A. Contexte

1. Conditions et projections financières

Lors de la toute dernière crise économique et financière mondiale, la réduction de l’activité économique a entraîné une diminution des revenus des gouvernements dans plusieurs pays avancés; en raison de l’accroissement des dépenses publiques attribuables, du moins en partie, à des mesures de relance, des gouvernements ont affiché des déficits budgétaires et des niveaux d’endettement plus élevés. Après la crise, un certain nombre de ces pays ont mis en œuvre des mesures visant à réduire leur déficit budgétaire ce qui, d’après le Fonds monétaire international (FMI), a permis de stabiliser les niveaux d’endettement, y compris dans la zone euro. Le FMI estime cependant que, jusqu’en 2019, ces derniers demeureront supérieurs à 100 % du produit intérieur brut (PIB), comme l’illustre la figure 1. Selon le FMI, « compte tenu de la reprise hésitante, des risques d’inflation faible et du sentiment de saturation engendré par les réformes, la politique budgétaire doit trouver le juste équilibre entre la promotion de la croissance et de l’emploi et la viabilité des finances publiques ».

Figure 1 – Ratio de la dette brute des administrations publiques au produit intérieur brut, Canada, États-Unis, zone euro et pays avancés, 2002‑2019

Notes :     P signifie prévision.

Les données font référence à la dette brute des administrations publiques dans leur ensemble, c’est‑à‑dire les gouvernements fédéral, provinciaux et locaux ainsi que les États.

Selon le Fonds monétaire international, les pays avancés sont : l’Australie, l’Autriche, la Belgique, le Canada, Chypre, la République tchèque, le Danemark, l’Estonie, la Finlande, la France, l’Allemagne, la Grèce, Hong Kong (zone administrative spéciale de Chine), l’Islande, l’Irlande, Israël, l’Italie, le Japon, la Lettonie, le Luxembourg, Malte, les Pays-Bas, la Nouvelle-Zélande, la Norvège, le Portugal, Saint-Marin, Singapour, la République slovaque, la Slovénie, la Corée du Sud, l’Espagne, la Suède, la Suisse, Taïwan (province de Chine), le Royaume-Uni et les États-Unis.

Le Fonds monétaire international définit la zone euro comme l’ensemble des 18 pays membres de l’Union européenne qui ont adopté l’euro comme seule monnaie ayant cours légal, à savoir l’Autriche, la Belgique, Chypre, l’Estonie, la Finlande, la France, l’Allemagne, la Grèce, l’Irlande, l’Italie, la Lettonie, le Luxembourg, Malte, les Pays-Bas, le Portugal, la Slovaquie, la Slovénie et l’Espagne.

Source :   Figure préparée à partir de renseignements provenant de la base de données des Perspectives de l'économie mondiale, (World Economic Outlook Database), 4 novembre 2014.

D’après les données du ministère des Finances, le déficit budgétaire fédéral a atteint un sommet de 55,6 milliards de dollars en 2009‑2010 et recule depuis; en effet, il s’est chiffré à 33,4 milliards de dollars en 2010‑2011, à 26,3 milliards de dollars en 2011‑2012, à 18,4 milliards de dollars en 2012‑2013 et à 5,2 milliards de dollars en 2013‑2014. Dans sa Mise à jour des projections économiques et budgétaires, le Ministère note que ce déficit s’établira à 2,9 milliards de dollars en 2014‑2015 et que l’excédent budgétaire atteindra 1,9 milliard en 2015-2016.

En 2013‑2014, la dette fédérale – définie comme la différence entre l’ensemble du passif et de l’actif du gouvernement fédéral – se chiffrait à 611,9 milliards de dollars et représentait 32,3 % PIB. En 2012-2013, la dette était moins élevée (609,4 milliards de dollars) et en proportion du PIB, elle était supérieure (33,3 %). En 2013-2014, au fédéral, la dette nette – définie comme la différence entre l’ensemble du passif et des actifs financiers du gouvernement fédéral – s’établissait à 682,3 milliards et représentait 36,3 % du PIB. En 2012-2013, la dette était moins élevée (678,3 milliards de dollars) et en proportion du PIB, elle était supérieure (37,3 %).

Dans le Discours du Trône du 16 octobre 2013, le gouvernement fédéral a annoncé son intention d’adopter une loi sur l’équilibre budgétaire qui « exigera l’adoption de budgets équilibrés en temps normal et fixera un calendrier précis pour le retour à l’équilibre budgétaire en cas de crise économique ». Jusqu’ici, aucune loi sur l’équilibre budgétaire n’a été déposée au Parlement.

2. Conditions et projections économiques

Selon Statistique Canada, le taux d’accroissement du PIB réel canadien s’établissait, en glissement annuel, à 1,0 % au quatrième trimestre de 2012, à 2,7 % au quatrième trimestre de 2013, ce qui constituait un sommet depuis le taux enregistré en 2010, à 2,1 % au premier trimestre de 2014 et à 2,6 % au deuxième trimestre de 2014.

