recours et renvoie plutôt le plaignant à la LCDP.

Les modifications apportées au Code en 2008 par le Règlement canadien sur la santé et la sécurité au travail portent sur la violence dans le lieu de travail[52] et prévoient des recours dans les cas de harcèlement sexuel au travail. Le Règlement[53] explicite les obligations de l’employeur et de l’employé pour ce qui est de prévenir et de réprimer la violence dans le lieu de travail. Sans mentionner précisément le harcèlement sexuel, la définition inclut la violence psychologique. Aux dires des responsables de l’administration du Code, « elle peut également être appliquée au harcèlement sexuel enversun employé[54] ».

Pour se conformer au Règlement, les employeurs doivent informer leurs employés « concernant toute compétence leur permettant de repérer, de prévenir ou d’éviter la violence en milieu de travail[55] ».

b. Informations et observations provenant des témoins

Des hauts fonctionnaires ont expliqué au Comité qu’il y a une différence entre les obligations de la fonction publique et celles des employeurs de régie fédérale :« En comparaison avec la fonction publique fédérale, les lieux de travail sous réglementation fédérale sont tenus de se doter d’une politique qui traite expressément du harcèlement sexuel, alors que la Politique sur la prévention et le règlement du harcèlement en milieu de travail du Conseil du Trésor concerne tous les typesde harcèlement[56]. »

Le Comité a appris que les activités de contrôle de conformité liées à la prévention de la violence et du harcèlement sexuel par les hauts fonctionnaires fédéraux responsables de l’application du Code « vont de la consultation proactive et des inspections jusqu’aux enquêtes menées à la suite des plaintes des employés, et en dernier recours, aux poursuites[57] ».

Les témoins, dont les porte-parole de syndicats représentant les employés de milieux de travail sous réglementation fédérale, ont expliqué que la réglementation en matière de prévention de la violence, de portée générale, est l’approche à privilégier, notamment parce que le délai alloué aux plaintes est illimité — elles peuvent être déposées n’importe quand si la situation qui place le travailleur à risque persiste — et parce qu’il n’est pas obligatoire d’avoir une plainte pour enclencher une enquête[58].En outre, le Comité a appris que la réglementation oblige les employeurs à prendre des mesures préventives et correctrices pour toute situation portée à leur attention[59].

Dans un mémoire adressé au Comité, Dave Ritchie, vice-président général pour le Canada de l’Association internationale des machinistes et des travailleurs et travailleuses de l’aérospatiale, a recommandé ce qui suit :

… une nouvelle exigence législative applicable à tous les lieux de travail fédéraux est nécessaire pour obliger les employeurs à adopter et à appliquer une politique de lutte contre le harcèlement sexuel, laquelle comprendrait notamment :

• l’affichage public en lieu visible d’une politique de lutte contre le harcèlement sexuel dans tous les lieux de travail ainsi que la production continue de communications écrites (brochures, affiches, etc.)… [et]
• de la formation obligatoire sur place pour tous les gestionnaires et les travailleurs afin de leur enseigner comment réagir en cas de harcèlement[60].

Le même mémoire recommande : « … le code doit élargir la définition de harcèlement, à l’instar du Québec dans sa Loi sur les normes du travail, afin d’y inclure expressément le harcèlement psychologique[61] ».

Un autre témoin a proposé de créer un comité employeur-employés des droits de la personne dans chaque lieu de travail, comité qui serait chargé d’examiner les dossiers de harcèlement sexuel[62].

Paula Turtle, conseillère juridique canadienne du Syndicat des Métallos, a dit au Comité :

[L]e problème du harcèlement au travail ne peut pas être réglé sans celui de la violence au travail, y compris celle qui est reliée à la violence familiale. La violence au travail peut être distincte, mais elle peut aussi provenir de l'extérieur du lieu de travail[63].

Elle a poursuivi en ces termes : « à cause du stigmate de la violence familiale, particulièrement si la victime et l'agresseur sont collègues, il faut des dispositions qui traitent spécifiquement de la violence familiale[64] ».

