CIMM Rapport du Comité

PRÉAMBULE

Le 16 octobre 2017, le Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration de la Chambre des communes (le Comité) a décidé d’entreprendre une étude des politiques et des directives du gouvernement fédéral portant sur l’interdiction de territoire pour motifs sanitaires établie dans la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés. Le Comité a examiné la question en centrant son attention sur la disposition relative au fardeau excessif pour les services sociaux ou de santé, et notamment sur l’exercice de la discrétion[1].

Du 24 octobre au 23 novembre 2017, le Comité a entendu 25 témoins et reçu 24 mémoires[2]. Le Comité tient à remercier toutes les personnes qui ont pris le temps de comparaître devant lui et de faire part de leur expertise ou de leurs témoignages personnels bouleversants concernant la non‑admissibilité des demandeurs pour raisons médicales. Le Comité souhaite aussi remercier le ministre de l’Immigration, des Réfugiés et de la Citoyenneté, l’honorable Ahmed Hussen, et les représentants d’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC) de s’être mis à sa disposition.

INTRODUCTION

Depuis la Confédération, les lois et la réglementation canadiennes concernant l’admission des nouveaux arrivants ont évolué en fonction du contexte social, politique et économique du pays. La version actuelle de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés[3] (LIPR), qui est entrée en vigueur en 2002, fixe les principes et les concepts fondamentaux régissant les programmes canadiens d’immigration et de protection des réfugiés. La LIPR renferme notamment des dispositions relatives aux formalités, à la sélection, au contrôle et aux interdictions de territoire.

Le présent rapport traite d’un type d’interdiction de territoire au Canada, soit celui qui repose sur des motifs médicaux. Cette disposition a pour objet de s’assurer qu’aucun danger potentiel ne pèse sur la santé ou la sécurité publiques et que la population canadienne n’ait pas à supporter un fardeau financier excessif pour les services sociaux ou de santé. Au cours de son étude, le Comité s’est penché sur la façon dont l’interdiction de territoire pour motifs sanitaires s’applique aux personnes qui veulent obtenir la résidence permanente au Canada. Le Comité a notamment entendu les témoignages de deux personnes, qui ont raconté les expériences difficiles qu’elles avaient vécues, et qui ont fait remarquer par ailleurs que, même si elles pouvaient travailler au Canada, il était impossible pour elles et leur famille d’obtenir la résidence permanente en raison de l’état de santé de l’un des membres de leur famille.

La partie 1 du rapport donne un aperçu de la manière dont la disposition sur le fardeau excessif est appliquée à l’heure actuelle en droit canadien, tandis que la partie 2 traite de la façon dont la disposition est vue par les provinces. La partie 3 met en lumière des éléments du droit national et du droit international en matière de droits de la personne dans le contexte de l’interdiction de territoire pour raisons médicales, et la partie 4 porte sur diverses questions liées à la disposition relative au fardeau excessif et sur les effets de celle‑ci sur le plan individuel. Dans la partie 5, enfin, différentes mesures sont recommandées afin de réformer les dispositions relatives à l’interdiction de territoire pour raisons médicales établies sur la base du fardeau potentiellement excessif pour les services sociaux ou de santé du Canada.

PARTIE 1 : INTERDICTION DE TERRITOIRE POUR MOTIFS SANITAIRES – DÉFINITIONS ET POLITIQUES ACTUELLES

Il y a différentes étapes à franchir avant que les agents d’IRCC déclarent qu’une personne est interdite de territoire pour motifs sanitaires, ainsi que des possibilités de recours. Pour être autorisée à entrer ou à séjourner au Canada, une personne doit se soumettre à un contrôle qui comprend, dans le cas du demandeur de la résidence permanente, une visite médicale. La LIPR et les règlements afférents prévoient un certain nombre de motifs pour lesquels une personne peut être interdite de territoire au Canada[4]. Notons à cet égard que la personne qui accompagne un membre de sa famille considéré non admissible devient elle‑même non admissible[5]. L’interdiction de territoire pour motifs sanitaires est traitée à l’article 38 de la LIPR :

• 38(1) Emporte, sauf pour le résident permanent, interdiction de territoire pour motifs sanitaires l’état de santé de l’étranger constituant vraisemblablement un danger pour la santé ou la sécurité publiques ou risquant d’entraîner un fardeau excessif pour les services sociaux ou de santé.

M^me Dawn Edlund, sous‑ministre adjointe déléguée à IRCC, a expliqué au Comité que de nombreuses raisons peuvent justifier l’interdiction de territoire, mais qu’il existe aussi des moyens de renoncer à leur application : « Les personnes peuvent demander que leur demande soit acceptée pour des motifs humanitaires [...] ou elles peuvent demander un permis de résidence temporaire[6]. » En 2016, par exemple, 21 permis de résidence temporaire ont été délivrés à des personnes visées par une interdiction de territoire pour motifs sanitaires sur 995 demandeurs jugés non‑admissibles[7].

Conformément au paragraphe 38(2) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, le paragraphe 38(1) ne s’applique pas à un étranger :

• (a) dont il a été statué qu’il fait partie de la catégorie « regroupement familial » en tant qu’époux, conjoint de fait ou enfant d’un répondant dont il a été statué qu’il a la qualité réglementaire;
• (b) qui a demandé un visa de résident permanent comme réfugié ou personne en situation semblable;
• (c) qui est une personne protégée;
• (d) qui est l’époux, le conjoint de fait, l’enfant ou un autre membre de la famille — visé par règlement — de l’étranger visé aux alinéas a) à c).[8]

A. Les visites médicales

M^me Edlund a indiqué au Comité que l’« admissibilité médicale est déterminée au moyen d’un processus en deux étapes[9] ». Les personnes faisant une demande d’immigration subissent un examen médical effectué par un médecin désigné par IRCC. Ces médecins sont appelés des médecins « conventionnés ». « Nous procédons à une assurance de la qualité et à diverses vérifications pour nous assurer que les professionnels de la santé vont réaliser des examens médicaux aux fins de l’immigration en respectant les normes que nous avons établies pour eux[10] », a indiqué M^me Edlund. Ces médecins ne sont pas nécessairement reconnus au Canada.

Le D^r Arshad Saeed, directeur de l’Unité centralisée de l’admissibilité médicale à IRCC, a décrit l’étape suivante : « Après l’examen, les résultats sont communiqués à l’un de nos quatre bureaux médicaux régionaux, c’est‑à‑dire celui d’Ottawa, de New Delhi, de Manille ou de Londres. Les résultats sont examinés par les médecins agréés du bureau médical [...] Ce n’est que dans les cas les plus compliqués que le dossier est envoyé à l’unité spécialisée d’Ottawa, l’Unité centralisée de l’admissibilité médicale. Nous réexaminons ce dossier et nous présentons notre recommandation à l’agent des visas[11]. » L’Unité centralisée de l’admissibilité médicale a été créée en mai 2015. Elle a le mandat de mettre en place et de maintenir un centre d’expertise sur les procédures et le contenu requis dans le cadre de ces cas afin d’assurer la normalisation[12].

B.   La non‑admissibilité pour raisons médicales ou l’interdiction de territoire pour motifs sanitaires

Aux termes de la LIPR, une personne peut être déclarée interdite de territoire au Canada pour trois motifs ayant trait à la santé, comme il est indiqué plus haut[13]. D’abord, la personne dont l’état de santé constitue « vraisemblablement un danger » pour la santé publique peut être interdite de territoire. M^me Edlund, d’IRCC, a dit au Comité qu’il s’agit ici de maladies hautement transmissibles, comme la tuberculose active et la syphilis non traitée[14].

Le Ministère a fourni au Comité d’autres renseignements sur les traitements accessibles aux personnes atteintes de tuberculose active ou de syphilis. La plupart des personnes acceptent les traitements et sont autorisées ensuite à reprendre leur demande de résidence permanente. La syphilis est traitée au moyen d’antibiotiques, et la personne doit habituellement se rendre en clinique à trois reprises dans une période de deux semaines. On n’a observé récemment aucun refus imputable à cet état de santé. Pour ce qui est de la tuberculose, la personne qui en est atteinte doit suivre un traitement de six mois, et le médecin doit déterminer que la personne n’est plus infectieuse[15]. Au 27 octobre 2017, 435 cas de tuberculose étaient en attente, le temps que le demandeur subisse ses traitements[16]. Une fois admise au Canada, la personne fait l’objet d’une surveillance médicale par les autorités provinciales de la santé publique. Entre 2014 et septembre 2017, on a dénombré 1 934 cas de tuberculose pulmonaire non évolutive et traitée chez les personnes demandant de venir au Canada. Pour la période allant de 2013 à 2016, 23 demandes de résidence permanente ont été rejetées en raison du danger pour la santé publique[17]. Il importe de signaler qu’aucun des témoins n’a demandé l’abrogation de cet élément du paragraphe 38(1).

La deuxième raison qui peut justifier l’interdiction de territoire pour motifs sanitaires est la possibilité que l’état de santé de la personne constitue « vraisemblablement un danger » pour la sécurité publique. Selon M^me Edlund, ces cas peuvent « inclure certains états de santé qui entraîneraient possiblement des comportements imprévisibles ou violents[18] ». Il importe de signaler qu’aucun des témoins n’a demandé l’abrogation de cet élément du paragraphe 38(1).