La figure 2 illustre les taux de croissance annuelle du PIB réel du Canada et pour les pays membres de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) de 2004 à 2013. Depuis 2008, ce taux a toujours été plus élevé au Canada que pour la moyenne établie pour les pays de l’OCDE et, en 2013, il a représenté le plus élevé des taux pour les pays du Groupe des Sept et par rapport aux pays de la zone euro.

Figure 2 – Croissance annuelle du produit intérieur brut réel – Canada et pays de l’OCDE, 2004‑2013 (%)

Source :   Figure préparée à partir de renseignements provenant de Statistiques OCDE, consultées le 4 novembre 2014.

La Banque du Canada s’attend à un taux de croissance de l’économie canadienne de 2,3 % en 2014, de 2,4 % en 2015 et de 2,3 % en 2016. La consommation des ménages devrait contribuer à la progression du PIB réel dans une proportion relativement moindre que par le passé, tandis que les investissements fixes des entreprises et les exportations devraient y contribuer davantage, surtout en 2014 pour les exportations et en 2015 et 2016 pour les investissements fixes des entreprises.

Le 4 novembre 2014, lors de son témoignage devant le Comité, le gouverneur de la Banque du Canada a indiqué que la récente tenue décevante du secteur de l’exportation pouvait s’expliquer par une perte de capacité de production attribuable en partie à des fermetures d’usines et à des restructurations dans de nombreux secteurs d’exportation autre que l’énergie depuis 2000. Il a par ailleurs fait valoir que les perspectives de ce secteur s’améliorent et que la valeur relativement faible du dollar canadien y est pour quelque chose. En ce qui concerne les dépenses d’investissement, il a affirmé que « les firmes envisagent d’investir en machines et matériel. Toutefois, peu d’entre elles prévoient accroître leur capacité de production, du moins jusqu’à présent. Cela permet d’expliquer pourquoi les dépenses d’investissement pourraient être retardées […]. »

Le directeur parlementaire du budget, certaines institutions financières, le FMI, l’OCDE et le ministère des Finances, lequel établit ses prévisions à partir d’un sondage auprès des prévisionnistes du secteur privé, estiment que la croissance économique annuelle au Canada se situerait entre 2,3 et 2,5 % en 2014 et entre 2,4 et 2,7 % en 2015.

B. Modifications proposées par les témoins invités à s’exprimer sur le thème « Équilibrer le budget fédéral pour assurer la viabilité financière et la croissance économique »

Lorsqu’ils se sont adressés au Comité au sujet de l’équilibre du budget fédéral devant permettre d’assurer la viabilité financière et la croissance économique, les témoins invités pour traiter du sujet ont présenté des propositions concernant la politique budgétaire fédérale, une loi portant sur l’équilibre budgétaire et l’information financière.

1. Politique budgétaire du gouvernement fédéral

Le Conseil canadien des chefs d'entreprise, l’Institut Fraser et l’Institut Macdonald-Laurier ont estimé que l’élimination du déficit budgétaire fédéral devait constituer une priorité pour le gouvernement, l’Institut Fraser prônant une discipline budgétaire rigoureuse dès lors que l’équilibre budgétaire est réalisé.

Le Conseil canadien des chefs d'entreprise, la Fédération canadienne des contribuables, le Frontier Centre for Public Policy et l’Institut Macdonald-Laurier étaient d’avis que le gouvernement fédéral devrait réduire le niveau de sa dette. Pour encourager les efforts en ce sens, la Fédération canadienne des contribuables a proposé l’inclusion dans le budget fédéral de 2015 d’un plan de remboursement de la dette.

Compte tenu de ses projections à long terme, soit pour 2017 et après, selon lesquelles l’économie canadienne afficherait une croissance de 2 % par an, le Conference Board du Canada a jugé que la croissance économique devait devenir la pierre angulaire des prochains budgets fédéraux.

La Fédération canadienne des contribuables ainsi que le Frontier Centre for Public Policy ont encouragé le gouvernement à réduire les impôts. Le Conference Board du Canada, quant à lui, a proposé que le gouvernement donne la priorité à l’allégement de la dette plutôt qu’aux réductions d’impôt.

Pour ce qui est des efforts de réduction de dépenses du gouvernement fédéral, l’Institut Macdonald-Laurier a pressé le gouvernement d’entreprendre un examen complet de la rémunération dans le secteur public, notamment les pensions. Dans l’optique d’une réduction de la taille du secteur public et d’une optimisation de son efficacité, le Frontier Centre for Public Policy a prôné l’adoption de mesures qui ont fait leur preuve dans d’autres pays, notamment en matière de gestion du rendement et de systèmes comptables. Concernant la gestion du coût croissant des soins de santé et des pressions qu’il exerce sur la viabilité financière du Canada, Kevin Page, de l’Université d'Ottawa, a encouragé la tenue d’un dialogue national sur les politiques de soins de santé et les finances entre les divers acteurs.

