INTRODUCTION

Cela fait plus de 20 ans que des produits agricoles génétiquement modifiés (GM)[1] sont commercialisés au Canada. Les cultures GM font maintenant partie intégrante du paysage agricole canadien et peu de gens dans le secteur agricole et agroalimentaire remettent en cause leur adoption et les avantages agronomiques et économiques qu’elles ont apportés.

Toutefois, l’approbation par Santé Canada en mai 2016 de la vente comme aliment d’un saumon GM a attiré l’attention sur l’utilisation du génie génétique pour l’amélioration des animaux d’élevage destinés à la consommation humaine. Il s’agit du premier aliment issu d’un animal GM qui pourrait être commercialisé dans le monde : il a aussi été approuvé par la Food and Drug Administration des États-Unis en novembre 2015 et il est en cours d’évaluation en Argentine et au Brésil.

Dans une lettre reçue le 20 mai 2016, le Ministre de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire a demandé au Comité permanent de l’agriculture et de l’agroalimentaire (ci-après « le Comité ») d’examiner le cadre juridique et réglementaire encadrant la question des animaux GM pour la consommation humaine. Le Comité adoptait la motion suivante le 1^er juin 2016 :

Que le Comité étudie les animaux génétiquement modifiés destinés à la consommation humaine, y compris les changements qui peuvent être nécessaires pour traiter adéquatement l’éventail complet des problèmes potentiels liés à l’approbation des produits impliquant des animaux génétiquement modifiés au-delà de la santé et de la sécurité, les défis et les opportunités que cela représente pour le Canada, et quelles mesures devraient être prises en compte pour informer le public sur les nouveaux produits prévus pour l’introduction sur le marché; et que le Comité fasse rapport de ses conclusions à la Chambre au plus tard le jeudi 8 décembre 2016[2].

Le Comité a tenu quatre audiences publiques en septembre et octobre 2016 et entendu des représentants du secteur agricole et agroalimentaire, des autorités règlementaires et de la société civile sur les enjeux posés par l’arrivée d’animaux GM destinés à la consommation humaine.

A. Les animaux génétiquement modifiés : opportunités et défis

1. Le génie génétique : un outil d’innovation

Les animaux issus du génie génétique ou génétiquement modifiés (ou animaux transgéniques) sont des animaux dans lesquels du matériel génétique a été ajouté, enlevé, neutralisé ou modifié pour permettre l’expression de certaines caractéristiques nouvelles[3]. Les animaux GM sont utilisés en recherche fondamentale depuis quelques dizaines d’années notamment comme modèle pour l’étude de maladies. On note aussi d’autres applications qui en sont à divers stades de développement, par exemple la moléculture animale (la production de produits pharmaceutiques ou industriels dans les liquides biologiques comme le lait), la xénotransplantation (la transplantation d’organes d’animaux chez l’humain) et la lutte contre certaines maladies transmissibles par des insectes (production de moustiques résistants).

Le génie génétique peut aussi être utilisé pour améliorer des animaux d’élevage destinés à l’alimentation humaine, domaine dans lequel le Canada a été un pionnier. Le développement du saumon transgénique a débuté dès 1989 à partir des recherches effectuées à l’Université Memorial de Terre-Neuve sur le transfert de la résistance au gel chez les saumons. Ce saumon atlantique (Salmo salar), développé par la compagnie AquaBounty Technologies Inc., a été modifié pour augmenter sa vitesse de croissance, et ainsi atteindre sa taille de commercialisation plus rapidement, en insérant un gène de saumon quinnat (Oncorhynchus tshawytscha)[4]. En 1999, l’Université de Guelph créait un premier porc GM qui digère plus efficacement le phosphore contenu dans les céréales. Ceci aurait pour effet de réduire les coûts d’alimentation et la pollution par le phosphore par rapport à l’élevage de porcs conventionnels. Ontario Pork, qui représente les producteurs de porc de cette province, a cependant retiré son appui en 2012, ce qui a mené à l’arrêt du programme de recherche.

Des témoins ont indiqué que le génie génétique est un outil pour répondre aux défis d’une demande mondiale croissante, de l’évolution des marchés et de réduction de l’empreinte environnementale de la production alimentaire. Par exemple, le saumon GM est un moyen, parmi d’autres, d’augmenter l’offre en protéine animale. Selon AquaBounty Technologies, le génie génétique a permis de doubler le taux de croissance du saumon atlantique en deux ans, ce qui aurait pris 24 ans à réaliser par sélection génétique classique[5].