La troisième raison qui justifie l’interdiction de territoire pour motifs sanitaires est le fait que l’état de santé risque « d’entraîner un fardeau excessif pour les services sociaux ou de santé[19] ». Ce motif de décision soulève plusieurs questions, qui sont analysées ci‑dessous.

C. Le fardeau excessif pour les services sociaux ou de santé

Le Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés[20] définit si un demandeur constitue un fardeau excessif de même que les services sociaux ou de santé nécessaires aux fins de l’interdiction de territoire pour motifs sanitaires. M^me Edlund a signalé au Comité que, chaque année, 0,2 % des demandeurs, soit de 900 à 1 000 personnes, sont reconnus comme entraînant un fardeau excessif potentiel par un médecin[21]. Cela représente des économies d’au moins 135 millions de dollars sur cinq ans, pour chaque année où des décisions sont prises,[22] sans parler des modèles pour ceux qui s’écartent déjà eux-mêmes. Le nombre de refus définitifs est encore plus bas parce que certaines personnes retirent leur demande; l’agent des visas peut choisir d’accepter le plan d’atténuation proposé par le demandeur; le demandeur peut être accepté pour des motifs d’ordre humanitaire; ou l’agent des visas peut refuser la demande pour d’autres motifs sans lien avec sa santé[23].

Il convient de mentionner qu’en vertu du paragraphe 38(2) de la LIPR, les réfugié au sens de la Convention[24] et les personnes protégées, de même que les conjoints et les enfants visés par une demande de parrainage familial, ne peuvent pas être interdits de territoire parce qu’ils risquent de constituer un fardeau excessif[25]. Cette disposition ne vise que les demandeurs de la catégorie d’immigration économique et les membres de leur famille, ainsi que les aides familiaux résidants, les candidats d’une province, les parents et les grands‑parents, les étudiants, les travailleurs étrangers et les résidents temporaires.

1. Définitions de base du fardeau excessif

Le Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés décrit deux types de fardeau excessif potentiel : le premier repose sur le « seuil de coût » pour les services sociaux et de santé, et le deuxième sur les « listes d’attente » pour des traitements visant à sauver des vies.

Dans le premier cas, un demandeur est déclaré interdit de territoire si le coût prévu sur cinq ans des services sociaux et de santé exigés par son état de santé dépassera probablement le « seuil de coût », que l’on considère comme le coût moyen par habitant de ces services au Canada, qui atteignait 33 275 $ pour une période de cinq ans en 2017[26]. On calcule le seuil de coût en additionnant le montant le plus récent des dépenses nationales en services sociaux et de santé par habitant, chiffre communiqué par l’Institut canadien d’information sur la santé (ICIS), et un montant supplémentaire par habitant pour les « autres services sociaux » non inclus dans les estimations de l’ICIS, qui a été établi en 2004 par la direction des services médicaux d’IRCC, majoré annuellement en fonction de l’inflation[27].

Dans le deuxième cas, un demandeur est déclaré interdit de territoire s’il est possible que les services sociaux et de santé requis pour traiter son état de santé allongent les listes d’attente existantes et fassent augmenter les taux canadiens de mortalité ou de morbidité parce qu’il serait alors impossible de fournir des services en temps opportun à des citoyens canadiens et à des résidents permanents. À l’heure actuelle, les médecins d’IRCC possèdent uniquement la preuve de telles listes d’attente pour la dialyse et certains services de greffe[28]. Les services de santé financés par les fonds publics comprennent les soins hospitaliers, les services de laboratoire, la fourniture de médicaments ainsi que les services de généralistes, de spécialistes, d’infirmiers, de chiropraticiens et de physiothérapeutes. Les services sociaux pris en compte pour déterminer l’admissibilité comprennent les services à domicile, les services d’hébergement et services en résidence spécialisés, les services d’éducation spécialisés, les services de réadaptation sociale et professionnelle, les services de soutien personnel, ainsi que la fourniture des appareils liés à ces services pour lesquels la majeure partie des fonds provient de l’État ou d’organismes financés par ce dernier[29].

2. Les étapes suivies après que les médecins avisent les agents des visas du fardeau excessif

Lorsque le dossier d’un demandeur est examiné par l’Unité centralisée de l’admissibilité médicale, à Ottawa, « un médecin évalue la gravité de la maladie et le niveau de service qui sera requis pour la traiter[30] ». Le médecin agréé doit faire la liste des services sociaux et/ou des médicaments sur ordonnance pour malade externe nécessaires dont la personne pourrait avoir besoin en s’appuyant sur une évaluation et des recommandations détaillées fournies par un spécialiste reconnu dans le domaine ainsi que sur l’expérience et les connaissances du médecin agréé[31]. Le médecin agréé doit aussi déterminer les coûts estimatifs des services sociaux et de santé requis par l’état de santé diagnostiqué, généralement pour les cinq ans qui suivent l’examen médical[32].

Après avoir reçu l’opinion du médecin, l’agent des visas envoie au demandeur une lettre relative à l’« équité procédurale ». Cette lettre doit renfermer les dispositions applicables de la LIPR, informer du droit de contester les conclusions et indiquer avec précision les services sociaux et les médicaments sur ordonnance pour malade externe sur lesquels a reposé l’avis d’interdiction de territoire pour raisons médicales. La lettre doit aussi indiquer que le demandeur peut présenter un plan pour obtenir tous les services et gérer personnellement les coûts associés à tous les services, ou fournir un plan de rechange[33].

Le plan présenté par le demandeur déclaré interdit de territoire en raison du fardeau excessif est appelé « plan d’atténuation ». Le D^r Saeed a expliqué que, si le demandeur a un plan détaillé, « nous examinons la faisabilité, l’aspect pratique et l’applicabilité du plan dans un contexte canadien. Ensuite, nous fournissons notre opinion à l’agent des visas pour qu’il prenne la décision finale[34] ». Toutefois, M^me Edlund a dit au Comité qu’IRCC n’a « aucun pouvoir de faire appliquer ce plan d’atténuation une fois que la personne devient résident permanent[35] ».

3. L’analyse coûts‑avantages

Les représentants d’IRCC ont dit au Comité qu’une analyse des données de 2014, la première année où le Ministère a saisi systématiquement les renseignements sur la santé grâce au nouveau Système mondial de gestion des cas[36], « a permis de conclure que les dispositions sur le fardeau excessif entraînent une diminution des coûts pour les services sociaux et de santé provinciaux et territoriaux d’environ 135 millions de dollars sur cinq ans, pour chaque année où des décisions sont prises.[37] » Par exemple, cette somme représentait 0,1 % des dépenses totales des provinces et des territoires dans le domaine de la santé en 2015[38]. IRCC utilise les conclusions des médecins plutôt que les décisions définitives des agents des visas afin de déterminer les économies pour la province de destination[39]. Les économies réelles sont inconnues et personne n’a soumis de données au Comité à cet égard. Cependant, le Comité signale que des données empiriques fournies par le gouvernement du Nouveau‑Brunswick[40] , et aucune autre province, montre l’insuffisance de preuves quant à l’augmentation possible des coûts attribuables à l’abrogation de la disposition relative au fardeau excessif.

En réponse aux questions du Comité, M^me Edlund a fait valoir que le processus d’évaluation ne tient pas compte des avantages économiques découlant de la présence au Canada, en tant que résidents permanents, des membres de la famille du demandeur, et de la contribution à l’économie qui est perdue si la demande de la famille est rejetée[41]. L’Australie a tenté d’adopter une évaluation du genre, mais selon M. Michael Mackinnon, directeur principal, Politiques et partenariats liés à la santé migratoire, à IRCC, les Australiens « ont constaté qu’elle était inutilisable parce qu’elle faisait intervenir trop d’hypothèses non confirmées sur les perspectives d’emploi et de revenu des personnes au fil des ans après leur arrivée. Ils ont donc abandonné cette approche[42] ». En outre, IRCC a informé le Comité que le coût estimatif annuel de tout le processus administratif entourant la mise en application de la partie du paragraphe 38(1) de la LIPR qui porte sur le fardeau excessif, principalement pour ce qui est de la détermination du fardeau, se situe entre 800 000 à 1 100 000 $[43].

PARTIE 2 : LE FARDEAU EXCESSIF, UNE QUESTION QUI RELÈVE DE RESSORTS MULTIPLES

Selon la Constitution du Canada, les soins de santé et les services sociaux sont des compétences provinciales[44], tandis que l’immigration est une compétence partagée[45]. En octobre 2016, le ministre de l’Immigration, des Réfugiés et de la Citoyenneté et le Ministère ont entamé « un examen exhaustif de la disposition relative au fardeau excessif » qui les ont amenés à consulter les provinces et les territoires[46]. À l’occasion d’une première téléconférence, l’examen a été présenté aux ministres fédéral, provinciaux et territoriaux responsables de l’immigration. Les ministres provinciaux et territoriaux ont alors pu consulter leurs collègues de la Santé, de l’Éducation et des Services sociaux concernant les effets de la disposition relative au fardeau excessif[47]. Par la suite, le ministre de l’Immigration, des Réfugiés et de la Citoyenneté a de nouveau eu l’occasion de se réunir avec ses homologues provinciaux et territoriaux, qui ont pu exprimer leurs préoccupations sur le sujet[48].

