A. Rapport de contrôle et d’évaluation de l’assurance-emploi

Le RCEAE de la Commission de l’assurance-emploi du Canada donne un aperçu des PEMS et de leurs résultats par rapport à des indicateurs de rendement dont les principaux sont le nombre de prestataires de l’AE desservis, le nombre de clients de l’AE retournés au travail à la suite d’une intervention et le montant des prestations non versées au titre de la partie 1 de l’AE en raison d’un retour au travail. Le graphique 5 montre les fluctuations de ces trois indicateurs entre 2002-2003 et 2012-2013. Le graphique 6 montre le montant des prestations d’assurance-emploi non versées en raison d’un retour au travail[36].

Graphique 5 – Principaux indicateurs de rendement des EDMT,
2002-2003 à 2012-2013

Source : Commission de l’assurance-emploi du Canada, Rapport de contrôle et d'évaluation de l'assurance-emploi 2012-2013, chapitre 3, section 6, Principaux indicateurs de rendement, 2014.

Graphique 6 – Prestations d’assurance-emploi non versées (en millions $),
2002-2003 à 2012-2013

Source : Commission de l’assurance-emploi du Canada, Rapport de contrôle et d'évaluation de l'assurance-emploi 2012-2013, chapitre 3, section 6, Principaux indicateurs de rendement, 2014.

Voici ce qui ressort d’une analyse annuelle des impacts et des résultats nets des PEMS publiée dans le RCEAE 2012-2013 :

1. La participation au Développement des compétences (DC) a pour effet d’accroître les revenus d’emploi des prestataires actifs. De toutes les PEMS, c’est le DC qui donne lieu aux plus grandes augmentations nettes des revenus d’emploi. Le taux d’emploi des prestataires actifs augmente aussi. À noter que ces impacts nets sur les revenus et l’emploi ne cessent de s’accentuer dans les cinq années suivant la fin de la participation au programme. « Le DC permet aussi de réduire le recours à l’assurance-emploi chez les prestataires actifs[37]. »
2. Grâce aux Subventions salariales ciblées (SSC), les prestataires actifs augmentent leurs revenus dans les cinq années suivant la fin de l’intervention. Ils sont également plus susceptibles  d’avoir un emploi après avoir bénéficié d’une expérience de travail subventionnée par une SSC. « Leur recours à l’assurance-emploi augmente légèrement après leur participation, surtout durant la quatrième et la cinquième année après la fin du programme[38]. »
3. Les bénéficiaires de l’Aide au travail indépendant (ATI) voient une diminution de leurs revenus et taux d’emploi à la suite de cette intervention. L’ampleur de l’impact s’atténue avec le temps. Cependant, l’analyse ne donne qu’une idée partielle de l’efficacité de l’ATI. Elle ne tient pas compte, par exemple de l’influence de facteurs comme le succès des entreprises lancées par les bénéficiaires[39].
4. Grâce aux Partenariats pour la création d’emplois (PCE), le revenu, le taux d’emploi et la durée d’emploi des prestataires actifs augmentent dans les cinq années suivant leur participation. Le montant des prestations d’AE versées et le nombre de semaines de prestations diminuent après la participation, toutefois seuls les résultats des deux premières années sont statistiquement significatifs[40].
5. Dans le cas des Services d’aide à l’emploi (SAE), les gains des prestataires actifs[41] diminuent dans les deux premières années suivant la participation, puis se mettent lentement à remonter dans la troisième année. Dans l’ensemble, les SAE n’ont guère d’incidence sur les gains. Le taux d’emploi chez les prestataires actifs augmente quelque peu entre la deuxième et la cinquième année après la participation. « Le recours à l’assurance-emploi diminue chaque année après la participation au programme. […] Dans l’ensemble, l’augmentation du taux d’emploi et la diminution du recours à l’assurance-emploi indiquent que les prestataires actifs trouvent un emploi à la suite de leur participation aux seuls SAE.[42]En outre, leur emploi tend à se maintenir dans les cinq années suivant la participation.