2. Loi canadienne sur les droits de la personne

a. Aperçu

La LCDP s’applique d’une façon plus générale que le Code à l’ensemble des « affaires s’inscrivant dans le champ de compétence du Parlement du Canada[65] ».La Cour suprême du Canada a maintenu que la LCDP s’applique « à tous les employés de l’administration fédérale, y compris ceux qui travaillent pour le Parlement[66] ».

La LCDP aborde la question du harcèlement sexuel en deux étapes : tout d’abord, elle interdit le harcèlement qu’elle considère comme une pratique discriminatoire :

14.  (1) Constitue un acte discriminatoire, s’il est fondé sur un motif de distinction illicite, le fait de harceler un individu :

• a) lors de la fourniture de biens, de services, d’installation ou de moyen d’hébergement destinés au public;
• b) lors de la fourniture de locaux commerciaux ou de logement;
• c) en matière d’emploi[67].

Puis elle précise que le harcèlement sexuel est réputé être « un harcèlement fondé sur un motif de distinction illicite[68] ».

La LCDP établit également la Commission canadienne des droits de la personne. Cette Commission entend les plaintes de pratiques discriminatoires. On trouvera de plus amples renseignements sur les processus relatifs aux plaintes dans le passage du rapport intitulé « Processus de plaintes formelles ».

b. Informations et observations provenant des témoins

Le président par intérim de la Commission canadienne des droits de la personne (CCDP) a dit au Comité qu’au cours des 5 dernières années, 332 plaintes de harcèlement sexuel avaient été déposées et que dans plus de 85 % des cas, elles avaient été déposées par des femmes[69]. Il a cité les limites des politiques et lois existantes, qui ne permettent pas de prévenir le harcèlement, pas plus qu’elles ne protègent ceux qui hésitent à signaler ces incidents[70].

Le Comité a appris que des 600 plaintes renvoyées au Tribunal canadien des droits de la personne au cours de la même période, 36 avaient trait au harcèlement au travail et à la discrimination fondée sur le sexe[71]. Lorsque le Tribunal conclut qu’une personne, un ministère ou un organisme sous réglementation fédérale a fait preuve de discrimination ou de harcèlement sexuel à l’endroit d’une personne, il peut émettre des avis de correction allant de la formation, à la révision des politiques en vigueur ou à l’indemnisation du plaignant[72]. Le Comité a aussi appris que le Tribunal n’est pas habilité à ordonner le remboursement des frais juridiques déboursés par la victime de harcèlement, ce qui signifie que le coût des recours pourrait dépasser toute somme accordée[73].

Des témoins ont dit au Comité que la CCDP peut refuser de renvoyer une plainte au tribunal pour plusieurs raisons, dont l’existence d’autres mécanismes de recours, y compris les griefs ou la procédure prévue dans la politique du Conseil du Trésor pour les fonctionnaires fédéraux[74], ou l’offre de ce que la CCDP considère comme un règlement raisonnable[75]. Plusieurs témoins ont confirmé que les renvois à la CCDP constituent l’une des dernières étapes sinon la dernière du processus de plainte pour harcèlement sexuel[76].

Des témoins ont mentionné que la lenteur du processus d’enquête pourrait dissuader les personnes de recourir à la CCDP ou au Tribunal comme moyen de porter plainte pour harcèlement sexuel[77].

3. Loi sur les relations de travail dans la fonction publique

Bien que la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique ne traite pas directement du problème de harcèlement sexuel, elle réglemente néanmoins la relation entre les travailleurs syndiqués de ressort fédéral et leur employeur aux fins de la négociation collective. Plus précisément, la LRTFP établit le cadre des relations de travail et de la négociation collective entre le Conseil du Trésor et les fonctionnaires fédéraux assujettis. En ce qui a trait au harcèlement sexuel, elle précise les étapes que doit suivre une plaignante si elle est insatisfaite des résultats de son grief. La section sur les conventions collectives et les griefs ci-dessous renferme plus de renseignements.

