PACP Rapport du Comité

INTRODUCTION

Depuis les attentats terroristes du 11 septembre 2001 contre les États-Unis, le gouvernement du Canada a fait de la prévention de l’entrée illégale au pays l’une de ses priorités stratégiques. En 2004, dans le cadre de sa Politique de sécurité nationale, le gouvernement avait fait de la prévention de l’entrée illégale l’un des grands intérêts du pays en matière de sécurité nationale. Puis, en 2010, il a élaboré une stratégie visant à lutter contre le passage de clandestins et la migration illégale. Par la suite, en 2011, les gouvernements du Canada et des États-Unis ont lancé le plan d’action Par‑delà la frontière dans le but de repérer et d’intercepter les personnes non admissibles. Finalement, en 2012, le gouvernement fédéral a adopté sa Stratégie antiterroriste, qui prévoyait des mesures visant à faire en sorte que les personnes non admissibles n’entrent pas au Canada.

Ne pas réussir à prévenir l’entrée illégale met à risque la frontière canadienne, le programme d’immigration et la sécurité de la population du pays. Cet échec peut également imposer un fardeau aux contribuables, car les autorités fédérales et provinciales doivent consacrer temps, ressources et efforts pour repérer, mettre en détention et possiblement déporter des personnes susceptibles de constituer une menace pour la sécurité des Canadiens. Bien que le coût des entrées illégales n’ait pas été évalué, certains demandeurs d’asile entrent au Canada illégalement et, selon Citoyenneté et Immigration Canada, chaque demandeur d’asile débouté coûte environ 26 000 $ aux contribuables.

Au chapitre de la prévention de l’entrée illégale au Canada, les responsabilités du gouvernement fédéral sont assumées par l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) et la Gendarmerie royale du Canada (GRC). Il incombe à l’ASFC d’empêcher l’entrée illégale de personnes aux points d’entrée du pays. La GRC, quant à elle, est chargée d’appliquer la loi lorsque des personnes traversent illégalement la frontière entre les points d’entrée. L’ASFC et la GRC prennent des décisions fondées sur les risques pour atténuer la menace que représente l’entrée illégale.

En 2011-2012, l’ASFC a contrôlé 98,7 millions de voyageurs aux points d’entrée; de ce nombre, le tiers environ était des ressortissants étrangers. Ainsi, en moyenne, 90 000 ressortissants étrangers sont entrés au Canada chaque jour. Cette même année, l’ASFC a refusé l’entrée au pays à 54 000 personnes et elle a intercepté 4 000 personnes à l’étranger; du côté de la GRC, les équipes intégrées de la police des frontières et les équipes de la sûreté maritime ont intercepté 1 277 personnes qui tentaient de s’introduire illégalement au Canada entre les points d’entrée.

Dans son rapport de l’automne 2013, le Bureau du vérificateur général (BVG) a fait état des résultats d’un audit de certains systèmes et méthodes utilisés par le gouvernement fédéral pour prévenir l’entrée illégale de personnes au Canada, au sens de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés et de la Loi sur les douanes[1]. L’audit du BVG visait notamment à savoir comment le gouvernement s’y prend pour décider où et comment investir ses ressources en vue d’empêcher l’entrée illégale de personnes au pays.

Le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes (le Comité) a tenu une audience sur cet audit le 9 décembre 2013[2]. Du BVG, le Comité a entendu les témoignages de Wendy Loschiuk, vérificatrice générale adjointe, et de Nicholas Swales, directeur principal. De l’ASFC, le Comité a entendu les témoignages de Martin Bolduc, vice-président, Direction générale des opérations, de Maurice Chénier, vice-président, Direction générale de l’information, des sciences et de la technologie, et de Lesley Soper, directrice exécutive, Direction des programmes d’exécution de la loi du renseignement. De la GRC, le Comité a entendu les témoignages du superintendant principal Eric Slinn, directeur général, Services de soutien aux opérations de la police fédérale, et du sergent d’état-major Jamie Solesme, chef d’équipe, Opérations criminelles de la police fédérale.