BIOTECanada, qui représente l’industrie des biotechnologies au Canada, a mentionné que le Canada affiche un excellent bilan en matière d'innovation technologique[6]. Ces innovations représentent des retombées économiques potentielles importantes pour le pays[7]. Les témoins ont par exemple souligné l’importance des grappes scientifiques dans le développement des innovations au Canada. Elles encouragent la collaboration et créent un cycle vertueux en attirant d'autres entreprises qui apportent elles-mêmes davantage de croissance et d'innovation. Comme dans le cas du saumon d’AquaBounty, la trajectoire de départ d’une innovation est souvent modifiée, des découvertes en cours de route mènent dans des directions nouvelles et peuvent s’essaimer dans d'autres entreprises et d'autres innovations.

2.  L’acceptation des produits issus du génie génétique

Les défis du génie génétique pour la production d’animaux sont toutefois nombreux. Les témoins ont révélé que le développement d’un animal GM prend beaucoup de temps, en particulier pour répondre aux exigences réglementaires. Les premières discussions sur le processus d’approbation réglementaire du saumon transgénique ont eu lieu en 1994 avec la Food and Drug Administration des États-Unis[8] et les premières données sur l’innocuité du produit ont été fournies en 2004[9]. La Canadian Cattlemen’s Association (CCA) a également dit au Comité que du bœuf provenant de bovins génétiquement modifiés ne sera pas disponible de sitôt sur les tablettes des épiceries, soulignant la complexité de la technologie appliquée aux bovins[10]. L’industrie du bœuf privilégie la sélection classique même si celle-ci prendrait plus de temps. Mais c’est la question de l’acceptation par les consommateurs qui semble être le principal frein au développement des animaux GM pour la consommation humaine.

En effet, les témoignages ont montré que le marché est encore ambivalent face aux produits agricoles GM. Bien qu’en Amérique du Nord, les agriculteurs ont largement adopté les cultures GM pour les avantages économiques et agronomiques qu’ils procurent (au Canada seulement, les semences améliorées ont augmenté les rendements de 32 %, selon CropLife)[11], ce n’est pas le cas dans d’autres pays, en particulier ceux de l’Union Européenne. Le Comité a entendu plusieurs groupes qui mettent en doute les avantages du génie génétique en agriculture. Par exemple, en se basant sur l’augmentation des ventes totales de pesticides au Canada depuis une vingtaine d’années, Vigilance OGM remet en question l’affirmation selon laquelle les cultures GM ont permis de réduire l’utilisation de pesticides[12]. De plus, ce groupe soutient que les OGM n’ont pas ou peu d’impact pour réduire la faim dans le monde puisqu’il n’y a pas de cultures GM vivrières dans les pays du sud et que la majorité des cultures GM servent à l’alimentation animale ou à la fabrication de produits transformés[13].

Des témoins ont indiqué qu’il n’y a pas eu de consultation publique au Canada à propos du premier animal GM pour la consommation humaine[14]. Le Centre d’action écologique (CAE) a mentionné que le saumon atlantique est une espèce importante pour de nombreuses communautés et que l’absence de consultation auprès de l’industrie de la pêche commerciale et récréative, de l’industrie du tourisme et des peuples autochtones aura des implications à long terme pour ces intervenants[15]. Le Réseau canadien d'action sur les biotechnologies (RCAB) souhaite que le gouvernement impose un moratoire sur l’introduction des animaux GM en attendant que les Canadiens aient la possibilité de s’exprimer sur l’acceptabilité des aliments qui en sont issus, sur les aspects éthiques de la production d’animaux GM et de leur utilisation[16]. Le RCAB a indiqué que la réglementation canadienne ne prévoit pas d’analyse coûts-avantages des nouveaux produits et que le rejet d’un produit par un marché peut avoir des conséquences économiques importantes : par exemple, la contamination en 2009 de chargements de lin par une variété GM non approuvée dans l’Union européenne a couté plus de 29 millions de dollars aux producteurs de lin du Canada[17].