C. Jurisprudence

La plus grande partie de la jurisprudence en matière de harcèlement sexuel découle des décisions des tribunaux d’arbitrage, principalement de la Commission des relations de travail dans la fonction publique, du Conseil canadien des relations industrielles et du Tribunal canadien des droits de la personne, qui ont le mandat législatif de se prononcer dans les affaires relatives au milieu de travail, et de la Cour fédérale, qui reçoit les demandes de contrôle judiciaire des tribunaux fédéraux. La Cour suprême du Canada a été saisie de plusieurs appels en matière de harcèlement sexuel, mais deux affaires, Robichaud c. Canada (Conseil du Trésor) et Janzen c. Platy Enterprises, ont eu une influence particulière dans la jurisprudence canadienne sur la question.

Dans Robichaud c. Canada (Conseil du Trésor), publiée en 1987[78], la Cour suprême a établi qu’un employeur, y compris la Couronne, peut être tenu responsable des gestes discriminatoires de ses employés. Dans sa décision, la Cour cite le juge Thurgood Marshall de la Cour suprême des États-Unis :

Les responsabilités d’un surveillant ne se limitent pas au pouvoir d’embaucher et de renvoyer des employés et de leur imposer des mesures disciplinaires ni au pouvoir de recommander de telles mesures. Sa tâche consiste plutôt à s’occuper de la surveillance quotidienne du milieu de travail afin d’en assurer la sécurité et la productivité. Il n’y a aucune raison pour laquelle l’abus de ce dernier pouvoir devrait avoir des conséquences différentes de celles qu’entraîne l’abus du premier. Dans les deux cas, c’est le pouvoir conféré au surveillant par l’employeur qui lui permet de commettre l’acte répréhensible : c’est précisément parce que le surveillant est considéré comme investi de l’autorité de l’employeur qu’il est en mesure d’imposer à ses subordonnés une conduite sexuelle à laquelle ces derniers ne souhaitent pas se prêter[79].

Deux années plus tard, dans Janzen c. Platy Enterprises, la Cour suprême a maintenu que le harcèlement sexuel constitue de la discrimination fondée sur le sexe[80].Le juge en chef Dickson, au nom d’une Cour unanime, a présenté une définition du harcèlement sexuel, qui demeure la définition de référence dans la jurisprudence canadienne[81] :

Sans chercher à fournir une définition exhaustive de cette expression, j’estime que le harcèlement sexuel en milieu de travail peut se définir de façon générale comme étant une conduite de nature sexuelle non sollicitée qui a un effet défavorable sur le milieu de travail ou qui a des conséquences préjudiciables en matière d’emploi pour les victimes du harcèlement. C’est un abus de pouvoir […] Le harcèlement sexuel en milieu de travail est un abus de pouvoir tant économique que sexuel. Le harcèlement sexuel est une pratique dégradante, qui inflige un grave affront à la dignité des employés forcés de le subir. En imposant à un employé de faire face à des gestes sexuels importuns ou à des demandes sexuelles explicites, le harcèlement sexuel sur le lieu de travail est une atteinte à la dignité de la victime et à son respect de soi, à la fois comme employé et comme être humain.

D. Cadre politique

Les lois sont toujours plus porteuses d’autorité juridique que les politiques.Quoi qu’il en soit, certaines politiques semblent plus pertinentes pour les employés parce qu’ils sont plus familiers avec les politiques ou parce que les politiques ont une application plus directe dans leur travail au quotidien. Les tribunaux ont déterminé que le caractère juridiquement contraignant d’une politique dépend de la façon dont elle a été édictée, à savoir, en vertu d’une disposition permissive ou obligatoire de la loi habilitante[82].En d’autres mots, l’autorité juridique d’une politique peut dépendre du caractère de la disposition de la loi habilitante en vertu de laquelle la politique a été édictée, à savoir, si elle exige la création de cette politique ou si elle l’autorise simplement.