Les représentants d’IRCC ont fait savoir au Comité que le Ministère envisageait « toutes les modifications possibles » dans le cadre de l’examen, mais qu’il « n’a pas fourni de détails aux agents provinciaux[49] ». Néanmoins, IRCC a « communiqué les domaines de changements potentiels aux provinces et aux territoires, [y compris] des ajustements possibles au seuil des coûts, des changements dans les groupes dispensés de l’application de la disposition, la redéfinition des services à l’étude ou des améliorations au niveau des listes d’attente[50] ». Ces consultations permettent aux provinces et aux territoires d’évaluer l’incidence des changements possibles sur leurs systèmes de soins de santé et de services sociaux[51]. Le ministre a souligné qu’IRCC tient « des consultations continues avec les provinces et les territoires », et que les « provinces et les territoires sont très favorables à cet examen ». Il a ajouté : « Certaines provinces se préoccupent des coûts qu’elles pensent devoir assumer, mais elles conviennent qu’il est nécessaire d’harmoniser cette disposition à nos autres politiques acceptées afin d’adopter une approche inclusive à l’égard des personnes handicapées[52]. »

A. Les perspectives provinciales et territoriales

Dans le cadre de son étude, le Comité a invité les provinces et les territoires à lui faire part de leurs perspectives sur la disposition relative au fardeau excessif et ses effets sur les services sociaux et de santé. Au moment de la rédaction du présent document, la Colombie-Britannique, la Saskatchewan, le Nouveau‑Brunswick, Terre‑Neuve‑et‑Labrador, le Nunavut et le Yukon avaient présenté par écrit leurs préoccupations et leurs recommandations au Comité.

Le gouvernement de la Saskatchewan s’oppose à toute modification à la politique sur le fardeau excessif; pour lui, des changements entraîneraient « un risque important et croissant pour les provinces et les territoires de même que pour les services offerts[53] ». Les modifications se traduiraient, par exemple, par l’augmentation des coûts de la santé, de l’éducation et des services sociaux assumés par les contribuables et les employeurs[54]. Des coûts plus élevés pourraient se répercuter sur le niveau et la qualité des services, les temps d’attente et la situation des gens en matière de santé, d’économie et de mieux‑être social. Il pourrait aussi être plus difficile de respecter les engagements existants, y compris pour les personnes handicapées et celles qui ont des besoins supplémentaires[55]. Pour cette raison, le gouvernement de la Saskatchewan recommande « le maintien de la politique actuelle relative à l’interdiction de territoire des immigrants pour des raisons médicales, car il s’agit de la meilleure option pour faire en sorte que les Canadiens et les Canadiennes continuent d’avoir un accès rapide et de qualité aux services de santé, d’éducation et aux services sociaux[56] ». Le gouvernement de la Saskatchewan estime que, si la politique est modifiée, l’élimination de la disposition relative au fardeau excessif risque de faire augmenter le nombre de cas constituant un fardeau excessif et de miner l’appui dont le système canadien d’immigration jouit au sein de la population[57]. Le gouvernement du Nouveau‑Brunswick croit lui aussi que le nombre de cas représentant un fardeau excessif pourrait augmenter si des modifications sont apportées à la politique[58].

À l’inverse, le gouvernement de Terre‑Neuve‑et‑Labrador reconnaît que la disposition relative au fardeau excessif donne lieu à une évaluation injuste et inéquitable des contributions que les candidats à l’immigration apporteront à long terme au Canada[59]. Il se dit en faveur de la suppression de la disposition, mais il demande au gouvernement fédéral de tenir compte de toutes les répercussions financières et de mettre en place les correctifs nécessaires en collaboration avec les provinces et les territoires[60].

Le gouvernement du Nunavut, pour sa part, indique au Comité que « le risque [de fardeau excessif pour les] services médicaux ou sociaux de la part des immigrants est faible[61] » dans le territoire. Les nouveaux arrivants au Nunavut viennent d’ailleurs au Canada; ils « ont déjà un emploi assuré dans le territoire » ou sont déjà citoyens canadiens[62]. Par ailleurs, le Nunavut ne prévoit pas recevoir un nombre croissant d’immigrants à brève échéance. Le gouvernement du Yukon a abondé dans le même sens[63]. Il a ajouté que le territoire a récemment éliminé la période d’attente pour que les réfugiés deviennent admissibles à l’assurance‑maladie au Yukon et qu’il a offert l’assurance‑maladie aux réfugiés syriens dès leur arrivée au Yukon[64]. Ces mesures n’ont pas entraîné de demande excessive pour des soins de santé et des services sociaux au sein du territoire, et le gouvernement du Yukon a constaté les avantages de cette immigration sur le plan de la contribution des nouveaux arrivants à la main‑d’œuvre dans les domaines de la santé et des services sociaux[65].

Le gouvernement de la Colombie-Britannique a informé le Comité qu’il « avait eu l’occasion de faire part de la position de la Colombie-Britannique par écrit aux représentants du ministère et en personne au Forum des ministres responsables de l’immigration » et qu’en date du 27 novembre 2017, il « n’avait rien à ajouter à ce sujet[66] ».

Les quatre provinces et les deux territoires ont insisté sur l’importance de la consultation et de la collaboration lors de l’examen fondamental de la disposition sur le fardeau excessif, qui est mené par le gouvernement fédéral. Terre‑Neuve‑et‑Labrador convient que l’examen et la consultation sont essentiels « à une solution constructive qui serve les intérêts de tous les Canadiens d’aujourd’hui et des générations futures[67] ». M. Lorne Waldman, avocat et conseiller juridique au cabinet Lorne Waldman and Associates, a fait ressortir l’importance de la collaboration, car l’immigration est une responsabilité partagée et les dépenses médicales relèvent des provinces[68].

B. Les coûts des soins de santé et des services sociaux

Afin de maintenir l’équité entre les provinces, le gouvernement fédéral s’efforce de garantir, à l’aide des paiements de péréquation, que les mêmes normes sont appliquées dans l’ensemble du pays en matière de santé, d’éducation et de bien‑être[69]. L’ICIS a parlé au Comité des dépenses en santé :

On s’attend à ce que les dépenses de santé totales par personne varient selon les régions, allant de 7 378 $ pour Terre‑Neuve‑et‑Labrador et de 7 329 $ pour l’Alberta à 6 367 $ pour l’Ontario et à 6 321 $ pour la Colombie‑Britannique [voir la figure 1]. De nombreux facteurs expliquent ces écarts, notamment les caractéristiques démographiques et l’état de santé des populations, les pratiques de prescription, la structure des programmes publics, etc.[70]

Figure 1 : Dépenses canadiennes de santé en 2017, par province et territoire

Source :    Institut canadien d’information sur la santé, Tendances des dépenses nationales de santé, 1975 à 2017.

L’ICIS a constaté que les hôpitaux, les médicaments et les services des médecins représentaient la part la plus importante des dépenses de santé[71], tandis que l’inflation, la croissance de la population et le vieillissement sont les trois principaux facteurs d’accroissement des dépenses de santé[72]. Notons que la part des dépenses hospitalières est en baisse, mais que celle des dépenses en médicaments est en hausse depuis quelques années[73]. L’ICIS a également observé que, même si les dépenses de santé sont plus élevées pour les personnes âgées que pour tout autre groupe d’âge, le vieillissement de la population a un effet modeste sur les coûts[74].

M. Arthur Sweetman, professeur à l’Université McMaster, a néanmoins souligné qu’il n’existe pas « de bonne évaluation de la demande ou des coûts réels relativement aux services [sociaux et de santé] utilisés [par] le sous‑groupe d’immigrants potentiels dont on risque de juger qu’ils représentent un coût ou un risque trop élevé[75] ». Il a encouragé le gouvernement fédéral à faire le suivi du coût de ses décisions et, dans le cas d’une hausse des coûts pour les provinces, à verser plus de fonds en conséquence[76]. Les propos de M. Sweetman reflètent essentiellement les préoccupations exprimées par certaines provinces concernant le financement d’éventuels coûts supplémentaires[77].

M^me Sheila Bennett, professeure à l’Université Brock, a souligné quant à elle que, dans les systèmes d’éducation, les coûts ne sont pas distribués comme dans les systèmes de santé[78]. En fait, les commissions scolaires distribuent les coûts différemment d’une province à l’autre; certains systèmes maîtrisent ces coûts, alors que d’autres les extrapolent pour l’ensemble de la population scolaire[79]. Selon M^me Bennett, « [c]ertaines provinces extrapolent les coûts pour l’ensemble de leur territoire[80] ». Elle a dit qu’il était important que tous les enfants, quelles que soient leurs capacités sur le plan physique, cognitif, social ou émotionnel, aient accès à un apprentissage, à des possibilités et à des systèmes de soutien différents. Il peut en résulter une augmentation des coûts pour certaines écoles, mais pour la population, les effets sociaux sont bénéfiques[81].

