Introduction

Le Comité permanent des affaires étrangères et du développement international de la Chambre des communes (le Comité) a réalisé une étude sur la situation en Somalie, au Soudan du Sud et en République démocratique du Congo (RDC)[1]. Dans le cadre de ses travaux, le Comité a recueilli les témoignages d’universitaires, de spécialistes du développement, de défenseurs des droits de la personne ainsi que de représentants du gouvernement canadien et d’organisations régionales et internationales. Le Comité a reçu également des mémoires d’organismes de la société civile et autres intervenants[2]. Pour compléter son étude, le Comité a pu profiter également des témoignages livrés devant le Sous-comité des droits internationaux de la personne, qui a tenu des audiences au sujet de ces trois pays en 2017 et 2018[3].

Ce n’est pas par hasard que le Comité a décidé de mener son étude sur la Somalie, le Soudan du Sud et la RDC. Il a choisi ces trois pays parce qu’ils sont parmi les plus fragiles au monde. Chacun d’eux est en proie à des conflits armés et autres violences qui ont entraîné des déplacements de populations. Ils sont aussi tous aux prises avec des problèmes de sous‑développement économique, de pauvreté, d’instabilité politique, et des difficultés en matière de gouvernance ainsi que de respect des droits de la personne et de la primauté du droit. Dans chacun de ces pays a aussi été déployée une mission de paix menée sous l’égide des Nations Unies ou de l’Union africaine – preuve de la grande insécurité qui y règne. Le Comité a choisi également de faire une étude sur la Somalie, le Soudan du Sud et la RDC afin de mieux comprendre la nécessité de maintenir l’aide internationale apportée à ces pays, et de déterminer la façon la plus efficace de le faire. Rappelons que la situation humanitaire dans ces pays est parmi les pires au monde.

Bien que les problèmes auxquels sont confrontés la Somalie, le Soudan du Sud et la RDC soient de même nature, ils dépassent le cadre de la simple comparaison. En effet, chacun de ces pays fait face à un ensemble complexe de circonstances inhérentes à sa propre histoire. Le présent rapport est articulé de manière à faire ressortir les points de convergence et de divergence. Il commence par exposer la situation dans chaque pays, y compris l’évolution récente de la situation politique et sécuritaire. Il s’intéresse ensuite à la fragilité de ces États, en s’attardant sur les conflits armés et les besoins humanitaires. Cette moitié du rapport traite également de questions particulières, comme celles concernant les enfants-soldats, l’accès à l’aide humanitaire et les déplacements de populations, pour n’en citer que quelques-unes. Le rapport est ponctué de réflexions et de recommandations du Comité sur ce que peut faire le Canada pour ramener la paix et la stabilité dans ces pays.

La situation en Somalie

La Somalie est en proie à des violences internes et à une instabilité politique depuis près de 30 ans. En 1991, après 22 ans au pouvoir, le président Siad Barre est destitué et forcé à l’exil par des groupes armés. Le conflit civil violent qui s’en est suivi a été marqué par d’intenses luttes claniques et par la montée en puissance, la chute puis le retour de groupes d’activistes et d’islamistes radicaux. Tout cela a fini par mettre le pays en situation d’urgence humanitaire, provoquant des déplacements massifs de populations, des famines et l’effondrement de l’économie somalienne.

La Somalie a fait l’objet de nombreuses missions de paix et de tentatives de réconciliation. De 1992 à 1995, les Nations Unies et les États-Unis y ont déployé des forces de maintien de la paix afin de créer les conditions de sécurité permettant d’acheminer l’aide humanitaire[4]. Mais devant l’escalade de la violence, notamment les attaques perpétrées contre les forces internationales, en 1995, les Nations Unies ont retiré l’ensemble de leurs contingents. Il faudra attendre ensuite un peu plus de 10 ans – soit jusqu’en 2007, avec la mission de l’Union africaine en Somalie (AMISOM) – avant qu’une nouvelle mission internationale de maintien de la paix ne soit envoyée dans ce pays.

À cause des violences et de l’instabilité persistantes, il n’y avait plus de gouvernement fonctionnel. Pendant plus de 20 ans, après le renversement du président Siad Barre en 1991, la Somalie n’a donc pas eu de gouvernement central permanent. Même le gouvernement fédéral de transition, formé en 2004, dépendait de soutiens externes pour assurer sa survie, était miné par des luttes intestines et n’exerçait qu’un pouvoir et un contrôle limités sur une grande partie du pays. En fait, de 2009 à 2011, le groupe d’activistes islamistes al‑Chabab contrôlait le sud de la Somalie, dont la capitale du pays, Mogadiscio. L’état de la sécurité s’est amélioré à partir de 2012, quand l’AMISOM et les forces gouvernementales – appuyées par des frappes aériennes américaines ciblées[5] – ont commencé à reprendre du territoire aux combattants d’al-Chabab.

En septembre 2012, un gouvernement fédéral permanent est mis en place pour la première fois depuis que le pays a été plongé dans une spirale de conflits, au début des années 1990. La même année, une constitution provisoire est approuvée, prévoyant la création d’un parlement fédéral. Le gouvernement fédéral de Somalie s’est alors engagé dans un processus de réformes structurelles, législatives et institutionnelles consistant notamment à ouvrir des administrations régionales et de district dans les zones qu’il contrôlait. Le Comité a appris que depuis la mise en place du gouvernement fédéral, la situation politique est devenue plus stable en Somalie. Fin 2016 et début 2017, les Somaliens ont tenu des élections législatives et présidentielle indirectes, les plus rigoureux depuis plusieurs décennies[6].

Les élections présidentielles ont été remportées par Mohamed Abdullahi Mohamed – aussi appelé Farmajo –, qui avait été premier ministre de la Somalie en 2010 et 2011. Depuis 2017, le gouvernement somalien a entrepris plusieurs réformes. Marc‑André Fredette, directeur général à la Direction générale de l’Afrique australe et de l’Est d’Affaires mondiales Canada, a expliqué au Comité que les priorités du gouvernement somalien sont de combattre la corruption, de contrer la menace d’al-Chabab, de fournir des services essentiels à la population et de s’attaquer aux revendications de longue date ainsi qu’à la dynamique clanique[7].

Le Comité a appris que le président Farmajo s’est donné comme priorité d’entreprendre une réforme électorale et constitutionnelle. Les prochaines élections législatives et présidentielle devraient se tenir en 2020-2021. À ce propos, l’honorable Gamal Hassan, ministre somalien de la Planification, de l’Investissement et du Développement économique, a déclaré devant le Comité que son gouvernement avait l’intention de tenir les premières élections au suffrage universel depuis 50 ans[8]. Il a ajouté qu’un projet de constitution serait finalisé d’ici quelques mois, puis présenté pour ratification au Parlement.

En dépit des grandes réformes en cours, la Somalie est toujours confrontée à d’énormes problèmes politiques, notamment à des tensions entre le gouvernement fédéral et les États infranationaux au sujet du partage du pouvoir et des ressources. Elle doit aussi composer avec les affres de la corruption. Ken Menkhaus, professeur de sciences politiques au collège Davidson, a dit que même s’il y a « de merveilleux Somaliens qui travaillent au sein du gouvernement », le pays est rongé par « une corruption parmi les pires au monde[9] ». C’est aussi ce qui ressort du mémoire de Vanda Felbab-Brown, agrégée supérieure à la Brookings Institution, pour qui « la corruption et le clientélisme sont monnaie courante et touchent tous les secteurs et tous les niveaux des gouvernements, des entreprises et de la société[10] ». Du reste, la Somalie se classe au 180^e et dernier rang de l’Indice de perception de la corruption de Transparency International pour 2018, indice qui évalue les pays et territoires en fonction de l’étendue perçue de la corruption dans le secteur public[11].

La lutte pour la sécurité

Les témoins ont exprimé des opinions divergentes sur le climat de sécurité ou d’insécurité qui règne actuellement en Somalie. D’un côté, il y a le point de vue du ministre Hassan, qui estime que d’importants progrès ont été réalisés dans la lutte contre al-Chabab. Voici d’ailleurs ce qu’il en a dit au Comité :

Comparativement à il y a quelques années, en général, la Somalie est maintenant presque libérée d’al-Chabab. Le groupe ne contrôle pas de villes ou de ports importants ou d’infrastructures majeures. La sécurité s’améliore avec l’aide de la Mission de l’Union africaine en Somalie et de pays[12].

Et d’un autre côté, il y le point de vue de Jay Bahadur, du Groupe de contrôle sur la Somalie et l’Érythrée du Conseil de sécurité des Nations Unies, pour qui al-Chabab est toujours capable de mener des attaques asymétriques ordinaires ainsi que des attaques conventionnelles occasionnelles contre l’AMISOM et l’Armée nationale somalienne (ANS). M. Bahadur a expliqué au Comité que même si l’AMISON et l’ANS contrôlent la plupart des centres urbains, al‑Chabab a encore la mainmise sur une bonne partie de l’arrière-pays et les principales routes d’approvisionnement, qu’il exploite et dont il tire des revenus substantiels. Selon M. Bahadur, al-Chabab agit comme un « gouvernement parallèle » dans tout le pays et a monté un système efficace lui permettant d’extorquer les populations locales en leur prélevant des « taxes »[13].

Le double attentat au camion piégé perpétré par al-Chabab en octobre 2017, qui a fait 587 morts et plus de 300 blessés – le plus meurtrier de toute l’histoire de la Somalie –, montre bien que ce groupe a toujours la capacité de porter atteinte aux forces de sécurité et de frapper des cibles gouvernementales, et qu’il n’hésite pas non plus à faire le plus de victimes possible parmi les civils. Al-Chabab a lancé une autre série d’attaques au cours de la dernière année. Georgette Gagnon, directrice à la Division de la coopération technique et des opérations du Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme, a indiqué au Comité que rien qu’en septembre 2018, 1 010 civils ont été tués ou blessés en Somalie. M^me Gagnon a ajouté qu’al-Chabab est responsable de 55 % de ces victimes[14].

D’après M^me Felbab-Brown, al-Chabab « profite du contexte » et des luttes politiques internes et claniques, en Somalie. Elle considère également que les confiscations de terres et la marginalisation systématique de certains clans sont des sources de conflit dans ce pays[15]. Le professeur Menkhaus a abondé dans le même sens, faisant remarquer qu’al-Chabab « se nourrit des griefs, qu’ils soient réels ou parfois exagérés, qu’expriment les clans et d’autres groupes sociaux ». Selon lui, la situation en Somalie « représente fondamentalement un problème politique, et non un problème militaire ». C’est pourquoi, toujours d’après le professeur Menkhaus, s’engager aux côtés des groupes marginalisés contribuerait à asphyxier le mouvement al-Chabab dans ce pays et rendrait le « problème militaire résiduel beaucoup plus facile à résoudre[16] ».

Al-Chabab n’est pas le seul groupe d’activistes en Somalie. Dans son mémoire, Vanda Felbab-Brown indique qu’on estime à plus de 60 le nombre de groupes armés dans ce pays, en comptant les milices de clans et de chefs de guerre et d’autres factions terroristes[17]. Parmi les groupes émergents qui représentent une menace, il y a l’État islamique. Mary Harper, rédactrice en chef, BBC Afrique, explique dans son mémoire au Comité que l’État islamique « gagne en force et intensifie ses activités en Somalie[18] ». Elle fait remarquer que le groupe est apparu en premier dans la région semi-autonome du Puntland[19], mais qu’il est maintenant présent et perpètre des attaques, y compris des assassinats ciblés, dans d’autres régions du pays, dont à Mogadiscio[20]. M. Bahadur s’est dit pour sa part inquiet que l’État islamique « semble avoir entamé une phase de réorganisation et de retranchement dans le cadre de laquelle [il a] cherché à imiter les tactiques d’al-Chabab en imposant des taxes grâce à l’extorsion et à l’intimidation[21] ».

Globalement, en raison des menaces multidimensionnelles qui pèsent sur elle, la Somalie « demeure un des pays les moins sécuritaires du monde », selon le professeur Menkhaus. Ce dernier considère également que même si ce pays ne traverse pas actuellement un conflit armé généralisé ou une guerre civile, il continue « d’être aux prises avec une violence politique chronique qui prend la forme d’assassinats, d’attaques terroristes, de conflits entre communautés et de violence criminelle ». M. Menkhaus a ajouté qu’il existe de dangereuses lignes de faille, en Somalie, qui « risquent de faire reculer le pays[22] ».