CONTRÔLE FRONTALIER AUX POINTS D’ENTRÉE

Le Programme d’évaluation des risques de l’ASFC cible les voyageurs qui pourraient être interdits de territoire avant leur arrivée à un point d’entrée au Canada. L’ASFC collige les données sur les passagers aériens et diffuse des avis de surveillance dans ses systèmes informatiques pour aider les agents des services frontaliers à identifier les personnes qui peuvent constituer une menace pour la sécurité des Canadiens. Le Programme de détermination de l’admissibilité repose lui aussi sur le jugement des agents des services frontaliers pour identifier et intercepter les personnes non admissibles.

Dans un audit datant de 2007 sur la gestion de la frontière par l’ASFC, le BVG a constaté que les évaluations des menaces et des risques réalisées par l’ASFC n’appuyaient pas de façon satisfaisante les efforts qu’elle déployait pour utiliser une approche de la gestion de la frontière fondée sur les risques; à cause de lacunes dans ses données opérationnelles, elle ne pouvait pas non plus déterminer les risques les plus importants, et elle n’avait pas défini les niveaux souhaités d’ouverture et de sécurité à la frontière[3].

Par la suite, dans un audit datant de 2013, le BVG a conclu que l’ASFC avait accompli des progrès importants depuis 2007 en mettant en œuvre son Programme national de ciblage[4]. Wendy Loschiuk, vérificatrice générale adjointe, a déclaré au Comité que « nous reconnaissons que dans le cadre du nouveau programme national de ciblage, ce que nous avons beaucoup commenté en 2007, ils ont concentré leurs efforts et fait du bon travail[5] ».

Martin Bolduc, vice-président à l’ASFC, a décrit le processus de construction du Centre national de ciblage, qui a ouvert ses portes le 1^er avril 2012 :

Nous avons profité de l’exercice d’examen stratégique qui a été lancé pour, essentiellement, abandonner le ciblage qui se faisait dans toutes les régions afin de le centraliser à Ottawa, bâtir un système de TI robuste qui nous permet d’évaluer le risque automatiquement pour chaque passager à bord d’un aéronef et, en même temps, effectuer une évaluation des risques des biens en route vers le Canada par voie maritime. Cela a attribué la rigueur nécessaire à notre processus et l’uniformité à l’évaluation des risques[6].

M. Bolduc a indiqué que la transition vers le nouveau Centre est en cours[7].

En outre, l’ASFC travaille à circonscrire les menaces avant qu’elles n’atteignent les frontières du Canada en « repoussant les frontières » grâce au déploiement d’un réseau composé de plus de 60 agents de liaison dans 40 pays. L’Agence s’efforce également d’améliorer ses renseignements sur les voyageurs grâce à l’Initiative sur les entrées et les sorties, dans le cadre de laquelle elle enregistre comme une sortie du Canada les données sur l’entrée aux États‑Unis ainsi que les renseignements sur les passagers aériens en partance. Cette information permet à l’ASFC de savoir si des personnes d’intérêt ont quitté le pays et constitueraient un risque dans l’éventualité d’un retour.

Sans égard aux progrès de l’ASFC depuis l’audit de 2007, le BVG a fait état de secteurs qui mériteraient d’autres améliorations.

A. Renseignements sur les passagers aériens

Les transporteurs aériens doivent soumettre à l’ASFC des renseignements sur les passagers avant l’arrivée des vols au Canada. L’ASFC utilise le ciblage en fonction de la liste des vols et le ciblage fondé sur des scénarios pour identifier et cibler les voyageurs susceptibles de constituer une menace pour la sécurité des Canadiens. À l’aide d’un échantillon représentatif de passagers venus au Canada, le BVG a constaté que, en raison de l’absence d’éléments de données relatifs au dossier passager (DP), 11 % des passagers n’avaient pu faire l’objet d’une évaluation fondée sur des scénarios et 84 % avaient pu faire l’objet d’une telle évaluation, mais seulement en fonction de certains scénarios[8]. En d’autres mots, en raison de l’insuffisance des renseignements transmis par les transporteurs aériens, il manquait des données pour environ 95 % des passagers aériens.