B. Cadre d’une nouvelle politique de responsabilisation et d’évaluation pour les ententes sur le développement du marché du travail

1. Rapports annuels provinciaux et territoriaux sur la fourniture des prestations d’emploi et des mesures de soutien

Aux termes des EDMT, les provinces et les territoires rendent compte tous les ans des programmes semblables aux PEMS qu’ils ont exécutés et des résultats obtenus. En outre, après avoir mis au point de concert avec le gouvernement fédéral une grille d’évaluation, les gouvernements provinciaux et territoriaux s’en servent pour évaluer les impacts et les résultats. L’hon. Jason Kenney, ministre d’EDSC, a confirmé au Comité qu’une évaluation complète de toutes les EDMT n’avait pas eu lieu à ce jour[43]. Même si les EDMT comportent des mécanismes de reddition de comptes, beaucoup de témoins estiment qu’il y a à cet égard des limites et des lacunes. Certains soutiennent que les données recueillies manquent parfois de cohérence et de fiabilité.

Nombre de témoins reprochent aux rapports annuels de rendre compte des dépenses, des activités et des résultats de façon globale. Il leur est impossible, ont-ils déclaré, de faire des comparaisons entre les provinces et les territoires ou de dégager un portrait national des programmes axés sur le marché du travail à l’aide des rapports sur les EDMT.

[…] il est presque impossible de connaître les véritables impacts de ce financement annuel de l'ordre de 2 milliards de dollars consacré à la formation. Les données disponibles concernant le montant investi dans le cadre des EDMT ont toujours été très vagues[44].

Mathew Wilson
Manufacturiers et exportateurs du Canada

Je dirais que le rapport de contrôle et d'évaluation [de l’assurance-emploi] est probablement celui qui peut le mieux vous renseigner sur ce qui se passe, parce que c'est le seul dont on peut tenter d'extraire des données cohérentes. Quand j'ai essayé d'examiner tous les rapports annuels que les diverses provinces remettent à Ottawa, j'ai trouvé difficile de voir quels avaient été les résultats[45].

Tyler Meredith
Institut de recherche en politiques publiques

Au moins une association commerciale a travaillé fort pour recueillir de l'information sur les programmes financés dans le cadre des EDMT. Ses représentants ont pour ce faire visité les sites Web d'EDSC et des organismes provinciaux et territoriaux pertinents, ils ont écrit aux ministres concernés et ont consulté le rapport de contrôle et d'évaluation. Or, malgré tous ces efforts, les représentants en sont venus à la conclusion qu'il était pratiquement impossible de se faire une idée concrète des programmes s'adressant à leur industrie dans le cadre des ententes sur le développement du marché du travail et encore moins de savoir dans quelle mesure l'argent affecté à ces ententes était bien dépensé[46].

Judith Andrew
Commission de l’assurance-emploi du Canada

Selon les témoins qui souhaitent que soit amélioré le processus d’évaluation, il faudrait recueillir des données meilleures et plus pointues sans quoi il est impossible d’évaluer à fond les programmes. La nouvelle génération d’EDMT doit, ont-ils déclaré, comporter des correctifs à cet égard. Quelques-uns préconisent la création d’un institut de recherche pancanadien chargé de recueillir et d’analyser les données relatives au marché du travail et aux programmes et aux politiques portant sur le marché du travail  des EDMT de nouvelle génération. De cela il sera question dans le chapitre suivant qui a trait à l’information sur le marché du travail. D’autre part, la Fédération canadienne de l’entreprise indépendante demande qu’il soit rendu « publiquement compte de la manière dont sont utilisés les fonds associés aux EDMT »[47]. Michael Mendelson, chercheur principal, Caledon Institute of Social Policy, a résumé comme suit les préoccupations de nombreux témoins :

Une bonne évaluation exige, si possible, des examens objectifs réalisés par un tiers, des contrôles effectués au hasard, ainsi qu'une analyse statistique et économique rigoureuse. Nous avons besoin de savoir ce qui fonctionne bien et ce qui ne fonctionne pas, de même que ce qui est sensé sur le plan financier et ce qui ne l'est pas. Sans chercher de coupables, nous devons améliorer les programmes.

Le fédéral devrait exiger des normes élevées d'évaluation et promouvoir activement les meilleures pratiques[48].