1. Politiques du Conseil du Trésor

a. Politique sur la prévention et la résolution du harcèlement

En tant qu’employeur de la fonction publique, le Conseil du Trésor est responsable d’énoncer des lignes directrices contre le harcèlement pour une grande partie des employés de ressort fédéral. Ce pouvoir découle de la Loi sur la gestion des finances publiques, qui établit le Conseil du Trésor et en définit les responsabilités. L’alinéa 7(1)e) autorise le Conseil du Trésor (ou lui permet) d’agir au nom du Conseil privé de la Reine pour le Canada pour toutes les questions liées à la gestion des ressources humaines dans l’administration publique fédérale. L’alinéa 11.1(1)(i) autorise par ailleurs le Conseil du Trésor à « élaborer des lignes directrices ou des directives concernant la prévention du harcèlement en milieu de travail et le règlement des différends auxquels il donne lieu ».En ce qui a trait au paragraphe ci-dessus, il convient de mentionner que la formulation de cette disposition est permissive et non obligatoire. Les tribunaux ont maintenu que si le Conseil du Trésor avait voulu qu’une politique donnée ait le même pouvoir légitime qu’une loi, il aurait pu en faire un règlement en vertu de la loi habilitante[83].

En 2001, le Conseil du Trésor a diffusé une politique contre le harcèlement qui s’appliquait à la fonction publique fédérale : la Politique sur la prévention et le règlement du harcèlement en milieu de travail (politique de 2001). Le 1er octobre 2012, le Conseil du Trésor a remplacé la politique de 2001 par la Directive sur le processus de traitement des plaintes de harcèlement. Contrairement au Code et à la LCDP, les politiques du Conseil du Trésor traitent du harcèlement d’une façon générale et ne font aucune référence directe au harcèlement sexuel.

La politique de 2001 exigeait la conformité : « Les ministères et organismes doivent se conformer aux exigences de la présente politique. » La politique de 2012 ne reprend pas cette exigence, même si elle précise bien que le Conseil du Trésor exercera une surveillance : « Le [...] Secrétariat du Conseil du Trésor se servira d'outils de collecte de données. »

La politique de 2001 était un document complet en soi alors que la politique de 2012 doit être appliquée de concert avec la directive susmentionnée et renvoie à plusieurs guides et cadres, dont bon nombre étaient en révision ou inaccessibles au moment de l’étude. Sans pouvoir consulter les nouvelles versions de ces guides et cadres, il est difficile de décrire toute l’ampleur de la politique de 2012. Pour cette raison et parce que les plaintes déposées avant le 1er octobre 2012 sembleraient toujours relever de la politique de 2001, le présent rapport traitera surtout de cette politique de 2001 tout en soulignant les différences entre les deux politiques lorsque c’est pertinent.

b. Application

La politique de 2001 s’appliquait uniquement aux « employés » ce qui signifie que bon nombre de travailleurs de ressort fédéral étaient exemptés de la politique. Parmi les personnes exemptées, notons les suivantes :

• une personne nommée à un poste statutaire par le gouverneur en Conseil;
• une personne recrutée sur place à l’étranger;
• une personne travaillant à temps partiel, lorsque le temps travaillé représente moins du tiers du travail à temps plein;
• une personne qui est membre ou gendarme auxiliaire de la Gendarmerie royale du Canada ou qui y est employée sensiblement aux mêmes conditions que ses membres;
• une personne employée par le Service canadien du renseignement de sécurité et n’exerçant pas des fonctions de commis ou de secrétaire;
• une personne employée à titre occasionnel;
• une personne employée pour une durée déterminée de moins de trois mois;
• une personne employée par la Commission des relations de travail dans la fonction publique;
• une personne occupant un poste de direction ou de confiance;
• une personne employée dans le cadre d’un programme désigné par l’employeur comme un programme d’embauche des étudiants[84].

La politique de 2001 précisait d’autre part que même si les gestionnaires n’étaient pas visés par la politique, ils devaient tout de même la respecter. Bien qu’elle n’indique pas clairement dans quelle mesure les non-employés sont protégés, la politique exige que des « mesures correctives […] soient prises rapidement dans tous les cas de harcèlement, que ceux-ci concernent des employés ou d’autres personnes qui œuvrent dans la fonction publique ». En 2001, le Conseil du Trésor a élaboré le Programme de conseillers aux employés non représentés pour aider les employés non représentés dans le processus de traitement des plaintes[85]. Toutefois, ce programme n’existe plus[86].