C. L'engagement des provinces

M. Waldman a indiqué au Comité que, dans le passé, au moins une partie des provinces pouvaient couvrir le coût des besoins d’une personne lorsque ces besoins étaient considérés comme un fardeau excessif pour les services sociaux et de santé[82]. Il a donné l’exemple du Manitoba, qui « avait un système permettant aux gens de verser un certain montant en caution en vue des dépenses futures[83] ». Le Manitoba a abandonné ce système, mais M. Waldman a estimé qu’il était possible de « trouver des compromis comme permettre aux gens de verser des cautions ou aux provinces d’accepter de permettre à certaines personnes de venir au Canada[84] ». M^me Edlund a maintenu pour sa part que les provinces pourraient recourir de façon ponctuelle aux programmes des candidats des provinces afin de soutenir les demandeurs qui ont été jugés non admissibles en vertu de la disposition relative au fardeau excessif[85]. Elle a expliqué qu’une province peut écrire une lettre à IRCC dans laquelle elle reconnaît le fardeau excessif, tout en précisant cependant qu’elle soutient le demandeur[86]. M^me Edlund a décrit le processus alors suivi par IRCC :

[La lettre] est ensuite porté[e] à l’attention de nos agents décideurs. La plupart du temps, on accorde à la famille un permis de séjour temporaire. Après trois ans avec un permis de séjour temporaire, les membres de la famille peuvent obtenir la résidence permanente, après quoi il n’y a plus de décision à rendre quant à l’admissibilité médicale[87].

M^me Edlund a aussi fait remarquer que, pour des raisons de confidentialité, IRCC ne s’entretient pas « de cas individuels avec les provinces[88] ». C’est seulement par l’entremise du demandeur lui‑même que celles‑ci « se rendent compte du fait que le dossier [du candidat de la province] présente un problème en raison d’un fardeau excessif ». La province fait alors appel à la collaboration d’IRCC[89]. Dans ce contexte, M. Michael Battista et M^me Adrienne Smith, du cabinet Jordan Battista LLP, a donné l’exemple d’un candidat provincial, en Colombie‑Britannique, qui a été refusé parce qu’il aurait constitué un fardeau excessif. Avant que la décision finale soit rendue, la province n’a pas été consultée « concernant sa volonté d’absorber le coût de son état de santé en contrepartie de sa contribution à l’économie locale[90] ».

M^me Meagan Johnston, de la HIV & AIDS Legal Clinic Ontario, s’est aussi dite préoccupée de « l’iniquité de toute cette disposition [du fardeau excessif] de même que le caractère impraticable de ce système[91] ». À son avis, les provinces ne devraient pas disposer de « mécanismes supplémentaires pour contourner [l’]effet discriminatoire » créé par la disposition relative au fardeau excessif, parce que ces mécanismes ne seraient pas appliqués de façon équitable à l’échelle du pays[92]. M. John Rae, premier vice‑président du Conseil des Canadiens avec déficiences, a également prévenu le Comité que les mesures du genre risqueraient de « créer un ensemble de critères d’admissibilité disparates d’une province à l’autre[93] ».

PARTIE 3 : L’INTERDICTION DE TERRITOIRE POUR RAISONS MÉDICALES VUE SOUS L’ANGLE DES DROITS DE LA PERSONNE

Le paragraphe 3(3) de la LIPR précise que la Loi s’applique conformément « à la Charte canadienne des droits et libertés, notamment en ce qui touche les principes [...] d’égalité et de protection contre la discrimination[94] » et « aux instruments internationaux portant sur les droits de l’homme dont le Canada est signataire[95] ». De nombreux intervenants qui ont comparu devant le Comité ou soumis des mémoires ont cependant fait valoir que la disposition de la LIPR prévoyant l’interdiction de territoire pour motifs sanitaires de toute personne déclarée comme constituant un fardeau excessif portait atteinte aux droits fondamentaux de la personne applicables au Canada et à l’échelle internationale[96].

La Charte canadienne des droits et libertés[97] s’applique à quiconque est effectivement présent au Canada[98]. L’article 15 établit que tous ont droit au même bénéfice de la loi, indépendamment de toute discrimination, notamment des discriminations fondées sur les déficiences mentales ou physiques. Notre système d’immigration est sélectif, mais il y a discrimination seulement lorsqu’une distinction est faite en fonction des caractéristiques personnelles d’une personne ou d’un groupe de personnes, selon des motifs de discrimination[99], et que cette distinction impose des obligations ou des désavantages qui ne sont pas imposés à d’autres.

Dans ce contexte, des témoins ont mis en lumière deux exemples de discrimination apparente dans les politiques d’immigration. Dans le premier cas, ils ont maintenu que les personnes déclarées interdites de territoires pour motifs sanitaires ne sont pas traitées également : elles peuvent contester la décision d’IRCC, mais la personne qui n’a pas les moyens financiers d’obtenir des preuves supplémentaires d’experts médicaux ne peut pas avoir gain de cause[100]. Dans le second cas, il y a discrimination dans l’accès aux programmes d’immigration. Les personnes qui ont un handicap ou une condition médicale ne peuvent soumettre leur demande au moyen du système Entrée express comme le font la plupart des autres candidats à l’immigration économique. Ce système n’est pas prévu pour les demandes faites pour motifs d’ordre humanitaire, soit le type de demande que doit présenter la personne qui a été déclarée interdite de territoire pour motifs sanitaires[101].

M. Felipe Montoya, professeur à l’Université York ayant un permis de travail temporaire qui a été confronté à une interdiction de territoire pour des motifs médicaux en raison du handicap de son fils lorsqu’il a présenté une demande de résidence permanente pour sa famille et lui, a aussi fait référence à la Loi canadienne sur les droits de la personne[102], selon laquelle la déficience et les caractéristiques génétiques sont des motifs de distinction illicites. Cette disposition concerne particulièrement la demande de M. Montoya, dont la famille en entier a été déclarée non admissible pour raisons médicales parce que son fils a le syndrome de Down.

Les témoins ont également déploré les atteintes au droit international en matière de droits de la personne. Ils ont notamment fait référence à la Convention relative aux droits des personnes handicapées[103], qui diffère d’autres conventions des Nations Unies sur les droits de la personne en ce sens qu’elle décrit les étapes et les mesures clés que le Canada devrait suivre pour promouvoir et protéger ces droits chez les personnes handicapées[104]. M. Roy Hanes, professeur à la School of Social Work de l’Université Carleton, a fait remarquer au Comité que le préambule est le seul endroit de la Convention où le handicap est défini : « la notion de handicap évolue et [...] le handicap résulte de l’interaction entre des personnes présentant des incapacités et les barrières comportementales et environnementales qui font obstacle à leur pleine et effective participation à la société sur la base de l’égalité avec les autres ». Des intervenants[105] ont renvoyé à l’article 3 de la Convention, qui expose les principes généraux du texte, tels que la non‑discrimination; la participation et l’intégration pleines et effectives à la société; le respect de la différence et l’acceptation des personnes handicapées comme faisant partie de la diversité humaine et de l’humanité; de même que l’égalité des chances. Ils ont aussi fait référence à l’article 4, qui énumère les obligations du Canada, qui s’est engagé « à garantir et à promouvoir le plein exercice de tous les droits de l’homme et de toutes les libertés fondamentales de toutes les personnes handicapées sans discrimination d’aucune sorte fondée sur le handicap ». Parmi ces obligations, le Canada doit adopter les lois et les politiques appropriées, abroger les lois et les politiques discriminatoires, et s’abstenir de tout acte et de toute pratique incompatible avec la Convention. M^me Claire Kane Boychuk a attiré l’attention sur l’article 5, qui porte sur l’égalité et la non‑discrimination et qui s’applique expressément aux non‑citoyens qui ont affaire au système d’immigration. Il y est aussi question de discrimination indirecte, qui consiste par exemple en une décision fondée sur le coût; une disposition telle que celle relative au fardeau excessif a une incidence disproportionnée sur les personnes handicapées[106]. Enfin, M. Maurice Tomlinson, du Réseau juridique canadien VIH/sida, a dit au Comité que l’ONU avait mis en place un mécanisme officiel pour suivre les progrès réalisés par le Canada dans la mise en œuvre de la Convention[107], dont le Comité appuie la mise en œuvre intégrale.

Dans la Convention relative aux droits de l’enfant[108], une convention des Nations Unies, le principe de non‑discrimination fondée sur le handicap est établi à l’article 2, tandis que l’article 3 précise que l’intérêt supérieur de l’enfant doit être une considération primordiale dans toutes les mesures prises par les États. Des témoins ont aussi porté leur attention sur l’article 9, qui stipule que l’enfant ne doit pas être séparé de ses parents; or, le Programme des aides familiaux et le Programme des travailleurs étrangers temporaires d’IRCC entraînent souvent cette situation[109]. De plus, ils ont mis en lumière l’article 24 de la Convention, qui reconnaît le droit de l’enfant de jouir du meilleur état de santé possible et de ne pas être privé de l’accès aux services de santé[110].

Pour sa part, M. Macdonald Scott, du cabinet Carranza LLP, a souligné que l’article 12 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels[111] confère au Canada l’obligation de reconnaître le droit de toute personne « de jouir du meilleur état de santé physique et mentale qu’elle soit capable d’atteindre » et de l’aider à exercer ce droit[112].

PARTIE 4 : QUESTIONS LIÉES À LA DISPOSITION RELATIVE AU FARDEAU EXCESSIF

De nombreux témoins ont déclaré au Comité qu’une déclaration d’interdiction de territoire pour des raisons médicales a de lourdes conséquences, surtout pour une famille qui souhaite immigrer au Canada[113]. Le Comité a aussi appris que la loi canadienne sur l’immigration comporte encore des obstacles, particulièrement en ce qui concerne les personnes handicapées[114]. La partie 4 donne un aperçu des demandeurs visés par la disposition relative au fardeau excessif et des effets de cette disposition sur la capacité de ces personnes à entrer ou à résider au Canada.