Le ministre Hassan a expliqué pour sa part au Comité que pour que la Somalie se redresse complètement, il faudrait que ses « propres institutions soient renforcées et mieux habilitées à prendre en charge la sécurité ». Ce point de vue était partagé par d’autres personnes ayant contribué à l’étude du Comité, dont Mary Harper, qui a dit que « pour instaurer une paix durable en Somalie, il faut que les Somaliens prennent en main leur destinée et que les puissances étrangères prennent un peu de recul, même sur le plan de la sécurité ». M^me Harper croit que « [l]es Somaliens sont parfaitement capables de le faire. Il faut leur donner l’occasion de prouver au monde qu’ils peuvent s’occuper d’eux-mêmes et de leur pays[23] ».

Le processus de transition permettant de transférer graduellement les responsabilités en matière de sécurité de l’AMISOM à l’ANS suit son cours. Le mandat actuel de l’AMISOM, qui se traduit par le déploiement autorisé d’un effectif d’au plus 20 626 personnes et de 1 040 agents de police[24], prendra fin le 31 mai 2019. Le plan de transition actuel permettra à l’AMISOM de retirer progressivement ses forces, et à l’ANS de prendre la direction de la sécurité d’ici décembre 2021[25]. Conformément à ce plan, l’ANS intégrerait des forces d’États infranationaux (comme le Jubaland), et le pays augmenterait les effectifs de la police fédérale. Le ministre Hassan a dit qu’il « est par conséquent crucial de mettre en œuvre un plan de transition et de renforcer les capacités des institutions de sécurité somaliennes pour instaurer une paix durable et une sécurité continue au pays[26] ».

Malgré cela, plusieurs ont exprimé des réserves à l’égard du plan de transition. M^me Felbab-Brown, par exemple, a écrit dans son mémoire que « les forces nationales somaliennes demeurent notoirement sous-entraînées, sous-équipées et corrompues ». Selon elle, l’ANS se compose essentiellement « de bataillons inefficaces, incapables de s’associer à l’AMISOM, pas même pour des opérations de capture interarmées, sans parler d’actions offensives contre al-Chabab[27] ».

Pour sa part, M. Bahadur a indiqué qu’un retrait précipité de l’AMISOM pourrait laisser un vide sécuritaire dont al-Chabab et d’autres groupes pourraient profiter. M. Bahadur a conclu son témoignage en déclarant sans détour au sujet du climat de sécurité en Somalie : « Sans l’appui de la communauté internationale, sans l’AMISOM, sans les engagements financiers de l’Occident à l’égard de l’AMISOM, le groupe al-Chabab prendrait le contrôle du pays en l’espace de 24 heures. » Bien que les problèmes concernant l’efficacité des forces de sécurité somaliennes soient de taille, comme indiqué précédemment, M. Bahadur a dit qu’il ne pensait pas l’effondrement du gouvernement« soit là une solution défendable ou acceptable pour quiconque, y compris pour le gouvernement canadien[28] ».

Recommandation 1

Que le gouvernement du Canada envisage d’offrir une plus grande aide à la Somalie pour contrer les attaques d’al‑Chabab, notamment en participant à la mission de l’Union africaine en Somalie sous mandat du Conseil de sécurité des Nations Unies et en offrant des conseils et du soutien techniques afin d’accroître la participation des groupes marginalisés.

Encourager l’inclusion et la réconciliation

Dans l’ensemble, les témoignages livrés devant le Comité indiquent que le contexte politique et sécuritaire en Somalie demeure fragile et incertain. Bien que la situation politique reste précaire, des progrès réels ont été accomplis dans le processus de construction de l’État somalien depuis la création d’un gouvernement fédéral permanent, en 2012.

Le Comité croit que la Somalie est à un tournant critique de son histoire. Le ministre Hassan a expliqué au Comité que son gouvernement est déterminé à faire des progrès durables sur la voie de la réconciliation et en faveur d’une gouvernance inclusive, tout en poursuivant ses réformes constitutionnelles et électorales. Il a reconnu du même souffle que la Somalie commence à peine à se relever et qu’elle a « besoin d’un soutien supplémentaire pour maintenir les acquis et [s’]en servir comme tremplin pour réaliser de nouveaux gains[29] ». Il a également fait remarquer que la Somalie fait toujours face à de grands défis au chapitre du développement en raison de la guerre civile prolongée dont elle se remet. Par exemple, le ministre Hassan a signalé que le niveau de scolarité des femmes et des filles est plus faible que celui des hommes.

Le Canada pourrait s’engager davantage dans ce pays, en s’appuyant, pour commencer, sur les liens solides qui unissent les peuples canadien et somalien. Le Canada est en effet le pays hôte de l’une des plus importantes diasporas somaliennes au monde. Qui plus est, plusieurs Canado-Somaliens ont occupé, ou occupent encore, de hautes fonctions publiques en Somalie, dont au sein du gouvernement fédéral. Le ministre Hassan a informé le Comité que « [d]eux anciens premiers ministres somaliens, plusieurs députés et huit ministres du Cabinet, soit environ 30 % du gouvernement actuel, sont de nationalité canadienne, ce qui témoigne bien des liens particuliers entre nos deux pays[30] ».

Le Comité a appris qu’il y aurait moyen d’utiliser plus efficacement l’expérience et l’expertise de la diaspora pour soutenir les efforts de paix en Somalie. Susan Stigant, directrice du programme Afrique à l’United States Institute of Peace, a expliqué au Comité que mobiliser les communautés de la diaspora est généralement une façon « de relier le national à l’international[31] ». Elle a fait état d’une initiative récente du gouvernement australien pour faciliter le dialogue entre les membres de la diaspora sud‑soudanaise. L’objectif du projet consistait à proposer un espace permettant aux Sud‑Soudanais d’Australie de parler de leurs expériences et de proposer des façons de rebâtir la confiance et l’unité afin de ramener la paix au Soudan du Sud[32].

Le Comité est d’avis que le Canada devrait appuyer des projets axés sur la promotion du dialogue, de la gouvernance inclusive et de la réconciliation en Somalie. Comme l’a écrit M^me Felbab-Brown dans son mémoire, sans une gouvernance plus inclusive et responsable, la réduction de la violence et la stabilisation de la Somalie « ne seront pas réalisées de manière durable ».M^me Stigant a déclaré, pour sa part, que le Canada possède une expertise en gestion des conflits, fédéralisme et promotion de la diversité et du pluralisme qui pourrait être utile pour aider la Somalie. Le Comité partage ce point de vue et presse le gouvernement de soutenir des projets qui poursuivent de tels objectifs en Somalie.

Recommandation 2

Que le gouvernement du Canada soutienne les initiatives de promotion de la gouvernance inclusive et de réconciliation en Somalie, et que, pour ce faire, il cherche des façons de mobiliser les Canadiens d’origine somalienne ainsi que les acteurs et organismes locaux qui œuvrent pour la paix et un avenir meilleur dans ce pays.

Recommandation 3

Que le gouvernement du Canada envisage de mettre sur pied une initiative, par exemple organiser une conférence internationale, afin de mobiliser davantage l’aide internationale destinée au travail humanitaire en Somalie et d’accroître la participation des donateurs sur le terrain. Au cours de cette conférence, une séance devrait être consacrée à la contribution des communautés de la diaspora.

La situation au Soudan du Sud

Le pays le plus jeune du monde, le Soudan du Sud, n’a guère connu la paix depuis qu’il s’est séparé du Soudan, en juillet 2011. La guerre civile a éclaté au Soudan du Sud en décembre 2013, quand le président Salva Kiir, de l’ethnie des Dinkas, a accusé Riek Machar, de l’ethnie des Nuers et ancien premier vice président du pays, de fomenter un coup d’État. Après avoir été démis de ses fonctions de premier vice président, Riek Machar a formé un groupe d’opposition armé connu sous le nom de Mouvement/Armée populaire de libération du Soudan-Opposition (MPLS/APLS-O)[33]. Les deux hommes étaient auparavant membres de la même organisation politique et militaire, le Mouvement/Armée populaire de libération du Soudan (MPLS/APLS), qui s’est battue pendant des dizaines d’années pour l’indépendance du Soudan du Sud.

Rapidement, le conflit a pris une tournure ethnique, avec des affrontements armés entre les soldats et les factions dinkas et nuers, ainsi que des assassinats ciblés commis un peu partout au pays par des membres des deux groupes ethniques. Dans les années qui ont suivi, de nombreuses violations des droits de la personne ont été perpétrées des deux côtés, notamment des viols et des exécutions extrajudiciaires. Des maisons ont été détruites et les organisations d’aide humanitaire se sont vu refuser systématiquement l’entrée dans le pays. En février 2015, on estimait à 2 millions le nombre de personnes déplacées au Soudan du Sud à cause du conflit[34].

Plusieurs cessez-le-feu et accords de paix ont été négociés et signés depuis le début de cette guerre civile, mais, à chaque fois, ils n’ont pas été respectés. En août 2015, les belligérants ont signé l’Accord pour le règlement du conflit en République du Soudan du Sud. Cet accord prévoyait, notamment un arrêt immédiat des combats, la formation d’un gouvernement provisoire d’unité nationale et la mise sur pied d’une commission de vérité et réconciliation[35]. Il disait également que Riek Machar réintégrerait ses fonctions de premier vice-président.

Mais l’accord a été bafoué presque immédiatement après sa signature. Au cours de l’été 2016, les tensions ont monté d’un cran à cause des retards dans sa mise en œuvre, donnant lieu à des escarmouches. Le 8 juillet 2016, des violences ont éclaté entre les forces fidèles au président Kiir et celles loyales au premier vice président Machar. Un cessez-le-feu a permis de mettre fin aux hostilités à Djouba, capitale du Soudan du Sud, mais les affrontements entre les forces gouvernementales et les rebelles se sont poursuivis ailleurs au pays. Fin juillet 2016, Riek Machar a de nouveau été démis de ses fonctions de premier vice président et a pris la route de l’exil.

La Mission des Nations Unies en République du Soudan du Sud (MINUSS), établie après l’accession à l’indépendance du Soudan du Sud en 2011 pour une période initiale d’un an, a vu son mandat reconduit chaque année depuis. Au départ, la MINUSS devait appuyer les efforts du gouvernement sud-soudanais en faveur de la consolidation de la paix et de l’édification de l’État à long terme. Toutefois, à cause des violences qui ont éclaté au Soudan du Sud en 2013, cette mission a été investie de responsabilités supplémentaires, notamment la protection des civils, la surveillance en matière de droits de la personne et l’appui dans l’application des accords de cessez-le-feu[36]. La résolution 2459 (2019) du Conseil de sécurité des Nations Unies a prolongé le mandat de la MINUSS jusqu’au 15 mars 2020 et a autorisé le déploiement d’au maximum 17 000 militaires et de 2 001 policiers[37].

Nouvelles tentatives de paix

En 2017 et 2018, l’Autorité intergouvernementale pour le développement (IGAD)[38] a entrepris de nouvelles démarches pour rapprocher les parties. En juin 2017, l’IGAD a organisé le « Forum de revitalisation de haut niveau », dans le but de favoriser le dialogue entre les belligérants. Les deux premières phases du forum, qui se sont déroulées en décembre 2017 et mai 2018, n’ont pas permis de régler les questions de gouvernance, de partage du pouvoir et de sécurité. En juin 2018, le gouvernement soudanais a proposé de tenir des pourparlers, afin de sortir de l’impasse. Les discussions ont débouché sur la Déclaration de Khartoum portant accord entre les parties au conflit au Soudan du Sud, énonçant les conditions générales concernant un cessez-le-feu, les dispositifs de sécurité et la gouvernance.

Au terme de mois de nouvelles négociations, le 12 septembre 2018, l’Accord revitalisé sur le règlement du conflit en République du Soudan du Sud (« l’Accord revitalisé ») voit le jour. Cet accord, dont le but était de mettre définitivement un terme aux hostilités, a été signé par le président Kiir, Riek Machar, l’Alliance d’opposition du Soudan du Sud – une coalition formée de divers groupes d’opposition – et d’autres partis politiques. Il a aussi été signé par des représentants de la société civile, les garants des États membres de l’IGAD, l’Union africaine et les Nations Unies. Selon des chiffres dont la publication a coïncidé, à peu près, avec la conclusion de l’Accord revitalisé, on estime à au moins 50 000 le nombre de morts dans la guerre civile au Soudan du Sud. Selon d’autres estimations, il y aurait eu 400 000 morts pendant cette guerre civile à cause des combats et de leurs conséquences indirectes, comme les maladies et les famines[39].