L’ASFC a indiqué que le taux de conformité des transporteurs aériens aux exigences concernant la transmission de l’information préalable sur les voyageurs (IPV) s’élevait à 99 %; toutefois, cette mesure de la conformité ne tient pas compte de l’exhaustivité des données de l’IPV ni des données du DP[9]. Selon M. Bolduc, si les transporteurs aériens sont tenus par la loi de transmettre l’IPV, il en va différemment des données du DP qui, pour leur part, sont transmises par les transporteurs aériens sur une base volontaire[10].

L’ASFC est en voie d’améliorer ses systèmes et ses méthodes en vue de renforcer les frontières du Canada. L’Initiative interactive de l’IPV exigera la transmission des données sur les voyageurs 72 heures avant le départ. Le Système de données sur les entrées et les sorties utilisera les renseignements sur les passagers des vols en partance du Canada pour enregistrer les sorties du pays. L’Initiative de ciblage au moyen de scénarios améliorés automatisera davantage le système de ciblage de l’ASFC. Toutefois, le BVG a fait observer qu’aucune de ces initiatives n’est conçue pour améliorer la qualité des données[11]. Au cours de l’audit, l’ASFC a mise au point un plan d’action visant à améliorer la qualité des données qu’elle reçoit des transporteurs aériens. Le BVG a recommandé à l’ASFC de mettre ce plan en œuvre[12]. M. Bolduc a décrit les efforts passés et futurs de l’ASFC à cet égard :

Tout d’abord, nous devons améliorer la qualité des renseignements. Un groupe de travail a donc été formé avec les lignes aériennes pour qu’elles comprennent l’importance de transmettre des renseignements exacts. De plus, l’ASFC va produire pour chaque ligne aérienne une sorte de bulletin sur le rendement au sujet des données transmises. Ces initiatives ont été entamées. Nous allons également nous assurer de mieux comprendre la corrélation entre la capacité du système et les données transmises par les compagnies aériennes. Enfin, un message sera envoyé à la compagnie aérienne à la suite de chaque transmission de renseignements effectuée par vol. Nous avons pris un ensemble d’engagements, dont certains ont mené au lancement d’initiatives. L’ASFC s’est engagée à ce que d’ici juin 2014, toutes ces mesures de suivi soient prises[13].

B. Avis de surveillance

L’ASFC s’efforce d’intercepter les individus qui constituent un risque élevé en diffusant des avis de surveillance. Ces avis ont pour objectif d’identifier les personnes à risque élevé liées au crime organisé, au terrorisme ou à d’autres types de menaces. Or, le BVG a constaté que l’ASFC n’avait pas de processus cohérent lui permettant de saisir l’information dans ses systèmes informatiques afin de mesurer les résultats des avis de surveillance[14]. Il a également signalé que, pour 15 % des avis de surveillance soumis à l’audit, les personnes en question n’avaient pas fait l’objet d’un examen comme cela était exigé[15]. Selon M^me Loschiuk, « l’agence a fait peu de progrès depuis 2007 en ce qui a trait au suivi des résultats des avis de surveillance […] Nous avons constaté que l’agence ne faisait pas toujours le suivi des avis de surveillance ratés, et ne saisissait pas non plus les résultats de l’examen de toutes les personnes interceptées grâce à ces avis[16]. »

Un audit interne de l’ASFC a également mis au jour des problèmes liés aux données sur le rendement et le contrôle des avis de surveillance[17]. M. Bolduc a fait remarquer que, en réponse aux conclusions de l’audit interne, l’ASFC a mis au point un plan d’action. Ce dernier prévoit notamment des contrôles plus stricts ainsi qu’une surveillance plus étroite de la part de la haute direction. M. Bolduc a décrit en ces termes la réponse de l’ASFC à l’audit interne :

Nous étions satisfaits du fait que nous avons procédé à notre propre examen interne des avis de surveillance en 2012. Nous avons tenu une vérification interne. En fait, nous avons mis sur pied un groupe de travail, que je dirigeais personnellement, et lorsque le vérificateur général est arrivé pour procéder à l'examen des avis de surveillance, nous avions essentiellement cibler à l'interne tous les domaines qui devaient être améliorés. Je pense que le vérificateur général reconnaît, dans son rapport, que nous avons déjà mis en place un plan d'action, ce que recommandait essentiellement le vérificateur général, c'est-à-dire de mettre en œuvre notre plan d'action[18].