A. Demandeurs visés par la disposition relative au fardeau excessif

En réponse à une question du Comité sur les éléments qui donnent lieu à une déclaration d’interdiction de territoire pour des raisons médicales en vertu de la disposition relative au fardeau excessif, IRCC a déclaré qu’« [a]ucun diagnostic en particulier ne rend un demandeur inadmissible sur le plan médical [et que les] décisions médicales sont prises au moyen d’une évaluation au cas par cas[115] ». Cette obligation relative à l’évaluation individuelle découle du jugement rendu en 2005 par la Cour suprême du Canada dans l’affaire Hilewitz c. Canada, dans lequel la cour « a tranché que l’agent de l’immigration et le médecin agréé avaient l’obligation d’évaluer la "Déclaration de capacité et d’intention" de la famille[116] » lorsque l’on conclut à un fardeau excessif[117]. La déclaration, ou plan d’atténuation, fournit au décideur la preuve que des ressources autres que les deniers publics seront utilisées.

Les représentants d’IRCC ont informé le Comité que, entre 2013 et 2016, 3 960 examens médicaux ont entraîné une déclaration d’interdiction de territoire pour des raisons médicales, la majorité (78 %) de ces examens étant liés à des demandes de résidence permanente[118]. Sur les 3 960 cas jugés non admissibles, 557 personnes avaient un diagnostic de séropositivité pour le VIH asymptomatique, 500 personnes avaient un diagnostic d’insuffisance rénale chronique et 447 étaient atteintes d’une déficience intellectuelle[119]. Il est important de souligner que les cas jugés non admissibles à l’étape de l’évaluation médicale ne sont pas encore considérés comme ayant été refusés. Par exemple, le demandeur peut présenter un plan d’atténuation après avoir reçu la lettre relative à l’équité procédurale ou l’agent des visas qui rend la décision ultime peut accepter la demande pour des motifs d’ordre humanitaire. Par conséquent, de 2013 à 2016, 1 444 demandes de résidence permanente ont été rejetées en vertu de la disposition relative au fardeau excessif[120]. Plus précisément, 224 demandes ont été refusées à cause d’une insuffisance rénale chronique, 163 à cause d’une déficience intellectuelle et 133 en raison de séropositivité pour le VIH asymptomatique[121]. La figure 2 fournit ces renseignements pour les 10 principaux diagnostics médicaux recensés par IRCC entre 2013 et 2016.

Figure 2 – Dix principaux diagnostics médicaux : demandes jugées non admissibles lors de l’examen médical aux fins de l’immigration pour toutes les catégories de demandes d’immigration par rapport aux demandes de résidence permanente refusées (d’après les évaluations médicales effectuées entre 2013 et 2016)

Source :    Graphique créé par les auteurs à partir du document Réponse d’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada à une demande d’information présentée par le Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration le 24 octobre 2017 (Question 1 : Demandeurs jugés interdits de territoire au Canada pour des raisons médicales; Question 2 : Diagnostic des cas interdits de territoire pour des raisons médicales; Question 23 : Cas du fardeau excessif refusés en termes de diagnostic médical, catégorie d’immigration et le montant qui excède le seuil de coût).

Selon des témoins, ce sont les immigrants potentiels de la catégorie économique qui sont les plus touchés par la disposition relative au fardeau excessif[122]. Étant donné que 1 444 demandes de résidence permanente ont été rejetées en tout entre 2013 et 2016 (une moyenne de 361 par année), des témoins ont fait valoir qu’il s’agit d’un pourcentage statistiquement négligeable des futurs utilisateurs des services sociaux et de santé et que l’incidence de ces personnes sur le temps d’attente ou sur le taux de morbidité serait négligeable[123]. M. Sweetman a toutefois prévenu le Comité qu’un petit nombre d’utilisateurs peut avoir une grande influence sur l’ensemble des coûts[124]. Il a donné l’exemple de l’Ontario, où 1,5 % de la population représente 5 % des personnes dont les soins de santé coûtent le plus cher et est responsable d’environ 61 % des coûts liés aux soins à l’hôpital et à domicile[125].

Des témoins ont soutenu que les personnes handicapées et atteintes de troubles médicaux sont visées par la disposition relative au fardeau excessif parce qu’une étude d’impact sur les personnes handicapées ne fait pas partie de la politique en matière d’immigration. M^me Kane Boychuk a fait remarquer que la LIPR ainsi que les politiques et les lignes directrices du gouvernement sur l’interdiction de territoire pour motifs sanitaires sont fondées sur un modèle médical axé sur la compréhension du handicap[126]. Selon elle, le modèle médical « voit les personnes handicapées comme des objets de charité, nécessitant des traitements médicaux et la protection de la société[127] » ou, comme l’ont dit clairement d’autres témoins, comme une charge pour la société[128]. À l’instar d’autres témoins, elle préconise un « modèle social de handicap[129] » qui prévoit l’inclusion sociale des personnes handicapées et renforce leur autonomie, ce qui leur donne un sentiment d’appartenance et valorise leur contribution à la société. En outre, deux témoins ont souligné que la mentalité d’exclusion et d’isolement des personnes handicapées, et les politiques qui en découlent, est entretenue par le modèle médical véhiculé dans la loi et « [va] totalement à l’encontre des valeurs canadiennes[130] ». Pour ces témoins, le Canada ne devrait pas conserver la disposition relative au fardeau excessif dans la LIPR.

Des témoins ont expliqué comment d’autres pays ont réussi à abroger la disposition relative au fardeau excessif. M. Tomlinson, en particulier, a informé le Comité qu’au Royaume-Uni, le groupe parlementaire multipartite sur le sida « a conclu que le gouvernement du Royaume-Uni ne peut pas […] chercher à exclure des personnes du pays à cause de leur état de santé[131] ». Le Conseil des Canadiens avec déficiences a donné au Comité son assurance « qu’aucune preuve ne [vient] valider[132] » la crainte d’une hausse du nombre de demandes d’immigration si la disposition était abrogée.

B. Le processus décisionnel

Le Comité a appris que l’actuel processus décisionnel entourant la détermination de l’interdiction de territoire pour des raisons médicales comporte de nombreux problèmes. Le Conseil des Canadiens avec déficiences a déclaré que le processus est « empreint de discrimination fondée sur la capacité physique[133] ». D’autres témoins ont soulevé des questions liées à la clarté, à la cohérence et à l’exactitude.

1. La clarté

M. Mario Bellissimo, de l’Association du Barreau canadien, a évoqué les difficultés éprouvées par les personnes engagées dans le processus d’IRCC relatif au fardeau excessif. Il a signalé que « la formulation des lettres d’équité [peut] être présompti[ve] et manquer de clarté[134] ». De plus, les renseignements fournis sur le site Web d’IRCC aident bien peu à comprendre le processus[135]. M. Bellissimo a souligné que ce manque de clarté est « contraire aux directives des tribunaux [dans Hilewitz c. Canada], qui exigent que les lettres énoncent les préoccupations pertinentes en termes clairs de manière à permettre à tous les demandeurs (y compris à ceux non représentés par avocat) de comprendre la preuve contre eux et la façon d’y répondre vraiment[136] ». C’est pourquoi l’Association du Barreau canadien recommande que le site Web d’IRCC explique clairement, en termes simples, en quoi consistent les évaluations relatives au fardeau excessif et quels renseignements doivent être fournis[137].

L’Association du Barreau canadien a également fait remarquer que le processus décisionnel pose certains problèmes, surtout en ce qui concerne les directives destinées aux médecins, aux agents des visas et aux agents d’immigration[138]. L’Association estime que :

Les lignes directrices d’IRCC à ces médecins et agents confondent leurs rôles, et les médecins dans certains cas n’effectuent toujours pas une évaluation de tous les facteurs, dont l’information financière. Cela est causé partiellement par l’omission de reconnaître les directives données par la Cour suprême et la Cour d’appel fédérale dans les affaires portant sur le fardeau excessif. Des modifications aux lignes directrices préparées par IRCC pour ces médecins et agents s’imposent[139].

En vue d’améliorer le processus décisionnel, des témoins ont recommandé que les médecins et les agents des visas reçoivent davantage de formation, qui serait notamment offerte par des défenseurs des droits des personnes handicapées[140].

2. La cohérence et l’exactitude

Les Ontario Councils of Agencies Serving Immigrants, la Chinese and Southeast Asian Legal Clinic et la South Asian Legal Clinic of Ontario ont remarqué que les décideurs ne tiennent pas compte de tous les facteurs d’ordre humanitaire liés aux demandes qui pourraient justifier, par exemple, la dispense de la disposition relative au fardeau excessif[141]. Ces organismes ont également signalé que la dispense de l’interdiction de territoire pour des raisons médicales est accordée au cas par cas, sans aucune cohérence. Ainsi, des situations semblables peuvent donner lieu à des décisions différentes[142].