Michael Mendelson,
Caledon Institute of Social Policy

2. Forums des partenaires du marché du

Barbara Byers, secrétaire-trésorière, Congrès du travail du Canada, estime qu’il faudrait renforcer la reddition de comptes sous trois aspects. D’abord, en établissant « un forum où seraient représentées les principales parties prenantes du marché du travail, y compris l'État, les syndicats, le patronat, les établissements d'enseignement et les organismes communautaires »; ensuite, en affinant les indicateurs de rendement « de manière à saisir le nombre de participants qui reçoivent un titre ou un certificat, leur durée d’emploi et leurs gains une fois réintégrés au marché du travail »; enfin, en obligeant les provinces et les territoires à soumettre leur rapport annuel sur l’EDMT à l’examen de leur assemblée législative et « à y fournir des données qui soient comparables d’une province ou territoire à l’autre »[49].

La création de forums de partenaires du marché du travail reçoit l’appui de nombreux témoins, dont certains soutiennent que ce serait un moyen de remédier au manque de collaboration et de coordination entre les autorités fédérales, provinciales et territoriales et autres parties intéressées. D’autres voudraient voir un forum fédéral jouer un rôle très large l’amenant aussi bien à repérer les formations efficaces et les lacunes dans les programmes qu’à établir les priorités de dépense. Plusieurs témoins se sont exprimés à ce sujet :

Ma deuxième remarque porte sur la collaboration et la coordination limitée entre le gouvernement fédéral et ses partenaires provinciaux. Pour diverses raisons, depuis la création des EDMT dans les années 1990, les politiques et les transferts ont été convenus entre le gouvernement fédéral et chaque province ou territoire. Bien que la méthode bilatérale ne soit pas propre aux politiques de marché du travail, elle nous a quand même empêchés de nous adapter à des préoccupations qui se sont fait sentir à l'échelle nationale[50].

Tyler Meredith
Institut de recherche en politiques publiques

Il faudrait créer un forum fédéral permanent des partenaires du marché du travail afin de contribuer au succès des initiatives de formation et de trouver d'autres mesures touchant le marché du travail qui pourraient s'inscrire dans une nouvelle stratégie canadienne de l'emploi.

[…]

Les provinces et les territoires qui n'ont pas de forum sur le marché du travail devraient être tenus d'en créer un et de lui confier la responsabilité de mener chaque année un examen sur les priorités en matière de dépenses associées aux EDMT et aux EMT et de formuler des recommandations à ce sujet[51].

Cammie Peirce
Unifor

Les discussions que j'ai eues avec les intervenants du marché du travail m'ont clairement indiqué que la consultation est d'une importance capitale. À cet égard, les travailleurs estiment qu'il serait très important de créer des forums sur le marché du travail dans toutes les administrations, forums qui regrouperaient des représentants du gouvernement, des travailleurs, des employeurs, des fournisseurs de programmes d'éducation et d'instruction et des organismes communautaires[52].

Mary-Lou Donnelly
Commission de l’assurance-emploi du Canada

Certains voudraient plutôt qu’on élargisse le mandat du Forum des ministres du marché du travail, lequel se consacre actuellement à « collaborer à l’échelle interprovinciale au travail réalisé relativement au marché du travail canadien, aux employeurs et aux travailleurs canadiens[53] ». Donna Wood, professeure adjointe à l’Université de Victoria témoignant à titre individuel, a suggéré que le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux devraient collectivement entreprendre de réformer et d’élargir le Forum des ministres du marché du travail en lui confiant un mandat multilatéral, pancanadien et intergouvernemental. Le Forum des ministres du marché du travail aurait ainsi la responsabilité de donner des avis et de déterminer toutes les orientations stratégiques en matière d’emploi et de la formation au Canada. Selon Mme Wood, il faudrait aussi que le Secrétariat du Forum des ministres du marché du travail devienne permanent et qu’il établisse des liens formels avec les entreprises, les syndicats, les collectivités, les experts, les organisations Autochtones et les autres forums intergouvernementaux (p.ex. le Conseil des ministres de l’Éducation)[54].