L’Accord revitalisé se compose de huit chapitres proposant une feuille de route sur la transition politique et le processus de réconciliation. Il établit une période de prétransition d’au plus huit mois durant laquelle les régions peuplées de civils seront démilitarisées et les armes de moyenne et longue portée seront saisies. Le 4 mai 2019, les parties ont décidé de prolonger de six mois la période de prétransition afin d’avoir plus de temps pour atteindre les objectifs énoncés dans l’Accord revitalisé[40]. La période de prétransition sera suivie d’une période transitoire de 36 mois pendant laquelle Salva Kiir restera président et Riek Machar reprendra ses fonctions de premier vice président. Qui plus est, quatre autres vice présidents seront nommés et exerceront leur charge au cours de cette période de transition[41]. Des élections seront organisées deux mois avant la fin de la période de transition.

L’Accord revitalisé contient un chapitre sur la création d’un comité mixte pour la planification et la mise en œuvre de l’unification de toutes les forces en présence. Il prévoit également un cessez-le-feu devant être respecté rigoureusement. Dans le chapitre consacré à la réconciliation et à la justice transitionnelle, l’Accord revitalisé parle de la création d’une commission de vérité, de réconciliation et de guérison chargée d’enquêter sur les violations des droits de la personne perpétrées durant le conflit, de les documenter et d’en faire rapport. Les autres chapitres de l’Accord revitalisé portent sur l’aide humanitaire, la reconstruction et l’économie du pays, ainsi que sur la nécessité de doter le Soudan du Sud d’une constitution permanente[42].

Selon ce qu’a appris le Comité, l’Accord revitalisé a été conclu au terme d’un processus de négociation difficile, mais exhaustif. Nuur Mohamud Sheekh, conseiller sénior aux Affaires politiques de la Division de la paix et de la sécurité de l’IGAD, a dit au Comité que les parties n’ont pas été forcées de signer l’accord, mais qu’elles sont arrivées à « un compromis et ont fait preuve de leadership ». Il a ajouté que le processus de haut niveau qui a facilité les négociations menant à l’accord de 2018 était plus inclusif que celui entourant les pourparlers de paix de 2015. Toujours selon M. Sheekh, une multitude de partis politiques et d’acteurs non étatiques ont pris part au processus lancé en 2018, dont des groupes d’opposition, des organismes religieux, des réfugiés sud-soudanais, des organisations de la société civile, des femmes et des jeunes. Il a précisé que les groupes de femmes se sont montrés particulièrement actifs tout au long du processus de haut niveau[43].

Le Comité a appris également que l’engagement des pays voisins, le Soudan et l’Ouganda, qui se sont portés garants de l’Accord revitalisé, a été un point de départ important du processus de paix enclenché en 2015, qui s’est finalement effondré. En se portant garants, le Soudan et l’Ouganda auront un rôle à jouer dans la mise en œuvre et le suivi de l’Accord revitalisé. Comme l’a indiqué Bill Chambers, directeur général de Save the Children Canada, tous les autres accords de paix signés jusqu’à maintenant « écartent le Soudan comme étant quelque chose d’imprévisible, un facteur déstabilisant[44] ». D’autres témoins ont expliqué que le Soudan et l’Ouganda ont intérêt à ce que la stabilité règne au Soudan du Sud. Ce sont les deux pays qui accueillent le plus de réfugiés sud-soudanais. Le Comité a appris que le Soudan voudrait aussi que la production pétrolière du Soudan du Sud augmente, puisque tout le pétrole brut qu’exporte le Soudan du Sud est transporté dans les oléoducs qui traversent le Soudan moyennant finance[45].

Appuyer la mise en œuvre de l’Accord revitalisé

Selon les informations qu’a recueillies le Comité, la stabilité du Soudan du Sud passe par la mise en œuvre rapide de l’Accord revitalisé. Et il semblerait qu’à cet égard, il y ait eu récemment des avancées prometteuses. Lorsqu’il a comparu le 5 novembre 2018, Nuur Mohamud Sheekh a déclaré que « la mise en œuvre inclusive de l’accord […] est en cours », et qu’on assiste à la création des institutions essentielles, en matière de gouvernance, de sécurité et de surveillance, prévues conformément à l’Accord[46]. M. Sheekh a fait remarquer qu’on avait pris aussi des mesures pour rétablir la confiance, notamment avec la libération de certains prisonniers politiques et autres détenus. Il a expliqué également que selon les personnes qui se sont rendues dans les régions sous contrôle gouvernemental et celles tenues par d’anciens groupes rebelles, dans le cadre du Mécanisme de surveillance du cessez-le-feu et de suivi de l’application des dispositions transitoires de sécurité, le cessez-le-feu était respecté[47].

Cela étant dit, pendant qu’il tenait ses audiences, le Comité a appris également que certains aspects de l’accord de paix concernant la représentation des femmes ne sont pas appliqués. Par exemple, l’accord prévoit que 35 % de tous les postes de direction au sein du gouvernement de transition soient réservés à des femmes. Or, d’après Atong Amos Agook Juac, directrice exécutive d’ARUDA South Sudan, qui a témoigné le 19 novembre 2018, cet objectif n’a pas été atteint. M^me Agook Juac a ajouté que les femmes sont sous-représentées dans les postes de haut niveau au sein des forces armées et policières ainsi que dans les services de sécurité.

Atong Amos Agook Juac a indiqué par ailleurs qu’il fallait en faire plus pour favoriser l’accession des femmes à des postes de pouvoir au Soudan du Sud, et que les organismes locaux devraient « s’approprier » l’accord de paix en s’occupant de surveiller sa mise en œuvre. Elle a dit au Comité : « Si les gens se l’approprient, je crois que la mise en œuvre se déroulera bien. Cependant, si ce n’est pas inclusif, je ne crois pas que cela ira pour le mieux[48]. »

Bien que l’Accord revitalisé ait été présenté comme étant positif, dans l’ensemble, certains témoins ont expliqué qu’il donnait de faux espoirs aux populations du Soudan du Sud et qu’il n’empêchera pas un retour des violences. Ce qui inquiète Susan Stigant, c’est que la structure sous-jacente de l’accord est comparable à celle d’ententes qui ont échoué par le passé. Elle a fait observer ceci :

[L]a fin de l’accord de paix est fondée sur une transition électorale étalée sur trois ans. Je voudrais rappeler que cette guerre civile est née des affrontements politiques qui ont précédé les élections qui devaient se tenir en 2015. Quelle stratégie devons-nous adopter pour modifier la donne et faire en sorte que le résultat soit différent cette fois-ci[49]?

Le Comité croit que l’Accord revitalisé peut être une avancée majeure vers la réalisation d’une paix durable au Soudan du Sud. Néanmoins, compte tenu de l’échec des accords de paix précédents, il convient d’avoir une vision lucide et pragmatique des défis à venir. En conséquence, le Comité est d’avis que le Canada devrait continuer à travailler avec ses partenaires étrangers, des organismes régionaux comme l’IGAD, ainsi que des acteurs locaux et des organisations de la société civile au Soudan du Sud pour soutenir et assurer la mise en œuvre complète de l’Accord revitalisé. Comme l’a dit Kevin Dunbar, directeur, Impact et programmes mondiaux, Opérations et programmes internationaux, à CARE Canada : « Même si un accord de cessez-le-feu a été signé, il ne faut pas cesser nos efforts au Soudan du Sud. Au contraire, je pense qu’il faut redoubler d’efforts[50]. »

Recommandation 4

Que le gouvernement du Canada travaille avec ses partenaires étrangers, des organisations régionales comme l’Autorité intergouvernementale pour le développement, ainsi que des organismes et acteurs locaux, au Soudan du Sud, pour veiller à la mise en œuvre rapide et complète de l’Accord revitalisé sur le règlement du conflit en République du Soudan du Sud.

La situation en République démocratique du Congo

La République démocratique du Congo (RDC) est un vaste pays possédant d’immenses richesses naturelles. Elle a aussi été en proie pendant des décennies à de violents conflits. Ces violences ont été particulièrement marquées dans les régions de l’est du pays, à savoir le Nord‑Kivu et le Sud-Kivu. Elles ont commencé après le génocide de 1994 au Rwanda, qui avait entraîné le déplacement massif de réfugiés et de rebelles armés – dont beaucoup étaient directement responsables du génocide – vers l’est de la RDC (qui était alors le Zaïre). La crise dans l’est de la RDC a pris alors une dimension régionale, plongeant jusqu’à neuf pays dans un conflit tellement meurtrier qu’on l’a qualifié de « Guerre mondiale africaine ».

Même si la guerre a pris fin officiellement en 2003, la RDC a été le théâtre de cycles récurrents de violences et de crises humanitaires depuis ce temps. Une instabilité accentuée par la prolifération de groupes armés congolais et étrangers actifs dans tout le pays. Dans les faits, selon Nicolas Simard, ambassadeur du Canada en RDC, il y aurait une centaine de ces groupes armés dans l’est de la RDC seulement[51]. On sait que les groupes armés sont impliqués dans des violations systématiques des droits de la personne, notamment des violences sexuelles et sexistes, et qu’ils ont profité de la vacance du pouvoir et du vide sécuritaire pour exploiter illégalement les ressources naturelles du pays. La présence de ces groupes armés a nui aussi à la capacité des intervenants humanitaires d’aller au secours des populations ayant besoin d’une aide essentielle et de leur fournir des services de première nécessité.

Les Nations Unies ont commencé à mener des opérations de maintien de la paix en RDC dès 1999. La Mission de l’Organisation des Nations Unies pour la stabilisation en République démocratique du Congo (MONUSCO) avait un effectif maximum autorisé de plus de 18 000 agents en uniforme[52]. Le mandat de la MONUSCO consistait essentiellement à assurer la protection des civils et du personnel humanitaire dans les zones de conflit, et à soutenir le gouvernement de la RDC dans ses efforts de stabilisation de la situation et de consolidation de la paix dans l’est du pays. La MONUSCO a aussi contribué à la tenue d’élections pacifiques.

Les élections présidentielle, législatives et provinciales de novembre 2016 en RDC étaient vues comme la première passation de pouvoir démocratique et pacifique depuis que le pays était devenu indépendant de la Belgique, en 1960. Joseph Kabila, qui a accédé à la présidence de la RDC en 2001, après l’assassinat de son père, Laurent-Désiré Kabila[53], devait se retirer en décembre 2016, comme le prévoyait la Constitution. Or, les élections de 2016 ont été reportées après que la Commission électorale nationale indépendante (CENI) eut fait état de problèmes concernant la liste électorale. Sous la pression de manifestations populaires, le gouvernement et les partis d’opposition ont conclu l’Accord de la Saint-Sylvestre, disant que des élections seraient organisées en 2017 et que le président Kabila quitterait le pouvoir à ce moment-là. Or, en novembre 2017, invoquant des difficultés financières, logistiques et de sécurité qui empêchaient la tenue des élections à la date prévue, la Commission électorale a de nouveau repoussé les élections, cette fois au 23 décembre 2018.

Agitation préélectorale et corruption endémique

Les troubles sociaux et l’instabilité ont continué après la conclusion de l’Accord de la Saint-Sylvestre, tout comme la limitation des libertés civiles par le gouvernement congolais. Selon les témoignages qu’a recueillis le Comité, le gouvernement Kabila interdisait systématiquement toutes les manifestations de l’opposition. Et celles qui avaient lieu malgré l’interdiction étaient violemment réprimées. Georgette Gagnon a parlé au Comité du rapport du Haut‑Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme de septembre 2018, qui fait état d’une augmentation des violations des droits de la personne commises par les forces de police et de sécurité lors des manifestations pacifiques qui ont précédé la campagne électorale[54]. Selon Fredrick Wangabo Mwenengabo, directeur exécutif de l’East and Central African Association for Indigenous Rights, avant les élections, il était fréquent de voir des militants de la société civile et des opposants au président Kabila se faire intimider ou arrêter[55].

Les problèmes de procédure et de logistique qui remettaient en question l’intégrité du processus électoral ont aussi contribué à déstabiliser le pays pendant la période préélectorale. Pour illustrer la situation, Marc Kapenda a témoigné des problèmes concernant le registre électoral. En mai 2018, l’Organisation internationale de la Francophonie (OIF) a effectué un audit sur ce registre et conclu qu’il était « inclusif, exhaustif et actualisé, mais perfectible et donc nécessitant des améliorations ». Ce qui était préoccupant, c’est que l’OIF avait relevé que 16,6 % des dossiers des électeurs inscrits étaient incomplets[56]. La CENI a réagi à l’audit en disant qu’elle s’efforcerait de mettre en œuvre les recommandations de l’OIF. Entre-temps, les partis d’opposition avaient demandé à la CENI de retirer du registre électoral les noms des personnes dont on n’avait pas enregistré les données biométriques[57].