À l’inverse, tous les témoins représentant l’industrie des biotechnologies et le secteur agricole et agroalimentaire sont d’avis qu’il convient de laisser le marché décider des produits qui seront commercialisés ou non en fonction de la demande[18]. BIOTECanada a indiqué que les investisseurs n’investiront pas dans un produit s’il n’y a pas de marché pour celui-ci[19], et qu’il ne devrait pas incomber au gouvernement de prédire ce qui va fonctionner ou pas sur le marché[20]. Comme l’a précisé un représentant de l’Agence canadienne d’inspection des aliments (ACIA), le système réglementaire canadien se concentre uniquement sur la salubrité et la protection de l’environnement des nouveaux produits, il ne juge pas les raisons derrière la création de ces produits[21]. De plus, le Canada défend depuis de nombreuses années que l’accès aux marchés internationaux doit être décidé à partir de considérations scientifiques.

Les témoignages ont montré que le marché semble encore réticent à accepter des animaux transgéniques : par exemple, les producteurs de porc ont décidé de ne pas aller de l’avant avec la commercialisation du porc GM élaboré par l’Université de Guelph[22]. De plus, bien que le saumon d’AquaBounty ne sera pas produit au Canada, l’Alliance de l'industrie canadienne de l'aquaculture a dit devant le Comité que les clients du pays et d'ailleurs ne sont pas vraiment intéressés d'en acheter. Sans s’opposer à l'approbation du saumon GM, l’industrie de l’aquaculture canadienne a indiqué son intention de ne pas recourir à cette technologie[23]. La compagnie AquaBounty Technologies semble toutefois penser que son saumon transgénique sera accepté sur le marché[24] et pense aller de l’avant avec la production commerciale dans ses installations au Panama.

3. Les conséquences environnementales de la production commerciale du saumon génétiquement modifié

Il existe une différence importante d’échelle de production entre les animaux GM destinés à la recherche et ceux destinés à la consommation humaine. L’expansion commerciale de la production de saumon GM constitue une source d’inquiétude pour le CAE. Le CAE craint en particulier les risques que la production de saumon GM peut poser sur les populations sauvages de saumon atlantique[25].

Selon le représentant d’AquaBounty, toutes les mesures ont été prises pour éviter les conséquences environnementales négatives et la contamination des stocks sauvages[26] : peu après la fertilisation, les œufs de saumon GM sont soumis à un traitement de chocs sous pression, ce qui permet d'obtenir un poisson stérile; ce processus fonctionne dans 99,8 % des cas et une nouvelle technologie garantissant un résultat de 100 % est en cours de développement. Les installations d'élevage sont situées sur la terre ferme et soumises à des mesures de biosécurité pour éviter toute fuite. Enfin, AquaBounty souhaite installer sa production commerciale au Panama, un pays où il n’y a pas de population indigène de saumon atlantique et où les eaux constituent une barrière biologique naturelle par leur température plus élevée qui ne permet pas la survie du saumon[27].

Selon le représentant du CAE, l’évaluation environnementale de Pêches et Océans Canada indique que la reproduction du saumon d’élevage dans la nature est possible[28]. Le croisement d'un seul poisson GM avec un saumon atlantique serait suffisant pour que le trait soit introduit dans le stock de géniteurs. La multiplication des installations commerciales augmenterait par le fait même les possibilités de fuite et à long terme, même avec un taux très élevé de succès de la stérilisation, il y aurait des croisements avec le saumon sauvage. Selon le CAE, des recherches ont aussi montré que le saumon GM pourrait faire concurrence au saumon atlantique sauvage pour la nourriture et d’autres ressources. Le CAE prétend que le gouvernement aurait dû évaluer la possibilité que la nouvelle espèce de saumon devienne envahissante. Il a intenté, avec un autre groupe environnemental, une poursuite contre le gouvernement du Canada pour avoir enfreint la Loi canadienne sur la protection de l’environnement lorsqu’il a permis la production d’œufs de saumon atlantique GM[29].

Seules la production d’œufs pour exportation et la commercialisation du saumon comme aliment ont été évaluées et approuvées au Canada. Si toutefois une entreprise décidait de s’engager dans la production commerciale de saumon GM au Canada, il faudrait qu’Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) réalise une évaluation environnementale qui servirait de base à l’approbation ou non de cette activité[30].