Les témoins voudraient aussi que le renouvellement des EDMT s’accompagne d’un remaniement des mécanismes de contrôle et de gouvernance qui ferait en sorte qu’au-delà de l’élaboration bilatérale des politiques, les forums provinciaux et territoriaux des partenaires du marché du travail et un forum pancanadien renforcé puissent faire de la planification, fixer les priorités, favoriser l’innovation et faciliter la collaboration intergouvernementale. Ces instances seraient permanentes et se réuniraient à intervalles réguliers.

RECOMMANDATION 5

Le Comité recommande au gouvernement fédéral, de concert avec les gouvernements des provinces et territoires, d’envisager d’élargir le mandat du Forum des ministres du marché du travail vu l’évolution des besoins du marché du travail.

Michael Mendelson, chercheur principal, Caledon Institute of Social Policy, a déclaré ceci : « Ottawa gère ces fonds [fonds d’assurance-emploi] et est en droit de demander davantage de reddition de comptes au nom des contributeurs à l'assurance-emploi. […] Les gouvernements devraient aussi collaborer pour élaborer des normes de responsabilisation uniformes afin de dresser un portrait de la situation à l'échelle nationale[55]. » Beaucoup de témoins ont abondé dans le même sens, par exemple :

Dans le débat récent concernant la Subvention canadienne pour l'emploi, on a beaucoup discuté des instances qui devraient être responsables de la formation. Permettez-moi de répondre. Nous le sommes tous, et les solutions sont locales, provinciales et nationales. Voilà pourquoi nous appuyons fortement un gouvernement fédéral qui établit des normes et exige que les produits livrables soient clairs et concrets en échange du financement qu'il offre[56].

Serge Buy
Association nationale des collèges de carrières

Bien que nous reconnaissions que les besoins du marché de l'emploi varient beaucoup d'une région à l'autre, nous sommes d'avis qu'il conviendrait de mettre en place des normes nationales et un quelconque mécanisme afin d'assurer un meilleur partage de l'information entre administrations en ce qui concerne les priorités, les plans et les résultats[57].

Joyce Reynolds
Restaurants Canada

De nombreux témoins souhaitent que les rapports annuels provinciaux et territoriaux sur les EDMT soient assujettis à des normes de reddition de comptes. Il faudrait, estiment-ils, que ces rapports soient plus transparents, exposent les résultats par rapport aux indicateurs de rendement et rendent possible une imputabilité publique exhaustive. Grâce à ces normes, les données sur les programmes et activités de formation financés par les EDMT devraient être de bonne qualité et comparables.

RECOMMANDATION 6

Le Comité recommande au gouvernement fédéral, de concert avec les provinces et les territoires, d’inclure un ensemble cohérent de principes directeurs et de normes de reddition de comptes dans les ententes sur le développement du marché du travail de nouvelle génération.

D’autres témoins souhaitent qu’il y ait suffisamment de souplesse dans le compte rendu des résultats pour que des données provenant de diverses sources puissent être communiquées. Il faudrait que les meilleures pratiques et les données recueillies par les organismes de prestation de programmes, les entreprises et les syndicats parviennent aux ministères provinciaux et territoriaux signataires pour améliorer le partage de renseignements et enrichir les rapports annuels. Les témoins estiment aussi qu’il incombe au gouvernement fédéral d’encadrer le compte rendu des résultats par une vision nationale et de larges paramètres opérationnels.

Nous sommes unanimement convaincus que les provinces et territoires sont mieux équipés pour faire face aux enjeux régionaux et locaux liés au marché du travail et que le rôle du gouvernement fédéral consiste plus à définir la vision et les paramètres opérationnels d'ensemble. Il n'existe pour l'instant pas de cadre pancanadien pour ce qui est des buts, objectifs et mesures. Actuellement, tous les arrangements sont le résultat de négociations bilatérales pour ce qui est des 49 ententes conclues au pays. Chaque entente de formation est liée à des dispositions différentes en matière de responsabilité, ce qui fait qu'il est quasiment impossible de brosser un tableau pancanadien de la situation pour mieux informer les responsables des politiques. Ces ententes ne prévoient pas de cadres formels qui permettraient aux entreprises, aux syndicats et aux organismes de FMC de fournir des données cohérentes et concrètes au système qu'elles sont censées servir[58].