M. Bolduc a également déclaré au Comité que l’ASFC a instauré de meilleures procédures et qu’elle a passé en revue la totalité de ses avis de surveillance :

Parmi les domaines, on compte la formation de nos agents de première ligne et de nos agents du renseignement qui sont responsables d’émettre les avis de surveillance. Il y a aussi la rigueur accrue, comme je l’ai dit; il faut boucler la boucle et veiller à ce que les résultats de l’examen soient entrés dans le système. Nous avons aussi fait un examen de chaque avis de surveillance dans la base de données de l’ASFC, et plus de 100 000 dossiers ont été examinés pour vérifier qu’ils sont toujours valides et que le cycle du renseignement approprié a été appliqué à chaque cas[19].

Lesley Soper, directrice exécutive à l’ASFC, a ajouté que l’Agence a entrepris des audits de conformité pour s’assurer que les procédures sont bel et bien respectées[20].

C. Systèmes d’information

L’ASFC emploie deux systèmes d’information destinés à l’application de la loi en matière d’immigration — le Système de soutien des opérations des bureaux locaux (SSOBL) et le Système intégré d’exécution des douanes (SIED) — pour aviser les agents des services frontaliers de la diffusion d’un avis de surveillance. Ces systèmes sont parfois hors service ou ont besoin de maintenance; l’ASFC n’a pas été en mesure d’indiquer au BVG le pourcentage de temps où les systèmes sont pleinement fonctionnels[21]. Qui plus est, le SSOBL doit être mis hors service en décembre 2014, sans, toutefois, que l’ASFC ait à ce jour convenu d’un plan avec Citoyenneté et Immigration Canada pour mettre en place un système de rechange. Le BVG a recommandé que l’ASFC précise le niveau de disponibilité de ses systèmes d’information, fasse le suivi du niveau obtenu et se serve des résultats en vue d’améliorer la disponibilité[22].

Maurice Chénier, vice-président à l’ASFC, a décrit comment cette dernière entend gérer le remplacement du SSOBL :

Dans le cadre du remplacement du SSOBL, prévu pour décembre 2014, l’agence songe actuellement à un plan de centralisation de tous les avis de surveillance dans une base de données en 2014. Présentement, nous respectons les échéanciers afin de pouvoir livrer la conception des exigences en mars 2014. Entretemps, l’agence continuera d’utiliser le SSOBL et le SIED pour gérer ces deux types de renseignements[23].

D. Répartition des ressources

Au chapitre de la planification des activités en fonction des risques, le BVG a constaté que l’ASFC avait mis en place un cadre de gestion intégrée des risques permettant de cibler les risques qui concordent aux menaces et aux priorités établies par le gouvernement du Canada, et qu’elle avait amorcé un processus de consultation avec ses partenaires fédéraux à propos des risques communs[24]. En outre, le BVG a constaté que l’ASFC a mis au point une méthode de planification intégrée des activités visant à rattacher la répartition des ressources à une analyse de la gravité des risques, du rendement et de l’incidence des compromis nécessaires[25]. Lorsqu’on lui a demandé des précisions au sujet des niveaux de dotation, M. Bolduc a répondu : « Je peux […] vous dire que les services de première ligne n’ont pas été touchés par l’initiative récente que constitue le plan d’action de réduction du déficit. L’ASFC a réduit son budget de 143 millions de dollars, mais aucune compression n’a été faite dans les services de première ligne[26]. »