La politique de 2012 semble s’appliquer à un plus vaste éventail d’employés. Contrairement à la politique de 2001, la politique de 2012 n’énumère pas les types d’employés exemptés. Elle s’applique en outre à plusieurs catégories d’employés qui étaient auparavant exemptées. La section 2.1 de la politique 2012 précise en effet qu’elle s’applique à :

l’administration publique centrale, dont les organismes nommés à l’annexe I et aux autres secteurs de l’administration publique fédérale nommés à l’annexe IV de la Loi sur la gestion des finances publiques, sauf s’ils en sont exclus en vertu d’une loi, d’un règlement ou d’un décret particulier.

Par ailleurs, voici comment on définit « employé » dans la directive :

[A]ux fins de la présente directive, employé s’entend des employés nommés pour une période indéterminée, des employés à temps partiel, des employés nommés pour une période déterminée, des employés saisonniers, des employés occasionnels, des étudiants et des travailleurs à temps partiel au sein des organismes définis à la section 2.1.

La politique de 2012 ne précise pas si elle s’applique aux autres catégories d’employés exemptés dans la politique de 2001, mais la directive suppose bien l’exclusion de certains employés :

En ce qui concerne les individus qui ne sont pas des employés au sens défini dans la l’annexe A de la politique, les gestionnaires doivent traiter toute allégation de harcèlement formulée par ces personnes conformément à l’esprit de la directive.

Il est important de signaler que les politiques du Conseil du Trésor ne représentent que des instruments qu’il a choisis pour traiter de la question du harcèlement sexuel dans le milieu de travail. Elles ne peuvent aucunement limiter les droits des employés prévus par la loi[87]. Bien que ces politiques excluent certains employés, tous les employés conservent leurs droits en vertu de la LCDP, à savoir, de saisir la CCDP d’une plainte.

c. Définition du harcèlement

La politique de 2001 définissait le harcèlement de la façon suivante :

[T]out comportement inopportun et injurieux, d’une personne envers une ou d’autres personnes en milieu de travail, et dont l’auteur savait ou aurait raisonnablement dû savoir qu’un tel comportement pouvait offenser ou causer préjudice. Il comprend tout acte, propos ou exhibition qui diminue, rabaisse, humilie ou embarrasse une personne, ou tout acte d’intimidation ou de menace. Il comprend également le harcèlement au sens de la Loi canadienne sur les droits de la personne[88].

La politique de 2012 est à peu près similaire, mais elle inclut certains ajouts (en italiques) :

[C]omportement inopportun et offensant, d’un individu envers un autre individu en milieu de travail, y compris pendant toute activité ou dans tout lieu associé au travail, et dont l’auteur savait ou aurait raisonnablement dû savoir qu’un tel comportement pouvait offenser ou causer préjudice. Il comprend tout acte, propos ou exhibition qui diminue, rabaisse, humilie ou embarrasse une personne, ou tout acte d’intimidation ou de menace. Il comprend également le harcèlement au sens de la Loi canadienne sur les droits de la personne (c.-à-d. en raison de la race, l’origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, l’âge, le sexe, l’orientation sexuelle, l’état matrimonial, la situation de famille, la déficience ou l’état de personne graciée).

Le harcèlement est normalement défini comme une série d’incidents mais peut être constitué d’un seul incident grave lorsqu’il a un impact durable sur l’individu.

Il est vrai que ni l’une ni l’autre politique ne portent explicitement sur le harcèlement sexuel ni ne définissent le harcèlement sexuel, mais les deux définitions englobent nécessairement le harcèlement sexuel, car elles renvoient à la LCDP, qui comprend une définition explicite du harcèlement sexuel. Cindy Viau, conseillère à la direction au Groupe d'aide et d'information sur le harcèlement sexuel au travail de la province de Québec, a dit au Comité que « ce serait déjà un très bon début si le fédéral avait une politique où les choses étaient clairement définies, une politique qui inclurait la définition de ce qu'est le harcèlement sexuel[89] ».