Le recours à une nouvelle technologie de vote a aussi semé la controverse. En septembre 2017, la CENI a annoncé qu’elle allait acheter plus de 100 000 machines à voter électroniques à une entreprise sud-coréenne, faisant valoir que l’utilisation de ces machines permettrait de réduire les coûts, en plus de simplifier et d’accélérer le dépouillement des voix. Pourtant, certains affirmaient au contraire que si on utilisait ces machines, il se pourrait que ce soit le chaos, le jour des élections, à cause des risques de pannes ou de problèmes techniques. On s’inquiétait particulièrement du manque de fiabilité du réseau électrique dans les régions reculées du pays et aussi du manque de formation et d’éducation civique des gens appelés à superviser l’utilisation des machines en question[58]. Certains ont laissé entendre qu’il était plus facile de truquer les élections avec ces machines qu’avec des bulletins de papier et que la technologie pouvait être manipulée. À ce propos, l’ambassadeur Simard a dit au Comité que pour beaucoup de Congolais, la machine à voter équivaut à une « machine à tricher[59] ».

Outre les problèmes préélectoraux, il fallait composer avec un gouvernement que plusieurs témoins ont qualifié d’autoritaire et de corrompu. Marc Kapenda a déclaré devant le Comité que sous le régime de Joseph Kabila « l’enrichissement personnel, la corruption et la prédation » l’emportaient sur « l’éthique et la légalité[60] ». Un point de vue partagé par Fredrick Wangabo Mwenengabo, qui a affirmé que M. Kabila avait monté un vaste « réseau de corruption et de favoritisme » dans le but de « s’enrichir illicitement et enrichir les siens sans pour autant faire aucun effort en vue de fournir des services de base ou de construire et de soutenir l’économie congolaise pour les citoyens[61] ».

M. Mwenengabo a laissé entendre également que la « corruption à grande échelle » en place avait privé le peuple congolais de la richesse générée par les ressources naturelles du pays. On estime que la RDC, qui est, selon Gregory Queyranne, gestionnaire humanitaire à Oxfam Canada, « probablement le pays le plus riche du continent », possède environ la moitié des ressources forestières et hydriques de l’Afrique, ainsi que des billions de dollars en réserves minérales[62]. Pourtant, comme l’a dénoncé M. Mwenengabo, « seulement des miettes de la richesse minérale du pays sont redistribuées aux populations ». Cette énorme richesse minérale de la RDC contraste avec les indicateurs du pays en matière de développement, qui sont parmi les pires au monde. En effet, en 2018, la RDC se classait 176^e, sur 189 pays et territoires, selon l’Indice de développement humain du Programme des Nations Unies pour le développement[63].

Élections de décembre 2018

En août 2018, après avoir laissé planer le doute pendant des années sur la possibilité qu’il brigue un nouveau mandat, contrairement à ce que prévoit la Constitution de la RDC, le président Kabila a annoncé officiellement qu’il ne se représenterait pas et qu’il appuyait la candidature d’Emmanuel Ramazani Shadary, ministre de l’Intérieur et ancien vice-premier ministre, qu’il voyait comme étant son successeur. M. Shadary est une personnalité controversée, visé par des sanctions de l’Union européenne pour son implication, en 2017, dans l’arrestation de militants et de membres de l’opposition[64]. Les principaux rivaux de M. Shadary dans la course à la présidence du pays étaient Martin Fayulu, ancien homme d’affaires et député, et Félix Tshisekedi, chef de l’Union pour la démocratie et le progrès social.

Le 20 décembre 2018, soit trois jours avant la tenue prévue des élections présidentielle, législatives et provinciales depuis longtemps reportées, la CENI a annoncé que le scrutin serait encore retardé d’une semaine et aurait lieu le 30 décembre 2018. La CENI a expliqué que ce retard était dû à l’incendie d’un de ses dépôts survenu le 13 décembre 2018 et qui avait détruit quelque 8 000 machines à voter électroniques, soit environ 80 % du nombre total de machines requises pour la capitale[65]. Corneille Nangaa, responsable de la Commission électorale, a dit que les millions de bulletins papier qui avaient été commandés à la suite de ce sinistre n’arriveraient pas à temps pour être distribués avant la tenue des élections. La CENI a aussi justifié ce report par les violences ethniques dans l’ouest du pays et une éclosion du virus Ebola dans l’est.

Par ailleurs, les partis d’opposition ont critiqué la nouvelle décision de la CENI de reporter le scrutin jusqu’au mois de mars 2019 pour les populations vivant dans trois zones de conflit : les régions de Beni et Butembo, situées dans la province orientale du Nord-Kivu, et celle de Yumbi, dans la province de Bandundu, dans l’ouest de la RDC. Là encore, la CENI a évoqué des problèmes de sécurité et l’épidémie d’Ebola pour justifier le report des élections. L’opposition a condamné cette annonce, la qualifiant de tentative visant à écarter 1,25 million d’électeurs potentiels.

Les élections présidentielle et législatives se sont tenues le 30 décembre. Dans une déclaration préliminaire, la Communauté de développement de l’Afrique australe (CDAA), qui avait suivi le déroulement des élections, a indiqué que le processus électoral « s’est relativement bien déroulé, permettant à la majorité de la population de la RDC d’exercer son droit de vote[66] ». Cette déclaration a toutefois été contredite par des informations faisant état de problèmes logistiques généralisés, notamment en ce qui concerne les machines à voter, et de retards dans l’ouverture des bureaux de scrutin[67].

Le 10 janvier 2019, la CENI a annoncé que Félix Tshisekedi avait gagné l’élection présidentielle. Selon la CENI, M. Tshisekedi a remporté 38,5 % des voix, contre 34,7 % pour M. Fayulu et 23,8 % pour M. Shadary. Le taux de participation aurait été de 48 %. M. Fayulu a immédiatement contesté les résultats des élections et interjeté appel devant la Cour constitutionnelle du pays. M. Fayulu et d’autres ont dit craindre que MM. Kabila et Tshisekedi n’aient conclu en coulisses une sorte de marché ou de pacte politique. Les résultats électoraux ont aussi été remis en question par l’influente Conférence épiscopale nationale du Congo (CENCO), qui avait dépêché des milliers d’observateurs dans les bureaux de vote le jour du scrutin. La CENCO a déclaré que les résultats annoncés ne concordaient pas avec les données recueillies par ses observateurs.

Le 13 janvier 2019, la CDAA a fait une déclaration selon laquelle elle prend acte des sérieuses réserves émises par la CENCO au sujet du résultat du vote et demande également un recomptage des voix[68]. La CDAA a appelé aussi tous les responsables politiques de la RDC à rechercher un règlement politique négocié de la situation en créant un gouvernement d’unité nationale. Le Secrétaire général des Nations Unies, António Guterres, a pour sa part lancé un appel au calme et invité les différentes parties à utiliser les mécanismes institutionnels en place pour régler les contentieux électoraux[69].

Le 19 janvier 2019, la Cour constitutionnelle de RDC a rejeté l’appel de M. Fayulu et confirmé que Félix Tshisekedi avait gagné l’élection présidentielle. M. Fayulu a réagi à cette annonce en appelant le peuple congolais et la communauté internationale à rejeter les résultats, et en demandant à ses concitoyens de manifester pacifiquement dans tout le pays. La décision de la Cour constitutionnelle a suscité des réactions mitigées de la part d’organisations régionales et d’autres intervenants africains. Alors que la CDAA a félicité M. Tshisekedi et appelé « tous les Congolais à accepter les résultats », la Commission de l’Union africaine s’est contentée de prendre acte de la décision de la Cour constitutionnelle[70], mais a lancé un appel à tous les acteurs concernés afin qu’ils « œuvrent à la préservation de la paix et de la stabilité, ainsi qu’à la promotion de la concorde nationale dans leur pays[71] ».

Renforcer l’intégrité du processus électoral

Le 24 janvier 2019, Félix Tshisekedi a été investi président de la RDC. Lors de son discours d’investiture, le président Tshisekedi a appelé à la paix et à la réconciliation dans son pays, et il a promis de s’attaquer à la corruption[72]. De nombreux pays de la région et d’ailleurs dans le monde ont salué l’arrivée au pouvoir du président Tshisekedi. Les chefs d’État de l’Afrique du Sud, de la Zambie et de l’Angola ont félicité le président pour sa victoire, et le Département d’État américain a déclaré qu’il était « déterminé à travailler avec le nouveau gouvernement de RDC[73] ». L’ambassadeur Simard a quant à lui remercié le président Tshisekedi pour son discours d’investiture, qu’il a qualifié de progressiste et d’inclusif. Il a dit également que le gouvernement du Canada travaillerait avec le gouvernement du président Tshisekedi en faveur de la paix et du développement en RDC[74]. 

Même si la communauté internationale a, dans une large mesure, accepté les résultats électoraux, les différences entre les résultats officiels et officieux font douter de l’intégrité du processus électoral en RDC. Le processus suivi suscite également des inquiétudes quant au contexte politique national dans lequel sera apportée l’aide internationale. Par ailleurs, bien des craintes exprimées par les témoins au sujet des élections avant le jour du scrutin étaient manifestement prémonitoires, puisqu’elles se sont finalement avérées. Lorsqu’elle a témoigné devant le Comité le 19 novembre 2018, Susan Stigant a expliqué que si l’on se fie à la tournure qu’ont prise les élections passées en RDC, il faut que la communauté internationale soit préparée à composer avec des conflits postélectoraux. Voici ce qu’elle a déclaré à ce propos :

Nous savons qu’il est très probable que l’opposition rejettera les résultats. Nous savons qu’il est très probable qu’il y aura un tollé de désenchantement en raison de la violence et de l’action des groupes armés. Nous savons qu’il y aura probablement de la confusion et du chaos autour du dépouillement, de la compilation et de la communication des résultats.

Invariablement, nous avons vu que les élections en République démocratique du Congo poussent les gens à descendre dans la rue pour protester, ce qui donne souvent lieu à une réaction brutale de la part du gouvernement[75].

La situation dans laquelle s’est retrouvée la RDC au lendemain des élections prouve qu’il ne suffit pas de voter pour qu’un processus électoral soit démocratique et légitime. Lorsqu’il s’est exprimé devant le Comité avant les élections en RDC, l’ambassadeur Simard a dit : « La question n’est pas seulement de savoir si [les élections] vont avoir lieu, mais […] si elles seront crédibles, transparentes et justes. » Selon l’ambassadeur Simard, ce qui importe par‑dessus tout, c’est que le peuple de la RDC ait foi et confiance dans le processus et les résultats électoraux. Il a déclaré que sinon, « cela ne sert à rien de tenir des élections puisque cela va générer un conflit par la suite[76] ».

Selon Susan Stigant, ce qu’il faut, c’est voir les élections comme un processus et non comme un événement. Elle a expliqué que trop souvent la communauté internationale n’accorde plus d’attention et de soutien à certains pays une fois les élections passées ou une crise électorale réglée. M^me Stigant a parlé du Kenya, un pays qui « a connu des élections très difficiles ces dernières années, mais dès que les choses semblent rentrer dans l’ordre, l’argent est réaffecté à d’autres dossiers où la situation semble bien pire[77] ». Elle a laissé entendre qu’à cause du manque d’appui prévisible et durable en matière de gouvernance et de respect des processus électoraux, il est difficile, pour des États fragiles, de progresser sur la bonne voie.

Le Comité est d’avis que les efforts que déploie le Canada pour renforcer les institutions démocratiques et améliorer la gouvernance en RDC doivent se poursuivre une fois les élections passées; le Canada devrait se donner comme objectif et priorité à long terme de soutenir les initiatives locales de développement de la démocratie dans ce pays. Le Comité croit que cette aide sera cruciale dans les années à venir. D’ici quelque temps, la RDC devra se préparer pour les élections présidentielle et législatives de 2023. C’est donc maintenant qu’il faut commencer à appuyer les initiatives visant à s’assurer que ces élections seront justes, transparentes et légitimes. 

Recommandation 5

Que le gouvernement du Canada, conformément à sa Politique d’aide internationale féministe, envisage d’accorder une aide au développement prévisible et durable supplémentaire aux organismes et intervenants locaux et nationaux, en République démocratique du Congo, dans le but de renforcer le processus électoral et les institutions démocratiques de ce pays et, tout particulièrement, d’accroître la participation des femmes et des filles. 