Le Frontier Centre for Public Policy a fait valoir qu’il faut mettre un terme à l’ingérence du gouvernement fédéral dans des sphères de compétence provinciale et transférer aux provinces des pouvoirs d’imposition fédéraux – en particulier au titre de la TPS et de la taxe fédérale sur l’essence – pour compenser la diminution des dépenses fédérales dans ces sphères. Par ailleurs, après avoir fait remarquer que la péréquation s’est parfois traduite chez les provinces bénéficiaires par une fonction publique plus imposante et moins efficace, il a appelé à un remaniement du programme de péréquation en parallèle au transfert proposé des pouvoirs d’imposition fédéraux. M. Page était d’avis que les options à envisager pour réformer les transferts fédéraux aux provinces et territoires méritent un examen.

2. Loi sur l’équilibre budgétaire

La Fédération canadienne des contribuables s’est dite en faveur d’une loi fédérale sur l’équilibre budgétaire, qu’elle propose d’intégrer à la Loi constitutionnelle de 1867. Tout en reconnaissant qu’un projet de loi sur l’équilibre budgétaire pourrait clairement signaler que le gouvernement vise un objectif financier précis, M. Page a fait savoir qu’il serait bon d’analyser les mesures législatives prises par d’autres pays à cet égard afin d’établir les pratiques à suivre et les efforts qui permettraient d’atténuer les éventuelles répercussions négatives. Selon lui, tout projet de loi sur l’équilibre budgétaire devrait être conçu de façon à ne pas freiner les investissements dans l’infrastructure.

3. Rapports financiers

M. Page a pressé le gouvernement fédéral de publier, à l’instar d’autres pays de l’OCDE, des rapports annuels de viabilité financière qui constitueraient des analyses de la situation financière des gouvernements fédéral, provinciaux, territoriaux et municipaux. Il a également proposé que le gouvernement fédéral établisse des plans de dépenses quinquennaux pour chaque ministère et agence dans lesquels il indiquerait les compressions budgétaires et les changements subséquents aux niveaux des services, lesquels peuvent créer des pressions futures en matière de dépenses.

C. Modifications proposées par les témoins invités à s’exprimer sur des thèmes autres qu’« Équilibrer le budget fédéral pour assurer la viabilité financière et la croissance économique »

Les témoins ont été invités à s’exprimer sur un sujet en particulier. Lors de leur comparution, ils ont souvent abordé l’un des cinq autres thèmes retenus par le Comité, comme il est indiqué ci‑après.

1. Témoins invités à s’exprimer sur le thème « Soutenir les familles et aider les Canadiens vulnérables en mettant l’accent sur la santé, l’éducation et la formation »

YWCA Canada a proposé que le gouvernement adopte une analyse comparative entre les sexes au tout début de l’élaboration de son budget.

2. Témoins invités à s’exprimer sur le thème « Accroître la compétitivité des entreprises canadiennes pour la recherche, le développement, l’innovation et la commercialisation »

La Confédération des syndicats nationaux a exhorté le gouvernement fédéral à collaborer avec les provinces afin de remédier au déséquilibre fiscal. Elle a également demandé au gouvernement fédéral de réviser la formule de péréquation et d’améliorer le Transfert canadien en matière de santé et le Transfert social canadien.

3. Témoins invités à s’exprimer sur le thème « Assurer la sécurité et la prospérité des collectivités, notamment en soutenant les infrastructures »

Sur la question du programme de péréquation, Marcelin Joanis, de Polytechnique Montréal et ayant comparu à titre personnel, a fait état de la capacité de redistribution limitée du programme. Il a formulé des observations sur une fédération qui fonctionne bien et a remis en cause la pertinence de l’isolement du fédéral des effets de la fluctuation des paiements de péréquation.

4. Témoins invités à s’exprimer sur le thème « Améliorer les régimes canadiens de taxation et de réglementation »

À propos de l’équilibre budgétaire fédéral, le Centre canadien de politiques alternatives a proposé que le gouvernement n’envisage les allégements fiscaux que comme troisième ou quatrième option.

L’Association des banquiers canadiens et les Comptables professionnels agréés du Canada ont appuyé, quant à eux, l’équilibre budgétaire fédéral comme objectif tout en faisant remarquer qu’il faut maintenir un environnement fiscal concurrentiel.

À propos des flux de capitaux, Tax Executives Institute, Inc. était d’avis que tout engagement fédéral envers un équilibre budgétaire devrait être analysé sous l’angle de la compétitivité du Canada sur le plan de l’impôt des sociétés et de l’attrait pour les investisseurs étrangers.

5. Témoins invités à s’exprimer sur le thème « Optimiser le nombre et le type d’emplois pour les Canadiens »

Scott Clark, de C.S. Clark Consulting et ayant comparu à titre personnel, était d’avis que les excédents budgétaires fédéraux devraient être utilisés pour stimuler la croissance économique et la création d’emplois, principalement au moyen de dépenses au titre des infrastructures; ces dépenses devraient être financées par des dettes plutôt que par une augmentation des taxes ou une diminution des dépenses de programme dans d’autres secteurs

Le Conseil du patronat du Québec a demandé que le gouvernement fasse un usage équilibré et stratégique des futurs surplus budgétaires; il a fait mention en particulier des réductions d’impôt pour les entreprises et les particuliers ainsi que des investissements dans des programmes qui influent sur la productivité, l’innovation, la commercialisation et la réduction de l’empreinte environnementale, ainsi que sur les infrastructures.