B. Un système réglementaire efficace, prévisible, et transparent

1. Aperçu du cadre réglementaire concernant les animaux génétiquement modifiés

La Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) (LCPE (1999)) et la Loi sur les aliments et drogues (LAD) sont les deux outils législatifs qui encadrent la commercialisation des animaux GM destinés à la consommation humaine.

En vertu de la LCPE (1999) et du Règlement sur les renseignements concernant les substances nouvelles (organismes), toute personne qui veut fabriquer, importer ou vendre un animal GM au Canada doit notifier ECCC. Le Ministère réalise ensuite une évaluation afin de déterminer les effets possibles de l’animal sur l’environnement. Santé Canada administre les aspects de la LCPE (1999) qui touchent à la santé humaine, notamment la sécurité de ceux qui travaillent avec les animaux.

En vertu de la Loi sur les aliments et drogues et de son règlement, Santé Canada exige une notification préalable à la vente ou à la publicité en vue de la vente de tout « aliment nouveau » (Règlement sur les aliments et drogues, partie B, art. 28.002). Cela s’applique aux produits alimentaires génétiquement modifiés, mais aussi à tous les produits créés au moyen d’autres méthodes que le génie génétique. La notification préalable permet à Santé Canada d’entreprendre une évaluation de l’innocuité pour le consommateur de chaque aliment nouveau, dont les produits animaux issus d’animaux GM.

Santé Canada évalue l’innocuité des produits issus d’animaux GM conformément à la Directive régissant la conduite de l’évaluation de la sécurité sanitaire des aliments dérivés d’animaux à ADN recombiné publiée par le Codex Alimentarius.

2.  Opinions sur le système réglementaire

Selon l’association CropLife, les succès de la biotechnologie végétale au Canada ont été rendus possibles grâce à une réglementation transparente, prévisible et fondée sur des données scientifiques[31]. Cet avis est partagé par BIOTECanada qui a indiqué que le système réglementaire fonctionne bien et que le Canada se classe parmi les chefs de file mondiaux en matière de réglementation de l'innovation. Selon l’industrie, c'est un puissant atout concurrentiel sur les marchés mondiaux.

Le secteur des biotechnologies soutient néanmoins que le système réglementaire doit être réexaminé régulièrement compte tenu du rythme de l’innovation. Le secteur a mis l’accent sur le besoin de bonifier les ressources affectées aux ministères responsables de la réglementation afin que leurs effectifs scientifiques soit au fait de la technologie, et de développer un processus d’évaluation en fonction d’une échelle de risques, qui permettrait d’attribuer les ressources en fonction de ces risques[32]. Il revient aussi au gouvernement de s’assurer que les universités soient adéquatement financées, car ce sont elles qui fournissent la plupart des scientifiques des ministères, ceux-là mêmes qui deviendront les futurs régulateurs[33].

Santé Canada et l’ACIA ont assuré devant le Comité que les OGM actuellement sur le marché sont sécuritaires tant au point de vue de la santé humaine et des animaux que du point de vue de l’environnement. Les régulateurs examinent non seulement les données fournies par l’industrie selon des protocoles aux normes internationales, mais prennent aussi en compte la littérature scientifique existante. Les autorités réglementaires ont témoigné qu’aucun effet nocif n’a été démontré après près de 20 ans d’utilisation des OGM comme aliments pour animaux ou pour consommation humaine[34].

Le RCAB et Vigilance OGM affirment toutefois qu’il n’y a jamais eu d'étude à long terme sur l'innocuité des OGM[35] et souhaiteraient que les données exigées pour l’approbation des aliments GM soient rendues publiques. Ils pensent qu’il y a un manque de transparence du système réglementaire et soutiennent que cela mine la confiance du public dans ces nouveaux produits.

Des témoins ont indiqué que la majorité des consommateurs accepte les opinions scientifiques éclairées[36] et qu’une amélioration de la transparence du système réglementaire renforcerait la confiance du public et permettrait une meilleure acceptation des produits qui sont approuvés. Parmi les solutions suggérées, des témoins ont proposé d’accroître le financement de la recherche par des tiers sur les effets des produits agricoles GM sur la santé et l’environnement ou que Santé Canada puisse elle-même faire ses propres études[37]. Il a également été proposé qu’un avis soit publié lorsqu’une demande d’approbation pour un animal GM est déposée; ceci est déjà en place pour les cultures GM à travers une entente volontaire conclue entre CropLife et l’ACIA, qui permet à cette dernière d’afficher des avis de produits sous examen si les entreprises sont d’accord[38].