Contextes de fragilité

Il n’y a pas de définition universellement reconnue des termes « États fragiles » ou « fragilité des États ». Certains observateurs définissent les États fragiles comme étant des pays où les gouvernements ne peuvent pas ou ne veulent pas s’acquitter de fonctions essentielles à l’endroit de la majorité de la population. D’autres définissent et mesurent la fragilité des États en évaluant les conditions en place dans un État à la lumière de divers indicateurs de rendement, tels que la solidité des institutions du pays; la capacité du gouvernement d’assurer la sécurité nationale et de faire respecter les droits de la personne, la justice et la primauté du droit; et la capacité d’assurer des débouchés économiques et des services de base aux citoyens[78].

À tous les points de vue, la Somalie, le Soudan du Sud et la RDC sont trois des pays les plus fragiles de la planète. Parmi les points de référence, l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a élaboré un cadre d’évaluation de la fragilité des États qui repose sur une évaluation des risques et des capacités d’adaptation dans les secteurs de l’économie, de l’environnement, de la politique, de la sécurité et de la société[79]. Selon l’OCDE, la Somalie, le Soudan du Sud et la RDC se classaient, respectivement, au premier, au deuxième et au cinquième rang des pays les plus fragiles dans le monde en 2018[80].

La question au cœur de l’étude du Comité était la suivante : que peut faire le Canada pour mieux répondre aux problèmes de paix et de sécurité, de violence sexiste, de justice, de droits de la personne et de développement économique en Somalie, au Soudan du Sud et en RDC? Il importe de noter que le Canada travaille déjà activement à plusieurs de ces dossiers, notamment en offrant une aide humanitaire et au développement. En 2017-2018, le Canada a fourni une aide internationale[81] à ces trois pays, plus précisément :

• 40,09 millions de dollars pour la Somalie, dont 32,63 millions de dollars en aide humanitaire bilatérale;
• 101,48 millions de dollars pour le Soudan du Sud, dont 29,78 millions de dollars en aide humanitaire bilatérale;
• 112,76 millions de dollars à la RDC, dont 32,03 millions de dollars en aide humanitaire bilatérale[82].

Le Comité a déjà indiqué dans d’autres rapports que l’enveloppe budgétaire du Canada en matière d’aide internationale n’est pas illimitée; et il tient à le rappeler ici. Le Canada ne peut pas être partout à la fois et ne peut pas répondre à tous les problèmes de nature humanitaire ou de développement. Pour avoir le plus d’impact possible, il doit intervenir de manière stratégique, et se fondant sur des données probantes. Sans perdre tout cela de vue, le Comité examine, dans la prochaine section, certaines des grandes conséquences de la fragilité de l’État en Somalie, au Soudan du Sud et en RDC. Il présente également les points de vue et les suggestions des témoins sur la façon, pour le Canada, de mieux cibler son aide pour qu’elle soit efficace.

Urgences humanitaires

Les témoins ont décrit les crises humanitaires en Somalie, au Soudan du Sud et en RDC comme étant trois des pires et des plus complexes dans le monde. Les années de conflits et la fragilité étatique ont eu des répercussions profondes et catastrophiques sur les habitants de ces trois pays et ont eu des conséquences négatives multiples sur le développement. Le nombre total de personnes ayant besoin d’une aide humanitaire témoigne des problèmes critiques auxquels font face ces populations[83]. Selon le Bureau de la coordination des affaires humanitaires (BCAH) des Nations Unies, en date du 20 janvier 2019, le nombre de personnes ayant besoin d’une aide humanitaire en Somalie s’élevait à 4,2 millions. En date du 31 décembre 2018, le BCAH évaluait le nombre de personnes ayant besoin d’une aide humanitaire à 7,1 millions au Soudan du Sud et à 12,8 millions en RDC[84].

La violence et les conflits en Somalie, au Soudan du Sud et en RDC ont également eu des répercussions négatives profondes sur la sécurité alimentaire dans ces pays. Dans un mémoire, Nyambura Githaiga, de la Banque canadienne de grains, précise ce qui suit :

La RDC, la Somalie et le Soudan du Sud comptaient parmi les 18 pays en 2017 où le conflit et l’insécurité étaient les principaux facteurs d’une insécurité alimentaire aiguë. Le conflit conduit au déplacement forcé de populations, cause le dénuement, perturbe la production alimentaire, détruit des moyens de subsistance et des marchés, nuit à l’acheminement de l’aide alimentaire humanitaire, aggravant dès lors la faim et la malnutrition[85].

Selon le Programme alimentaire mondial (PAM), une agence spécialisée des Nations Unies, 5,7 millions de personnes sont à risque de se retrouver dans une situation d’insécurité alimentaire aiguë en Somalie. Le PAM estime le nombre de personnes se trouvant dans une telle situation dans le Soudan du Sud et en RDC à 6,87 millions et 7,7 millions, respectivement[86].

Bill Chambers a décrit de manière claire et concrète l’étendue de la crise alimentaire dans le Soudan du Sud. Dans son témoignage du 5 novembre 2018, il a déclaré que 20 000 enfants risquaient de mourir de faim d’ici la fin de l’année dans ce pays[87]. Dans le cas de la RDC, Nyambura Githaiga a expliqué que les conflits violents dans les régions de Kasaï, dans le Nord-Kivu et Sud-Kivu, et au Tanganyika ont aggravé le problème de faim en augmentant le prix de la nourriture, ce qui affaiblit le pouvoir d’achat des ménages[88].

Plusieurs témoins ont indiqué que les changements climatiques ont une incidence négative sur la sécurité alimentaire en Somalie, au Soudan du Sud et en RDC. Par exemple, Kevin Dunbar a déclaré que les changements climatiques et les sécheresses accentuent la concurrence pour les rares ressources au Soudan du Sud[89]. De même, Gregory Queyranne a informé le Comité qu’en raison de la sécheresse, de nombreux fermiers de subsistance en Somalie ont été déplacés ou ont perdu leur gagne-pain[90]. Il a précisé que ce phénomène – la perte du gagne-pain – touche un nombre disproportionné de femmes. Citant une étude récente réalisée par Oxfam International, M. Queyranne a expliqué que la sécheresse en Somalie a forcé les hommes à migrer pour trouver des débouchés économiques, ce qui a entraîné une hausse marquée du nombre de ménages dirigés par des femmes[91]. Il a ajouté que les femmes qui sont laissées derrière « sont vulnérables et débordées; elles doivent assumer de nombreuses responsabilités et l’insécurité qui les accompagne[92] ».

L’insécurité a aussi pour conséquence de réduire l’accès à l’éducation de base. Le Comité a entendu que les violences ont ébranlé le système d’éducation déjà fragile au Soudan du Sud. Bill Chambers a indiqué que des centaines d’écoles avaient été détruites au cours des dernières années, empêchant des milliers d’enfants d’aller à l’école. On estime qu’au moins 2,2 millions d’enfants d’âge scolaire ne vont pas à l’école au Soudan du Sud, ce qui en fait le pays ayant le pourcentage le plus élevé d’enfants n’allant pas à l’école dans le monde[93]. De plus, les filles sont plus susceptibles que les garçons d’être exclues des écoles dans ce pays. En fait, Bill Chambers a informé le Comité qu’à l’âge de 14 ans, une fille du Soudan du Sud est plus susceptible d’être mariée que d’être à l’école[94]. Dans son mémoire, le Conseil canadien pour la coopération internationale expose que dans certaines régions du Soudan du Sud, 75 % des filles en âge de fréquenter l’école primaire ne sont pas scolarisées[95].

Recommandation 6

Que le gouvernement du Canada, conformément à sa Politique d’aide internationale féministe, envisage d’accroître l’aide internationale accordée à la Somalie et au Soudan du Sud pour les ménages dirigés par des femmes et pour l’éducation de base, en particulier en ce qui a trait à l’école primaire pour les filles.

Par ailleurs, le Comité a entendu que l’instabilité nuisait à la prise de mesures visant à combattre et à endiguer l’épidémie du virus Ebola dans l’est de la RDC, la deuxième pire de l’histoire après celle survenue en 2014 en Afrique de l’Ouest. Cette épidémie est aussi la dixième de l’histoire de la RDC, bien que ce soit la première dans une zone active de conflit[96]. Les attaques récentes contre des gardiens de la paix dans l’est de la RDC viennent illustrer le climat d’insécurité qui sévit dans les zones touchées par le virus. Le 14 novembre 2018, 12 soldats congolais et 7 Casques bleus (6 Malawites et 1 Tanzanien) de la MONUSCO ont été tués près de Béni, dans le Nord-Kivu – l’épicentre de l’éclosion du virus Ebola[97].

Gregory Queyranne a indiqué que le conflit met en péril l’intervention visant à combattre le virus, et l’épidémie pourrait se propager aux pays voisins. Il a précisé que l’épidémie a mis à rude épreuve le réseau de santé déjà fragile de la RDC et que de nombreuses personnes, surtout des femmes, sont privées de services essentiels, comme les soins de santé maternelle, sexuelle et de reproduction. Les femmes sont déjà beaucoup plus nombreuses à être frappées par le virus, en raison de leur rôle traditionnel comme soignante[98]. Selon l’Organisation mondiale de la Santé, en date du 6 décembre 2018, les femmes et les filles représentaient 62 % des cas ayant été signalés[99].

Malgré les besoins importants en RDC et dans les deux autres pays visés par le présent rapport, le Comité a entendu que les plans d’intervention humanitaire pour la Somalie, le Soudan du Sud et la RDC étaient nettement sous-financés en 2018[100]. Dans son mémoire, Save the Children Canada précise qu’en date du 25 octobre 2018, les plans d’intervention humanitaire pour la Somalie et le Soudan du Sud n’étaient toujours financés qu’à 41,4 et 53,3 % respectivement (les besoins étaient évalués à 1,5 et 1,7 milliard de dollars américains respectivement), et le plan de la RDC était le plus sous-financé, avec seulement 40 % des 1,7 milliard de dollars américains requis[101].

Recommandation 7

Que le gouvernement du Canada envisage d’augmenter l’aide internationale accordée à la Somalie, au Soudan du Sud et à la République démocratique du Congo, notamment dans le domaine de la gouvernance démocratique.

Déplacements de populations

Les déplacements de populations sont l’une des plus graves conséquences des conflits en Somalie, au Soudan du Sud et en RDC. Un nombre considérable de personnes ont été déplacées à l’interne ou été obligées de trouver refuge à l’extérieur de leur pays d’origine. Des données récentes du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) illustrent l’ampleur de la crise dans les trois pays :

• Le 31 mars 2019, plus de 800 000 Somaliens vivaient dans différents pays de la Corne d’Afrique ou au Yémen, comme réfugiés; en date du 30 juin 2018, environ 2,6 millions de personnes étaient déplacées à l’intérieur du pays[102].
• Le 28 mars 2019, on comptait environ 1,91 million de personnes déplacées sur le territoire du Soudan du Sud; en date du 28 février 2019, 2,28 millions de personnes vivaient dans des pays voisins en tant que réfugiés[103].
• Le 31 décembre 2018, on estimait à 4,5 millions le nombre de personnes déplacées en RDC; en date du 28 février 2019, plus de 826 000 Congolais avaient trouvé refuge dans des pays voisins[104].

Le nombre de personnes déplacées à cause des crises persistantes en Somalie, au Soudan du Sud et en RDC est ahurissant, que ce soit sur une base relative ou absolue. Marc‑André Fredette a informé le Comité que la RDC et le Soudan du Sud sont, respectivement, la première et la deuxième source de personnes déplacées en Afrique[105]. En ce qui concerne le Soudan du Sud, il a précisé que près du tiers des habitants ont été forcés de quitter leur foyer et que, de ce nombre, plus de la moitié ont trouvé refuge dans des pays voisins[106]. Selon Kevin Dunbar, la majorité des réfugiés sud‑soudanais sont des femmes et des enfants[107].

La RDC compte par ailleurs une forte population de réfugiés, ce qui ne fait qu’aggraver le problème des personnes déplacées. Gregory Queyranne a signalé que la RDC abrite plus d’un demi-million de réfugiés ayant fui des crises dans des pays voisins[108]. De ce nombre, environ 90 % viennent du Rwanda, de la République centrafricaine et du Soudan du Sud[109]. La crise qui sévit depuis des années en RDC a également provoqué des déplacements de réfugiés partout dans la région. Le deuxième pays d’Afrique en superficie, la RDC partage ses frontières terrestres avec neuf pays[110]. Presque tous ces pays ont accueilli des réfugiés provenant de la RDC à un certain moment au cours des deux dernières décennies, et ce sont les pays à l’est qui ont eu à assumer le plus lourd fardeau à ce chapitre[111].