E. Rapport d’étape

À la suite de l’audience, l’ASFC a transmis au Comité un plan d’action détaillé décrivant les mesures qu’elle entend prendre pour donner suite aux recommandations du BVG à l’égard des données sur les passagers aériens, les avis de surveillance et ses systèmes d’information. Les dates d’achèvement des mesures prévues ont été prolongées jusqu’en juin 2014. Le Comité veut s’assurer que l’ASFC mène à bien ses mesures; c’est pourquoi il recommande :

RECOMMANDATION 1

Que, d’ici au 30 juin 2014, l’Agence des services frontaliers du Canada présente au Comité permanent des comptes publics un rapport d’étape décrivant les mesures qu’elle a prises pour donner suite au chapitre 5 du Rapport de l’automne 2013 du vérificateur général.

CONTRÔLE FRONTALIER ENTRE LES POINTS D’ENTRÉE

La GRC compte des équipes intégrées de la police des frontières à 22 endroits le long de la frontière canadienne. Elle compte également quatre équipes de la sûreté maritime, dont trois sont postées sur les Grands Lacs et une autre sur la Voie maritime du Saint-Laurent. Ces équipes ont pour tâche d’intercepter les personnes qui tentent d’entrer illégalement au pays entre les différents points d’entrée.

Le BVG a constaté que les équipes intégrées de la police des frontières ne recueillaient pas systématiquement de données sur le nombre d’appréhensions entre les points d’entrée et le nombre d’entrées illégales connues de personnes qui n’ont pas été interceptées[27]. Or, ces données sont nécessaires pour évaluer l’efficacité des équipes sur le plan des interceptions et de la réduction du nombre d’entrées illégales.

Le BVG a recueilli des données pour savoir dans quelle mesure la GRC est capable d’intercepter des entrées illégales connues. Pour ce faire, le BVG a analysé un échantillon représentatif tiré de la base de données de la GRC sur les incidents survenus à la frontière. Ainsi, sur les 49 cas que le BVG a examinés, les équipes intégrées de la police des frontières de la GRC ont intercepté 26 entrées illégales (53 %)[28]. Les équipes de la sûreté maritime, pour leur part, ont intercepté 35 entrées illégales sur 43 cas examinés (81 %)[29].

Lorsqu’on lui a demandé des précisions au sujet des points d’entrée du Québec ne comportant aucun détachement de la GRC, le surintendant principal Eric Slinn, directeur général à la GRC, a parlé du Projet Concept, une initiative reposant sur une collaboration entre la GRC, l’ASFC et la Sûreté du Québec et sur l’emploi de ressources additionnelles le long des 140 kilomètres de la frontière séparant le Canada et les États‑Unis au Québec. Selon le surintendant principal :

Ce projet a été une grande réussite. Il y a eu un pic dans le nombre de personnes tentant de traverser la frontière. Il y a encore des agents en place, moins de 35, mais le Projet Concept se poursuit. C’est un excellent exemple d’initiative qui a combiné la technologie, les ressources humaines, la mise en commun des services de police et la participation de la collectivité pour protéger la frontière[30].

Le BVG a également constaté que la GRC a instauré un cadre de gestion intégrée des risques, sans toutefois se servir de données sur le rendement pour orienter l’affectation des ressources. Par ailleurs, la GRC ne documente pas systématiquement ses décisions relatives à la répartition des ressources[31]. À ce chapitre, le surintendant principal a indiqué :

Ce que le Bureau du vérificateur général a découvert, […] et avec raison, c’est que nous n’avions pas toujours un registre des décisions prises […] à la lumière des mesures de rendement […] Bien que nous croyions prendre de sages décisions fondées sur des évaluations des menaces et que c’est sur cette base que nous répartissions nos ressources, nous devons être plus rigoureux et tenir un registre des décisions pour démontrer, par le truchement d’une vérification, que ces décisions étaient sages et qu’elles étaient fondées sur le rendement[32].