Recommandation 1

Le Comité recommande que le gouvernement fasse preuve d’une plus grande transparence dans le système réglementaire d’évaluation des animaux génétiquement modifiés destinés à la consommation humaine.

Recommandation 2

Le Comité recommande que le gouvernement offre de l’appui à la recherche indépendante sur les effets sanitaires, environnementaux ou autres impacts des nouvelles technologies de modification génétique (incluant celles pour produire les animaux génétiquement modifiés)

C.  L’étiquetage des aliments génétiquement modifiés

Bien qu’un certain nombre de pays, dont ceux de l’Union européenne, aient adopté des politiques d’étiquetage obligatoire pour les aliments GM, l’étiquetage d’un aliment au Canada n’est obligatoire que lorsqu’un risque pour la santé est établi ou qu’il y a un changement de sa qualité nutritionnelle, par exemple si un allergène est présent dans un aliment. Étant donné qu’aucun risque sanitaire n’a été identifié pour les aliments GM qui ont été approuvés au Canada, il n’y a aucune exigence particulière d’étiquetage. Cependant, l’étiquetage volontaire du contenu génétiquement modifié d’un aliment est autorisé. Les entreprises doivent se conformer à la norme intitulée Étiquetage volontaire et publicité visant les aliments issus ou non du génie génétique adoptée par l’Office des normes générales du Canada en 2004.

Citant des sondages, des témoins ont toutefois indiqué que l’étiquetage obligatoire des aliments génétiquement modifié est largement appuyé par la population, et que celui-ci permettrait sans doute d’améliorer la confiance du public dans le système réglementaire. Vigilance OGM a également montré que dans les endroits où l’étiquetage obligatoire a été mis en place, en particulier au Vermont, il n’a pas entraîné de coût supplémentaire pour l’industrie et les consommateurs[39]. Les compagnies agroalimentaires changent leurs emballages régulièrement pour s'adapter aux goûts des consommateurs sans augmenter leurs prix.

L’ACIA a indiqué que la confiance des consommateurs est une question complexe et que l’étiquetage est un exemple qui montre les différences entre le résultat des sondages et les comportements réels des consommateurs[40]. S’appuyant sur les décisions réglementaires, l’industrie souligne qu’il n’y a pas de différence fondamentale entre les animaux GM et leurs contreparties conventionnelles sur le plan nutritionnel. La CCA a également mentionné des études montrant que la consommation de grains GM par les animaux d’élevage ne change pas les aliments (viande, lait, etc.) issus de animaux[41]. Ainsi, s’ils ne posent pas de problème du point de vue de la santé, il n’y aurait pas lieu de les étiqueter différemment de leur contrepartie conventionnelle. Aux yeux de certains, rendre obligatoire l’étiquetage des aliments GM pourrait donner l'impression qu'il existe un risque au chapitre de la santé et de la sécurité[42].

Les entreprises ont toujours la possibilité de différencier leur produit en les étiquetant « sans OGM », mais il est important de pouvoir étayer toute affirmation sur le contenu GM d’un aliment. Le Congrès des États-Unis a adopté une loi en 2016 qui exige que les compagnies communique la présence d’ingrédients GM en utilisant le site Internet de leur compagnie, leur ligne téléphonique ou par code QR. CropLife a indiqué que ce type d’étiquettes intelligentes comporte un lien avec la traçabilité et que compte tenu de l'intégration du marché nord-américain, les entreprises canadiennes devront peut-être adopter les pratiques en vigueur aux États-Unis[43]. Assurer la traçabilité des OGM dans le système alimentaire permettrait de fournir de l’information aux consommateurs et d’étayer les allégations liées au contenu GM d’un aliment.

Recommandation 3

Le Comité recommande que le gouvernement appuie l’étiquetage obligatoire seulement pour les questions de santé et de salubrité des aliments.

Recommandation 4

Le Comité recommande que le gouvernement collabore avec l’industrie pour mettre en place des outils qui permettront la traçabilité des animaux génétiquement modifiés.