La crise des personnes déplacées en Somalie est reconnue non seulement pour son ampleur, mais aussi pour sa durée. Mohamed Abdi Affey, envoyé spécial du HCR pour la Corne d’Afrique, a expliqué qu’un grand nombre de Somaliens vivent une vie de réfugiés depuis 1991 : « [n]ous parlons du fait qu’une génération de réfugiés somaliens est en exil depuis qu’elle a quitté la Somalie. Le caractère de ces Somaliens a changé ». Il a par ailleurs indiqué que « le taux de natalité des gens qui sont coincés dans des camps depuis 27 ans n’est pas stationnaire. Des enfants continuent de naître quotidiennement. » M. Affey a signalé que la moitié de la population des réfugiés somaliens est en âge d’aller à l’école, c’est-à-dire que ces réfugiés sont âgés de 3 à 17 ans. Il a ajouté qu’environ 30 % de la population somalienne est déplacée, que ce soit à l’interne ou comme réfugiés dans la région[112].

Au cours des dernières années, les pays membres l’IGAD dans la région ont redoublé d’efforts pour régler la question des Somaliens déplacés. Ils ont tenu un sommet spécial au Kenya en mars 2017 qui a mené à la Déclaration de Nairobi sur les solutions durables pour les réfugiés somaliens et la réintégration des rapatriés en Somalie. La déclaration et le plan d’action qui l’accompagne mettent l’accent sur la création de conditions qui pourraient favoriser le retour volontaire des réfugiés somaliens, tout en encourageant l’inclusion et l’autosuffisance des réfugiés dans les pays d’asile. Ces documents appellent également la communauté internationale à fournir un financement pluriannuel stable pour les pays d’accueil des réfugiés et à partager les responsabilités en ce qui concerne la réinstallation des réfugiés[113].

La déclaration de paix commune signée en juillet 2018 entre l’Éthiopie et l’Érythrée est une autre bonne nouvelle qui pourrait donner un élan à la mise en place d’une solution durable à la crise des Somaliens déplacés[114]. Mohamed Abdi Affey a informé le Comité que le rapprochement entre ces deux pays est l’un des facteurs ayant mené à l’élargissement de son mandat : d’envoyé spécial du HCR pour la situation des réfugiés somaliens, il est devenu envoyé spécial pour l’ensemble de la Corne de l’Afrique. Selon lui, la déclaration de paix commune et d’autres développements dans la Corne de l’Afrique « accroissent la possibilité de réaliser des progrès dans la mise au point de solutions à l’une des plus longues crises de déplacement de la région ».

M. Affey a également indiqué que par suite de l’engagement énoncé dans la déclaration de paix commune entre l’Éthiopie et l’Érythrée et des mesures prises par le nouveau gouvernement de Somalie en vue d’apporter des réformes économiques et sociales essentielles, un plus grand nombre de Somaliens qu’avant retournent dans leur pays. Voici ce qu’il a dit :

[U]n nombre sans précédent de réfugiés somaliens prennent maintenant la décision de retourner volontairement dans leur pays afin de rebâtir leur vie là-bas, après avoir passé de nombreuses années — plus de 20 années dans certains cas — à rechercher la sécurité à l’étranger. Quelque 121 000 Somaliens, réfugiés principalement au Kenya, au Yémen et à Djibouti, ont déjà décidé de retourner dans leur pays d’origine, en dépit de l’existence de problèmes liés aux conditions qu’on retrouve à l’intérieur du pays[115].

Malgré cette hausse du nombre de rapatriés, M. Affey a souligné que les réfugiés somaliens demeurent inquiets du climat de sécurité et de la situation économique dans leur pays. Selon lui, il faut un appui plus grand de la communauté internationale pour mettre en place en Somalie les conditions économiques et le climat de sécurité qui sont nécessaires pour faciliter le retour des réfugiés en plus grand nombre.

De plus, les témoins ont insisté sur la nécessité d’apporter un soutien aux pays qui accueillent des populations de réfugiés, ce qui vaut non seulement pour les réfugiés somaliens, mais aussi pour les personnes ayant fui le Soudan du Sud et la RDC. Le Comité a entendu que la présence de réfugiés a d’énormes impacts économiques, sociaux et environnementaux pour les pays hôtes. Gregory Queyranne a indiqué que le Canada doit chercher à déterminer ce qu’il peut faire pour aider davantage les pays qui subissent les conséquences des crises en Somalie, au Soudan du Sud et en RDC. Il a donné l’exemple de l’Ouganda, qui compte plus d’un million de réfugiés provenant de ces trois pays. Comme l’a dit M. Queyranne en parlant des pays d’accueil comme l’Ouganda, « [i]l est clair que ces pays font plus que leur juste part[116] ». C’est aussi le point de vue exprimé dans son mémoire par l’African Women and Youth Action for Development (AWYAD), une organisation de la société civile qui travaille en Ouganda. AWYAD considère en effet que les mesures pour aider les réfugiés en Ouganda « sont actuellement à la limite de leurs capacités et sont sous-financées, et [qu’]un meilleur soutien de la part des intervenants régionaux et internationaux est nécessaire[117] ».

Selon des informations transmises au Comité, on pourrait appuyer et autonomiser les réfugiés dans les pays d’accueil en multipliant pour eux les possibilités de formation professionnelle et d’acquisition de compétences. Un grand nombre de réfugiés, en particulier ceux qui ont quitté leur pays depuis longtemps, n’ont pas l’expérience de travail et les compétences professionnelles nécessaires pour bien gagner leur vie à leur retour dans leur pays. Parlant des réfugiés somaliens, M. Affey a laissé entendre que ces problèmes touchent particulièrement les jeunes réfugiés qui, pour la plupart, ont quitté leur pays en bas âge ou sont nés en exil. Selon lui, il faut fournir aux réfugiés de la formation professionnelle et leur permettre d’acquérir des compétences nécessaires « dans les camps, dans les sous-régions, de sorte qu’à leur retour en Somalie, ces citoyens aient acquis des compétences[118] ».

Les gouvernements, les organisations locales et les institutions régionales et internationales ont besoin de soutien pour trouver des solutions durables au problème des personnes déplacées en Somalie, au Soudan du Sud et en RDC. Les efforts déployés devraient viser non seulement à aider les réfugiés qui rentrent volontairement dans leur pays, mais aussi à fournir un soutien aux populations de réfugiés dans les pays d’accueil.

Recommandation 8

Que le gouvernement du Canada apporte un soutien accru aux organisations locales et internationales qui offrent de la formation professionnelle et axée sur les compétences aux populations de réfugiés d’États fragiles aux prises avec des conflits, comme la Somalie, le Soudan du Sud et la République démocratique du Congo.

Appuyer les organisations locales

Outre la gestion des besoins humanitaires et des problèmes de déplacement des populations, les témoins ont mentionné d’autres secteurs d’intervention thématiques que devrait cibler en priorité le Canada dans le cadre de son engagement en Somalie, au Soudan du Sud et en RDC. Par exemple, Bill Chambers, de Save the Children Canada, a indiqué que la protection des enfants dans les trois pays devrait être une priorité pour le Canada. Pour leur part, Kevin Dunbar de CARE Canada et Julienne Lusenge du Fonds pour les femmes congolaises ont proposé que le Canada concentre ses efforts sur les besoins des femmes et des filles dans le Soudan du Sud et en RDC, respectivement. Enfin, le ministre Gamal Hassan a souligné que la Somalie y gagnerait si le Canada appuyait les programmes d’éducation pour filles.

Durant l’étude, les témoins s’entendaient clairement sur l’importance d’appuyer localement les intervenants actifs dans les collectivités touchées par les conflits. Il n’est d’ailleurs pas surprenant que cela ait été un thème des témoignages. Ce point avait été soulevé par un grand nombre des témoins ayant comparu devant le Comité dans le cadre de ses études précédentes sur les femmes, la paix et la sécurité ainsi que sur l’approche axée sur les « pays ciblés » en matière d’aide canadienne au développement[119]. Dans le cadre de ces deux études, le Comité a recommandé que le gouvernement du Canada accorde la priorité aux organisations locales qui fournissent une aide humanitaire et au développement.

Les témoins ont fait valoir que les organisations locales étaient mieux placées que les organisations internationales pour fournir des services aux collectivités dans le besoin. Par exemple, en parlant du Soudan du Sud, Kevin Dunbar a expliqué au Comité que les « intervenants locaux ont une meilleure compréhension du contexte immédiat et y ont un meilleur accès[120] ». Le Comité s’est fait dire que les efforts déployés par les organisations locales étaient particulièrement importants lorsque les acteurs externes doivent passer plusieurs heures à bord d’un avion nolisé pour atteindre une collectivité éloignée. Leurs efforts sont également essentiels lorsque les organismes internationaux doivent cesser d’apporter une aide humanitaire pour des raisons de sécurité. Dans de telles situations, les intervenants locaux sont parfois les seuls à pouvoir prêter assistance aux populations vulnérables.

Investir dans les organisations locales est un moyen important d’accroître la résilience et la capacité des collectivités. C’est également une façon pour les organisations internationales d’outiller les intervenants locaux pour qu’ils puissent prendre en main leur avenir. Gregory Queyranne a expliqué que la « vision » à long terme d’organismes comme Oxfam est de pouvoir se retirer un jour des pays touchés par des conflits. Voicice qu’il a dit : « Je pense que le fait d’offrir une aide aux acteurs humanitaires locaux ou aux acteurs du développement locaux nous permet de nous retirer. » Gardant cet objectif en tête, il a informé le Comité qu’Oxfam encadre des organisations locales et travaille avec eux comme partenaire financier « pour les amener au niveau qui est acceptable pour différents bailleurs de fonds internationaux de façon à ce qu’elles puissent faire le travail elles-mêmes[121] ».

La communauté internationale a d’ailleurs reconnu l’importance d’accroître la capacité des acteurs locaux dans des contextes humanitaires. M. Queyranne a mentionné au Comité un engagement pris par les participants au Sommet mondial sur l’action humanitaire de 2016, soit de verser 25 % des fonds pour l’aide humanitaire directement aux intervenants nationaux et locaux dans la mesure du possible, et ce, d’ici 2020. Or, selon des données récentes, la communauté internationale a encore beaucoup de chemin à faire pour atteindre cet objectif. Un rapport produit par Development Initiatives, un organisme indépendant de développement international, révèle qu’en 2017, seulement 3,6 % des fonds affectés à l’aide humanitaire auraient été versés directement, ou par l’entremise d’un intermédiaire, à des ONG locales et nationales si l’on se fie aux informations transmises au Service de suivi financier du BCAH[122].

De toute évidence, les pays donateurs, comme le Canada, doivent s’engager davantage à appuyer et à outiller les organisations locales qui fournissent une aide humanitaire. Le Comité constate que dans la Politique d’aide internationale féministe lancée en juin 2017, le gouvernement fédéral s’est engagé à aider davantage les organisations locales œuvrant dans des pays en développement[123]. Le Comité encourage le gouvernement du Canada à intensifier ses efforts à ce chapitre.

Recommandation 9

Pour toute aide humanitaire accordée à la Somalie, au Soudan du Sud et à la République démocratique du Congo, que le gouvernement du Canada donne la priorité, dans la mesure du possible, au soutien direct aux organisations locales, notamment afin de renforcer leur capacité à mieux assumer un rôle de premier plan dans l’octroi de cette aide.

L’insécurité : Un problème multidimensionnel et persistant

Les conflits en Somalie, au Soudan du Sud et en RDC « demeurent parmi les plus violents et les plus persistants au monde[124] ». C’est ce qu’a dit Georgette Gagnon du Haut Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme. Comme M^me Gagnon et d’autres l’ont expliqué, les conflits ont fait beaucoup de victimes, ont détruit des collectivités, ont enlevé aux gens leurs moyens de subsistance et ont laissé des séquelles chez d’innombrables personnes. Dans chacun de ces pays, ce sont les civils qui écopent de la violence.