Pour mieux mesurer si la méthode de la GRC visant à prévenir l’entrée illégale de personnes s’améliore ou se détériore, le BVG a recommandé que cette dernière instaure un cadre de mesure du rendement de ses activités d’application de la loi à la frontière[33]. Nicholas Swales, directeur principal au BVG, a réitéré l’importance de l’information sur le rendement : « Si on tente de mettre en place un processus de gestion du risque intégrée qui tient compte du risque, du rendement, et qui ajuste les ressources en conséquence, on ne peut pas y arriver sans information sur le rendement[34]. »

En réponse à l’audit, la GRC met actuellement au point une nouvelle architecture d’alignement des programmes et un nouveau cadre de mesure du rendement. Le surintendant principal Eric Slinn a reconnu que des améliorations étaient nécessaires. Il a expliqué au Comité que le Programme de la police fédérale avait été refondu au cours de la dernière année et demie; qu’une matrice de l’établissement des priorités a été créée, et que cette dernière aide à mieux répartir les ressources. Il a ajouté que la gestion de l’information opérationnelle a été revue de façon à mieux intégrer les données actuellement disponibles dans les systèmes. Il a poursuivi en décrivant les mesures que prendra la GRC :

La GRC mettra sur pied un groupe de travail qui aura pour mandat d’examiner [l’architecture d’alignement des programmes (AAP)] et le [cadre de mesure de rendement (CMR)] actuels en vue d’en proposer la modification; les changements à opérer devraient être achevés au cours de l’exercice financier de 2015-2016. La version revue et améliorée de l’AAP et du CMR donnera suite aux décisions de la haute direction de la police fédérale en ce qui concerne l’allocation des ressources. Ces décisions tiendront compte des besoins du programme, de la disponibilité des ressources, des restrictions financières, des indicateurs de rendement, des évaluations de la menace, des priorités opérationnelles et des risques[35].

La GRC a également fourni au Comité un plan d’action décrivant les mesures qu’elle entend prendre pour donner suite aux recommandations du BVG. Elle propose d’établir d’ici mars 2015 des systèmes et des méthodes de collecte de renseignements, et de mettre au point et à l’essai d’ici mars 2016 une nouvelle architecture d’alignement de programmes et un nouveau cadre de mesure du rendement. Pour s’assurer que la GRC respecte ses engagements, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 2

Que, d’ici le 31 mars 2015 et le 31 mars 2016, la Gendarmerie royale du Canada soumette au Comité permanent des comptes publics des rapports d’étape décrivant les mesures qu’elle a prises pour donner suite au chapitre 5 du Rapport de l’automne 2013 du vérificateur général.

CONCLUSION

Avec quelque 270 000 voyageurs qui se présentent chaque jour aux points d’entrée et à une frontière de près de 9 000 kilomètres, prévenir l’entrée illégale au pays représente une tâche colossale. Cette tâche est cependant d’une importance vitale, car l’entrée illégale — et les menaces qu’elle représente, notamment, sur le plan de la criminalité, du terrorisme et de la traite de personnes — peut compromettre la sécurité des Canadiens et constituer un fardeau pour les contribuables. Le Comité félicite les efforts des employés de l’ASFC et de la GRC pour réduire les risques d’entrée illégale. Néanmoins, l’audit du BVG a relevé des possibilités d’amélioration dans les systèmes et les méthodes de ces deux organismes- qui auront pour effet de bonifier les résultats.

L’ASFC et la GRC ont pris des mesures concrètes en réponse aux constatations du BVG. L’ASFC devrait améliorer la qualité de l’information sur les passagers aériens qu’elle reçoit des transporteurs aériens, de même que ses données sur le rendement et le contrôle des avis de surveillance. La GRC, de son côté, devrait d’une part colliger des données sur l’efficacité de ses équipes de la police des frontières et, d’autre part, s’assurer que ses décisions en matière d’affectation des ressources reposent sur l’information relative au rendement et qu’elles sont systématiquement documentées. Le Comité entend suivre les progrès de l’ASFC et de la GRC pour s’assurer que la frontière du Canada demeure sûre et sécuritaire.