M^me Chantal Desloges, du cabinet Desloges Law Group, a elle aussi attiré l’attention du Comité sur le manque de cohérence et d’exactitude du processus décisionnel. Souvent, a‑t‑elle indiqué, aucune explication n’accompagne la décision de l’agent annoncée dans la lettre relative à l’équité procédurale[143]. Elle a insisté sur le fait qu’il est important que les dossiers soient examinés de manière rigoureuse et équitable[144]. Comme l’a fait remarquer l’Association du Barreau canadien, une mauvaise décision a de graves conséquences pour le demandeur et sa famille, de même que pour le Canada, car elle peut « entraîner l’admission de personnes dont les conditions de santé entraînent un fardeau excessif pour les services de santé et les services sociaux canadiens[145] ».

Par ailleurs, M. Bellissimo a soulevé la question de « la transparence et [de] l’exactitude des prix[146] » du seuil de coût, qui ne reflète pas pleinement les variations entre les coûts des services de santé et des services sociaux d’une province et d’un territoire à l’autre. Par exemple, l’Association du Barreau canadien a fait remarquer que les coûts assumés par le gouvernement pour des troubles médicaux exigeant des médicaments sur ordonnance varient selon la province de résidence[147]. M. Battista et M^me Smith ont eux aussi parlé de la difficulté d’établir le seuil de coût, signalant qu’il est important qu’IRCC obtienne auprès des provinces des renseignements à jour sur le coût des traitements, ce qui pourrait améliorer considérablement le traitement des demandes d’immigration[148].

C. Les répercussions du seuil de coût et des frais additionnels

Le Comité a posé à IRCC des questions sur le nombre de demandes d’entrée ou de résidence au Canada qui ont été rejetées parce que le coût des besoins décrits dans le plan d’atténuation dépassait le seuil établi par le Ministère. Les représentants du Ministère ont répondu que 391 demandes ont été refusées en 2014 parce que les coûts prévus dépassaient le seuil de coût annuel, c’est‑à‑dire 31 635 $ sur cinq ans[149]. IRCC a fourni au Comité un tableau qui présente, par tranche de 500 $, les coûts de 3 001 à 729 500 $ dépassant le seuil établi de 31 635 $ en 2014 pour 3 91 cas[150]. Le Comité craint que les données fournies par le ministère ne soient pas suffisamment complètes pour fonder ses décisions.

Il faut savoir que même si les personnes visées par la disposition relative au fardeau excessif présentent un plan d’atténuation, leur demande serait rejetée si les coûts prévus dans le plan dépassent le seuil établi par IRCC[151]. M. Battista a donné au Comité un « exemple, […] celui d’un investisseur dont les actifs étaient importants [et] qui […] a été refusé en raison du coût de la médication de son épouse, qui dépassait le seuil de coût du fardeau excessif annuel de seulement 700 $[152] ». Le témoin a expliqué que le système aurait été en mesure d’absorber ces frais, mais qu’aucune évaluation n’avait été effectuée « pour déterminer si l’investissement ou la contribution de ce demandeur à l’assiette fiscale canadienne allait compenser le montant relativement peu élevé de la médication qui dépassait le coût moyen des services canadiens de santé et des services sociaux par personne[153] ». Deux autres témoins ont écrit au Comité qu’« [i]l ne s’agit pas non plus de déterminer si le montant prévu dans la politique en matière d’immigration est adéquat pour l’établissement de la non-admissibilité pour raisons médicales[154] ». Il faudrait plutôt créer un Canada plus inclusif qui reconnaît la contribution économique, sociale et culturelle de tous, en fonction de leurs différentes aptitudes[155]. Des témoins ont signalé qu’à l’heure actuelle, aucun mécanisme ne permet de reconnaître les capacités potentielles, la contribution, les aptitudes, les talents ainsi que le réseau de soutien des personnes visées par la disposition relative au fardeau excessif[156].

Des témoins ont également remis en cause le calcul du seuil de coût et le fait que l’on considère qu’il correspond au coût moyen par habitant au Canada pour les soins de santé et les services sociaux financés par l’État[157]. M. Waldman a affirmé que le calcul moyen « [est] fondé sur des renseignements fictifs. En réalité, il n’y [a] pas de vrai calcul du coût pour la personne moyenne[158]. » Il a précisé que les estimations du gouvernement sont erronées parce que le coût moyen devrait être fondé sur le coût moyen pour une personne du même groupe d’âge, étant donné que les coûts varient en fonction de l’âge[159]. Une partie des données utilisées pour calculer le seuil de coût sont fournies par l’ICIS, qui subdivise ses propres données par tranche d’âge[160], mais ce ne sont pas ces dernières qui servent à effectuer le calcul. En outre, des témoins ont soutenu qu’IRCC utilise des évaluations dépassées et inexactes du coût des soins médicaux et des mesures de soutien pour les personnes handicapées[161]. M. Hanes, professeur à l’Université Carleton, a déclaré que la disposition relative au fardeau excessif « date un peu[162] », car elle existait déjà sous une forme semblable dans l’ancienne loi et dans son règlement afférent.

M^me Johnston a fait valoir qu’IRCC surestime aussi les économies réelles que font les services sociaux et les services de santé des provinces grâce à la disposition relative au fardeau excessif[163]. « [O]n dirait que les estimations des économies potentielles [de 135 millions de dollars sur cinq ans] sont tirées du texte de la lettre relative à l’équité procédurale.[164] » Or, ces lettres peuvent être erronées, les personnes peuvent passer à un médicament générique moins cher offert au Canada après avoir reçu la lettre ou bien recevoir une levée de l’interdiction de territoire pour motifs sanitaires[165]. Le Ministère ne prend en considération aucune réévaluation de l’estimation des coûts[166]. Des témoins ont également signalé que les économies estimées par IRCC ne tiennent pas compte du coût associé à l’administration du programme du fardeau excessif[167].

1. Les plans d’atténuation

Le Comité a appris que les plans d’atténuation représentent une charge additionnelle pour les personnes visées par la disposition relative au fardeau excessif[168]. En effet, ces plans sont coûteux et non exécutoires[169]. De l’avis de M. Battista, ils contribuent l’injustice et à l’inégalité systémiques, car ce n’est pas tout le monde qui a les moyens d’assumer les frais juridiques que suppose la préparation d’un plan d’atténuation pour contester une décision[170]. M. Battista a indiqué que ses honoraires pour un dossier d’interdiction de territoire pour des raisons médicales vont de 4 000 à 5 000 $[171], ce qui n’inclut pas les avis « de médecins, de médecins spécialistes, de psychologues ou de spécialistes de l’autisme[172] », qui sont souvent nécessaires pour élaborer un plan d’atténuation.

Selon M. Battista, si le Ministère veut pouvoir rendre les plans d’atténuation exécutoires, il devrait « mett[r]e en place un mécanisme pour que les provinces rendent compte des personnes qui élaborent des plans d’atténuation et [faire] le suivi des dépenses en santé et en services sociaux de chaque province[173] ». Cela exigerait des ressources supplémentaires, poserait des problèmes quant à la protection des renseignements personnels et, par conséquent, serait coûteux pour les deux ordres de gouvernement[174]. Les témoins ont fait valoir qu’il en résulterait la création de deux catégories de résidents permanents, car en ce moment, toute personne qui devient résident permanent a accès aux services de santé et aux services sociaux[175].

M. Montoya a mentionné que les demandeurs qui doivent préparer un plan d’atténuation et prouver l’existence d’autres ressources doivent payer deux fois pour un service auquel ils ont déjà cotisé en payant leurs impôts[176]. D’autres témoins ont affirmé que la disposition relative au fardeau excessif « exige des dépenses supplémentaires pour la personne handicapée[177] » et qu’elle est une « "taxe d’entrée" imposée aux personnes malades[178] ».

D. La disposition relative au fardeau excessif est considérée comme discriminatoire

Des témoins ont qualifié de discriminatoire la disposition relative au fardeau excessif parce qu’elle établit une distinction entre des personnes ayant des caractéristiques ou des besoins différents et fait peser sur elles des charges administratives et financières qui ne sont pas imposées aux autres[179]. Ainsi, les personnes visées par cette disposition doivent surmonter un obstacle supplémentaire, par exemple en préparant un plan d’atténuation pour être acceptées au Canada, preuve que les demandeurs en bonne santé n’ont pas à fournir[180]. M. Rae estime que cette disposition est injuste parce qu’elle ne vise pas les demandeurs « temporairement bien portant[s] » qui mettent leur santé en péril par leur mode de vie, comme les gens qui fument beaucoup[181].

Des témoins jugent que cette disposition est discriminatoire parce qu’elle est fondée sur la prévision de l’évolution d’un problème de santé, qui est associée à l’estimation des « coûts futurs probables »[182]. Les demandeurs doivent donc se défendre en mettant sur pied, par exemple, un plan d’atténuation pour une situation qui ne s’est pas encore produite et qui ne se produira peut‑être pas[183]. Comme l’ont signalé M. Battista et M^me Smith, dans la LIPR, d’autres dispositions relatives à l’interdiction de territoire portant sur les fausses déclarations ou la criminalité sont fondées sur des événements qui ont eu lieu dans le passé[184]. M. Sweetman a fait remarquer que le gouvernement lui‑même, lorsqu’il évalue les dossiers de nouveaux immigrants, ne peut pas confirmer s’il réussit à prévoir lesquels coûteront plus cher que la moyenne au système de santé[185].