Les enfants sont les plus durement touchés par les conflits armés dans ces trois pays. Bill Chambers a expliqué que la Somalie, le Soudan du Sud et la RDC figurent parmi les 10 pays les plus dangereux pour les enfants[125]. Le recrutement et l’utilisation d’enfants-soldats font partie des pires violations des droits de la personne commis à l’endroit des enfants en Somalie, au Soudan du Sud et en RDC. M. Chambers a renvoyé le Comité à un rapport récent du secrétaire général de l’ONU selon lequel des enfants sont couramment recrutés et utilisés comme soldats au Soudan du Sud[126]. Pour ce qui est de la Somalie, Save the Children mentionne dans son mémoire que le nombre d’enlèvements d’enfants a presque doublé de 2016 à 2017. Se fondant sur des données provenant de l’ONU, le mémoire précise que 1 634 enfants ont été enlevés en Somalie en 2017, 98 % d’entre eux par al-Chabab.[127] Le rapport du Secrétaire général de l’ONU note également le recrutement et l’utilisation de 2 087 garçons et 40 filles comme enfants-soldats en Somalie en 2017, le responsable dans la majorité des cas étant une fois de plus al-Chabab.[128]

La violence sexuelle et sexiste est utilisée comme une arme de guerre dans les trois pays. Atong Amos Agook Juac a déclaré que les parties au conflit au Soudan du Sud se livrent à « des attaques généralisées, systémiques et ethniques de civils », y compris des viols et d’autres formes de violence sexuelle[129]. Kevin Dunbar de CARE Canada a illustré à quel point la violence sexuelle est répandue dans le Soudan du Sud lorsqu’il a indiqué que près de 65 % des femmes et des filles de ce pays ont été victimes de violences physiques ou sexuelles. Il a ajouté : « Soixante‑cinq pour cent. Les agressions, les enlèvements, les viols et les viols collectifs demeurent impunis, même s’ils se produisent en plein jour[130]. » Selon M. Dunbar, les femmes et les filles du Soudan du Sud « doivent chaque jour prendre des décisions impossibles, comme choisir entre rester à la maison dans une sécurité relative tout en étant affamées ou risquer de se rendre à pied vers des marchés éloignés ou dans la brousse pour ramasser du bois[131] ».

Julienne Lusenge, directrice du Fonds pour les femmes congolaises ainsi que présidente et cofondatrice de Solidarité féminine pour la paix et le développement intégral, a indiqué que la violence sexuelle en RDC va en augmentant. Ces crimes sont commis avec impunité, tant par des civils que des soldats. Elle a décrit le problème de la violence sexuelle dans ce pays comme « un fléau qui ravage et détruit la dignité des femmes congolaises, notre dignité, ma dignité[132] ».

Un témoin a affirmé que le but de la violence en RDC est de terroriser les populations civiles. Yvette Yende-Ashiri, coordonnatrice de la recherche à l’Université d’Ottawa, a déclaré ce qui suit :

On va dans un village, on viole la mère, on viole la petite fille et on tue le père. Ensuite, la femme est laissée à elle-même et n’a souvent pas de soutien moral. Le viol est souvent vu comme quelque chose de honteux, qui salit toute la famille. Cette femme va donc partir, quitter le territoire et laisser la place libre, ce qui permet aux rebelles de revenir pour piller les ressources. Cela se produit tous les jours et c’est pratiquement devenu la norme[133].

Selon Fredrick Wangabo Mwenengabo, les taux de violence sexuelle en RDC sont si élevés que ce pays a acquis « la réputation peu enviable de capitale mondiale du viol[134] ».

Les attaques contre les travailleurs humanitaires sont un autre aspect troublant des violences commises dans ces trois pays. D’après Save the Children Canada, la Somalie, le Soudan du Sud et la RDC sont parmi les endroits les plus dangereux pour les travailleurs humanitaires, ce qui nuit à l’acheminement d’une aide humanitaire vitale[135]. Le danger auquel font face les travailleurs humanitaires au Soudan du Sud est particulièrement extrême. Pour la troisième année d’affilée, le Soudan du Sud était le pays le plus dangereux pour ces travailleurs en 2017. Cette année-là, ces derniers ont été la cible de 46 attentats au Soudan du Sud, y compris des fusillades, des attaques et des enlèvements[136].

Au Soudan du Sud, la plupart des travailleurs humanitaires victimisés sont des ressortissants nationaux. Les témoins ont indiqué qu’il est difficile d’acheminer des biens dans des régions où les besoins sont les plus importants en raison de la violence ou des menaces de violence à l’endroit des travailleurs humanitaires. Atong Amos Agook Juac a expliqué que le contexte de sécurité fait en sorte qu’il est particulièrement difficile d’apporter une aide dans les régions rurales du Soudan du Sud, où les groupes armés sont plus solidement ancrés. Elle a informé le Comité que « [c]ertains travailleurs humanitaires ont été kidnappés et d’autres ont été tués, ce qui décourage les grandes organisations d’acheminer de l’aide dans les régions locales et rurales[137] ».

Protéger les civils

Il est devenu apparent pour le Comité que les missions AMISOM, MINUSS et MONUSCO en Somalie, au Soudan du Sud et en RDC, respectivement, ne suffisent pas à assurer la sécurité des populations civiles. D’autres efforts doivent être déployés pour mettre au point des approches et solutions novatrices permettant de protéger les civils, y compris les femmes, les enfants et les travailleurs humanitaires dans ces trois pays. À ce chapitre, le Comité a été heureux d’être mis au fait de deux initiatives récentes dirigées par le Canada qui ont pour but d’accroître l’efficacité des opérations de maintien de la paix et d’assurer la sécurité des civils.

La première, l’Initiative Elsie pour la participation des femmes aux opérations de paix, a été lancée lors de la Conférence ministérielle de l’ONU sur le maintien de la paix qui a eu lieu à Vancouver en novembre 2017. Dirigé par le Canada, ce projet pilote vise à éliminer les obstacles à la participation des femmes aux opérations de paix. Dans le cadre d’Elsie, le Canada fournit une aide et des incitatifs aux pays contributeurs de troupes et de policiers, ainsi qu’à certaines missions onusiennes, afin de favoriser la participation d’un plus grand nombre de femmes en uniforme à des missions de paix de l’ONU[138].

L’ONU s’est fixé des objectifs en matière de participation des femmes aux opérations internationales de maintien de la paix, soit 15 % pour les postes militaires et 20 % pour le personnel policier. Or, à l’heure actuelle, les femmes forment moins de 4 % des effectifs en uniforme (policiers et militaires) d’AMISOM et environ 4 % des contingents militaires affectés à MINUSS et MONUSCO[139]. Les femmes sont toutefois mieux représentées parmi les effectifs policiers des missions MINUSS et MONUSCO : 30 et 15 % des policiers affectés à MINUSS et à MONUSCO, respectivement, sont des femmes.

Les études démontrent que la participation des femmes aux opérations de paix augmente les chances d’en arriver à une paix durable. De plus, comme l’indique le rapport de 2016 du Comité sur les femmes, la paix et la sécurité, le déploiement de femmes dans le cadre d’opérations militaires et policières internationales peut avoir une incidence positive sur la conduite et l’efficacité de la mission en général. Le Comité estime que le Canada devrait encourager les pays à appuyer l’initiative Elsie et à accroître la pleine participation des femmes à toutes les opérations de paix, et plus particulièrement à celles qui ont lieu au Soudan du Sud, en Somalie et en RDC.

La deuxième initiative décrite au Comité est celle des Principes de Vancouver sur le maintien de la paix et la prévention du recrutement et de l’utilisation d’enfants‑soldats. Également lancés à l’occasion de la Conférence ministérielle de l’ONU sur le maintien de la paix, ces principes consistent en une série d’engagements politiques pris par les États membres de l’ONU en vue de détecter et de prévenir activement le recrutement d’enfants‑soldats dans le cadre des opérations de maintien de la paix. Ces principes reconnaissent également la nécessité d’intervenir lorsque l’on constate des signes avant-coureurs de recrutement et d’utilisation d’enfants-soldats, puisque « de tels actes peuvent s’apparenter à des crimes de guerre et être les précurseurs d’autres crimes de guerre[140] ».

Dans son mémoire, Save the Children Canada indique que le Canada devrait encourager les gouvernements de la Somalie, du Soudan du Sud et de la RDC à adopter les Principes de Vancouver[141]. En date du 16 mai 2019, ces pays ne l’avaient toujours pas fait[142]. Le Comité croit que le Canada devrait encourager les pays à appuyer et à mettre en œuvre les Principes de Vancouver, y compris le Soudan du Sud, la Somalie et la RDC. Dans l’ensemble, il estime que la protection des civils devrait être une grande priorité du Canada dans tous ces pays.

Recommandation 10

Utilisant des mécanismes multilatéraux, que le gouvernement du Canada encourage d’autres parties à soutenir des approches novatrices, telles que l’Initiative Elsie pour la participation des femmes aux opérations de paix et les Principes de Vancouver sur le maintien de la paix et la prévention du recrutement et de l’utilisation d’enfants‑soldats, qui ont pour priorité la protection des civils dans des situations de conflits armés, et d’autres initiatives qui protègent en priorité les femmes et les filles contre la violence sexuelle en Somalie, au Soudan du Sud et en République démocratique du Congo.

Le Comité croit que le Canada peut également jouer un rôle de premier plan pour assurer l’accès de l’aide humanitaire en Somalie, au Soudan du Sud et en RDC. Il est d’accord avec Gregory Queyranne, qui a suggéré que le gouvernement canadien et ses missions diplomatiques travaillent en collaboration avec les acteurs humanitaires « à surmonter les problèmes d’accès systémiques, à soutenir les négociations sur le terrain et à accroître la sécurité des travailleurs humanitaires de première ligne[143] ». Le Comité a été heureux d’apprendre que le Canada agit déjà dans ce sens au Soudan du Sud. Kevin Dunbar a noté que des diplomates canadiens avaient joué un rôle actif dans les tentatives de négociations avec le gouvernement et les différentes parties aux conflits afin d’assurer un accès humanitaire. Le Comité est d’avis que le Canada doit continuer à s’engager de cette manière.

Recommandation 11

Que le gouvernement du Canada travaille en collaboration avec les organisations humanitaires locales et internationales, les organismes régionaux, les représentants gouvernementaux et d’autres intervenants en Somalie, au Soudan du Sud et en République démocratique du Congo, afin de garantir la sécurité des femmes et des filles, ainsi que celle des populations déplacées, et d’assurer un accès humanitaire constant et sans entraves à toutes les régions qui ont besoin d’aide, tout en cherchant à garantir la sécurité des travailleurs humanitaires.

Les femmes, la paix et la sécurité

Comme on l’a déjà mentionné, la participation concrète des femmes aux processus de paix a pour effet de faire durer plus longtemps la paix établie. C’était là un des principaux messages entendus durant l’étude réalisée par le Comité en 2016 sur les femmes, la paix et la sécurité. Alors que cette étude soulignait que les femmes peuvent jouer un rôle catalyseur dans la recherche de la paix et de la sécurité, l’étude du Comité sur les situations en Somalie, au Soudan du Sud et en RDC a fait ressortir que l’inverse est vrai aussi. En effet, le manque de participation concrète et directe des femmes aux processus de paix nuit à l’efficacité de ces mêmes processus.

Le Comité a appris que, trop souvent, les femmes sont écartées des processus de consolidation de la paix en Somalie, au Soudan du Sud et en RDC, de même que des décisions portant sur la conception et la mise en œuvre des mesures humanitaires et d’aide au développement. Les femmes sont aussi depuis toujours sous-représentées au sein des gouvernements, des organes législatifs, des forces militaires et des autres entités influentes de ces trois pays. Julienne Lusenge, par exemple, a indiqué que les femmes qui briguent une charge élective ou d’autres postes importants en RDC sont victimes d’intimidation et d’actes de violence ciblés[144].

Selon des données solides et probantes, l’exclusion et la sous-représentation des femmes auraient contribué à l’instabilité dans ces trois pays. Parlant de façon générale, Gregory Queyranne a indiqué au Comité que « [l]es recherches ont révélé que les inégalités hommes-femmes extrêmes sont liées aux conflits et à la fragilité des sociétés ». Selon lui, investir dans la promotion des droits des femmes en Somalie, au Soudan du Sud et en RDC est « un outil puissant pour favoriser une paix et un développement durables[145] ».

Durant son étude, le Comité a été encouragé d’apprendre que des progrès avaient été réalisés en ce qui concerne la représentation des femmes dans des charges électives et dans le cadre des processus de paix. Par exemple, des Somaliennes ont remporté 25 % des sièges lors des dernières élections, ce qui représente une hausse de 71 % par rapport à la législature précédente[146]. Les femmes ont également joué un rôle important et influent dans le processus de haut niveau dirigé par l’IGAD ayant mené à la conclusion de l’Accord de paix revitalisé au Soudan du Sud. Un bon nombre d’organisations féminines de ce pays ont bénéficié de l’appui du Canada dans ce contexte. De plus, comme l’a signalé Nuur Mohamud Sheekh, le Canada a également versé des fonds à ONU femmes pour qu’il y ait un conseiller en matière d’égalité entre les sexes au bureau du conseiller spécial de l’IGAD sur le Soudan du Sud[147].