Chris Atchinson
Coalition canadienne des organismes communautaires
en développement de l'employabilité

il faut permettre aux employeurs d'avoir facilement accès aux renseignements sur tous les programmes financés dans le cadre des EDMT, à l'échelle provinciale et fédérale, et sur leurs résultats aux fins d'examen et de mise en commun pour assurer le plus de souplesse possible dans les ententes sur le développement du marché du travail afin de tenir compte des besoins et des débouchés régionaux et sectoriels[59].

Bard Golightly
Association canadienne des constructeurs d’habitations

Selon plusieurs témoins, le modèle québécois a ceci d’avantageux qu’il permet aux employeurs, aux travailleurs et aux organismes de prestation de programmes de collaborer activement à l’élaboration de la stratégie globale de développement du marché provincial; c’est une pratique exemplaire en matière de partenariats. Alain Noël, professeur de science politique, Université de Montréal, témoignant à titre personnel, a décrit le modèle québécois en ces termes :

On a assisté à une façon propre au Québec d'utiliser les ententes, qui s'est avérée fructueuse. En 1997, à la suite des ententes signées avec le gouvernement fédéral, le gouvernement du Québec a créé Emploi-Québec, une structure complexe qui réunit l'ensemble des partenaires du milieu patronal, des syndicats, du secteur de l'éducation, des organismes communautaires, des régions, ainsi que des comités qui se penchent sur des besoins particuliers, dont ceux des jeunes, des personnes ayant un handicap et de celles qui sortent de prison.

Emploi-Québec a donc géré les fonds obtenus grâce aux Ententes sur le développement du marché du travail. Il a également géré des fonds additionnels qui provenaient des fonds propres du gouvernement du Québec pour permettre à des personnes qui n'avaient pas droit aux prestations d'assurance-emploi d'accéder à la formation par des programmes d'insertion au marché du travail.[…]

Les études très systématiques faites par Emploi-Québec ont montré que les effets de ces programmes ont été très bénéfiques. Les programmes d'intégration au marché du travail ont fonctionné pour les gens, par exemple, qui étaient couverts par l'assurance-emploi. La différence était encore plus importante pour les gens qui recevaient de l'aide sociale. Ce sont eux qui ont le plus bénéficié de ces programmes[60].

Alain Noël
À titre personnel

À cause de son efficacité, le modèle québécois pourrait, selon ces témoins, guider la mise sur pied des forums des partenaires du marché du travail. On trouvera au chapitre 6 une explication plus détaillée du rôle des employeurs dans le modèle québécois et dans le cadre d’autres pratiques exemplaires.

En fait, le modèle québécois fonctionne bien. Autour de la table avec Emploi-Québec, il y a des gens des entreprises, du monde de l'éducation, des représentants des ministères et du secteur communautaire. Nous sommes tous là à travailler ensemble, à répondre aux défis du marché du travail et à élaborer un plan d'action[61].

Monique Sauvé
Réseau des carrefours jeunesse-emploi du Québec

Autre facteur, les provinces ont des approches différentes par rapport aux partenariats. Le Québec est bien sûr le chef de file dans ce dossier, avec son conseil de partenaires du marché du travail[62].

Donna Wood
À titre personnel

L’hon. Jason Kenney, ministre d’EDSC, a évoqué la possibilité d’offrir une « prime au rendement » aux gouvernements ou aux programmes provinciaux ou territoriaux qui font réaliser des économies à la caisse d’AE en accélérant le retour au travail des prestataires. Le ministre a cependant admis que les indicateurs de rendement actuels ne pouvaient pas fournir les données nécessaires pour déterminer l’admissibilité à une telle prime des gouvernements ou programmes provinciaux ou territoriaux[63].

Jean-Denis Fréchette, directeur parlementaire du budget, Bibliothèque du Parlement, a fait observer au Comité que, faute de données significatives, fiables et précises sur le marché du travail, il est très difficile d’évaluer les programmes de formation professionnelle et d’analyser précisément leur efficacité à remédier aux pénuries de main-d’œuvre ou au déséquilibre des compétences dans telle ou telle région ou profession. Seul l’impact sur l’offre de main-d’œuvre peut être cerné et examiné[64]. On trouvera au chapitre suivant une explication détaillée des préoccupations relatives à l’information sur le marché du travail et des recommandations visant à l’améliorer.