De l’avis de M. Rae, le système d’interdiction de territoire pour des raisons médicales est discriminatoire parce que, « lorsqu’une invalidité précise est cernée », le processus ne tient pas compte du « degré précis de l’incapacité, ni des antécédents de la personne, de ses caractéristiques et de la façon dont elle compose avec les réalités de son invalidité précise. De plus, cette méthode ne tient absolument pas compte des contributions que cette personne pourrait faire si elle venait au Canada[186] ». Des témoins soutiennent donc que le système véhicule le stéréotype voulant que tous les demandeurs visés par la disposition relative au fardeau excessif représentent un poids pour la société[187]. L’Association canadienne de l’intégration communautaire a fait valoir que les hypothèses et les stéréotypes du système d’immigration sont fondés sur le modèle médical de l’incapacité, qui considère les « défauts inhérents[188] » des personnes handicapées comme une charge pour la société et un risque d’augmentation des coûts des services sociaux et des services de santé. M. Montoya a abondé dans le même sens et a ajouté que cette attitude repose sur un préjugé sous‑jacent contre les personnes handicapées[189]. M^me Toni Schweitzer, de la clinique juridique Parkdale Community Legal Services, a déclaré que « même si la disposition [relative au fardeau excessif] traite de coût, son application et son interprétation reposent uniquement sur le handicap d’une personne[190] ».

1.   L’incidence sur les enfants, les personnes à faible revenu et les aides familiaux résidants

IRCC a expliqué que la déclaration d’interdiction de territoire pour des raisons médicales est liée au coût des services et non au problème de santé établi. Par conséquent, aucun diagnostic posé pendant l’évaluation médicale ne se traduit automatiquement par l’interdiction de territoire du demandeur, parce que les besoins médicaux de chaque personne sont examinés individuellement, au cas par cas[191]. M^me Smith a cependant remis en question la prémisse d’IRCC, surtout en ce qui concerne les enfants handicapés[192]. Elle a donné l’exemple d’une adolescente de 14 ans qui a été jugée non admissible parce qu’elle était sourde[193]. Elle a fait valoir que les enfants ne devraient pas être considérés comme une charge pour la société parce que, dans de bonnes conditions, ils peuvent entraîner des changements et des effets positifs dans leur collectivité et apporter une contribution à la société à long terme[194]. D’autres témoins ont affirmé que « la détermination qu’un enfant est inadmissible pour des raisons médicales contrevient aux exigences législatives de prise en compte de l’intérêt de l’enfant[195] ».

Des témoins ont également soutenu que la disposition relative au fardeau excessif crée des obstacles additionnels pour les personnes à faible revenu. « [C]ette disposition semble favoriser ceux qui ont les moyens de payer les honoraires d’un conseil qui les aidera à contester les décisions[196]. » M. Withers et M. Tufford ont écrit que ces dépenses « peuvent être prohibitives pour les personnes à faible revenu, que la demande de résidence permanente soit approuvée ou non au bout du compte[197] ». Les demandeurs doivent souvent encourir des frais supplémentaires, par exemple en engageant un avocat qui peut les aider à s’y retrouver dans le système complexe d’immigration ou en consultant d’autres spécialistes pour préparer un plan d’atténuation[198]. Une personne à faible revenu et handicapée est placée devant « une dure bataille non seulement pour qu’il soit fait droit à sa demande, mais aussi pour obtenir des soins médicaux[199] ». Des témoins ont signalé qu’il est possible de demander une dispense relative à l’interdiction de territoire pour des raisons médicales aux termes de l’article 25 de la LIPR, ou au titre d’un permis de séjour temporaire, mais que « ces formes de dispense sont extrêmement discrétionnaires et elles ne tiennent pas compte du manque d’équité fondamental qui résulte de l’application des critères d’interdiction de territoire pour motifs sanitaires[200] ». M. Scott a donné l’exemple d’un client qui a présenté une demande aux termes de l’article 25, mais dont l’« état de santé a été pondéré par rapport à ses facteurs d’ordre humanitaire[201] ». Ce témoin a soutenu que son client a fait face à d’autres obstacles en raison de son faible revenu et des ressources insuffisantes dont il disposait pour proposer un plan visant à couvrir les possibles coûts futurs[202].

D’autres témoins, comme M^me Schweitzer et M^me Mercedes Benitez, ont parlé de la discrimination que subissent de nombreux aides familiaux résidants : on les juge assez bons pour travailler au Canada, mais pas pour y rester et pour s’y établir avec leur famille si l’un de leurs proches est jugé interdit de territoire pour des raisons médicales[203]. M. Scott a écrit qu’il est injuste que des « travailleurs [migrants] triment dur, [soient] séparés de leur famille, puis [fassent] l’objet de discrimination au moment de présenter une demande pour rester au Canada[204] ». La Migrant Workers Alliance for Change abonde dans ce sens et souligne que la disposition relative au fardeau excessif « ne permet pas d’évaluer correctement l’avantage net ni les contributions des travailleurs migrants au Canada avant qu’ils ne présentent une demande de résidence permanente[205] ».

E. Difficultés personnelles causées par la disposition relative au fardeau excessif

Deux personnes ont témoigné devant le Comité des difficultés qu’elles ont vécues après avoir été interdites de territoire au Canada en raison de l’état de santé d’un membre de leur famille. M. Montoya a déclaré au Comité que la demande de résidence permanente de toute sa famille a traîné pendant plus de trois ans parce que son fils avait été jugé interdit de territoire pour des raisons médicales[206]. Ce délai a été une grande source d’incertitude et a entraîné des coûts additionnels en temps, en énergie et en argent[207]. M. Montoya a mentionné plus particulièrement les nombreux examens médicaux que son fils, alors âgé de 11 ans, a dû subir[208].

Quant à M^me Benitez, le traitement de sa demande de résidence permanente a duré plus de sept ans[209]. Cinq ans après avoir présenté sa demande, elle a été informée que son fils était jugé interdit de territoire pour des raisons médicales[210]. Elle a déclaré ce qui suit :

J’étais dévastée. J’étais bouleversée d’apprendre que, pour le Canada, nous n’étions pas assez bons. Les mois d’incertitude qui ont suivi la lettre ont été parmi les moments les plus difficiles de ma vie. J’ai eu des douleurs à la poitrine, et j’ai cru par moments que le stress allait me faire faire une crise cardiaque. J’ai passé de nombreuses nuits éveillée, incapable de dormir, car j’anticipais le moment où ma demande serait rejetée et je serais renvoyée chez moi après avoir travaillé si dur pendant de nombreuses années. J’avais peur. Qui allait subvenir aux besoins de ma famille? Parfois, je craquais et je voulais tout laisser tomber, mais ma famille dépend de moi. Je suis le seul soutien de famille, et je devais être forte[211].

Elle a fini par obtenir une assistance juridique pour monter son dossier et, deux ans après avoir reçu la lettre relative à l’équité procédurale, sa demande de résidence permanente au Canada a été acceptée. Cependant, retenir les services d’avocats et d’experts et subir « des examens médicaux répétés pendant […] des années, [ce] qui engendre des délais s’étalant sur plusieurs années, est extrêmement injuste et blessant pour le demandeur et sa famille[212] ». Le Comité reconnaît que les évaluations médicales créent des difficultés pour les demandeurs, car elles peuvent souvent prendre trop de temps.

M. Peter Larlee, du cabinet Larlee Rosenberg, a souligné que la durée et l’incertitude sont les aspects du processus les plus éprouvants pour les demandeurs, parce qu’« IRCC ne peut être tenu responsable des délais, ni de la douleur et des frustrations causées aux familles[213] ». Le Comité a appris que d’autres demandeurs subissent des épreuves semblables et trouvent épuisant, physiquement et mentalement, de contester une décision d’interdiction de territoire pour des raisons médicales prise par un agent d’immigration ou un agent des visas[214].

Des témoins ont souligné la souffrance qu’éprouvent souvent les gens des communautés racialisées lorsqu’il leur est impossible de parrainer leurs parents ou leurs grands-parents. Ces témoins ont expliqué que, pour nombre de ces communautés, la réunification avec les parents et les grands-parents au Canada est tout aussi importante que le parrainage d’un enfant ou d’un époux[215]. C’est une situation très difficile sur le plan affectif pour les personnes qui devront prendre soin de leurs parents à distance[216].

F. Une situation qui décourage d’éventuels immigrants

Des témoins ont quant à eux souligné que le Canada est en concurrence avec d’autres pays n’ayant pas les mêmes critères d’interdiction de territoire pour des raisons médicales afin d’attirer les immigrants les plus talentueux et les plus brillants[217]. Certains ont indiqué que la disposition canadienne relative au fardeau excessif nuit à notre capacité d’attirer les immigrants les plus hautement qualifiés à longue échéance[218], mais le Comité n’a pas reçu de données quantitatives. On a fait valoir que les immigrants de la composante économique pourraient ne pas vouloir s’installer au Canada dans l’avenir s’ils sont séparés de leurs proches, comme leurs enfants, leurs parents et leurs grands-parents[219]. Des témoins ont fait remarquer que la réunification des familles est avantageuse pour les collectivités parce qu’elle étend les réseaux de soutien, favorise la productivité et réduit le stress[220].