Recommandation 1

Le Comité recommande l’élaboration d’une politique fédérale afin de définir clairement le harcèlement sexuel et l’ajout de cette définition dans toute politique du Conseil du Trésor sur le harcèlement sexuel dans les milieux de travail fédéraux.

d. Informations et observations provenant des témoins

Des hauts fonctionnaires du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) ont dit au Comité que les « instruments de politique [de 2012] donnent aux administrateurs généraux la marge de manœuvre nécessaire pour adapter des mécanismes et pratiques de prévention et de résolution du harcèlement à leurs besoins opérationnels [et] mettent l’accent sur la nécessité que l’employeur rétablisse le milieu de travail après une allégation de harcèlement[90] ». Le Comité s’est fait dire que la nouvelle politique met davantage l’accent sur les processus informels de résolution des conflits (abordés plus en détail dans le rapport) et sur les activités de prévention.

D’autres témoins ont décrit les différences entre les politiques de 2001 et de 2012, y compris dans la définition du harcèlement sexuel. L’un d’eux a souligné que la politique de 2012 élargit la portée du lieu de travail et mentionné que les documents d’orientation de la politique traitant des comportements qui constituent du harcèlement et des obligations des gestionnaires relativement au harcèlement n’étaient pas encore prêts[91].

Robin Kers, représentant national du Syndicat des employés du Solliciteur général, Alliance de la Fonction publique du Canada (AFPC), a dit de la nouvelle politique qu’elle était « beaucoup affaiblie[92] ».

Il a expliqué au Comité :

L'ancienne politique permettait à la plaignante d'examiner le rapport avant qu'il ne soit final et de présenter d'autres témoins, de nouveaux documents et des précisions, si nécessaire. […] [L]e Conseil du Trésor a éliminé cette procédure dans sa nouvelle politique[93]…

M. Kers a recommandé que tous les ministères soient tenus d’offrir cette possibilité à ceux qui présentent une plainte de harcèlement, y compris le harcèlement sexuel[94].

M. Kers a également fait observer que la politique du Conseil du Trésor ne garantissait pas le droit à la représentation dans le processus de grief : « …dans le cas d'une plainte à l'interne concernant du harcèlement, les politiques et les lignes directrices du Conseil du Trésor ne permettent aucune représentation, alors que cela est possible avec le processus de grief[95] ».

Un témoin a recommandé qu’un gestionnaire des ressources humaines reçoive une formation afin de pouvoir entreprendre les étapes suivantes après une enquête de harcèlement sous le régime de la politique du Conseil du Trésor[96].

Un témoin ayant siégé au comité des agents négociateurs ayant négocié la politique avec le Conseil du Trésor a demandé si la politique révisée respectait les changements apportés au Règlement sur la santé et la sécurité au travail du Code concernant la violence dans les lieux de travail[97].

e. Code de valeurs et d’éthique de la fonction publique

Un porte-parole du Conseil du Trésor a dit au Comité que la politique sur la prévention du harcèlement est « reliée » à la valeur de respect de la personne, un principe du Code de valeurs et d’éthique de la fonction publique en vigueur depuis avril 2012[98]. Selon lui, le code est « une occasion de promouvoir le respect et l’acquisition de compétences connexes, notamment en ce qui concerne l’écoute empathique, les conversations difficiles, l’intelligence émotionnelle, pour tous les employés, et en particulier pour les gestionnaires[99] » et une condition d’emploi pour tous les fonctionnaires[100].

Le Comité a été informé par d’autres fonctionnaires de la mise en œuvre d’un programme ou code de valeurs et d’éthique propre à leur ministère ou organisme d’attache[101]. Le Comité a aussi appris que l’École de la fonction publique du Canada (EFPC) offre une formation spécifique sur le Code de valeurs et d’éthique de la fonction publique[102].

2. Autres politiques

Le Code et les politiques du Conseil du Trésor exigent que les employeurs, en vertu de leurs pouvoirs respectifs, établissent des politiques ministérielles individuelles contre le harcèlement. Ces instruments exigent aussi que les politiques subsidiaires respectent un minimum qu’ils définissent, mais les politiques peuvent dépasser les exigences de base. Cela explique les variations considérables entre les diverses politiques subsidiaires.