Le Comité estime que les femmes doivent participer à tous les aspects de la consolidation de la paix en Somalie, au Soudan du Sud et en RDC. Autrement dit, les femmes doivent être présentes aux étapes de la planification, de la négociation et de la mise en œuvre de tous les accords de paix. Elles doivent aussi participer aux différentes initiatives, qu’il s’agisse de démobilisation, de désarmement, de réintégration des combattants armés, ou encore de la conception et du suivi des processus de réconciliation. Les femmes devraient être encouragées, dans le cadre de ces initiatives, à briguer des postes décisionnels de haut niveau au sein de leur société, y compris des charges politiques, et elles devraient être appuyées dans leurs démarches. Le Comité est convaincu que l’inclusion des femmes dans toutes les activités de consolidation de la paix est non seulement une bonne décision, mais aussi une décision judicieuse si l’on veut en arriver à une paix durable.

Recommandation 12

Que le gouvernement du Canada envisage d’investir dans des projets visant à assurer la participation concrète des femmes aux processus de paix et aux initiatives de consolidation de la paix en Somalie, au Soudan du Sud et en République démocratique du Congo.

Recommandation 13

Que le gouvernement du Canada envisage d’appuyer les initiatives ayant pour but d’accroître la capacité des femmes de présenter leur candidature à des élections ou à d’autres postes d’autorité en Somalie, au Soudan du Sud et en République démocratique du Congo.

Minerais de conflit

Un dernier enjeu lié à la sécurité, qui touche la RDC, mérite une certaine attention. Comme on le mentionne plus haut, ce pays a de vastes ressources minérales, y compris de l’or, de l’étain, du tungstène et du coltan (un minerai utilisé dans les piles des appareils électroniques, comme les téléphones intelligents) en grande quantité. L’extraction et le commerce illicites de ces minerais sont en grande partie à l’origine des violences dans l’est du pays. Le Comité a entendu que la concurrence que suscite le commerce lucratif de ces ressources exacerbe le conflit. Les revenus tirés de l’exploitation illicite des minerais ont aussi permis de financer les activités de groupes armés et de forces militaires étrangères. Selon Yvette Yende-Ashiri, la RDC est « victime de ses ressources naturelles, qui attisent la convoitise[148] ».

L’ambassadeur Simard a indiqué que des efforts sont en cours pour améliorer la traçabilité des minéraux extraits dans l’est de la RDC. Il a précisé que le Canada travaille avec l’OCDE et d’autres partenaires internationaux pour que l’on puisse mieux suivre la trace des minéraux, depuis leur extraction dans la mine d’origine à leur point d’exportation. Il a informé le Comité que le gouvernement du Canada verse des fonds à Impact, une organisation qui travaille de concert avec les pays de la région des Grands Lacs de l’Afrique afin de combattre le commerce illicite de ressources naturelles et de s’assurer que les minerais sont sans lien avec les conflits[149]. Le Comité estime que ce genre d’initiatives mérite de continuer à recevoir le soutien du Canada.

Recommandation 14

Que le gouvernement du Canada envisage, à titre de politique pour contrecarrer l’industrie illicite des minerais sources de conflits, d’augmenter l’enveloppe d’aide afin de mieux appuyer les initiatives visant à mettre fin à l’exploitation et au commerce illicites de ressources naturelles, y compris des minerais extraits par et pour les groupes armés de la République démocratique du Congo.

Recommandation 15

Que le gouvernement du Canada étudie des moyens de contribuer à encourager l’usage légitime des ressources naturelles en Somalie, au Soudan du Sud et en République démocratique du Congo, d’une manière qui respecte ses obligations en matière de droits de la personne et qui contribue à l’établissement d’économies stables, durables et autosuffisantes.

Combattre l’impunité

Un dernier thème abordé dans le cadre de l’étude du Comité était la nécessité d’obliger les auteurs de violations des droits de la personne à répondre de leurs actes. Trop souvent, les violations perpétrées en Somalie, au Soudan du Sud et en RDC sont demeurées impunies. Les témoins ont donné au Comité des exemples où des individus ayant commis des violations des droits de la personne n’ont pas été poursuivis en justice et n’ont pas été punis pour leurs gestes ou encore ont été arbitrairement remis en liberté et pardonnés pour leurs crimes. Le Comité a également appris que des journalistes, des activistes et des membres d’organisations de la société civile sont menacés, harcelés et intimidés parce qu’ils documentent des violations des droits de la personne et dénoncent l’impunité.

Des témoins ont indiqué que l’impunité peut accentuer les problèmes d’instabilité et de tension sociale. Vanda Felbab-Brown a indiqué que la société civile somalienne est convaincue que « les multiples problèmes de la Somalie sont dus à l’impunité profonde et généralisée des puissants ». Elle a donné des exemples d’anciens combattants d’al-Chabab auxquels une amnistie a été accordée à condition qu’ils prêtent allégeance au gouvernement. Reconnaissant que des approches non punitives en matière de justice sont parfois nécessaires, M^me Felbab‑Brown a indiqué qu’il importe, « pour l’instauration d’une paix durable, d’insister de manière créative sur l’obligation de rendre compte (au-delà de l’emprisonnement) et de tenir compte des droits des victimes et des réparations à leur verser[150] ».

Le manque de responsabilisation à l’égard des violations des droits de la personne peut également perpétuer les traumatismes vécus par les victimes et rendre encore plus difficile la réconciliation après un conflit. Kevin Dunbar a parlé des effets à long terme des violations des droits de la personne au Soudan du Sud :

Une normalisation profonde de la violence et de l’impunité laissera des traces profondes sur chaque génération, chaque communauté et chaque clan. Ces cicatrices ne guériront pas du jour au lendemain. Le Soudan du Sud comptera un nombre scandaleusement élevé des personnes ayant besoin d’aide pendant encore plusieurs années […][151]

Les décennies de conflit ont également eu un effet négatif sur la santé mentale des gens. Dans son mémoire, Mary Harper renvoie le Comité à une étude menée par l’Organisation mondiale de la Santé, qui indique qu’un Somalien sur trois souffrirait d’une forme ou une autre de maladie mentale[152].

Les témoins ont donné au Comité des exemples de cas récents où des auteurs de violations des droits de la personne ont été traduits en justice, ce qui est un pas dans la bonne direction. Par exemple, Renifa Madenga, spécialiste des affaires humanitaires du Groupe d’experts sur le Soudan du Sud, Conseil de sécurité de l’ONU, a mentionné le cas de 10 soldats sud-soudanais qui ont été trouvés coupables d’avoir commis des actes de violence, y compris des meurtres et des viols, contre des civils dans un hôtel de Juba en juillet 2016[153]. Georgette Gagnon a aussi indiqué que d’août à octobre 2018, 43 soldats et 13 policiers en RDC avaient été condamnés pour avoir perpétré des violations des droits de la personne, y compris des actes de violence sexuelle et sexiste[154].

Malgré ces exemples, le Comité s’est fait dire qu’il faut renforcer considérablement les institutions ainsi que les mécanismes de lutte et d’intervention pour freiner les violations des droits de la personne et l’impunité en Somalie, au Soudan du Sud et en RDC. Pour ce faire, il faudra investir dans plusieurs domaines. Par exemple, Julienne Lusenge a indiqué qu’un soutien ciblé est nécessaire pour améliorer l’accès à la justice « des Congolais ordinaires, particulièrement les survivantes de conflits et de violences sexuelles[155] ». D’autres témoins ont suggéré que plus de fonds soient accordés pour accroître la capacité des organisations locales et des défenseurs des droits de la personne de surveiller la situation et de recueillir des éléments de preuve. Selon Renifa Madenga, les défenseurs des droits de la personne s’efforcent déjà de rassembler des preuves des violations des droits de la personne au Soudan du Sud, dans l’espoir que ces informations puissent un jour être présentées à un tribunal[156].

Les sanctions sont également un outil important. La communauté internationale peut s’en servir pour tenir responsables les auteurs de violations des droits de la personne. D’ailleurs, en novembre 2017, le Canada a imposé des sanctions à trois agents publics du Soudan du Sud impliqués dans des actes de corruption importants ou de graves violations des droits de la personne (les deux dans certains cas)[157]. Le Comité estime que l’on doit continuer d’imposer des sanctions ciblées aux personnes et aux entités qui sont responsables de violations des droits de la personne en Somalie, au Soudan du Sud et en RDC, ou qui en sont complices. Il croit aussi que le Canada doit appuyer les efforts des organismes et des intervenants locaux qui travaillent aux premières lignes afin de combattre l’impunité, d’exposer les violations et de renforcer les mécanismes redditionnels dans ces trois pays.

Recommandation 16

Que le gouvernement du Canada envisage d’augmenter l’enveloppe d’aide à la Somalie, au Soudan du Sud et à la République démocratique du Congo afin de mieux appuyer les efforts des organisations locales de la société civile et des défenseurs des droits de la personne qui cherchent à combattre l’impunité et à renforcer la responsabilisation et la primauté du droit.

Conclusion

Les nombreuses années de conflit, voire les décennies, dans certains cas, ont eu des conséquences désastreuses sur les populations de la Somalie, du Soudan du Sud et de la RDC. Les violences ont entraîné entre autres des décès, des blessures, des traumatismes psychologiques, des déplacements de personnes, des problèmes de sous-développement et de l’insécurité alimentaire. Les enfants sont touchés de manière disproportionnée par les cycles de conflits violents. Les violences sexuelles et sexistes à l’endroit des femmes et des filles sont généralisées. L’impunité, la corruption et l’inégalité sont aussi répandues et ont contribué à exacerber les conflits et la fragilité de ces trois pays. En effet, comme le Comité le souligne tout au long de son rapport, la Somalie, le Soudan du Sud et la RDC sont trois des pays les plus fragiles de la planète.

Malgré tous ces problèmes, les événements politiques récents dans chacun de ces pays laissent aussi planer un certain optimisme. Les élections de 2016-2017 en Somalie ont été le fruit du processus électoral le plus rigoureux des dernières décennies. Le gouvernement somalien a entrepris des réformes constitutionnelles, électorales et économiques et s’efforce d’apporter des solutions à des problèmes systémiques, comme la corruption. Au Soudan du Sud, on a entrepris de mettre en œuvre un accord de paix revitalisé, si fragile soit-il, que les parties ont signé en septembre 2018. Pour la première fois, le Soudan et l’Ouganda, deux pays voisins, sont garants de l’accord, ce qui peut être vu comme un signe de progrès. En RDC, des élections présidentielles ont eu lieu en décembre 2018 après avoir été longtemps reportées. Même si le processus électoral était entaché et que les résultats aient été disputés, les élections ont mené à un transfert de pouvoir sans accroc pour la première fois depuis que le pays a obtenu son indépendance en 1960.

Le Comité croit que le Canada devrait encourager et aider les populations de la Somalie, du Soudan du Sud et de la RDC afin de mettre du vent dans les voiles à ces développements politiques, le but étant d’en arriver à une situation stable qui résistera aux tensions et perturbations inévitables. Dans cet objectif, le Canada devrait chercher à former des partenariats stratégiques aux échelons régional et international. Il devrait aussi appuyer et outiller les organisations et les intervenants à l’échelle locale. En intervenant à chacun de ces échelons, le Canada peut accroître son efficacité sur le terrain, qu’il s’agisse de résoudre les crises humanitaires, de combattre l’impunité, de protéger l’accès humanitaire ou de veiller à ce que les femmes puissent jouer un rôle actif et utile dans les processus de paix et les prises de décisions en général, au lieu de souffrir constamment d’insécurité et de marginalisation.

L’aide humanitaire restera une nécessité dans les trois pays dans un avenir prévisible. Il n’est pas possible de régler les problèmes auxquels font face la Somalie, le Soudan du Sud et la RDC en se limitant à une intervention en cas de crises ou en renouvelant à perpétuité les missions de paix. Pour mettre fin aux cycles de fragilité dans ces trois pays, il faudra faire des réformes systémiques qui s’attaquent aux causes profondes des conflits. La paix durable est le but final, et le Canada peut jouer un rôle important et constructif en réclamant ces changements et en reconnaissant la nécessité d’adopter une telle approche dans le cadre de ses programmes diplomatiques et d’aide internationale.