M^me Johnston a évoqué des cas d’étudiants étrangers qui ont été infectés par le VIH pendant leurs études au Canada. Selon elle, la demande de résidence permanente de la plupart d’entre eux sera rejetée en raison d’un fardeau excessif possible, et ce, « même s’ils possèdent des compétences qui sont en demande au Canada et que, s’ils en avaient la possibilité, ils contribueraient de plusieurs façons à l’économie, à la culture et à la société du Canada, notamment en payant des taxes et des impôts[221] ».

PARTIE 5 : POSSIBILITÉS DE RÉFORME

Le Comité a entendu plus de témoignages de la part de ceux qui souhaitent modifier de la partie de l’article 38(1) de la LIPR qui porte sur le fardeau excessif que de ceux qui veulent conserver cette disposition, mais qui souhaitent qu’IRCC améliore sa mise en application.

Le Comité signale que seulement deux témoins, y compris la province de la Saskatchewan, tenaient absolument à ce que la disposition relative au fardeau excessif demeure en place. Cependant, la très grande majorité des témoins ont demandé au Comité d’agir et ont recommandé d’abroger la disposition.

Le Comité sait que la diversité et l’inclusivité sont des valeurs importantes dans la société canadienne, où les collectivités se mobilisent souvent pour aider autrui. Toute la question des coûts, qui ne tient pas compte de la contribution des personnes jugées interdites de territoire pour des raisons médicales ou de la contribution de la famille en entier, ne reflète pas les principes canadiens. Certains témoins ont recommandé des améliorations, mais d’autres ont affirmé catégoriquement que les termes relatifs au fardeau excessif sont discriminatoires et qu’il serait trop difficile d’y apporter des corrections.

Le Comité comprend que, dans les faits, IRCC n’exclut en réalité qu’un petit nombre de demandeurs par rapport au fardeau excessif. Toutefois, le Comité note qu’aucun modèle n’a été établi concernant l’augmentation du coût des soins de santé et des services sociaux si la disposition est abrogée. Des témoins ont déclaré que l’abrogation de ces termes dans d’autres pays, comme au Royaume-Uni, n’a pas entraîné de hausse du nombre de demandes provenant de personnes qui auraient été exclues auparavant[222]. Le Comité est conscient du caractère compétitif de l’immigration à l’échelle mondiale et des témoins ont indiqué que des personnes hautement qualifiées pourraient être dissuadées de présenter une demande d’immigration au Canada à cause des termes relatifs au fardeau excessif. Les mesures discrétionnaires, comme les permis de séjour temporaire ou les demandes pour considérations humanitaires, ne constituent pas une solution adéquate en cas de violation des droits fondamentaux de la personne.

Après avoir dressé le bilan de tous les enjeux entourant la disposition relative au fardeau excessif, le Comité recommande ce qui suit :

Rendre la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés conforme aux valeurs canadiennes

Recommandation 1

Que la partie de l’article 38(1) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés qui porte sur le fardeau excessif et les exceptions qui y sont associées soient abrogées; que le gouverneur en conseil abroge tous les règlements connexes; qu’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada révoque toutes les politiques et les lignes directrices correspondantes.

Le Comité sait toutefois que des consultations sont en cours auprès des provinces et des territoires et que d’autres données aideraient le ministère à effectuer l’examen complet de la disposition relative au fardeau excessif. C’est pourquoi le Comité recommande ce qui suit :

Consulter les provinces et les territoires

Recommandation 2

Que le ministre de l’Immigration, des Réfugiés et de la Citoyenneté poursuive ses consultations et ses négociations avec les provinces et les territoires concernant l’abrogation d’une partie du paragraphe 38(1) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés.

Recueillir des données pour une meilleure prise de décisions

Recommandation 3

En attendant l’abrogation d’une partie du paragraphe 38(1) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, qu’Immigration, Refugiés et Citoyenneté Canada fasse rapport à la Chambre des communes tous les ans sur l’application de la disposition relative au fardeau excessif par le ministère et soumette des données exhaustives sur : (i) le nombre de demandes pour lesquelles l’estimation du fardeau excessif excède le seuil pour n’importe quelle étape de la demande; (ii) les estimations des coûts médicaux; (iii) le nombre de demandes retardées selon la durée du retard; (iv) le nombre de demandes refusées; (v) le nombre de demandes abandonnées; (vi) le nombre de membres de la famille dont les demandes sont retardées, refusées ou  abandonnées en raison d’un processus lié à la détermination d’un fardeau excessif; (vii) le coût total de l’application de la disposition relative au fardeau excessif et des appels; (viii) tout autre renseignement que le ministère, les provinces ou les territoires jugent pertinent dans la négociation de l’abrogation de la disposition relative au fardeau excessif. 

Le Comité reconnaît que le Ministre aura besoin de temps pour effectuer l’examen complet de la disposition relative au fardeau excessif. C’est pourquoi le Comité recommande un certain nombre d’améliorations immédiates à la mise en application de cette disposition par IRCC. Étant donné que les fonctionnaires d’IRCC travaillent dans le cadre législatif et réglementaire qui a été établi pour eux et que les décisions rendues par les tribunaux ajoutent des directives d’interprétation, une structure complexe entoure la disposition relative au fardeau excessif. Cependant, aux dires de certains témoins, il est difficile d’appliquer ces directives de manière uniforme.

Le Comité a aussi appris que le seuil de coût employé par IRCC est problématique à de nombreux égards. Premièrement, il semble que les services de santé et les services sociaux énumérés dans la réglementation ne reflètent pas les services actuellement financés par l’État dans l’ensemble du Canada. Deuxièmement, il pourrait être avantageux que des experts, notamment des économistes, participent au calcul du coût de ces services, surtout quand on sait qu’IRCC additionne actuellement un montant calculé pour les services sociaux en 2004, indexé à l’inflation, et les données fournies par l’Institut canadien d’information sur la santé sur les coûts annuels pour un Canadien moyen.

Le Comité a appris que certains demandeurs ont été dispensés de la disposition relative au fardeau excessif sur la base d’objectifs d’ordre humanitaire ou de la réunification familiale, conformément au paragraphe 38(2) de la LIPR. Il s’agit de réfugiés au sens de la Convention et de personnes protégées, ainsi que de leurs époux et enfants. Cependant, les parents, les grands‑parents et tous les demandeurs de la composante économique, même ceux qui présentent leur demande à partir du Canada, sont assujettis à la disposition relative au fardeau excessif.

Les représentants d’IRCC ont assuré au Comité que le Ministère se penche sur le problème de la clarté du libellé des lettres relatives à l’équité procédurale dans le cadre de son programme de modernisation. La partie de la lettre qui porte sur les conclusions précises dont un demandeur a besoin pour contester une décision a été qualifiée de jargon juridique obscur. Le Comité a appris que les renseignements publiés sur le site Web d’IRCC sont incomplets et qu’ils ne sont pas aussi utiles qu’ils pourraient l’être. Par conséquent, le Comité recommande les mesures provisoires suivantes :

Mesures provisoires

Recommandation 4

En attendant l’abrogation d’une partie du paragraphe 38(1) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, conformément à la recommandation 1, que les mesures provisoires suivantes soient appliquées au régime lié au fardeau excessif :

Former adéquatement les agents d’immigration, les agents des visas et les médecins

Recommandation 4 a)

Qu’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada veille à ce que ceux qui prennent la décision ultime au sujet des demandes de résidence permanente aient la formation nécessaire pour évaluer le caractère raisonnable des recommandations du médecin, et à ce que les médecins aient la formation nécessaire pour évaluer la demande d’une personne dans sa globalité.

Calcul du seuil de coût relatif au fardeau excessif

Recommandation 4 b)

Qu’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada fasse une révision complète de sa méthode de calcul du seuil de coût relatif au fardeau excessif imposé aux services sociaux et aux services de santé en supprimant des définitions actuelles les services qui ne sont pas financés par l’État.

Recommandation 4 c)

Qu’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada veille à ce que le seuil de coût relatif au fardeau excessif imposé aux services sociaux et aux services de santé soit calculé par des économistes à partir de données provinciales, territoriales et fédérales.

Élargir les catégories de dispense de la disposition relative au fardeau excessif

Recommandation 4 d)

Qu’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada ajoute à la liste des personnes dispensées de la disposition relative au fardeau excessif les demandeurs de la composante économique qui travaillent déjà au Canada ainsi que les membres de leur famille.

Présenter des renseignements clairs et complets

Recommandation 4 e)

Qu’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada transmette aux demandeurs des décisions en temps opportun et des lettres relatives à l’équité procédurale rédigées en langage clair, dont le contenu est exhaustif et qui comprennent les justifications, afin de renseigner entièrement les demandeurs sur les conclusions auxquelles ils doivent s’attaquer pour renverser une interdiction de territoire.

Recommandation 4 f)

Qu’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada publie sur son site Web, en langage clair, tous ses guides opérationnels et ses lignes directrices sur la santé pour aider les demandeurs à comprendre les preuves qu’ils doivent fournir pendant le processus de demande.

Examen parlementaire

Recommandation 5

Si après une consultation approfondie auprès des provinces et des territoires et l’analyse de toutes les données pertinentes le Parlement abroge une partie du paragraphe 38(1) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, qu’un examen parlementaire complet soit fait de l’impact de ces changements dans les trois ans suivant leur mise en œuvre et que cet examen comprenne l’impact sur les provinces et les territoires.