Certaines politiques sont uniques pour leur ministère ou organisme. Par exemple, ni les politiques du Conseil du Trésor ni le Code ne s’appliquent aux agents de la GRC. La situation de la GRC est traitée plus en détail un peu plus loin.

E. Conventions collectives/griefs

La dernière partie du cadre relatif au harcèlement sexuel qui s’applique dans bien des milieux de travail réglementés par le gouvernement fédéral, et parfois, surtout, dans le cas des employés syndiqués, est leur convention collective. Comme il est signalé plus haut, le Comité s’est fait dire qu’un mécanisme de grief confère au plaignant le droit à la représentation, ce que le processus de plainte du Conseil du Trésor ne garantit pas[103].

Une convention collective est un accord écrit conclu entre un employeur et l’organisme représentant les employés ou un syndicat, qui définit bon nombre des modalités et conditions de l’emploi[104]. En vertu de l’article 208 de la LRTFP, un employé peut présenter un grief s’il s’estime lésé par suite de tout fait portant atteinte à ses conditions d’emploi.

En vertu de la LCDP, la Commission peut refuser d’entendre la plainte si elle détermine que le plaignant aurait dû se prévaloir d’autres voies de recours raisonnables de règlement des griefs ou d’examen. Pour cette raison, une convention collective revêt un caractère particulièrement important dans le contexte du harcèlement sexuel, car le grief peut représenter une première étape nécessaire préalable à l’exercice d’autres voies de recours. Par ailleurs, dans le cas des milieux de travail assujettis à la LRTFP, un employé ne peut porter sa plainte directement devant le tribunal[105] et doit plutôt exercer son droit de présenter un grief en vertu d’une convention collective.

La LRTFP prévoit également d’autres options que le grief. Par exemple, il existe des griefs collectifs où un agent négociateur (le syndicat ou l’organisme représentant une unité de négociation, à savoir, le groupe d’employés auquel s’applique une convention collective) peut présenter un grief au nom des employés qui se sentent lésés par l’interprétation d’une partie de la convention collective. Il existe également des griefs d’ordre politique, où l’agent négociateur peut présenter un grief relatif à l’application générale ou à l’interprétation de la convention collective.

Les agents négociateurs peuvent renvoyer un grief en arbitrage s’ils sont insatisfaits du résultat de la procédure de règlement des griefs et si le grief porte sur une violation de la convention collective[106]. L’affaire est ensuite entendue devant la Commission des relations de travail dans la fonction publique pour décision (la Commission). En pareils cas, la CCDP doit recevoir un avis et peut produire un témoignage devant la Commission. La décision est ensuite rendue par un arbitre ou par une formation de trois membres de la Commission. L’arbitre ou la formation a le pouvoir d’interpréter ou d’appliquer la LCDP, de sorte que les voies de recours sont les mêmes que celles dont il est question ci-dessus dans le cas du processus de la LCDP.

F. Employés non syndiqués

Comme il est question ci-dessus, la LCDP est une loi d’application générale qui protège tous les employés relevant du gouvernement fédéral. Les employés non syndiqués peuvent saisir la CCDP d’une plainte. Ils ont également le droit de présenter des griefs en vertu de la LRTFP, même si, en cas d’insatisfaction quant aux résultats du règlement d’un grief, leur seule option est de présenter une demande de contrôle judiciaire à la Cour fédérale du Canada visant la décision de la Commission de ne pas renvoyer l’affaire devant le tribunal ou visant une décision du tribunal[107].

Contrairement à la plupart des employés syndiqués, les employés non syndiqués peuvent s’en remettre aux tribunaux pour obtenir réparation. L’employé peut prétendre que l’employeur a violé de façon substantielle le contrat d’emploi en créant un environnement intolérable[108].

Ils peuvent demander des dommages-intérêts pour congédiement déguisé, ce que la Cour suprême du Cananda décrit de la façon suivante :

[Lorsqu’un employeur impose] unilatéralement une modification fondamentale ou substantielle au contrat de travail de son employé, laquelle contrevient aux termes du contrat, constitue un bris fondamental de ce contrat, entraînant sa résiliation et permettant à l’employé de considérer qu’il a fait l’objet d’un congédiement déguisé[109].